中国国土空间规划法律体系：问题检视与框架重构

doi:10.31497/zrzyxb.20221115

中国国土空间规划法律体系：问题检视与框架重构

孙佑海^,¹, 王操¹^,²

1.天津大学法学院，天津 300072

2.天津大学中国绿色发展研究院，天津 300072

Legal system of territory spatial planning in China: Problem examination and framework reconstruction

SUN You-hai^,¹, WANG Cao¹^,²

1. School of Law, Tianjin University, Tianjin 300072, China

2. Research Institute of China Green Development of Tianjin University, Tianjin 300072, China

收稿日期: 2021-10-8 修回日期: 2022-05-23

基金资助:

国家社会科学基金重大项目(20ZDA089)
自然资源部不动产登记中心外协项目(2021FL07)

Received: 2021-10-8 Revised: 2022-05-23

作者简介 About authors

孙佑海（1954- ），男，山东荣成人，博士，教授，博士生导师，研究方向为环境与资源保护法学。E-mail: madiananhua@126.com

摘要

通过对现行空间规划法律规范的体系性检视，发现由于立法策略、部门立法以及规划立法依附性等原因，其存在顶层立法付之阙如、外部结构冗杂扁平、内部规范碎片冲突等问题。遵循领域法、发展法以及体系化逻辑，国土空间规划立法应以现实问题与治理现代化为导向，在突破部门法壁垒的同时注重法制发展的接续性，力求实现国土空间规划法律体系的形式协调与价值融贯。构建国土空间规划法律体系，对内应确立国土空间规划法的基本法地位并辅之以配套立法，对外应注重与国土空间开发保护法等相关立法、国土空间政策与技术标准的衔接，最终构架起一个主轴明确、层次严密、差序有别的圆锥状国土空间规划法律体系。

关键词： 国土空间规划; 国土空间开发保护; 法律体系; 领域法; 差序格局

Abstract

Through a systematic review of the current legal norms of spatial planning, it is found that there are problems such as lack of top-level legislation, redundant and flat external structures, and fragmented internal norms due to legislative strategies, departmental legislation, and the dependency of planning legislation. Following the "Field Law", "Law and Development" and systematic logic, the legislation of territory spatial planning should be guided by practical issues and modern governance, and it needs to pay attention to the continuity of legal system development when breaking through the barriers of departmental law. On top of that, it strives to realize the coordination of the legal system and the coherence of values. To build a legal system for territory spatial planning, the status of basic law of "Territory Spatial Planning Law" should be established internally and supplemented by supporting legislation, and externally, it should be connected with relevant legislation such as "Territory Spatial Developing and Protecting Law", territory spatial policies and its technical standards. In the end, a cone-shaped legal system of territory spatial planning featured with clear main axes, strict levels, and different orders will be constructed.

Keywords： territory spatial planning; territory spatial developing and protecting; legal system; field law; pattern of difference sequence

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本文引用格式

孙佑海, 王操. 中国国土空间规划法律体系：问题检视与框架重构[J]. 自然资源学报, 2022, 37(11): 2975-2989 doi:10.31497/zrzyxb.20221115

SUN You-hai, WANG Cao. Legal system of territory spatial planning in China: Problem examination and framework reconstruction[J]. Journal of Natural Resources, 2022, 37(11): 2975-2989 doi:10.31497/zrzyxb.20221115

国土空间规划法律体系是国土空间治理现代化的规范基础与逻辑起点。随着国土空间规划体系改革的推进，我国国土空间规划法律体系迎来了革新与优化之契机。中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出：“研究制定国土空间开发保护法，加快国土空间规划相关法律法规建设”。在立法实践层面，十三届全国人大常委会立法规划正式将“国土空间开发保护法”与“空间规划相关立法”分别列为第二类与第三类立法项目。而自然资源部作为统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的直接主体，更是连续三年将“加强（优化）国土空间开发保护”设为本部门立法重点，积极开展两法的论证与起草工作。

缘于国土空间规划领域高频度的改革举措，亦是出于对国家立法命题的理论回应，近年来学界对于国土空间规划法治建设的讨论愈发高涨。但或因时间尚短，相关成果难称丰硕。整体来看，多数研究仅停留于对域外国家空间规划立法历程以及法律体系的简单介绍，难以直接且有效地解释中国问题。少数立足本土建构的研究均将视角聚焦于“国土空间规划法”之上，从立法目的^[1]、调整对象^[2]、法律关系^[3]、立法框架^[4]、立法路径^[5]以及立法策略^[6]等多个维度初步勾勒出该法的大致轮廓。然而，此种将宏观的国土空间规划立法问题矮化为“国土空间规划法”一部法律具体设计的思路，显得有将复杂问题简单化之嫌。仅有为数不多的研究注意到，国土空间规划立法是一项“立改废”并举的复杂进程^[7]，具体涉及规范体系的系统性、层次性以及融贯性等多个维度^[8]，绝非一部法律可得承载，而须始终置于国土空间规划法律体系的系统思维、整体视角以及全面布局中予以统筹考量^[9]。然而遗憾的是，上述研究仅是将国土空间规划法律体系作为其一个侧面，着墨相当有限，有许多问题未能完全展开。有鉴于此，本文立足于国土空间规划体系改革的现实语境，在对现行空间规划法律规范进行检视与反思的基础上，阐明当下国土空间规划立法所需遵循的基本逻辑，进而尝试从内外双重视角描绘国土空间规划法律体系的框架构造，以期为国土空间治理现代化与法治化提供智力支持。

