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自然资源学报 >

2022 , Vol. 37 >Issue 10: 2601 - 2616

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20221010

“反食物浪费监测评估理论与技术”专栏

反食物损失和浪费：日本经验与镜鉴

  • 牛坤玉 , 1 ,
  • 申宇哲 2 ,
  • 刘静 , 1 ,
  • 宋蕊 1
展开
  • 1.中国农业科学院农业经济与发展研究所,北京 100081
  • 2.中共宁波市委党校,宁波 315031
刘静（1974- ）,女,新疆昌吉人,博士,研究员,研究方向为农业资源与环境经济、农村发展。E-mail:

牛坤玉（1984- ）,女,山西沁县人,博士,副研究员,研究方向为农业资源环境政策、资源环境经济学。E-mail:

收稿日期: 2021-11-08

  修回日期: 2022-02-28

  网络出版日期: 2022-12-28

基金资助

中央级公益性科研院所基本科研业务费专项(Y2022ZK03)

国家自然科学基金项目(72104239)

中国农业科学院科技创新工程项目(ASTIP-IAED-2021-04)

收起

Anti-food loss and waste: Japanese experience and insights

  • NIU Kun-yu , 1 ,
  • SHEN Yu-zhe 2 ,
  • LIU Jing , 1 ,
  • SONG Rui 1
Expand
  • 1. Institute of Agricultural Economy and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China
  • 2. The Party School of CPC Ningbo Municipal Committee, Ningbo 315031, Zhejiang, China

Received date: 2021-11-08

  Revised date: 2022-02-28

  Online published: 2022-12-28

Fold

摘要

中国食物浪费问题严重,对粮食安全及资源环境构成重大挑战。新出台的《中华人民共和国反食品浪费法》开启了食物系统节流战略的顶层设计,而具体可操作的落地机制亟待探寻。研究通过政策归纳总结、趋势统计、对比分析等方法,参考日本官方网站发布的第一手资料,从法律演进、政策目标、机构职能、监测体系、国民行动等方面梳理了日本减少食物浪费的做法。研究指出：日本通过扩大生产者责任、制定食物系统节流目标、构建食物损失监测和核算体系、开展多部门协作,形成了较为完善的反食物浪费政策保障体系。基于日本经验的启示,凝练出中国未来反食物损失和浪费的政策路径与对策：食物安全理念应由增产导向转为开源、节流双向发力;增强法律的针对性和约束性;开展跨部门协作机制,全环节减少粮食浪费;构建食物损失和浪费监测核算体系,分行业分对象设计节流目标。

关键词： 食物安全; 食物损失; 食物浪费; 节流; 国际经验

本文引用格式

牛坤玉 , 申宇哲 , 刘静 , 宋蕊 . 反食物损失和浪费：日本经验与镜鉴[J]. 自然资源学报, 2022 , 37(10) : 2601 -2616 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20221010

Abstract

Food waste is a serious problem in China, which poses great challenges to food security, resources and the environment. The development of the top-level waste-reduction strategy for guaranteeing food security has commenced with the newly issued Anti-food Waste Law of the People's Republic of China and the Action Plan on Saving Food. However, the specific operational mechanism now needs to be explored urgently. Through information obtained from official websites of Japanese ministries and commissions and relevant policy documents, this paper summarizes Japan's food waste reduction practices from the aspects of laws, regulations, policy objectives, operational mechanism, monitoring system and national actions, and makes a comparative analysis of China's current food waste reduction actions. It is pointed out that Japan has formed an effective food waste reduction guarantee system. The country expanded producer responsibility, established targets for waste-reduction at different stages, created a monitoring and accounting system, and carried out cross-sectoral cooperation and national actions to reduce food waste. However, in Japanese farms, there is less concern with food loss and waste, participation in the system is voluntary and there is a lack of binding incentive schemes. This paper puts forward the following policy suggestions: the concept of food safety should shift from increasing production to both increasing production and reducing consumption; make laws more targeted and binding; develop cross-sectoral collaboration mechanisms to reduce food waste at all levels; establish a food loss and waste monitoring and accounting system, and set industry specific targets.

Key words： food security; food loss; food waste; waste reduction; international experience

