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JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2025 , Vol. 40 >Issue 5: 1194 - 1211

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250504

Observation of Natural Resources

The governance of "Non-grain Conversion" of cultivated land from the perspective of the greater food approach: Logic, challenges and strategies

  • LI Hui-min ,
  • CHEN Zi-wen ,
  • ZHANG Yi-chi ,
  • WANG Xiao-nuo ,
  • WANG Chen-qi ,
  • HU Yin-gen
Expand
  • College of Public Administration, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China

Received date: 2024-07-29

  Revised date: 2024-09-15

  Online published: 2025-04-16

Fold

Abstract

The greater food approach sets forth elevated requisites and novel benchmarks for the advancement of conceptualization, expansion of connotations, transformation of objectives, and evolution of strategies in the governance of non-grain conversion of cultivated land. A reevaluation of "Non-grain Conversion" of cultivated land governance through the greater food approach not only aids in rectifying the imbalance in food supply and demand, but also establishes a fundamental underpinning for national security assurance. Findings reveal that: (1) The crux of "Non-grain Conversion" of cultivated land under the greater food approach lies not in the dichotomy of "grain" versus "non-grain" but rather in the judicious allocation of diverse food categories within the framework of the greater food approach. (2) The greater food approach and "Non-grain Conversion" of cultivated land governance in the theoretical logic of the fundamental goal and value orientation consistency, theoretical origin and practice to follow the same origin, determines the two in the practical logic of interaction and linkage, embracing the greater food approach serves as the guiding ethos for "Non-grain Conversion" of cultivated land governance, constituting the bedrock and avenue for enacting the greater food approach. (3) Governance of "Non-grain Conversion" of cultivated land under the greater food approach encounters challenges such as lagging adjustments in planting structures, an inverted significance of grain and income gradients, simultaneous existence of production bottlenecks and wastage, as well as incongruences between universally applicable rectification measures and localized idiosyncrasies. (4) Proposals encompass five overarching strategies for systematized governance of "Non-grain Conversion" of cultivated land oriented towards the greater food approach, focusing on the preservation of grain within land, crops, techniques, losses, and policies. Grounded in the multifaceted demands and holistic outlook of the greater food approach, the optimization of governance strategies proffers invaluable insights for the theoretical refinement and practical exploration of "Non-grain Conversion" of cultivated land governance amidst the backdrop of a multidimensional transformation in the agricultural and food system.

Key words： greater food approach; "Non-grain Conversion" of cultivated land; governance transformation; theoretical logic; governance strategies

Cite this article

LI Hui-min , CHEN Zi-wen , ZHANG Yi-chi , WANG Xiao-nuo , WANG Chen-qi , HU Yin-gen . The governance of "Non-grain Conversion" of cultivated land from the perspective of the greater food approach: Logic, challenges and strategies[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2025 , 40(5) : 1194 -1211 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250504

粮食安全始终是稳民生、兴百业、安社稷的“定盘星”，也是应变局、抵风险、谋复兴的“压舱石”[1,2]。科学治理耕地“非粮化”是实现农业种植结构合理化、落实耕地保护常态化的必要途径和重要前提[3]。历年中央一号文件、《中华人民共和国粮食安全保障法》以及有关部门都曾就耕地“非粮化”治理陆续出台相关指导意见，足见耕地“非粮化”治理在粮食安全保障体系中居于关键地位。然而，过分强调主粮供给的传统耕地“非粮化”治理与居民日益多元化的饮食需求渐趋脱节，因此，以大食物观为代表的新型粮食安全战略，呼吁和指引着耕地用途管制策略不断优化升级[4]。
基于以口粮为核心的粮食安全保障思维，传统耕地“非粮化”治理主要通过针对在耕地上从事粮食作物（谷物、豆类和薯类）种植[5]或者三大主粮作物（稻谷、小麦和玉米）种植[6]以外的行为进行干预规制，通过私权与公益的博弈均衡，实现稳定种粮面积、保障粮食安全的目标。然而，对于种植农户而言，调整种植结构作为内含于土地自主经营权的固有内容[6,7]，耕地“非粮化”本无可厚非。同时，随着饮食结构嬗变与食物需求升级[8]，诸多学者逐渐意识到传统的耕地“非粮化”治理已难以适应时代需要[9]，并指出耕地“非粮化”在丰富食物品类以满足多元化饮食需求[10]、促进农民增收以助力乡村振兴[11]、均衡养分利用以改善土壤结构[12,13]等多个方面具有积极效应。因此，有必要立足于新的食情、农情，重新思考耕地“非粮化”治理策略。
作为对居民食物需求升级与粮食安全内涵深化的有效回应，大食物观应运而生[14]。现有研究以大食物观为引领，从“粮食”口径拓展[15]、粮食“安全”内涵深化[16]、耕地利用转型[17]、耕地保护分区协同[18]等方面探讨了新形势下农业食物系统（以下简称“农食系统”）的战略性变革。由于耕地“非粮化”处于耕地利用和粮食生产的交叉环节，因而引发学界对大食物观下耕地“非粮化”治理转型的思考，包括构建刚性管制与弹性调控的复合分区[17]、基于效率实施种植结构用途管制[19]、构建政府与市场分工的双重粮食安全保障体系[20]、引导耕地合理食物化利用[21]、制定差别化精细化用途管制分区[22]等建议。然而，鲜有研究基于大食物观的视角系统地探究耕地“非粮化”治理转型，仍有部分研究将耕地“非粮化”简单认定为践行大食物观的现实障碍[23]。况且，耕地“非粮化”本就缺乏统一界定[24]，边界模糊的大食物观进一步加大其治理难度。因此，亟需从大食物观出发，推进耕地“非粮化”治理的科学认知与策略完善。
基于以上思考，本文基于大食物观的视域，重新审视耕地“非粮化”的内涵，并尝试厘清大食物观与耕地“非粮化”治理之间的逻辑关系，进而立足现实挑战，思考耕地“非粮化”的治理路径，以期为推动耕地“非粮化”治理策略优化，实现更高层次的粮食安全保障提供决策参考。