1 现行空间规划法律规范的体系性检视

我国空间规划法制之建设，脱胎于早期国民经济和社会发展计划中对于重大项目布局的空间安排^[10]。以林业长远发展规划等写入《森林法》为肇始，《环境保护法（试行）》《海洋环境保护法》《草原法》等环境资源类法律率先确认了本领域空间规划的法律地位。但准确来说，《城市规划条例》与《土地管理法》两部基石性立法的相继出台，方才真正开启了我国空间规划法律体系的构建进程。而后《水土保持法》《公路法》等法律的出台使得空间规划法律体系的涵摄范围得以进一步横向扩张，《村庄和集镇规划建设管理条例》等行政法规以及《省域城镇体系规划编制审批办法》等部门规章的制定则延长了空间规划法律体系的纵向链条。此外，《全国主体功能区规划》《全国海洋主体功能区规划》作为空间规划的全新序列，亦充实了空间规划法律体系。如此来看，我国空间规划法律体系层次分明、类型丰富、有粗有细，体系框架已然成型。然而，其实际上仅是由一众类型各异、层级不一的零散规范拼凑而成，内部复杂化与碎片化特征明显^[1]。尤其面对国土空间规划体系全面重构的挑战，现行空间规划法律体系的内在缺陷愈发凸显，暴露出诸多体系性问题。

1.1 系统困境

1.1.1 顶层立法付之阙如

作为现行唯一一部以“规划”命名的法律，《城乡规划法》自颁布之日起即被视为空间规划法律体系的主干。这表现为《城乡规划法》以相当的篇幅就城乡规划的编制、审批、实施、修改、监督等事项予以详尽规定的同时，也对其他各类空间规划的制定与实施有着明显的规范效力“溢出”。甚至可以说，《城乡规划法》在一定程度上代行了本应由“国土空间规划法”所行使的基本引导功能，为相当一部分规范简单或缺少可操作性的空间规划提供了现实参照与依据支撑。但可惜的是，囿于调整对象之限，《城乡规划法》仅对城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划等具有规范效力，终究无法成为所有空间规划的上位规范。况且，建立于旧空间规划体系之上的《城乡规划法》因在内容层面与当下实践相脱节，导致其外部合法性遭到侵蚀，存在被“国土空间规划法”取代的可能。

另一方面，尽管2019年修正的《土地管理法》第十八条明确了国土空间规划的法律地位，后续修订的《土地管理法实施条例》更是设专章予以细化规定，但这仅是在“国土空间规划法”迟迟未能出台情况下的权宜之计。毕竟《土地管理法》与“国土空间规划法”的调整内容不同，前者为土地用途，后者为空间秩序，其二者虽有交叉，但终究不能互为替代^[11]。况且，国土空间规划仅是《土地管理法》所涉诸多事项的其中一环，《土地管理法》的修订并不能完全实现国土空间规划立法所承载的目标^[2]。综上，现行空间规划法律规范中并无一法足以作为国土空间规划领域的基本法。而尽管制定“国土空间规划法”业已成为学界与实务界的普遍共识，但在其正式出台前，国土空间规划法律体系中顶层立法缺位的状态仍将持续。不过可喜的是，除《土地管理法》及其实施条例外，《乡村振兴促进法》《长江保护法》等晚近立法同样明确了国土空间规划的法律地位，提出了国土空间规划的管控要求。此种“农村包围城市”的推进态势，客观上也形成了“国土空间规划法”立法的倒逼机制。

1.1.2 外部结构冗杂扁平

从整体数量上看，环境资源、交通运输、灾害防治等非规划类法律规范占据了现行空间规划法律体系的“半壁江山”，其基本样态可归结为：以专章的形式规定某一领域的专项规划。例如《水法》第二章规定了水资源综合规划、流域综合规划、流域专业规划等一系列水资源规划。再如《水土保持法》第三章对水土保持规划作出了详细规定。