受新型冠状病毒肺炎疫情以及气候变化等因素冲击,国际粮食价格高涨,凸显粮食安全问题的重要性。保障粮食安全不能一味关注生产端的供给,也要重视粮食流通、储存、加工和消费过程中的节流[1⇓⇓-4]。2021年3月,联合国粮农组织发布《2021年粮食浪费指数报告》指出,“2019年全球食物损失量高达9.31亿t,占可食用食物的17%,全球8%~10%的温室气体排放与未消费的食品有关”,同时明确提出“在2030年前将食物浪费减少一半”的目标。中国的食物损失和浪费现象也同样惊人[5⇓-7]：据测算,粮食生产环节的损失率高达18%[5];在消费环节,中国城市餐饮食物浪费量约为每年1700万~1800万t[6];从全产业链环节来看,中国食物浪费总量为1.2亿t[8],占到食物总产量的近10%,对中国食物系统可持续发展构成重大挑战。
近年来,食物浪费引发的粮食安全和资源环境问题逐渐引发国际国内的高度关注。联合国总会于2015年9月通过的《2030年可持续发展议程》中,将减少食物损失和浪费定位为可持续发展目标之一,自此,削减食物的损失和浪费成为国际重要议题。新发布的《2021年粮食浪费指数报告》进一步提出了“在2030年前将食物浪费减少一半”的目标。不少发达国家也纷纷将食物浪费问题作为政府的优先事项,出台一系列法律以及行动计划,构建食物系统节流机制。长期以来,中国的食物安全政策主要以增产为导向[9],多注重从供给端开源,近年来中国政府也高度关注食物浪费问题,2021年4月,全国人大通过了《中华人民共和国反食品浪费法》,搭建了节流型食物安全政策的顶层框架。2021年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《粮食节约行动方案》,对全过程粮食减损与浪费做出相关规定。但总体来看,中国节流型保障体系尚不完善,新发布的反食品浪费法应如何落地亟待进一步研究。
在学术研究层面,有学者开展了粮食损失[10]、餐饮浪费[11,12]的影响因素分析,也有学者对国外发达国家的主要经验和做法进行了介绍。杨东霞等[13]从立法、主要行动以及教育等方面介绍了美国、欧盟、日本等国家和地区的经验;宗会来[14]分析了目前欧盟及主要成员国的食物浪费现状、影响及原因,归纳了相关做法与经验;沈立萍[15]总结了德国抗击食物浪费的主要行动;程小敏等[16]从共享经济理论出发,概括了发达国家通过食物共享实践减少食物浪费的模式。目前关于食物浪费国际经验总结的文章较少,且时间脉络性、系统性不强,对各机构之间的职能、合作方式以及运行机制缺乏详细介绍,难以把握发达国家节流型食物安全体系的全貌。日本和中国同为东亚国家,地缘相近,文化背景相似。作为发达国家,日本在法律制定、政策目标和主要措施方面也有先进之处值得借鉴,因此本文选取日本为主要研究对象,通过搜集整理日本各部委官方网站信息以及相关的政策文件,系统梳理了日本食物系统节流的法律法规、政策目标、机构职能、监测体系和国民行动,比较了中日在反食物损失和浪费政策上的主要差异,针对性地指出中国目前反食物损失和浪费政策体系的缺陷,在此基础上提出政策建议。本文可为《反食品浪费法》进一步的落地以及相关机制体制的建立提供参考和借鉴。

1 研究方法与数据来源

通过政策归纳总结、趋势统计、对比分析等方法,从法律演进、政策目标、机构职能、监测体系、国民行动等方面梳理了日本减少食物浪费的经验和做法,并结合中国国情提出政策建议。
本文的研究资料均来源于日本官方网站发布的法律法规、行动计划、指南、统计数据等第一手资料。参考了日本《再生资源利用促进法》《国家公务员伦理法》《情报公开法》等一般性法律涉及反食物损失和浪费的内容,提取了《促进食品资源循环回收利用法》《食物浪费削减推进法案》《关于促进食品减损的基本政策》等专门法律中的相关内容,按照时间脉络系统梳理了日本反食物浪费法律法规的演进趋势,总结了日本食物系统节流法律演进的三个阶段。在政策目标方面,系统梳理了日本《促进建立第四个循环型社会的基本计划》《促进食品循环资源回收利用的基本政策》《第三次食育推进基本计划》等文件以及日本农林水产省网站信息中涉及食品减损目标、不同食品行业的再生利用率和单位产品食品废弃物产生量目标指标。通过搜集和整理日本农林水产省、环境省统计数据,判断食品相关行业以及家庭食品废弃物产生量的变化趋势,对日本食物浪费政策效果进行回顾性检验。通过对比中日反食物损失和浪费行动体系,从法律法规的影响效力方面和具体机制建设方面比较得出中国尚可改进的方面（表1）。本文高度重视资料的可信度,资料数据均有官方信息佐证,没有官方或权威出处并缺乏其他渠道佐证的部分资料被舍弃。
表1 与反食物损失和浪费相关的研究资料的出处

Table 1 Data sources related to the research against food loss and waste

法律和文件 年份 与反食物损失和浪费相关的内容
《再生资源利用促进法》 1991年颁布 推动企业废弃物的自主回收及再生利用
《环境基本法》 1993年颁布
《废物处理和公共清理法》 1991年修订
《建立循环社会的基本法》 2000年颁布 脱离大规模生产、大量消费和批量处置的经济发展和废物管理模式
《再生资源利用促进法》 2000年修订
《废物处理和公共清理法》 2005年修订
《国家公务员伦理法》《情报公开法》 1999年颁布 减少公务员公款消费和餐饮浪费问题
《促进食品资源循环回收利用法》 2000年颁布,2007年修订 提高食品行业的食物废弃物回收率
《食育基本法》 2005年颁布 明确宣传健康饮食和减少食物浪费等信息的责任方
《基于健康和环境的适量饮食推荐指南》 2008年颁布 通过增强消费者意识来减少食品损失
《促进消费者教育法》 2012年颁布
《食物浪费削减推进法案》 2019年颁布 要求全社会从生产、分配到消费各个环节减少浪费
《关于促进食品减损的基本政策》 2020年颁布 从法规层面规定宣传活动的主体
《促进建立第四个循环型社会的基本计划》 2018年制定 提出反食物损失和浪费的具体目标
《促进食品循环资源回收利用的基本政策》 2019年制定
《第三次食育推进基本计划》 2014年制定

