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JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2025 , Vol. 40 >Issue 12: 3335 - 3353

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20251208

Regular Articles

From policy initiative to initial formation: A study on the "nudge" mechanism for the combined supply of natural resource assets: Evidence from the first "asset package" transaction in Jiujiang city, Jiangxi province

  • ZHANG Jin-xin , 1 ,
  • GUO Jie , 1, 2 ,
  • YI Jia-lin 1, 2 ,
  • ZHOU Tao 1, 2 ,
  • GENG Yi-wei 3 ,
  • HE Hong-fei 1
Expand
  • 1. School of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China
  • 2. China Society of Natural Resources, Research Division on Resource Rights and Governance, Nanjing 210095, China
  • 3. School of Public Policy, China University of Mining and Technology, Xuzhou 221116, Jiangsu, China

Received date: 2025-04-21

  Revised date: 2025-08-20

  Online published: 2025-11-13

Fold

Abstract

The combined supply of natural resource assets is an important pathway and policy innovation for exercising the ownership responsibilities of resources held in common by all citizens and for achieving their value preservation and appreciation. Using the first "asset package" transaction in Jiujiang city, Jiangxi province as a case study, this research builds an analytical framework based on nudge theory. It analyzes how different actors applied nudging mechanisms to promote the combined supply policy from its initial conception to gradual refinement. The findings indicate two main points. Firstly, combined supply enables the synergy of multiple resource rights and functions, achieving cost reduction, efficiency improvement, and sustainability in resource use. Secondly, throughout the policy's evolution, its promoters adopted several nudging tools, including motivation, trade-off clarification, default options, feedback mechanisms, error prediction, and structural simplification, to guide stakeholders through the participatory process. In the policy conception stage, the central and provincial governments explored feasible pathways for realizing the value of state-owned natural resources. They used institutional incentives and information resources to encourage the municipal government to innovate policy design. In the implementation stage, the municipal government optimized the configuration of asset-package rights to align with market demand and simplified transaction procedures to facilitate enterprise participation. In the improvement stage, positive feedback from the upper-level governments strengthened property-rights protection and post-supply supervision mechanisms. Meanwhile, the municipal government adjusted the distribution of benefits and responsibilities through a benefit-sharing mechanism, thereby motivating county-level governments to enhance their oversight. As a result, the combined supply system reached an initial stage of institutional improvement. This study extends the application of nudge theory to the domain of natural resource management. By doing so, it uncovers the behavioral logic and internal mechanisms of combined supply practices, thereby informing the design and refinement of related policy frameworks.

Key words： combined supply of natural resource assets; nudge theory; nudge mechanism; first "asset package"; Jiujiang city, Jiangxi province; case analysis

Cite this article

ZHANG Jin-xin , GUO Jie , YI Jia-lin , ZHOU Tao , GENG Yi-wei , HE Hong-fei . From policy initiative to initial formation: A study on the "nudge" mechanism for the combined supply of natural resource assets: Evidence from the first "asset package" transaction in Jiujiang city, Jiangxi province[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2025 , 40(12) : 3335 -3353 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20251208