客观地说，此种“一规一法”的立法模式可以针对特定对象进行最大限度地精细化、差异化设计，确有其合理性。但也由此导致了空间规划法律规范的冗杂与碎片，此突出表现为空间规划法律体系中立法重叠与立法空白的悖论式并存：一方面，各空间规划法律规范在条文设计上趋于同质化。尽管调整的规划类型不尽相同，但各法中空间规划章节的体例设计却大同小异，即首先规定该类空间规划与国民经济和社会发展规划以及其他相关空间规划间的衔接关系，后逐条对其体系构成、编制审批、实施修改等事项予以细化。虽说此种模板化编排可在一定程度上体现空间规划法律体系内部的统一性，但也使得各空间规划法律规范间“共性有余而个性不足”。另一方面，“点对点”的列举式立法始终无法保障对所有空间规划类型的周延规定。仅以主体功能区规划为例，其虽早已进入空间规划的官方话语体系，却仍未获得正式的规范性认可，至今依旧处于“立法真空”的困局之中。况且，国土空间规划体系并非一成不变，其在演进过程中将不断涌现出一些新的规划类型^[12]，固守“一规一法”的立法模式或将导致我国国土空间规划立法长期陷入被动追赶的“步伐困境”。

另需强调的是，将上述非规划类法律规范纳入空间规划法律体系本就略显牵强，毕竟其并非专门为空间规划所设计，也几乎不会针对空间规划事项制定具体的下位规范。可以说，正是因为此种“跑马圈地”式的体系构建方式，导致我国空间规划法律体系的横向扩张有余而纵向延伸明显不足，进而在外观上呈现为扁平化的“伞状”结构（图1）。

图1

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图1 现行空间规划法律体系

Fig. 1 The current spatial planning legal system

1.1.3 内部规范碎片冲突

在现行空间规划法律体系中，国土空间合理利用和有效保护的整体目标是由诸多类型化的空间规划法律规范共同推进的。然而，“多规”实际投射的是不同权利主体的治理理念与目标差异^[13]。由于立法目的层面的偏差，各类空间规划法律规范间的联系并不如想象般紧密，甚至呈现出明显的碎片化特征。

一是，各类空间规划法律规范自成体系乃至自我封闭。“一规一法”的立法模式下，不同空间规划的编制主体各异、技术标准多样、审批流程不一，形成了各具特色的运行机制与话语体系。但这有意无意地构筑了无法逾越的规范壁垒，导致各空间规划法律规范仅能在既定的法律系统内自我强化，成为闭塞的技术体系以及行业内化的过程^[14]。以土地利用总体规划为例，从法律层面的《土地管理法》到行政法规层面的《土地管理法实施条例》，再到部门规章层面的《土地利用总体规划管理办法》，专业化程度的加深使其逐渐成为一个自我指涉、自我衍生的封闭系统^[15]，而这实际上提高了相关空间规划与之衔接的技术门槛。

二是，各类空间规划法律规范间的衔接条款形同虚置。基于各类空间规划分散立法之现实以及相互衔接之需要，部分法律法规采用了设置衔接条款的立法技术。即将某一类空间规划的编制应当与另一类空间规划相衔接的内容直接写入法律法规。例如，《城乡规划法》第五条规定了城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划应当依据国民经济和社会发展规划进行编制，并需要与土地利用总体规划相衔接。但现实情况却是，此类衔接条款由于缺乏必要的细化规范支撑而不具有可操作性^[16]，在实践中被长期虚置而处于休眠状态，成为符号化的宣誓性条款。

三是，各类空间规划法律规范间的冲突矛盾屡见不鲜。法律规范体系内不存在过多明显冲突矛盾乃是其最低层次的形式正义要求^[17]。但松散的法律体系结构下，不同空间规划法律规范相抵触的情况颇为常见。例如，国土空间立体化开发中关于重叠立体空间的范围识别与权属界定，即囿于传统二维权利审批与执行监管法制^[18]，时常出现不同规划就同一事项的强制性内容作出矛盾规定，以致于无论实施哪一个规划都将导致另一个规划无法实施的情况^[19]。另一个更为直观的例子是，《土地管理法》与《森林法》及其实施条例中对“林地”这一概念存在着经济物抑或生态物的认知偏差，导致实践中同一地块具有双重地类的错乱情形时有发生^[7]。

1.2 成因剖析

我国现行空间规划法律规范的上述体系性问题是多方原因造成的，其中既有历史进程的客观原因，也受制于空间规划立法的自身局限，还受到复杂的现实因素影响。

其一，立法策略的历史惯性。保守主义与实用主义的指导下，我国长期以来秉持“一事一法”“一类一法”的问题导向式立法策略，旨在根据特定领域的问题为其量身定制最佳的规制方案^[20]。例如，水污染防治规划、大气污染防治规划、土壤污染防治规划之所以分由不同立法规定，不仅是基于空间层次范围、规划体系构成、编制审批方式等方面的差异，还受到立法时序先后以及不同阶段环境保护政策的影响。此外，根据路径依赖理论，立法者出于保持法律秩序稳定性以及立法经济性的考量，在制定新法时会或多或少地摹仿同类型旧法的内容与模式。自林业长远发展规划写入《森林法》，确立了在单行法中规定本领域空间规划的立法惯例后，后续立法纷纷效仿。如此也便不难理解，为何我国空间规划法律规范均为“一规一法”的基本样态。