2 日本食物系统节流的法律演进脉络

经过30年的发展,日本的反食物损失和浪费法律经历了从仅注重末端管理到全供应链管理,从基础性法律到专门针对性的食物节流法律,从部门单独行动到全民运动的历程。日本逐渐建立起了一套以《建立循环社会的基本法》为中心,分别针对政府机构、食品行业和消费者的专门性法律为实施基础的反食物损失和浪费法律体系。

2.1 20世纪90年代：由末端控制走向全供应链管理

日本的固体废弃物管理最初以废物处置、回收等末端管理手段为主,20世纪90年代初,日本先后颁布《再生资源利用促进法》（1991年）、《环境基本法》（1993年）,并修订了《废物处理和公共清理法》（1991年）,旨在推动企业废弃物的自主回收及再生利用。以回收为导向的立法大大减少了食物垃圾的实际排放量,但食物垃圾的初始产生量并没有实质的下降,食物系统的可持续发展瓶颈没有得到根本解决[17]。为了脱离大规模生产、大量消费和批量处置的经济发展和废物管理模式,依据《环境基本法》,日本制定了《建立循环社会的基本法》（2000年）,同年6月修订了《再生资源利用促进法》（名称变更为《资源有效利用促进法》）,2005年,又修订了《废物处理和公共清理法》,明确指出首先应避免固体废物的产生,其次是尽可能利用排放的废物作为资源,最后才是对不能利用的废物的处理处置。此外,法律采用了扩大生产者责任的原则,规定即使产品被使用和处理后,生产者仍然对产品的适当再利用、处置和回收承担一定责任,该规定激励了易于再利用和回收产品的开发与生产。这项法律的出台为推动固废管理从末端控制走向全过程管理提供了基本框架,也成为节流型食物安全保障的基础性法律。

2.2 21世纪初十年：出台反食物损失和浪费专门性法律

日本针对政府公务员、食品行业以及消费者均出台了反食物浪费的专门性法律。1999年,日本颁布《国家公务员伦理法》,取消了公务员固定交际费,规定公务员请客吃饭须自掏腰包,减少了公务员公款消费和餐饮浪费问题。通过《情报公开法》,要求中央省厅和地方政府全面公开各项费用,包括公务宴请费用,以便接受社会监督。到2005年,各地基本实现公款宴请费用网络公开。2000年,日本国会颁布了食品行业资源减量和循环利用的专门性法律《促进食品资源循环回收利用法》,设立了2006年食品行业的食物废弃物回收率应提高到48%的目标,并授权农林水产省与环境省为法律的主体实施部门。2007年,日本国会对该法律进行修正,增加了大型食品企业强制“定期报告”制度,规定上一个财政年度产生100 t以上食品废弃物的企业必须每年向农林水产省报告有关数据信息（包括食物废物量、销售额、回收量、回收率等）。同时,法律增加了将热回收作为食品回收处理手段的规定,明确了食品行业废弃物处理的优先顺序为“减量化→饲料化→化肥化→热回收”。该法律的制定和实施大大促进了食品回收利用企业注册与认证制度的发展,为食品行业的循环经济发展做出了重大贡献,食品工业以及家庭食物垃圾产生量开始持续下降（图1）。
图1 日本食品相关行业以及家庭食品废弃物产生量的变化趋势

注：数据来源于日本农林水产省、环境省统计数据。

Fig. 1 Trend of food waste production in food-related industries and households in Japan

2.3 当前十年：减损和营养健康双向发力,开展国民运动

针对家庭类垃圾减量化进展缓慢的局面,日本政府于2005年颁布《食育基本法》,规定食品相关企业和地方政府是宣传健康饮食与减少食物浪费等信息的责任方[18,19]（图2）。2008年,消费者事务局制定了《基于健康和环境的适量饮食推荐指南》,其中提到了在实践中应注意的食品安全要点,重点是通过使用营养成分标签来防止肥胖和消瘦,以及通过增强消费者意识来减少食品损失。2012年又颁布了《促进消费者教育法》,倡导“道德消费”,呼吁消费者意识到隐藏在“便宜”和“方便”中的社会成本[20]。2019年日本国会颁布《食物浪费削减推进法案》,根据该法律第九条规定,将10月定为“减少粮食损失月”,10月30日为“减少粮食损失日”,并成立了减少粮食损失推进委员会,进一步推动食物损失和浪费削减行动发展为“国民运动”,明确了国家、地方自治体、各企事业单位以及消费者均为承担减少食物浪费的责任方,要求全社会从生产、分配到消费各个环节减少浪费。同时规定,中央政府负责制定减少食品浪费的基本政策,地方政府有义务制定自己的行动计划,企业和消费者应积极减少食品损失,例如劝导顾客离开餐馆时带走剩菜、利用人工智能来更好地管理食物等。2020年3月31日,日本政府根据《食物浪费削减推进法案》第11条制定了《关于促进食品减损的基本政策》,从法规层面出发,规定相关的媒体、非营利组织、消费者组织等要根据该政策,展开积极的宣传活动,鼓励民众和企业减少食物浪费。
图2 日本节流型食物安全法律法规政策体系