1 大食物观视域下对耕地“非粮化”的科学认知

1.1 粮食

《周礼》有云：行道曰粮，止居曰食。可知“粮食”一词本指以“粮”为基础，并包含肉蛋奶、菌菇菜、果油糖等多元化“食物”的集合[25]。然而，长期以来，“以粮为纲”的认知惯性，加深了“口粮”或“谷物”与“粮食”的概念趋同[26]，导致片面追求口粮增产与轻主食化的饮食需求日渐错配，出现了口粮过剩与饲料粮短缺并存的结构性矛盾[27]。粮饲间数量失衡与价格差异加剧了“口粮饲用”的趋势[28]。依据国家粮油信息中心数据显示，2012—2022年，小麦饲用消费占比由12.16%上升至24.53%，稻谷饲用消费占比由11.48%上升至22.97%。由此可见，在现行统计口径下 ① ，“粮食”中大部分并非被人类直接食用，而是作为饲料粮来满足多元化的食物需求。因此，基于“粮食”的本意与实际用途两个层面均可明确，“粮食安全”实质上早已是“食物安全”，尤其是立足面向多元化食物需求的大食物观的背景下，更应当摒弃“口粮化”“谷物化”的狭义“粮食”观，树立涵盖农林牧渔、植物动物微生物并举的“大粮食观”。

1.2 耕地“非粮化”

基于“口粮化”或“谷物化”的狭义粮食观，既有耕地“非粮化”认知突出强调非粮作物对粮食作物的空间挤占与数量削减，重点关注耕地“非粮化”对粮食安全的消极影响[29]。然而，随着人们饮食结构逐渐多元化与粮食供需矛盾转型，大食物观因势利导，主张以生态化、适宜化思维挖掘全域资源的食物生产潜力，推动耕地资源与全域国土空间的协同共生；以市场化、现代化的农业生产方式，实现食物供应与市场需求的协调均衡；进而以此构建以主粮为核心的多元化食物供给体系，更好地满足人们日益升级的食物消费需求[30,31]。
大食物观的科学演进与内涵拓展对传统耕地“非粮化”认知提出更新要求：其一，“粮食”口径的拓宽消解了耕地“非粮化”与粮食安全之间此消彼长的对立态势。在不威胁口粮安全和不破坏土壤健康的前提下，耕地“非粮化”能够在充分发挥当地资源比较优势的基础上，丰富耕地种植结构，保证粮食多元化供应，这在一定程度上契合了大食物观构建多元化食物供给体系的要求。其二，耕地“非粮化”通过不同作物合理轮换与协同共生，发挥了土壤结构改良和土壤肥力提升等效果，推动了农食系统与生态系统的耦合协调，这与大食物观所倡导的自然资源永续利用和系统保护相吻合。因此，大食物观要求正视合理的耕地“非粮化”[17]。值得注意的是，“粮食”边界拓展并不意味着所有的食物品类都同等重要，谷物、豆类等重要农产品作为人们日常膳食摄入最主要的成分，其稳定供应关乎国计民生和国家安全，在粮食供应体系中处于基础和核心地位[32]。大食物观也强调，在满足主粮消费需求的前提下兼顾多元化的食物需求[33]。因此，在大食物观视域下，既要发挥耕地“非粮化”满足多元饮食需求和改良耕地利用的积极效应，也要防止因盲目趋利而引发的粮经结构失衡，威胁口粮安全。大食物观视域下耕地“非粮化”治理，绝非运动式调整并压缩口粮生产空间，而是以一定的作物优先序，合理调整规制耕地种植结构，旨在缓解食物供需的结构性矛盾，在更高水平上保障粮食安全。因此，耕地“非粮化”的中心问题并不在于“粮”与“非粮”的二元对立，而是在于“大粮食观”下多元粮食品类间的合理配置。同时，也需重点警惕借“大食物观”之名，过分“蚕食”口粮面积并威胁口粮安全，以及损毁土壤耕作层的行为。

2 大食物观与耕地“非粮化”治理的逻辑关联

2.1 理论逻辑

2.1.1 根本目标与价值取向具有一致性

为顺应人们日益多元化、品质化的食物需求，大食物观旨在通过食物供给侧结构性改革，构建粮食安全新格局。耕地“非粮化”治理通过改善耕地农业生产过程中的人地关系与国土关系，实现保障粮食安全和人民生活的需要。二者作为粮食安全战略保障的关键支撑，大食物观立足全域资源要素构建多元化粮食安全保障体系，耕地“非粮化”治理则聚焦耕地资源夯实粮食安全根基，最终二者均以保障国家粮食安全为根本目标，以更好地满足人民的美好生活需要为价值旨归。由此可见，二者在根本目标与价值取向上体现了协同共生的理论逻辑。