其二，规划立法的依附特征。如前所述，除了《城乡规划法》全篇贯穿了对各类城乡规划的规定之外，土地管理、环境资源、交通设施、灾害防治等领域立法均是以某一章节或某些条款的形式片段地规定空间规划事项。换言之，空间规划法律规范通常作为一部分嵌入于相应立法之中。究其原因在于，空间规划对于上述领域活动而言，仅是作为一种工具而非目的的存在，而且空间规划往往需要与其他制度相互配合方能发挥作用。例如，编制防沙治沙规划是为了通过对防沙治沙活动以及在沙化土地范围内从事开发利用活动的合理安排，更好地预防土地沙化、治理沙化土地、维护生态安全，而防沙治沙规划一旦脱离了防沙治沙的整体框架便会丧失其应有价值。这反映到立法之中便表现为，防沙治沙规划法律规范与《防沙治沙法》高度绑定，其作为《防沙治沙法》中的一章，寄生于该法而存。也正是由于规划立法的强依附性，客观上导致我国空间规划法律规范广泛且零散地分布于各类法律规范之中，难以形成空间法治的整体合力。

其三，部门立法的必然结果。虽然我国一元立法体制下全国人大及其常委会行使国家立法权，但实践中大部分法律实际是国务院提案并由政府部门所归口起草的，即国家立法权的部门化^[21]。行政立法领域更是形成了“部门起草—政府审查—人大审议”的惯例。以此来看，现行空间规划法律法规几乎均为部门立法之产物。如现行《城乡规划法》即是由建设部门在整合《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》的基础上主导制定的^[22]，而《水污染防治法》与《水法》则分由环保部门与水利部门起草并送审。然而，尽管部门立法具有专业对口、信息成本低的优势，却也引发了部门利益法制化问题。一方面，规划职权部门凭借对规划管理与知识的垄断，借起草之机为其部门利益背书。另一方面，部门立法体制下空间规划法律法规的起草往往成为各规划主管部门权力博弈的角力场，而这延展至立法领域便表现为空间规划法律体系的混乱。

2 国土空间规划系统立法的逻辑进路

党的“十九届三中全会”《关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”后根据《深化党和国家机构改革方案》以及《国务院机构改革方案》，将主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等空间规划职能一并划归至新组建的自然资源部，并将“建立空间规划体系并监督实施”作为其主要职责之一。而后中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，正式将各类空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。至此，关于国土空间规划管理机构与体系构建的顶层设计已初露雏形。

法规政策体系作为空间规划体系有效实施运行的基础^[23]，被列为国土空间规划四大保障体系之一。然而就目前的观察来看，前述空间规划法律规范所面临的体系性问题并未随着规划事权的统一以及规划体系的重构迎刃而解，国土空间规划法律体系仍处于百废待兴之中。探究原因，一来是机构改革的“化学反应”尚待观察，全新的国土空间规划体系也还没有正式落地。二来则是，较之于政策改革，法律的制定与修改具有天然滞后性，其难以在第一时间作出回应也是可以理解的。话虽如此，放任国土空间规划立法的不完备性与滞后性仍是极不负责任的。因此，国土空间规划立法必须提早设计并抓紧开展，但在此之前，有必要先厘清立法的基本思路。具体而言，国土空间规划立法应遵循领域法、发展法以及体系化的三重逻辑（图2）。

图2

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图2 国土空间规划立法的三重逻辑

Fig. 2 The triple logic of territory spatial planning legislation

2.1 领域法逻辑：问题导向与规范集成

面对国土空间规划这一关涉人口分布、经济布局、空间利用、生态保护等多要素的复杂命题，传统板块化的部门法已难以有效应对。而“领域法”作为一种立足于新兴交叉领域的思维范式^[24]，恰好可以有效纾解现行空间规划法律规范的体系性问题。

一是，国土空间规划立法须以空间规划问题为导向。“领域法”是一套以发现问题、分析问题、解决问题为主线的实用主义方法论，坚持问题导向而非类型划分乃是其立论之本。在国土空间规划立法中，即便涉及领域众多、问题构成复杂，但均能涵摄于“空间规划”这一表象问题之中，由此便可在纷繁复杂中寻找到一个标识性基点。换言之，国土空间规划立法以及法律体系的构建能且仅能围绕“空间规划问题”，而非围绕“土地问题”“环境问题”“资源问题”“交通问题”等其他问题展开。对于此点的理解，可具体从立法指向与规范构成两个层面展开。前者意指国土空间规划立法应以解决国土空间规划的类型庞杂、内容冲突、流程复杂、朝令夕改等问题为直接导向，以摆脱国土空间结构失衡与无序发展的现实困境^[25]为根本目标。后者则要求国土空间规划立法需目光聚焦、主干不偏移。即国土空间规划法律体系的构成应以空间规划专门性立法为主，从而以立法的专业性、独立性、集中性确保“空间规划问题”解决的有效性。