注：根据日本农林水产省、环境省、消费者厅、经济产业省等官方网站的法律信息整理,下同。

Fig. 2 Throttling food safety laws and regulations policy system in Japan

3 日本反食物损失和浪费政策目标与主要措施

在相关法律的授权下,日本约20多个行政部门加入了食物系统的节流行动,通过设立食物系统的节流目标,构建食物损失调查、监测和核算体系,设立认证制度,开展广泛的国民运动,反食物浪费行动卓有成效。在全社会的共同努力下,日本每年的食物损失量逐年下降,从2012年的648万t下降到2018年的600万t[21],对于稳定国内粮食供应发挥了重要作用。

3.1 分类型、分行业构建节流目标体系

日本从食品损失数量、反食物浪费行动的国民比例、食品行业再生利用率、单位产品食品废弃物产生量四个方面分别构建了完善的节流目标体系。
基于联合国可持续发展目标,日本在《促进建立第四个循环型社会的基本计划》（2018年6月内阁决定）和《促进食品循环资源回收利用的基本政策》（2019年7月公布）,分别设定了到2030年家庭食品损失量和商业食品损失量比2000年减半的目标。同时,在《第三次食育推进基本计划》（2014年）中,提出采取反食物损失浪费行动的国民比例要从2015年的67.4%提高到2020年的80%以上的5年目标。
在行业层面上,农林水产省根据不同的食品行业特征制定再生利用目标值[22],规定食品制造、批发、零售、餐饮四个行业类别2012年的再生利用率目标分别为85%、70%、45%、40%,2020年进一步提高到95%、70%、55%、50%[23]。2018年,日本整个食品行业的回收利用达到83%,分类别来看,制造、批发、零售、餐馆的再生利用率分别达到95%、62%、51%、31%,仅食品制造业达到了设定的目标值。2012年3月,农林水产省和环境省联合发布行政条令,设立大型食品企业食品废弃物的单位生产或销售排放上限值,作为非约束性目标,两年后将评估它们的业绩,涵盖食品加工、制造、批发和零售、餐饮和住宿等34个行业[24],下一步日本将考虑继续增加17个食品相关行业的单位食品废弃物目标值①(①从2014年4月起,日本共有26个食品行业设定了食品废物单位生产或销售排放上限值,2015年增加到31个行业,2019年又继续扩大到34个行业。)（表2）。
表2 食物损失量以及垃圾产生量目标值设定

Table 2 Setting of target values of food loss and garbage production

行业分类 食物垃圾产生量目标值 监管部门
家庭 家庭食品损失量 2030年比2000年减半 环境省
消费者 采取反食物浪费的国民比例 从2015年的67.4%提高到2020年的80%以上 消费者厅
食品行业 商业食品损失量 比2000年减半 农林水产省
分行业： 肉类加工产品制造业 113 kg/百万日元销售额 农林水产省
食品加工与制造业 牛奶和乳制品制造业 108 kg/百万日元销售额 农林水产省
其他畜牧食品制造业 501 kg/t 农林水产省
渔业罐头/罐头制造业 480 kg/百万日元销售额 农林水产省
渔业糊制品制造业 227 kg/百万日元销售额 农林水产省
蔬菜泡菜制造业 668 kg/百万日元销售额 农林水产省
口味制造业 126 kg/百万日元销售额 农林水产省
咸酱油制造业 895 kg/百万日元销售额 农林水产省
源头制造业 29.7 kg/t生产量 农林水产省
制醋业 252 kg/百万日元销售额 农林水产省
面包制造业 166 kg/百万日元销售额 农林水产省
糖果制造业 249 kg/百万日元销售额 农林水产省
食用油加工业 44.7 kg/t生产量 农林水产省
面条制造业 192 kg/百万日元销售额 农林水产省
豆腐/油炸豆腐制造业 2005 kg/百万日元销售额 农林水产省
冷冻熟食制造业 317 kg/百万日元销售额 农林水产省
Sosai制造业 211 kg/百万日元销售额 农林水产省
寿司/便当/烹饪面包制造业 177 kg/百万日元销售额 农林水产省
软饮料制造 429（421） kg/t（千升）生产量 农林水产省
分行业： 食品饮料批发业务 14.8 kg/百万日元销售额 农林水产省
食品批发
分行业： 各种杂货零售商 44.9 kg/百万日元销售额 农林水产省
食品零售 肉类零售业务 40 kg/百万日元销售额 农林水产省
糖果和面包零售业务 76.1 kg/百万日元销售额 农林水产省
便利店 44.1 kg/百万日元销售额 农林水产省
分行业： 食堂/餐厅、居酒屋等 114 kg/百万日元销售额 农林水产省
餐饮业 饭厅/餐厅（仅限面食） 170 kg/百万日元销售额 农林水产省
咖啡店、快餐店和其他餐厅 83.3 kg/百万日元销售额 农林水产省
外卖服务业（不含学校午餐） 154 kg/百万日元销售额 农林水产省
学校午餐业务2019年/2020—2023年 332/278 kg/百万日元销售额 农林水产省
婚宴厅业务 0.826 kg/人客户数量 农林水产省
旅馆业务 0.57 kg/人客户数量 农林水产省