2.1.2 理论缘起与实践遵循具有同源性

导源于以食物供需结构错配、资源开发利用失序为表征的人地关系失调，大食物观秉持人地协调的理念，强调在广开食源的过程中，注重资源开发与保护的系统性、生态性、协调性，在满足人类食物消费需求的同时，追求资源的合理保护和永续利用，实现人与自然和谐共生。耕地“非粮化”治理作为人地关系地域系统的重要组成部分，也需在遵循自然规律的基础上开展适宜化的整治，纠正因经济利益驱动、自然环境限制等引致的耕地种植结构与粮食安全需求冲突问题，实现人地协调。由此可见，二者的理论溯源与实践进路均彰显了人地协调的农业可持续发展思维。
综上可知，大食物观与耕地“非粮化”治理之间绝非简单孤立或线性关联，而是相辅相成、交互融合、共同演进的联结体。

2.2 实践逻辑

作为粮食生产的主要承载和关键命脉，耕地在全域自然资源要素中特殊重要性决定了耕地“非粮化”治理与大食物观之间存在交叉性。同时，二者之间理论遵循同源性和目标价值一致性进一步决定了二者在实践过程中互补共促，协同共生，具有交互联动性。大食物观作为新形势下农食系统转型的重要论断，为耕地“非粮化”治理的认识革新和策略创新提供了科学指引和演进方向。耕地“非粮化”治理作为优化耕地利用结构和推动粮食生产转型的政策工具，是支撑大食物观理念落地的关键基础和重要途径。

2.2.1 树立大食物观是耕地“非粮化”治理的指导与遵循

食物需求转型升级会通过市场供需机制的传导，引起食物供给侧的农业生产与资源利用随之而发生变革。因此，为满足大食物观下多元化、高品质化、可持续、强韧性的食物供给需求，必须树立以大粮食观为核心，以大资源观为支撑，以大农业观为依托，以大市场观为指引的食物生产经营体系（图1）[34]。
图1 大食物观对耕地“非粮化”治理的要求

Fig. 1 The demands for the greater food approach on the management of the "Non-grain Conversion" of cultivated land

（1）大粮食观：大食物观主张在保障口粮供应的基础上，全方位多途径地拓展食物品类，在注重食物品质提升的同时，增强食物系统韧性，追求食物资源的可持续供给。（2）大资源观：践行大食物观亟需打造与之相匹配的全资源利用体系，基于适宜性与资源可持续利用的原则，通过合理挖掘全域全资源的生产潜力以广开食源。（3）大农业观：树立大食物观亟需构建与之相适应的现代化农业生产体系，打造纵横向深度融合、全流程有机衔接的农业全产业链，构建现代化的农业产业、生产和经营体系，全方位提高农业质量、效益和竞争力，从而实现供给与需求相互适应的良性循环。（4）大市场观：大食物观主张以国内市场作为食物供应主体，兼济合理利用国际市场以调剂余缺，构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互补充的农业贸易体系。
耕地“非粮化”治理作为综合粮食生产与耕地利用的系统工程，大食物观所引领的“粮食”边界拓展、耕地利用转型与农业生产革新，必将对耕地“非粮化”治理提出全新要求。
（1）大粮食观：立足于大食物观视域下，耕地“非粮化”治理应改变以往将“粮食”简单界定为“口粮”或“谷物”的狭义粮食观，树立与多元化饮食需求相适应的“大粮食”理念，在拓展粮食品类的同时，依照合理的作物优先序，通过种植结构调整与品质结构升级实现食物供需协调。（2）大资源观：作为大食物观的支撑，大资源观改变了以往食物来源于耕地的观念，强调全域资源要素优化配置和自然资源的永续利用。据此，耕地“非粮化”治理应以自然适宜性与可持续性为原则，科学统筹耕地资源与全资源要素之间的关系，构建与资源环境承载能力相匹配的耕地利用结构与农业空间布局。（3）大农业观：作为大食物观的依托，大农业观要求耕地“非粮化”治理目标应从“种出粮”拓展至“种好粮”，其治理重心需从仅关注生产环节拓展至研发、生产、收储、消费等农业生产全过程，以大农业观为指导推动农业生产结构的现代化转型，提高农业全要素增长率，实现耕地“非粮化”治理由追求粮田面积稳定到数量质量效益并重的升级。（4）大市场观：基于大市场观，耕地“非粮化”治理需在明晰粮食过度依赖进口所引发的安全风险的前提下，通过科学研判粮食进口形势，调整耕地种植结构，秉持“依缺调产”的原则，推动农业结构调整与空间布局优化与国家粮食安全战略相呼应，以逐步降低对国际市场的依赖，化解食物安全的潜在风险。
综上，大食物观视域下耕地“非粮化”治理目标为：构建与市场需求相适应、与资源环境承载力相匹配、与农业现代化转型相协调、与国家粮食安全战略相呼应的农业生产结构与农业空间布局。

2.2.2 耕地“非粮化”治理是践行大食物观的基础与途径

本文基于“要素—结构—功能”的分析框架（图2），详细解构耕地“非粮化”治理助力践行大食物观的作用机理，既可凸显耕地“非粮化”治理在践行大食物观中的重要作用，也可立足需求导向下进一步推动治理策略优化。
图2 耕地“非粮化”治理助力践行大食物观的机理

Fig. 2 The mechanism of fostering the greater food approach through the "Non-grain Conversion" of cultivated land