二是，国土空间规划立法应突破部门法间的隔阂与壁垒。传统部门法依据调整对象与调整方式划分边界，将同一性质的法律规范集合为一类，以避免彼此间的重叠与交叉。但正如前所述，部门法范式下的法律规范在面对国土空间规划这一交叉问题时难免陷入各自为政、相互割裂的集体行动困境。为此，“领域法”旨在打破此种类型化的思维桎梏，淡化部门法色彩，力求搭建以问题为中心的对话平台，实现特定领域的“多法合一”。此在国土空间规划立法中表现为对分散的空间规划法律规范进行整合。具言之，基于“空间规划问题”这一基点，可将现行《土地管理法》《环境保护法》等法律规范中与空间规划高度关联的内容抽取出来，并对所网罗的大量法条予以筛选、提炼与概括，进而形成超脱于传统部门法形式要件之上的、属于领域法范畴的“空间规划法”，实现由“部门法”向“领域法”的转型。需特别指出的是，领域法范畴的“空间规划法”并不具有当然的规范意义，其更多是从学理层面为国土空间规划立法提供一个有益的思考方向。

2.2 发展法逻辑：目标锚定与历时演进

从时间维度上来看，国土空间规划是基于当下空间开发、利用与保护现状，对未来一段时间的空间布局与结构作出的总体安排^[26]，是一个基于当下且面向未来的发展问题。而所谓“发展法”，即是研究如何运用法律解决发展问题，并促进和保障发展的分析视角^[27]。立足于此，国土空间规划立法问题可在“发展法”框架下被转述为应当如何通过立法促进和保障国土空间规划的发展。

其一，国土空间规划立法需以国土空间治理现代化为发展目标。为解决我国当前存在的发展不平衡、不充分以及不持续的问题，党的十八届三中全会明确全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。作为国家治理现代化在国土空间领域的集中投射，国土空间治理现代化自然成为国土空间法治建设所追求的基本目标^[28]，而这便需要将国土空间治理现代化的价值取向与发展要求融入到国土空间规划立法之中。具体来看，其包括但不限于以下几项：一是，空间配置有序。通过对生态、农业、城镇等不同类型空间的准入、退出以及用途转化的管控与引导，推动国土空间要素配置的不断优化^[29]，以求达致空间功能结构处于相对均衡的理想状态；二是，空间利用高效。依托“双评价”摸清资源环境要素本底和开发利用现状，识别制约区域发展的短板与问题^[30]。对于适宜开发的国土空间保证以最优方式集约、精细地利用；三是，空间发展永续。通过编制生态环境保护专项规划，搭建以国家公园为主体的自然保护地体系，实现国土空间开发保护格局的全面优化。

其二，国土空间规划立法应注重法制发展的接续性。面对完全重构的国土空间规划体系，国土空间规划法律体系的推翻再建已是可以预料之事。但法制建设是一个连续发展的过程，国土空间规划立法不仅需要朝向未来，还需妥善处理与过往旧法之间的关系。例如，建立国土空间规划体系后，城镇体系规划、城市总体规划等一系列规划被取缔。调整对象不复存在，《城乡规划法》的存在意义也将逐渐淡化。其或许如当年顶替《城市规划法》一般，在不久的将来被“国土空间规划法”所取代。但需要强调的是，国土空间规划立法绝非是对旧法的彻底否定。与之相反，国土空间规划立法应以充分尊重现行立法为前提，经过对相关法律规范修订或废除必要性的充分论证，审慎地加以取舍。另就目前形势而言，“国土空间开发保护法”与“国土空间规划法”距离正式出台仍尚需时日，而各地国土空间规划的编制序幕已然开启。如何在过渡期间调和规范供需矛盾，做好新旧立法间的衔接，维护法律秩序的安定性与统一性，这些问题都应当在国土空间规划立法中予以提前考量并充分准备。

2.3 体系化逻辑：形式协调与价值融贯

随着《民法典》的编纂与施行，我国正式进入了“法典化时代”。加之“总结民法典编纂经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”的政治背书，有学者在借鉴域外立法经验的基础上指出，我国国土空间规划立法应坚持法典化立法模式^[31]。对于这一论断，或许存在着“实质主义的法典化”或“形式主义的法典化”的争论，但无论选择哪一条道路，均以实现空间规划法律规范的体系化为目标。质言之，法典化的本质是法律体系化，而法典化思维下的国土空间规划立法即为国土空间规划法律规范的体系化。

所谓法律体系化，是指通过立法、法律解释等手段，使相关法律规范成为具有内在逻辑联系的法律规范所构成的、具有内在价值融贯的有机整体的过程^[32]。具体到国土空间规划立法，可从外在形式与内在价值两个层面展开：一方面，应保证国土空间规划立法无相抵触、结构合理。如前所述，分散式立法模式下，现行空间规划法律规范之间的矛盾冲突屡见不鲜。对此需要在国土空间规划立法中，通过统一核心概念、精准语言表达、明确适用规则等手段，从根本上限缩规范之间的冲突空间。然而，确保国土空间规划法律体系内各项法律规范无相抵触仅是最低限度的要求。在此基础上，还需通过对碎片规范进行条理化、序列化与系统化整理，保证法律体系内部层次分明且结构合理。另一方面，应追求国土空间规划立法旨趣一致、价值融贯。缘于立法价值层面“开发”与“保护”的矛盾性，以往空间规划立法不得不在经济效益与生态效益孰先孰后的二难抉择间作出取舍。这突出表现为现行空间规划法律体系内呈现出“开发导向型”立法与“保护导向型”立法分置并行的双轨形态。有鉴于此，国土空间规划立法需发挥价值整合之功能，置于可持续发展的更高站位上，平衡经济利益与生态利益的诉求表达，实现国土空间规划法律体系内在价值层面的协调与融贯。