注：信息来源于《促进建立第四个循环型社会的基本计划》（2018年）、《促进食品循环资源回收利用的基本政策》（2019年）以及日本农林水产省网站。

3.2 构建了食物损失调查、监测和核算体系

在日本农林水产省、环境省、内阁府下属的消费者事务厅的共同努力下,日本已建立起一套涉及食品废弃物产生量、食物损失量的监测和核算体系与基础数据库（图3）。
图3 日本食物损失调查、监测和核算体系构建

Fig. 3 Establishment of food loss investigation, monitoring and accounting system in Japan

在修订的《促进食品资源循环回收利用法》的授权下,日本农林水产省联合环境省建立了大型食品企业（食物废弃物在100 t以上）的食物废弃物定期报告制度[25],并开展针对食品废弃物产生量在100 t以下企业的食品废弃物产生与资源回收利用专项调查[26,27]。基于以上企业自主报告信息以及专项调查数据,测算并构建了全国食品废物产生、回收利用率数据库,掌握了单位生产或销售的食品废物的基线信息。此外,农林水产省批准成立了一个由制造、批发和零售部门16名代表组成的工作组,深入调查商店、超市等食品行业部门在销售过程中有关过多存储和消费者退货产品问题的信息。
环境省开展了食品垃圾减量化、废物循环利用、食品废弃物的排放和处理情况等调查与跟踪监测,设立专门基金支持地方政府开展家庭食物损失量以及食物垃圾产生状况调查[28],并为每个参与调查的市町村发放不超过50万日元的资金补助,目前调查食品损失产生量的市町村数已经从2013年的49个增加到2018年的200个。
消费者事务署每年对消费者反食物浪费的意识、地方政府的食物损失减少措施进行问卷调查,开展“饮食习惯民意调查”,及时掌握消费者调查意愿,总结减少食物损失和浪费的工作状况,此外,消费者事务署广泛吸纳学者和专家开展跟踪调查以及政策研究,并与十多个地方政府合作开展有关家庭有机废物成分的新调查[17]。
经济产业省下属的非营利组织经销系统研究所由40个主要制造商、分销商和零售商组成,于2010年成立了调查委员会（Investigative Council）,每年对53家理事会成员公司进行商品条形码生成、多边信息交换、物流优化、退货率等问题的调查,制定了消除食品损失和提高食品供应链效率的计划[29]。

3.3 通过设立认证制度,激励食品废弃物回收利用

基于2007年修订的《促进食品资源循环回收利用法》,日本政府引入了一系列促进食物系统资源有效利用的商业计划认证系统,规定使用回收食品材料或废弃物生产特定饲料和化肥的运营商可以注册认证“环保饲料”或“食品回收标志”[30]。截至2020年12月,有50家化肥和饲料生产商获得“环保饲料”或“食品回收标志”认证。此外,日本设立了“回收循环圈”认证体系,农林牧渔初级生产商、食品制造企业、化肥或饲料企业三方可合作申请认证,如化肥和饲料企业要以食物废弃物为原料制造化肥与饲料,农林牧渔初级农产品生产者要购买以食物废弃物为原料的化肥和饲料,食品销售或制造企业应购买使用食物垃圾做肥料或饲料的初级农产品,形成闭合的回收循环圈（图4）。得到认证的企业可享受《饲料安全法》《肥料控制法》以及《废物处理和公共清洁法》中规定的豁免条件,即可以跨区域收集食品废弃物,不需要重复报告食品的生产和销售情况,在卸货地区运输食品废弃物不需要工作许可证等。这种激励回收认证制度的实施堪称日本食物系统可持续发展的里程碑,使得从农作物生产、制造加工到终端废弃物资源化利用的循环闭合圈得以形成,大大促进了日本食物系统循环经济的发展[31]。
图4 日本食物系统循环闭合圈的形成

Fig. 4 The formation of closed loops in the Japanese food system

环境省、农林水产省、消费者事务厅、经济产业省等各部门均分别设立了促进食品再循环环境部长奖、减少食物损失促进奖、供应链革新食品损失削减特别奖等有关奖项[32],以表彰在食品循环资源的回收利用和热回收以及减少食品废物等方面做出杰出贡献的企业,并以案例形式全国推广。在一系列激励措施的实施下,日本食品工业的循环利用率从2006年的60%上升到2018年的83%[33]。

3.4 多部门各司其职,促进反食物损失和浪费的国民行动

包括消费者厅、环境省、农林水产省在内的20多个部门均参与了日本反食物损失和浪费行动,各部门组织建立联络委员会,分工明确,积极支持致力于减少食物浪费的非政府组织活动以及国民行动（图5）[34]。
图5 日本推进反食物浪费的多部门合作行动