（1）围绕农业全产业链的整体视角构建多维生产要素交叉融合的集成格局。
鉴于耕地“非粮化”的负外部效应，传统的耕地“非粮化”治理大体呈现出在政府管控下追求“主粮”面积扩增的特点，但是要素手段的单一化已难以满足粮食安全多维目标的转型需求。因此，基于大食物观，耕地“非粮化”治理应当着眼于粮食生产全链条，以中华传统农耕文明与生态文明思想为指引，统筹全域国土资源要素、良种要素、农业技术要素，以及发挥投资、补贴、保险等各类资本要素的激励效应，多措并举地实现各类生产要素的合理投入与融合创新。
（2）以多重生产要素耦合协调驱动农食系统结构优化升级。
首先，耕地“非粮化”治理通过合理统筹和协调优化各类生产要素，推动农业系统结构的多维转型。耕地“非粮化”治理通过充分对接市场需求，科学确定“粮食”内涵拓展下作物优先序，推动作物种植结构的多元化；以传统农耕文明与生态文明思想为指引，综合运用多种农技农艺措施，协调粮食生产、耕地利用与生态保护的关系，实现耕地利用结构的生态化。通过统筹粮食生产全环节，发挥良种、良机和良法的协同效应，促进农业生产结构的现代化。因此，耕地“非粮化”治理通过作物种植结构、耕地利用结构和农业生产结构的协同改善实现农业系统结构的整体升级。
其次，以农业系统结构的优化推动实现食物系统结构的供需均衡。基于食物需求转型升级的背景，耕地“非粮化”治理从供给侧结构性改革入手，通过农业系统结构转型优化，打造与充足化、多元化、品质化和可持续化的食物需求结构相匹配的食物数量结构、品类结构、质量结构和生态结构，推动食物供给结构与食物需求结构的动态适配。
（3）以农食系统结构转型充分显化大食物观下农食系统的多维功能。
在大食物观的指引下，耕地“非粮化”治理在动态调整粮食需求结构与粮食生产结构的过程中，实现二者良性互动，从而满足居民日益升级的食物消费需求，发挥农食系统维系社会稳定，保障以粮食安全为基础的国家安全的社会功能；耕地“非粮化”治理通过实现耕地利用结构生态化和可持续化，推进农业绿色可持续发展，促进人与自然和谐共生，发挥其生态功能；耕地“非粮化”治理通过合理调产，优化粮食获益增收机制，改善粮食进出口结构，从而发挥农食系统助力种粮农民增收，打造“双循环”新发展格局的经济功能；耕地“非粮化”治理以传统农耕文明与生态文明思想为指引，推动农食系统优化升级，可有效提升中华传统农耕文明、生态文明以及饮食文化的传播力和影响力。
综上所述，耕地“非粮化”治理的内涵与思路可以理解为：立足于大食物观的整体视域，整合全域资源、涉农资金、农业技术、农耕文明、制度政策等多维生产要素，统筹粮食生产全产业链，以合理的作物优先序实现粮食生产结构的多元化调整，并同步提升粮食生产的质量、效益与竞争力，从而实现大食物观下粮食供需匹配与农业高质量发展。

3 大食物观视域下耕地“非粮化”治理的挑战

3.1 食物需求转型升级与粮食种植结构调整滞后之间的失配

构建与食物需求结构相匹配、与国家粮食安全战略相呼应的多元化粮食种植结构，是大食物观视域下耕地“非粮化”治理的中心任务。当前，饮食需求逐渐呈现“轻主食、重副食”的演化趋势（图3a）。然而，在以“口粮”为核心、以增产为导向的粮食安全保障思维下，口粮种植面积基本趋于稳定与口粮在饮食需求中占比逐渐降低呈现趋势线背离（图3a、图3d），加之国内外粮价倒挂所引发的口粮进口量逐年递增（图3c），最终导致口粮食用消费自给率长期处于130%以上（图3b），口粮库存严重过剩[35]。同时，高端优质口粮品种的供给不足，进一步激化了口粮供需的结构性矛盾[36]。由此可见，口粮生产的破局关键在于降本提质增效，而非扩增种植面积。
图3 饮食结构变化与主要粮食作物的生产、进口情况

注：依据《中国统计年鉴（2016—2023年）》、国家粮油信息中心与中华人民共和国海关总署的数据整理而得。为避免因“口粮饲用”等非食用情形夸大口粮紧平衡态势，降低资源配置效率，图3b中采取食用自给率作为测量口粮自给程度的指标[28]。

Fig. 3 Dietary structural shifts and the production and importation status of primary foods

动物性食物（肉蛋奶、水产品等）偏好的饮食结构（图3a），引发了畜牧业生产对饲料粮的需求增加。与此同时，因粮饲生产结构错配导致的饲料粮短缺与结构失衡已成为粮食安全的核心问题[28]。玉米作为主要的能量饲料，其国内自给紧平衡的态势与优质饲用品种的缺乏（图3b），导致能量饲料供需矛盾日益深化[37]。大豆作为主要的蛋白饲料，长期高位进口且来源密集的特征（图3b、图3c），无疑潜藏极高的粮源安全风险[38]。与之相对应的，饲料粮的播种面积却未能呈现与需求扩张相匹配的增长趋势（图3d）。同时，植物油料自给率长期偏低也是耕地“非粮化”治理不容忽视的问题（图3b）。
综上，粮食种植结构调整滞后于食物需求升级趋势，具体表现为口粮供给过剩与饲料粮短缺并存的粮饲结构失衡，成为耕地“非粮化”治理的关键挑战。同时，随着耕地“非粮化”治理的内涵不断深化，粮食种植的效益提升与品种优化成为提升耕地“非粮化”治理成效的主要障碍。