3 国土空间规划法律体系的框架设计

囿于时代之困，现行空间规划法律规范不可避免地陷入体系性困境，而其在既有框架内实现自我调适的动力与空间均明显不足^[1]。加之“多规合一”改革与全新国土空间规划体系的建立，更是对现行空间规划法律规范造成了“釜底抽薪”式冲击。如此来看，推动对国土空间规划法律体系的重构已是大势所趋，只是此体系框架究竟如何设计，仍有待进一步讨论。若将国土空间规划法律体系视为一个开放的复杂巨系统，其中复杂性体现于内部规范的多层级性、网状关系性以及功能耦合性，而开放性则指与外界相关规范有信息交互对接^[33]。以此为据，可尝试从内外双重视角描绘国土空间规划法律体系的框架构造。

3.1 内部构造

3.1.1 国土空间规划法

尽管将国土空间规划法律体系的宏观建构均系于“国土空间规划法”一部法律的思路不甚妥当，但不可否认的是，“国土空间规划法”确实为撬动国土空间规划法律体系重构的支点。一方面，“国土空间规划法”为构建国土空间规划法律体系奠定根基。某一领域法律体系的生成与构建，往往肇始于该领域基石性立法的出台。但正如前述，现行的《城乡规划法》和《土地管理法》，或与现实脱节，或仅为权宜之计，均难以称得上是国土空间规划领域的基石性立法。相对而言，“国土空间规划法”兼具宽泛的涵摄范围与充足的承载空间，当然地担负起为国土空间规划法律体系奠基的重任。甚至可以说，只有通过制定“国土空间规划法”明确国土空间规划的基础性、根本性规则后，后续相关立法方可随之跟进。另一方面，“国土空间规划法”是国土空间规划法律体系差序格局的中心。领域法逻辑指导下的国土空间规划立法旨在打造一个以“空间规划问题”为导向的规范系统。在这一框架下，各类空间规划法律规范并非如以往一样平铺式的松散分布，而是呈现为同心圆波纹式的差序格局^[34]。详言之，可以依照与“空间规划问题”的关联性强弱，由内至外地划分空间规划法律规范的层次序列。其中，“国土空间规划法”居于中心并向外辐射，《土地管理法》等与“空间规划问题”直接相关的法律规范居于内部圈层，而关联较弱的则相对边缘（图3）。

图3

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图3 国土空间规划立法的差序格局

Fig. 3 The pattern of difference sequence of territory spatial planning legislation

具体而言，制定“国土空间规划法”对于国土空间规划法律体系重构的支点作用主要通过以下方面得以彰显：其一，对国土空间规划体系的法律确认。具体可在“国土空间规划法”中设专条或专章规定“五级三类”的国土空间规划体系，明确赋予其规范意义与法律地位。如此既为当下国土空间规划改革实践提供了直接的合法性支撑，也在一定程度上为国土空间规划法律体系的重构给予类型化与层次性方面的参照。其二，对国土空间规划基本理念的定立。对此可通过“国土空间规划法”原则条款的设置，表达出进行国土空间规划活动的价值追求以及所遵循的基本理念，以提升国土空间规划法律体系的内在融贯性。就文本而言，“国土空间规划法”的原则条款可设计为：制定和实施国土空间规划，应当遵循生态优先、功能分区、布局优化、国土空间开发与保护相协调的原则。其三，对国土空间规划事权边界的厘清。国土空间规划法律规制的本质与核心是对规划事权进行明确划分^[9]。鉴于机构改革后已将原本分散的规划管理职权统一收归于自然资源主管部门，因而关于国土空间规划事权的横向配置已经清晰。与之相比，纵向维度上各级政府间的规划事权划分则相对复杂。毕竟不同层级的国土空间规划尺度各异，目标与重点也不尽相同。对此应按照“一级政府、一级规划、一级事权”的原则，在“国土空间规划法”中依据不同层次国土空间规划的侧重与关切，为各级政府设定与之匹配的规划权责。例如对于国土空间详细规划，可在“国土空间规划法”中以专条专款的形式分别规定市、县、乡镇三级政府在编制本级详细规划的具体职权，突出其在编制主体、编制内容、审批流程等方面的差异。引申来看，“国土空间规划法”中对于各级政府间规划事权的划分，间接框定了国土空间规划法律体系内不同位阶法律规范的应然边界，即各级国土空间规划立法应以本级政府的规划事权范围为基准向下兼容。