注：信息来源于2018年日本减少食品损失的省厅联络会议纪要文件。

Fig. 5 Promoting multi-sectoral action against food waste in Japan

2012年,日本专门成立了反食物浪费联络委员会,成员包括内阁领导的消费者事务署、中央省厅下的环境省和农林水产省、经济产业省下属的经销系统研究所、厚生劳动省、日本食品安全委员会、警察厅,以及2013年新组建的文部科学省,该委员会旨在积极提供有关食品损失的各种信息等,快速响应消费者关注的问题,通过与食品和营养教育计划合作,促进消费者食物消费习惯的改变,并通过共享信息在地方政府之间推广最佳做法。2019年,由内阁府、农林水产省、环境省、文部科学省、厚生劳动省、经济产业省等各部委大臣、4名大学教授、三重县铃鹿市长,以及全国消费者团体联络委员会、一般财团法人食品产业中心等8家社会团体组织成立了减少食物损失推进委员会,致力于促进食品银行的活动、改革食品标签制度、宣传教育、将食物废弃物产生量报告数据提供给地方政府等。日本消费者厅、农林水产省、环境省等相关部门均设立了减少食品损失和浪费的专门网站,汇集有关食品损失信息,开展国民宣传教育,开展有关产品的最佳使用日期和消费日期的解释说明,推广食物保鲜技术的信息,提供针对过度购物和过度烹饪的建议,以及提倡资源增值和避免浪费的生活方式[35⇓⇓-38]。文部科学省、厚生劳动省和农林水产省合作实施了一系列措施,制定了饮食指南,通过学校项目以及各类宣传活动,延续传统食品文化,促进人们对农业、林业、渔业和食品工业可持续消费的理解。
日本政府与食品银行、日本气象协会、全国美味饮食运动网络委员会等非政府组织开展紧密合作,促进全国与地方层面的食物储备和食物安全。2020年,日本农林水产省推出在线系统,将食品银行管理机构与食品捐赠机构联系起来,以支持有需要的人和家庭,同时减少食品浪费。在该系统中,食品制造商和零售商输入他们可以提供的剩余食品的类型、数量与交付时间等信息,而食品银行的经营者和福利机构则输入他们需要的食品详细信息,捐助者和接受者的信息更容易联系起来,使得食物捐赠流程更加安全透明、高效可靠。经济产业省和气象协会采取合作措施,利用气象信息等技术减少食品供应链的浪费,通过实施节能物流项目提高需求预测精准度,通过共享化信息实现食物的低库存和零浪费。消费者厅、农林水产省、环境省与全国美味饮食运动网络委员会合作,每年开展一次减少食品损失全国大会,并为地方政府官员举办一次培训会,以提供国内外有关减少食物损失的最新信息。

4 中国食物系统节流的政策选择——基于日本的启示

4.1 中日食物节流政策体系对比

在法律法规体系的构建方面,日本经过多次修订《资源有效利用促进法》《废物处理和公共清理法》等相关法律,建立食品废弃物管理的基础框架,并出台针对政府、食品企业以及消费者的专门性法律法规,逐渐建立起一套完善的节流型食物安全保障法律体系。“十八大”以后,中国先后印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013年）、《关于厉行节约反对食品浪费的意见》（2014年）等文件,出台《关于厉行节约反对食品浪费的意见》（2014年）,于2021年通过《中华人民共和国反食品浪费法》,对政府机关、食品制造、餐饮服务、学校、外卖平台等行为主体做出规定,标志着中国节流型的食物安全保障战略的顶层设计开始搭建。然而与日本相比,中国尚缺乏专门针对食品行业的相关法律,在消费者层面的相关法规层级较低,仅有《关于印发营养与健康学校建设指南的通知》等部门规章,以及一些指南性的文件如《餐饮食品营养标识指南》等目前仍在征求意见阶段（表3）。
表3 中日反食物损失和浪费行动体系对比

Table 3 Comparison of action systems against food loss and waste in China and Japan