3.2 “稳粮保供”的政治责任与“粮廉谷贱”的经济效益之间的失衡

受粮价下行与农资价格攀升的双重挤压，谷物、大豆等重要粮食作物的收益空间被大幅压缩。以2021年为例，主粮作物（稻谷、小麦、玉米）的净利润为116.82元/亩（1亩≈667 m2），蔬菜净利润为2150.51元/亩 ② ，作物间巨大的收益倍差，导致农业种植结构逐利而调、弃“粮”而趋向“经”。诚然，大食物观视域下保障多元化食物供给是应有之义，但作物的重要程度与收益梯度“倒挂”成为制约合理调整种植结构的关键因素，折损耕地“非粮化”治理成效，有违大食物观本义。
此外，与东南沿海等粮食主销区相比，东北平原、华北平原等粮食主产区因为保障粮食安全的政治责任，放弃了以耕地种植经济作物或从事二三产业等趋向更高收益的发展机会，陷入“产粮大县、财政弱县”的悖离困境[39]；“粮财倒挂”现象所导致的省际间利益失衡，一定程度上也挫伤了粮食主产区稳粮保供的积极性。由此可见，在以国家公权力规制耕地“非粮化”现象的同时，也应眷注维护农业生产经营主体的经济利益。

3.3 资源与科技双重约束下的增产瓶颈与损耗浪费并存的冲突

由于城乡建设用地双向扩张和农用地内部不同地类间无序转换，全国耕地数量自2009—2019年减少了1.13亿亩 ③ 。以“重数量轻质量”为特点的耕地占补平衡制度，导致全国耕地质量平均等别十年间下降了0.16等，9~15等的中低等级耕地占比上升3.16% ④ 。并且，随着粮食生产重心北移与城乡人口结构分化，出现了水热资源错配与农业劳动力老龄化等问题，加剧了农业资源环境的紧平衡态势[40]。同时，种业科技与农业机械装备的制约，进一步压缩了粮食增产空间[41]；而随之以增施化肥、农药等为主的粮食提产措施，又进一步弱化农业可持续发展能力，导致粮食增产瓶颈成为制约耕地“非粮化”治理成效的关键卡点 ⑤ 。
与此同时，粮食生产既要面临前端增产瓶颈日益收紧的困境，又要承受后端损耗浪费严重的再度冲击[42,43]。《2023年中国食物与营养发展报告》数据显示，2022年，中国共计损耗浪费4.6亿t食物，约相当于1.9亿人一年的食物消费量和5亿亩耕地资源的产出量[44]。立足于农食系统全流程的系统把控，防止粮食损耗浪费也是耕地“非粮化”治理的题中应有之义。综上，资源与科技双重约束下的增产瓶颈与损耗浪费并存，是影响耕地“非粮化”治理成效的关键障碍。

3.4 国家强制普适的政策与地方特质资源之间的错位

长期以来，各地以自然资源禀赋为基，逐渐形成与其饮食习惯相匹配的特色种植结构，形成“靠山吃山、靠海吃海”的食物资源适宜化开发模式。然而，耕地“非粮化”治理举措若忽视不同耕地资源的适宜种植类型，则难以发挥自然资源的最佳配置效率，且单一化、规模化的种植，无法兼顾大食物观体系下多元化食物供给。此外，就现有的耕地“非粮化”整改而言，由于地方政府理解偏误与执行失当，不乏出现以“毁姜种粮”为典型的“一刀切”现象。普适整改举措如果漠视既有耕地“非粮化”的实际状况，将意味着农民前期投资的落空与后期收益的损失，极易透支政府公信力并激化社会矛盾。因此，在保障粮食安全与兼顾地方特色发展之间寻求平衡点，并在差异化的耕地“非粮化”政策执行之后，实现不同区域间的利益均衡，是强化耕地“非粮化”治理政策适应性的挑战。

4 大食物观视域下耕地“非粮化”治理策略

作为综合自然环境与人类社会经济环境的复杂性系统工程，耕地“非粮化”治理应以大食物观为统领，立足多元粮食品类合理配置、粮食质量与效益提升、耕地资源可持续利用等约束，树立整体谋划、统筹考量的系统思维，以夯实耕地资源为基础，以种业科技突破为核心，以多元农业技术为支撑，以粮食减损降耗为补充，以多方综合施策为保障，全方位地实现耕地“非粮化”系统综合治理（图4）。
图4 面向大食物观的耕地“非粮化”治理策略

Fig. 4 Strategies for the governance of "Non-grain Conversion" of cultivated land from the perspective of the greater food approach

4.1 打造耕地系统化保护与适宜化利用格局，落实“藏粮于地”