除此之外，“国土空间规划法”中对规划核心制度的架构同样能体现其支点作用。从发生学上看，制定“国土空间规划法”并非平地起高楼，而是运用“提取公因式”的立法技术，提炼并整合现行空间规划法律规范中共同性、基础性规则而来的。正基于此，“国土空间规划法”对于规划核心制度的规定，在整个国土空间规划法律体系范围内都有着普遍的适用性与广泛的指导意义。具体而言，“国土空间规划法”可在总则与法律责任之外专门设置国土空间规划编制审批、实施以及监督检查三个核心章节。其中，编制审批一章应规定各级各类国土空间规划的编制基础、编制原则、编制要求、编制主体、编制内容以及审批主体、流程等内容；实施一章应涵盖但不限于空间用途管制与转换、生态与农业空间管控、生态保护修复与保护补偿、城乡建设与城市更新、建设项目空间准入、地下空间开发利用等方面内容；监督检查一章主要就国土空间规划监督检查措施、监测预警、考核评估等一般性内容进行规定，也可涉及国土空间规划修改记录留痕、离任审计、信用惩戒等特殊事项。通过对上述核心制度的规定，“国土空间规划法”的章节编排愈发清晰，而国土空间规划法律体系的“四梁八柱”亦在一定程度上得以成形。

3.1.2 下位配套立法

在“国土空间规划法”的顶层设计之下，下位配套立法承载着保障规范实施与完善法律体系的实际功能。一方面，限于篇幅，“国土空间规划法”仅能针对国土空间规划的核心事项作出原则性规定，规范的颗粒度与精细化程度较为有限。而为了保证“国土空间规划法”的落地实施，便需要配套立法予以细化和具体化。另一方面，国土空间规划立法较之于其他立法更具技术含量，所涉及范围也异常庞杂，相应地也给立法者提出了更高的要求。对此，应秉持“专业的人做专业的事”原则，由相应部门在国土空间规划法律体系的框架下，以专项立法的方式有针对性地解决某一领域或某一方面的规划法律问题。

从位阶上看，“国土空间规划法”的下位配套立法应依次涵盖行政法规、部门规章以及地方性法规三个维度。具体来看，行政法规层面理应包括综合性的“国土空间规划法实施条例”，针对国土空间规划具体环节的“国土空间规划编制审批条例”“国土空间规划监督管理条例”以及与国土空间规划密切关联的“国土空间调查监测条例”“国土空间用途管制条例”“国土空间生态修复条例”等专门性配套立法。至于部门规章层面，一方面应由自然资源部及时清理与“国土空间规划法”不一致的部门规章，并出台“国土空间总体规划管理办法”“国土空间规划编制单位资质管理规定”“国土空间规划违法违纪行为处分办法”等具体规章。另一方面，依照专项规划由相关主管部门组织编制的安排，可由生态环境、交通运输、应急管理等部门，针对其各自职责范围内的专项规划事务，制定相应的部门规章。另值得关注的是，国土空间规划地方立法已在实践中先行一步。其中，《大连市国土空间规划条例》与《宁波市国土空间规划条例》已分别于2021年年初与年末正式施行。可以预见，未来随着“国土空间规划法”的正式出台，将会有一大批国土空间规划地方立法陆续跟进。

3.2 外部衔接

仅仅是完成国土空间规划法律体系“一法多规”的内部设计，尚且无法完全覆盖所有的国土空间规划问题。毕竟，每一部法律、每一类规则均有其无法逾越的功能边界^[35]，故而有必要在法律系统的整体框架下理顺国土空间规划法律体系外部的上下左右关系。

从纵向维度看，与“国土空间开发保护法”的主从关系。如何妥善处理“国土空间开发保护法”与“国土空间规划法”间的相互关系，乃是构建国土空间规划法律体系所需面临的首要问题。但就目前来看，尽管“国土空间开发保护法”被列为全国人大常委会立法计划的第二类项目，正交由自然资源部牵头起草，却远未引起足够关注。当前除了立法名称暂时确定外，该法的功能定位、调整范围、立法体例等方面均不甚清晰。所幸从逻辑层面看，法律名称通常与其调整范围具有高度一致性，后者通常是对前者外延的界定、说明或阐释^[36]，故而可以依据立法名称推测出该法的大致内容。笼统地说，“国土空间开发保护法”应以国土空间全域、全要素为调整对象，以国土空间“区域—要素”统筹治理为手段^[37]，建立起协调的国土空间开发、保护、利用、修复法律制度。其中，国土空间规划作为国土空间开发保护活动的重要管理工具，当然地被涵盖于“国土空间开发保护法”之中。如此来看，“国土空间规划法”可被视为是对“国土空间开发保护法”中国土空间规划相关章节内容的延伸与细化，两法虽可能在法律位阶上同属一个层次，却有着明显的主从性。即“国土空间开发保护法”天然地居于高位，而“国土空间规划法”则相应地居于下位。