日本 中国
出台的法律法规 综合法律法规 《食物浪费削减推进法案》（2019年）、关于促进食品减损的基本政策》（2020年） 《中华人民共和国反食品浪费法》 （2021年）、《关于厉行节约反对食品浪费的意见》（2014年）
政府部门 《国家公务员伦理法》（1999年）
《情报公开法》（1999年）		 《党政机关厉行节约反对浪费条例》 （2013年）
食品行业 《促进食品资源循环回收利用法》（2000年,2006年修订） 无
消费者 《食育基本法》（2005）、《基于健康和环境的适量饮食推荐指南》（2008年）、《外出就餐时的美味“吃完”指南》（2018年）、《促进消费者教育法》（2012年） 法律层级低,仅有《关于印发营养与健康学校建设指南的通知》,相关指南正在征求意见
农场层面 无 无
相关特征 食品垃圾处理优先序 在《资源有效利用促进法》《废物处理和公共清理法》基础上,减量化—饲料化—化肥化—热回收 仅在《中华人民共和国清洁生产促进法》（2009年,2012年修订）中有一般性的规定：
减量化—再利用—资源化
生产者责任扩大 有 无
参与部门 包括内阁消费者厅、环境省、农林水产省、经济产业省、文部科学省、厚生劳动省等部门在内的约20个部门 法律中规定国务院发展改革部门、国务院商务主管部门、粮食和物资储备部门为主要部门,尚无落实
监测和核算体系 有 无
食物银行 有 无
在法律法规的影响效力方面,对日本食物系统可持续发展产生标志性重大影响的两个法律规定为3R原则以及扩大生产者责任原则。日本基于《资源有效利用促进法》《废物处理和公共清理法》构建了“减量化、再利用、资源化”的3R原则,明确废弃物处理的优先序,后续又出台和修订《促进食品资源循环回收利用法》,针对食品行业的特征,规定食品废弃物处理的优先序为“减量化→饲料化→化肥化→热回收”。中国在《中华人民共和国清洁生产促进法》（2009年,2012年修订）中也有“减量化→再利用→资源化”的原则性规定,但尚无专门针对食品行业废物处理的优先序规定。在生产者责任原则上,日本在废弃物管理和处置方面扩大了生产者责任,明确规定生产者对所制造产品的处置、回收和再利用承担一定责任,这一规定大大激励了易于回收利用产品的开发和生产,促进日本食物系统的循环利用。中国目前尚未出台类似的规定（表3）。
在具体机制建设方面,日本非常重视食物系统损失浪费量以及废弃物再生利用数据信息基础库的构建工作,多部门基于多年的企业报告数据以及调查监测数据,联合构建了一套全面的食物废弃物损失浪费量以及循环利用率等监测和核算体系,厘清了整个食品供应链对反食物浪费效果的相互联系和影响。日本近年来非常注重协调全产业链条中各部门的协同作用,包括内阁消费者厅、环境省、农林水产省在内的20多个部门均参与了反食物浪费行动,在食物的供应运输、宣传经销、回收利用等领域都发挥了各自的作用。而目前中国的食物浪费监测体系薄弱,且尚缺乏可落地的、具有可操作性的多部门联合行动指南和方案,仅在《反食品浪费法》《关于厉行节约反对食品浪费的意见》中有原则性的规定：如规定国务院发展改革部门负责组织协调工作,国务院商务主管部门会同国务院市场监督管理部门等建立餐饮行业反食品浪费制度规范等。
同时,日本在反食物损失浪费工作中也存在一些问题。如日本将节流政策重点放在了食品行业以及消费者端,较少关注农场一级的粮食损失和浪费问题。县级以上人民政府粮食和储备行政管理部门应当加强对粮食经营者的指导与服务,引导粮食经营者节约粮食、降低粮食损失损耗。