耕地资源作为粮食生产的基础支撑，构建与大食物观相吻合的全方位耕地保护与适宜化利用体系是确保耕地“非粮化”治理成效的基本前提。
（1）构建数量、质量与生态“三位一体”的耕地保护格局。① 守稳守牢耕地的数量底线。严格落实以占补数量平衡为前提的耕地用途管制制度以保存量，广泛挖掘以盐碱地为代表的后备宜耕资源以拓增量。② 构建与多元种植结构相匹配的农用地转换及质量平衡机制。在严控耕地面积与坚持自然适宜性的基础上，打通农用地内部不同地类间转换通道，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草，完善耕地进出的质量平衡机制，发挥全自然资源要素的最佳配置效率。③ 构建耕地利用与保护的生态平衡机制。通过有序实施高标准农田建设、退化耕地治理恢复、耕地降污固碳、农田生态系统重构、耕地生态产品价值实现等一揽子措施，在提升耕地质量的同时，推进耕地生态保护修复。
（2）打造区间适宜与协同的农业空间格局。① 构建服务于大食物生产的全域农业种植结构。大食物观视域下粮食生产布局应立足当地自然资源禀赋，以自然适宜性为原则，尝试打破行政区域的界限，强调农业生态系统的整体性，实施跨区域一体化的粮食生产布局，注重耕地资源与全域自然资源要素之间的复杂联系和互动作用。在尊重当地农业特色的基础上，发挥区域间粮食生产的互补与协同效应。② 构建耕地质量等别与粮食作物重要程度相匹配的空间布局。大食物观视域下耕地“非粮化”治理更应坚持“良田粮用”的大原则，保证高标准农田等优质耕地优先用于主粮、大豆等重要粮食作物。此外，巧妙利用作物生长期错峰、高矮秆配合和深浅根系协同等特性，采用合理轮作、间作和套种等方式，提高耕地复种指数，推动粮食作物的多元化种植，实现耕地资源的最大化利用。

4.2 构建面向大农业的种业科技创新体系，落实“藏粮于种”

种源安全是关乎国家安全的基础安全，种业科技创新是提升粮食种植质量和效益，显化耕地“非粮化”治理成效的核心动能。
（1）耕地“非粮化”治理应建立面向大食物观的综合性育种体系。由于“粮食”内涵的拓展，应构建以主粮、大豆等重要农产品为核心，涵盖农林牧渔、植物动物微生物等多元粮食品类的综合性育种体系，并聚焦核心种源技术的短板，开展育种联合攻关，培育高产抗逆广适的优质种源，提高种业科技创新水平，使之成为提升耕地“非粮化”治理成效的关键加持。同时，通过强化种业科技知识产权保护以激励种业创新、加强育种基地建设以缓解育种推广的土地约束、培植壮大种业企业以补齐营销与资金等短板，全方位地构筑种业科技创新保障体系。
（2）加快培育符合居民饮食需求升级的品种改良技术。推进传统育种技术与营养型育种、智能化育种等现代育种技术的融合力度，在巩固高产、抗逆等传统育种特性的基础上，进一步拓展健康营养、轻卡低热、绿色低碳、色味俱佳等新型育种性状，在满足个性化食物消费需求的同时，进一步提升种业科技的国际竞争力。

4.3 构建服务大食物生产的多元农业技术应用体系，落实“藏粮于技”

农业科技创新是实现耕地“非粮化”治理的多维目标，提升农业现代化水平的关键引擎。立足于大食物观，耕地“非粮化”治理应着眼于农业生产全产业链，构建生态化农业生产技术、多元化农业工程技术、现代化农业科学技术于一体的农业技术应用体系，全方位地实现耕地资源保护与粮食产能提升。
（1）采取环境友好型农业生产技术提升耕地资源与粮食种植的可持续性。① 在中国古代农耕文明的指引下，采取合理的套作、轮作、间作、种养结合及农牧循环等立体化、生态化农业耕作技术，既可通过不同作物间的合理配置，有效调节土壤理化性状与培肥地力，也可保障多元化的食物供给，有效化解耕地“非粮化”存量问题。② 充分结合耕地天然免疫系统，采取合理休耕、用养结合、测土配方施肥、水肥高效一体化利用等生态化田间管理技术，推进耕地保护的生态化转型。③ 尊重传统的农耕智慧与农业生产习惯，采取适度、适时、适地的秸秆焚烧，以及有机粪肥还田等废弃物处理技术，打造绿色高效的农业生产链。
（2）采取多元化农业工程技术夯实粮食种植的基础支撑。① 依托高标准农田建设项目，通过确权不确地、农田置换、小田并大田等举措，破解耕地资源破碎化和空间布局无序化的难题，并配合田间道、灌排渠、输配电、防护林等农田配套设施建设，强化耕地“非粮化”治理的自然基础。② 发展多宜性农机装备技术既是应对农业劳动力老龄化与提升农田作业效率的必然之策，也是推动农业多元化种植的应然之举。鼓励各地结合自然地理特征与作物特性，研发与田间作业要求相适配的农机装备，满足平原规模化生产、山地丘陵梯田作业、戈壁沙漠设施农业等多元农业全程机械化的生产需求。
（3）采取现代化农业科技发挥农业新质生产力的动能。① 以高水平高质量的农业科技创新引领粮食生产的现代化转型升级，发展以大数据、物联网、传感器、云计算为代表的数智化农业技术，提升农业的自动化、精准化、智慧化、集约化水平。② 推动基因编辑、合成生物学、干细胞育种等颠覆性技术交叉融合，突破自然条件制约，挖掘新型食品资源。③ 依托农业科技革新培植涉农富民产业，推动涉农产业的模式与业态创新，以三产融合延长农业发展的产业链、价值链、供应链，切实提高粮食种植的效益。

4.4 建立全链条的节粮减损体系，落实“藏粮于损”