从横向维度看，与土地管理、环境保护等相关立法的协同关系。如前所述，在国土空间规划法律体系的差序格局中，以“国土空间规划法”为中心逐层向外辐射，相关立法依照与“空间规划问题”的关联程度的高低被分置不同圈层。其中，《土地管理法》《环境保护法》等因直接关涉“空间规划问题”而被划分至次级圈层，与“国土空间规划法”保持着最紧密的联系。具体就其相互关系而言，因为“国土空间规划法”本质上是对各类空间规划法律规范中共性内容的提取与整合，故《土地管理法》等相关立法应在不与“国土空间规划法”相重复或抵触的前提下，适当保留本法的特质内容，以凸显其独立品性。而通过对“国土空间规划法”与相关立法间规范边界的厘清，可以明确各自的功能定位，有助于其各司其职、各尽其责。从这一意义上来说，国土空间规划法律体系框架下的“国土空间规划法”与《土地管理法》等相关立法之间是一般法与特别法的关系，两者互为补充、结合适用，共同构成国土空间规划法律规范系统。

除此之外，尽管当前学界对于政策与标准能否成为法的正式渊源存有争议，但仍需充分考虑国土空间规划立法与相关政策文件、技术标准间的互动关系。回顾近年来国土空间治理改革的推进历程，整体上呈现出鲜明的政策驱动特征。从早期的“多规合一”试点工作到现今的建立国土空间规划体系，均是以政策文件而非法律规范的形式推出的。然而，这种“政策先行、立法附随”的策略不仅不利于改革成果的固定，更有损法律的权威性和严肃性。对此，应积极推动国土空间规划政策的法律转化，及时将行之有效的政策措施通过立法程序赋予合法性。另一方面，科学统一的技术标准体系亦是国土空间规划体系的重要组成部分^[8]。正如自然资源部与国家标准化管理委员会联合印发的《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划（2021—2023年）》中强调的，制定国土空间规划技术标准体系发挥着与构建国土空间规划法律体系同等的基础性、引领性作用。而鉴于当前我国国土空间规划立法与技术标准制定的双轨并行进路，应特别注重两者的适配性与匹配度，充分发挥技术标准延伸规范作用、增强规范实效之功用。

综上，不难从内外双重视角描绘出国土空间规划法律体系的框架构造（图4）。不同于以往的冗杂、分散与扁平，重构后的国土空间规划法律体系在整体上呈现为多层级、立体化的圆锥状外观。其中，《宪法》置于顶点，向下依次为法律层面“国土空间开发保护法”与“国土空间规划法”，行政法规层面“国土空间规划法实施条例”以及部门规章层面“国土空间总体规划管理办法”，此构成了法律体系的纵向主轴。具体至每一层级则均以该层的主轴性立法为圆心向外扩展，依照与“空间规划问题”关联程度的高低划分出一圈圈同心圆，进而形成一个远近有序的差序格局。最后将各层级法律规范依位阶堆叠成型，即可完成对国土空间规划法律体系的整体建构。至于国土空间规划地方立法应分散于圆锥状法律体系的底部，而国土空间规划技术标准则可自成体系，与国土空间规划法律体系互为呼应。

图4

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图4 国土空间规划法律体系的框架构造

Fig. 4 The framework construction of legal system of territory spatial planning

4 结论与展望

本文通过对现行空间规划法律规范的体系性检视，认为其存在顶层基本立法缺位、外部结构冗杂扁平、内部规范碎片化乃至相互冲突等问题。这主要是“一规一法”的立法策略、规划立法自身的依附特征以及部门主导的立法模式等因素共同作用的结果；基于领域法逻辑，国土空间规划立法应以“空间规划问题”为导向并突破部门法壁垒。在发展法理念的指导下，国土空间规划立法应以国土空间治理现代化为目标，并维持法制发展的接续性。同时，国土空间规划立法体系化应注重法律体系的形式协调与价值融贯；关于国土空间规划法律体系的框架设计，对内应确立“国土空间规划法”的基本法定位，充分彰显其支点作用，并辅之以下位配套立法。对外应把握好与“国土空间开发保护法”的主从关系、与土地管理、环境保护等相关立法的协同关系以及与国土空间政策文件、技术标准的互动关系。最终构建起以“国土空间规划法”为主轴，由各层级的国土空间规划法律规范堆叠而成的圆锥状国土空间规划法律体系。

国土空间规划法律体系的构建，绝非一日之功。在厘清立法基本思路、设计体系框架之后，仍需稳步推进。关于立法策略的选择，应充分考量现实法治需要与当前规范供给之间的张力，按照“先急后缓、先易后难、以主带次”的基本思路，妥善安排立法顺次。对于定位于基本法的“国土空间规划法”，应使用“提取公因式”的立法技术，确立国土空间规划的基础性规则。而对于数量众多的国土空间规划相关法律规范，可采取“包裹立法”的方法一并处理。此外，可借鉴21世纪末《土地管理法》修订之经验，采用政策文件搭配部门规章的方案，以保障立法过渡期间国土空间规划工作的平稳有序。

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