4.2 中国未来食物节流政策的路径和对策：基于日本的启示

基于中国节流型的食物安全保障体系尚不完善的现状,结合日本近年来相关政策改革所带来的经验启示,就中国未来反食物损失和浪费政策如何落地这一问题,本文凝练出以下建议：
（1）转变食物安全保障理念,由增产导向转到开源、节流双向发力
日本粮食自给率长期低于40%,在食品消费严重依赖进口的情况下,从20世纪90年代开始,日本高度重视食物系统的可持续发展问题,将食物节流政策提高到与开源保供给同样的战略高度,通过多项综合和专门性立法、制定各食品行业与消费者节流和循环利用标准、开展广泛的政企合作等不同方式遏制食物浪费,在一定程度上减缓了食物浪费现象,为保障国内的食物安全以及减轻资源环境压力提供了有力支撑。
中国2020年粮食产量达到了13390亿斤,实现了粮食生产的“十七连丰”,但在长期高强度的开源保供给为基调的理念下,食物系统面临的资源环境压力凸显。同时严重的损失和浪费,更加剧了食物系统的可持续发展压力。目前中国的食物安全战略并没有将节约食物、减少浪费提高到与保障食物供给相同的战略高度。尽管中国从2010年起颁布相关政策提高粮食仓储条件以减少粮食储存和供应环节的浪费,先后出台了《中央八项规定》和《关于厉行节约反对食品浪费的意见》《中华人民共和国反食品浪费法》《粮食节约行动方案》,但与保障粮食安全供给端的政策相比,基于消费端的政策仍存在可落地、操作性强的政策缺乏,目前部分政策文件法律层级较低,缺乏有力的约束性条款等问题。如目前中国的《反食品浪费法》指出,餐饮服务经营者可以对参与“光盘行动”的消费者给予奖励;对餐饮服务经营者诱导、误导消费者超量点餐造成明显浪费的行为予以罚款。但相关的奖励、惩罚以及税收政策如何制定和实施,还未有明确规定。在未来的食物安全保障政策体系构建中,应转变理念,更加注重补齐反食物损失和浪费的政策短板,加快由增产、保障供给为导向的食物安全政策体系向开源和节流双向发力的食物安全政策体系转变。
（2）针对食品行业确立专门的废弃物处理优先序原则,增强法律的针对性和约束性
日本经过多次修订《资源有效利用促进法》《废物处理和公共清理法》等综合性法律,扩大了生产者责任,促进食物系统循环经济的发展。并出台专门性法律法规,专门针对食品行业建立了食品废弃物处理的优先序规则,逐渐建立起一套完善的、操作性较强的食物节流保障法律体系。
目前中国在食品废弃物处理上仍延续一般废弃物“减量化→再利用→资源化”的原则性规定,尚未建立其针对食品行业的优先序原则。建议出台针对食品行业以及终端消费者的专门性反食物浪费法律或法规,并细化具体实施办法,针对不同行业、不同对象、不同阶段制定有针对性的约束措施和引导措施,明确主体责任,建立系统性治理机制,实行综合治理。增强法律的约束力,建立针对食物系统废弃物的特征,制定专门的处理方法和技术的优先序,如“减量化→饲料化→化肥化→热回收”等。参考日本经验,在法律中明确扩大生产者责任原则,规定生产者应对产品消费后的废物处理、处置和回收负责,激励生产者通过研发新产品、减少生产端排放等方式避免食物浪费和食品废弃物的产生。
（3）全产业链环节同步发力,试点实施食物垃圾计量收费政策
日本基于多年的反食物损失和浪费经验与相关数据库,发现在产业链各个环节同步发力遏制食物损失和浪费的效果好过仅在一个环节发力,通过发展反食物浪费认证制度、完善食品标签制度、加大宣传教育,力求在生产、加工、批发、零售等各个环节减少食品及其原料的浪费和损耗。其缺陷在于将政策重点放在了食品加工行业以及消费者端,较少关注农场一级的粮食损失和浪费问题。
中国应汲取日本的经验和教训,高度重视粮食生产、流通等食物系统产业链前端的损失和浪费问题,在粮食生产、流通、食品制造和加工以及消费环节同步发力,整合现有的政策文件,出台针对性的实施细则,全产业链加强食物系统节流行动。在粮食的生产环节,通过推广应用节种减损机械和智能绿色高效收获机械、培训农民规范操作农机,减少种粮损耗和田间地头的收获损耗;在食物制造、供应和运输环节,通过改革食品标签制度,利用物联网、人工智能等先进技术,促进产需精准匹配,提高食品系统的效率,减少食物供应和运输过程中的食物浪费;在末端消费环节,可汲取日本志愿性激励计划缺乏强制力的教训,试点实施食物垃圾计量收费政策。近年来,中国垃圾分类政策的实施已经取得了明显的成效,为该政策的实施提供了很好的基础条件,在试点区域配备食物垃圾识别和称重系统,根据居民和企业的食物垃圾重量收费。
（4）明确各部门责任分工,构建跨部门协作机制
日本参与反食物损失和浪费行动的政府部门多达20多个,各部门组织建立联络委员会,分工明确积极支持致力于减少食物浪费的非政府组织活动以及国民行动。消费者事务署负责出台有关食品标签问题的政策、宣传减少食物浪费、开展消费者调查;环境省负责安排对食品浪费的回收利用工作;农林水产省负责改进食品供应和运输系统,提升食品系统的效率。经济产业省、文部科学省、厚生劳动省、警察厅等其他各省厅均广泛参与反食物浪费宣传教育行动。
目前在新出台的《反食品浪费法》《粮食节约行动方案》中有关于部门分工的规定,如商务主管部门对餐饮行业的管理、监督管理部门对食品生产经营者反食品浪费情况的监督、粮食和物资储备部门对粮食仓储流通过程中的节粮减损管理等,但实质的部门联合行动较少。参考日本经验,建议由发改、农业、环保、工商多部门联合成立专门的反食物损失和浪费行动委员会,明确各部委职责。在生产端,农业农村部应与地方农业部门加强沟通合作,减少田间地头、粮食收购和存储过程中的浪费;在流通环节,粮食和储备行政管理部门应积极联合研究机构与物流行业完善农产品的冷链运输,提高农产品的运输效率和质量保障,减少因粮食腐烂等原因导致的浪费;在消费端,工商部门应加大对餐饮行业各部门的食物浪费监督;在政府消费端,纪检委部门应该深入推进杜绝公务活动用餐浪费、推进单位食堂节俭用餐、加强监督检查;在食品制造端,工业部门和环保部门应该针对不可避免的食物垃圾制定严格的分类规定,联合研究机构应用相关技术,建立配套回收系统和循环装置,完善食物废弃物管理。
（5）构建食物损失核算和统计数据库,分行业分对象设计节流目标
日本高度重视食物系统损失浪费量、食物再生利用率等相关数据信息的监测和调查,授权农林水产省、环境省以及消费者厅设立食品废弃物监测核算体系,构建了一套完善的数据信息系统,为开展政策目标制定、评估和优化打下了扎实的基础。
完善的食物损失核算和统计数据库是建立反食物损失与浪费政策目标、评估政策成效的基础。建议由农业部、环保部、工商部门、发改委多部门组织相关技术部门,充分整合食品加工、零售、餐饮等重点行业现有的食物浪费信息数据,尽快组织设计简单适用的食物损失浪费调查问卷和垃圾成分分析的标准指南,开展粮食生产端、食品制造和加工、流通以及消费端的定期调查监测工作,建立大型企业食物垃圾产生量、损失量和资源化利用率的自主定期报告制度,构建食物损失和浪费基础信息数据库。以调查和监测数据为基础,设立有法律约束力的反食物损失和浪费总体目标,分别针对粮食生产、食品行业、消费者的各行业、各环节食物节流目标,将反粮食损失和浪费指标纳入行业生产国家标准,并监督实施。在食物损失浪费调查问卷设计中,可参考日本经验,对食品垃圾的可食用部分和不可食用部分的产生量进行分别统计;在垃圾成分分析的指南中,应对食物垃圾可食用和不可食用的类型与界定做出详尽说明。此外,不断更新食物损失核算和统计数据库,定期评估产业链各环节的反食物损失浪费成效,及时更新政策靶向。

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