耕地“非粮化”治理不应只关注于生产环节，减少粮食损耗浪费，开发“无形粮田”，亦是节约耕地资源与保障粮食安全不可或缺的重要一环。
（1）多措并举打造集“硬约束”与“软环境”于一体的节粮减损长效机制。① 健全以《中华人民共和国粮食安全保障法》《中华人民共和国反食品浪费法》等为代表的节粮减损法律法规体系建设，完善粮食加工、运输、储藏等环节的国家标准与行业标准，加强粮食浪费损耗的监测力度。加大对节粮减损行为的奖励激励力度，发挥经济利益对节粮减损行为引导的驱动作用。② 借助全国粮食安全宣传周、世界粮食日等契机，加强节粮减损的教育宣传力度，打造惜粮爱粮的“软环境”。
（2）完善粮食减损降耗科技创新的研发体系。鼓励低损易育良种、精量播种、精细收获等技术创新以降低粮食生产环节的损耗；推动节能烘干、绿色仓储、智能温控、无损运输等装备提档以减少粮食储藏运输环节的损失；促进精准适度加工、柔性碾磨、高效清杂等工艺进步提高粮食加工环节的利用率。
（3）以提高副产物综合利用率和废弃物资源化利用构筑全链条食物减损体系。① 积极挖掘粮食加工副产物的循环利用与综合利用潜力，发展麦胚制备、米糠制油、碎米纤维、豆粕饲料、菌糠制肥等副产物的回收利用技术，降低粮食损耗的同时提升其附加值。② 寻求以粮食为原料或辅助材料发展工业的代用品，推广工业副产品、野生淀粉、化工原料在酿酒、浆纱、制革等领域的应用力度，以减少工业用粮。

4.5 制定基于大食物观的综合化治理策略，落实“藏粮于策”

（1）建立与市场需求相适应、与国家粮食安全战略相呼应的种植结构动态调整机制。① 耕地“非粮化”治理应坚持“以需定产”和“依缺调产”的原则，以前人研究为基础[45]，并统筹考量居民饮食需求变动与化解国家粮食安全风险的需要，尝试确定合理的作物优先序，即“口粮—饲料粮和油料—果糖蔬菌等多元化食物—工业用粮”的耕地利用优先序，构建与大食物观相匹配的以主粮及大豆等重要农产品为核心，多元化粮食品类并举的耕地种植结构[46]。② 供给过剩的口粮作物应在逐步退出冗余耕地的同时，聚焦于口粮生产的降本、提质与增效，借助科技进步与工艺优化，创新优质高端口粮品种，提升口粮作物的国际竞争力。③ 适度扩种油料、糖料等供需紧平衡的作物，以缓解贸易逆差局势，降低粮食安全风险。④ 优化粮饲结构配置，树立“粮饲兼重、以草换食”的“大粮食观” ⑥ ，充分利用供给过剩的粮田、盐碱地等边际土地，推广带状复合种植、粮饲轮作、农牧循环等技术，扩增大豆、饲用籽粒玉米、饲料油菜、全株青贮玉米、苜蓿、燕麦草等优质稀缺的饲料粮和牧草，实现粮饲结构合理调整，并逐步改善能量饲料“玉米为主”和蛋白饲料“大豆独大”的现象，全方位地提升粮食安全保障水平。
（2）经济激励与政策扶持并举，构建与食物重要程度相匹配的作物收益梯度。健全种粮农民的收益保障机制，是实现多元粮食品类间适宜化调整和合理化配置的关键手段。主粮及大豆等重要农产品因保障民生和稳定社会的刚需，其价格衡稳格局不宜过分扭转，但可通过构建价格、补贴、保险“三位一体”的收益提升机制，改善因“粮财倒挂”现象所引致的耕地种植结构失序问题。① 完善稻麦及大豆等重要农产品的最低收购价政策，使其保持在合理水平。探索建立粮食产量与补贴奖励额度相挂钩的激励机制，以此提高农民种粮积极性。② 扩大针对三大主粮及饲料粮等重要农产品的完全成本保险、种植收入保险、巨灾保险的覆盖范围及理赔力度，以此降低农民种粮风险。③ 通过财税奖补，依据省际间产需缺口开展市场化价格转移，省际间产业协作及联合投资，发展主产区粮食加工业等举措，探索建立中央财政垂直补偿与产销区省际横向经济补偿相结合的利益补偿机制，以此实现粮食产销区责任共担和利益共享。
（3）因地、适时、分类开展非粮化区域的适宜化整治工作。综合考量自然条件、作物类型、形成原因、时间节点等因素，因地制宜科学区分耕地“非粮化”的情形。针对破坏耕作层的耕地“非粮化”现象，应坚决清退；针对助益农民增收且不破坏耕作层的“非粮化”存量现象，需设置足够的弹性调控时间，或者通过粮经轮作、虾稻共作、多水多绿 ⑦ 等举措予以化解，增强耕地“非粮化”治理政策灵活性和适宜性。
（4）建立健全耕地“非粮化”治理的动态监测与法律监管保障体系。① 构建基于“一张图”的耕地“非粮化”治理监测技术体系。摸清底数、查清现状是提升耕地“非粮化”治理科学性和合理性的前提和手段。充分利用卫星遥感、人工智能识别、地理信息系统、大数据等现代化信息技术，构建集多元化作物类型、种植面积、分布区域、权属关系等于一体的规范化、标准化的耕地种植用途管控“一张图”，从而提升耕地种植用途监测的精准性和时效性，为大食物观视域下合理调整耕地种植结构与空间布局提供数据基础和科学依据。② 建立与大食物观相适配的耕地“非粮化”法律监管保障体系。由于保障粮食安全公众性与耕地资源稀缺性，以国家公权力对生产经营自主权在法律层面进行适度规制和有效保障，有其正当性与必要性。一方面，结合当地自然特征与社会状况，建立合理的作物轮换与种植结构动态调整机制，并以法律形式予以确认和保障，避免以往行政化治理倾向所产生朝令夕改或随意执法的现象。另一方面，针对非法占用耕地、随意更改耕地用途、损毁耕作层、侵占口粮生产空间等违背大食物观的行为，构建常态化巡查监管机制与配套法律制裁手段。同时，针对因耕地“非粮化”整改而引发的行政纠纷，完善行政复议、行政速裁、法律咨询、公益律师等法律援助体系，切实保障农民权益。

5 结论与讨论

5.1 结论

作为保障粮食安全、落实耕地保护和关乎人民生活的综合体，耕地“非粮化”治理本身已是国家粮食安全战略中的重要课题。以大食物观为代表的新型粮食安全战略的提出，更进一步对耕地“非粮化”治理目标、内涵、理念、路径提出了更高层次的转型需求。因此，本文基于大食物观的整体视域，运用逻辑推理、归纳演绎等方法，按照“内涵认知—逻辑机理—问题剖析—策略优化”的研究框架，探讨了耕地“非粮化”治理转型的演进机制和优化路径，结论如下：
（1）与既有耕地“非粮化”认知强调非粮作物对粮食作物的空间挤占与数量削减不同，在大食物观视域下，既要发挥耕地“非粮化”满足多元饮食需求和改良耕地利用的积极效应，也要防止因盲目趋利而引发的粮经结构失衡，威胁口粮安全。因此，耕地“非粮化”的中心问题并不在于“粮”与“非粮”的二元对立，而是“大粮食观”下多元粮食品类间的合理配置。
（2）大食物观与耕地“非粮化”治理在理论逻辑上存在目标价值一致性与理论遵循同源性，加之耕地在全域资源要素中特殊重要性，决定了二者在实践过程中互补共促，协同共生，具有交互联动性。大食物观为耕地“非粮化”治理的认识革新和策略创新提供了科学指引和演进方向，耕地“非粮化”治理是支撑大食物观理念落地的关键基础和重要途径。
（3）本文从种植结构与饮食需求结构错配、粮食重要程度与收益梯度倒挂、粮食前端增产瓶颈与后端损耗浪费并存、粮食安全强制普适与地方特质资源的错位等方面分析了大食物观视域下耕地“非粮化”治理面临的现实挑战。
（4）作为牵涉耕地利用、粮食生产和农业生产等多项环节的系统工程，耕地“非粮化”治理应当以大食物观为统领，立足多元粮食品类合理配置、粮食质量与效益提升、耕地资源可持续利用等约束，树立集藏粮于地、藏粮于种、藏粮于技、藏粮于损与藏粮于策于一体的“五藏协同”策略。

5.2 讨论

本文基于大食物观的视角探究了耕地食物化利用所面临的现实问题及治理策略，除此以外，耕地还可用来种植非食用农产品（棉、麻、橡胶、烟叶、园艺等），以满足人民日常生活中除饮食外的其他需求[47]。实现耕地食物化与非食物化利用之间均衡协调的关键，则是基于自然适宜性、市场需求与国家安全等因素，测算二者之间的规模限度。同时，鉴于粮食生产在保障人民生活和维护国家安全中的特殊地位，耕地应优先用于食物化生产，尤其是永久基本农田等优质耕地更应作为主粮和大豆等重要农产品的“基本盘”[17]。在不威胁粮食安全的前提下，一般耕地可适度用于发展非食用农产品生产，但需保证在需要时，其可以被恢复整改为粮食产田，在落实粮食安全的基本要求下，更好地满足人民对美好生活的多样化追求[48]。
耕地“非粮化”治理是一项牵涉多重因素、多元主体、多方利益、多级时序、多类技术、多项政策的系统性工程[3,22]，大食物观作为农食系统战略转型的行动纲领，无疑加大了耕地“非粮化”治理的系统性、复杂性和紧迫性。本文不同于以往对耕地“非粮化”的单一负面认知，而是顺应大食物观视域下食物需求转型趋势，以辩证和系统的思维重新审视耕地“非粮化”，为耕地“非粮化”治理的系统认知和未来演进提供了一个综合性的新视角，推动其适宜化和系统化治理。进而，本文通过阐证大食物观与耕地“非粮化”治理之间的逻辑理路、现实挑战与策略优化，有望在宏观层面推动对大食物观视域下耕地“非粮化”治理体系的系统重构。然而，目前其理论探讨与实践探索仅处于起步阶段，不同粮食作物间数量配置与空间布局等微观层面的具体问题仍待细化，未来有待于综合考量自然条件、饮食需求、国家安全、农民意愿、市场变动、技术进步、区域差异等多种因素，科学测度不同粮食作物种植规模的合理阈值与适宜化分区，动态协调多元粮食品类、耕地资源等别和粮食收益梯度间的匹配关系。而本文仅可算作是为推动大食物观视域下耕地“非粮化”治理转型所提出的探索性框架，后续期待广大学界同仁持续深化，共同推动耕地“非粮化”治理策略不断趋于完善，在更高水平、更广范围、更高标准上提升粮食安全保障水平，为保障粮食安全和推动农业可持续发展贡献“中国方案”。

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