在中国经济转型和高质量发展的背景下，如何完善自然资源产权制度以实现自然资源持续有效利用成为重要议题[1]。长期以来，中国面临自然资源权责边界不清、产权错配和管理低效等难题[2,3]。为解决这一系列问题，中国组建自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，不断深化自然资源资产产权制度改革。党的“二十届三中全会”《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》跟进做出“健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制”等重要改革部署[4]。不过，如火如荼的改革所取得的成效却稍显不足，“两统一”中所有者职责行使相对缺乏有效的价值实现手段和强有力的政策工具，依旧存在较大的发展空间：一方面，既有的权利行使存在明显偏向，在资源供应中建设用地优先的路径依赖明显[5]，水、湿地、森林等其他资源的政策注意力较低，价值实现路径不畅[6]；另一方面，资源供应多采取单一、分置方式进行，市场和管理的交易成本高企，资源权衡效应突出权益纠纷现象频发[7]。为了突破传统资源单一供应模式下的弊端，实现自然资源资产保值增值，并进一步回答“如何有效‘统一行使全民所有自然资源所有者职责’”这一问题，2023年中华人民共和国自然资源部相继出台了《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》和《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》等文件，鼓励探索各门类自然资源资产组合供应，凭借多资源参与及其效用协同，扩展全民所有自然资源资源所有者权益行使和价值实现的资源覆盖广度，推动多类型资源价值有效实现。
作为自然资源利用与管理的重要政策方向，以及全民所有自然资源所有者权益行使的政策工具创新，组合供应政策传达出十分强烈的现实号召。为支撑其进一步有序开展，学术界对其进行了初步探讨，从资源本体组合（垂直立体空间整合、水平多资源整合、跨区域整合）和资源权利组合（产权集中、管理整合）总结了多种组合供应模式[8]；进一步梳理了组合供应经济、生态和社会等增值收益的生成逻辑及其分配建议[8,9]；对于组合供应实践的工作过程和成效进行了归纳[10]，指出当前面临供应规划科学性待论证、价值评估体系待完善等现实问题[11]；提出优化赋权赋能、完善供应方案编制和价格评估体系等政策建议[11,12]。既有研究的引介与探讨为理解组合供应奠定了良好的研究基础，但其本身作为刚刚起步的政策探索，学术界关注仍旧较少，且相对停留于实践过程的简单梳理，鲜有文献对于组合供应政策的发生和实践过程进行深入的理论阐释与案例分析。而政策过程机制不明将导致实践中出现权责错配、激励不足等梗阻，组合供应作为新兴政策，是“在何种推动中构想产生的?又采取了什么样的策略引导多主体参与和完善该政策?”成为学术界需要进一步解答的问题。
在上述背景之下，亟需引入理论工具来解构组合供应政策设计与主体行为之间的互动关系，剖析推进政策得以实现的行为引导策略。而这恰好与行为公共政策领域中“助推理论”的核心关切相契合——如何通过精巧的政策设计引导主体执行政策行为。助推理论由诺贝尔经济学奖获得者Richard H. Thaler提出，该理论认为政策设计者可以通过情境打造和物质安排等非强制方式，推动目标主体做出设计者所希望产生的行为或决策，为政府治理政策设计和实施提供了开创性的理论和方法支撑[13]。该理论得到了英美政府部门的广泛认同。近年来，国内学者也逐渐关注和引介助推理论，从理论层面介绍了助推工具[14]、助推框架[15]、助推类型[16]等；从实践层面探讨了其在公共服务政策[17]、乡村治理[18]、工业用地减量化[19]等公共管理中的应用。值得一提的是，即便助推理论已经被证明在上述领域分析的有效性，但仍缺乏基于该理论分析自然资源管理行为的相关研究，且助推理论在单个案例的深描也有待重点完善[16]。同时，源于理论本身的最初利用场景，助推理论多用于解释政府之于公众的助推，实践中政策创新与初探过程中，上级政府对下级政府、政府对市场之间也存在实然的助推关系，但采用该理论解释其引导行为的研究却相对较少。
鉴于此，本文基于助推理论构建分析框架，依托江西九江首个“资产包”组合供应交易实践开展纵向案例分析，阐释不同主体推动组合供应从构想到完善的助推机制，为理解自然资源资产组合供应政策形成和推进过程以及进一步的政策推广提供理论与案例支撑。具体研究问题包括：推动者如何（How）助推组合供应政策构想到完善?其助推得以有效实现的内在机制是什么（Why）?与此同时，本文的理论贡献在于尝试拓展助推理论的适用边界，拆解助推工具在自然资源管理领域的应用，通过案例证明助推理论在自然资源管理领域的可行性。

1 理论基础与分析框架

1.1 自然资源资产组合供应概述

自然资源资产组合供应（以下简称“组合供应”）是指在特定国土空间范围内，将多门类自然资源资产（含多权能）一次性整体配置给同一使用权人的供应模式，其用于供应的多门类自然资源资产组合体称之为自然资源资产包（以下简称“资产包”），是组合供应中的客体 ① 。
传统的资源单一供应面临资源管理分散化、利用碎片化等一系列问题[20]，与自然资源资产组合供应在“成本、收益、可持续性”三个维度上存在显著差异（表1）。自然资源资产组合供应通过系统性整合多门类资源，发挥资源权能协同效用，突破传统资源分割管理的局限性，能够实现自然资源利用的“降本、增效、可持续”，实现自然资源资产保值增值：（1）降低综合成本，提升管理效率。通过跨部门资源整合与统一交易平台，减少政府重复审批和协调成本，同时将部分监管责任转移至企业，降低自身行政负担；企业则通过一次性获取组合资源信息、简化谈判流程，降低隐性交易成本与权属纠纷风险。（2）释放协同效应，优化资源配置。组合供应将资源开发的外部性价值内嵌于权责体系，减少资源价值的“搭便车”现象，并通过资源协同联动获取增值收益；企业利用资源协同降低边际成本，增强规模与集聚效应，拓展产业链条。（3）保障可持续性，平衡多维价值。统筹评估资源的经济、生态、社会价值，设定开发约束条件，避免单一资源过度开发；通过权属整体锁定与系统性修复责任绑定，推动企业长期保护与利用的良性循环，实现资源健康存续。
表1 自然资源资产组合供应与单一供应多维度对比表

Table 1 Multi-dimensional comparison of natural resource asset portfolio supply and single supply

对比维度 自然资源资产组合供应 传统自然资源资产单一供应
成本 政府管理 跨部门资源统一收储，权属协调前置，统一平台交易，减少重复审批，降低管理成本；部分监管责任转移至企业 多部门分头管理，来回协调成本高；权属冲突频发，需反复调解；政府全程监管，财政负担重
企业交易 信息获取集中化，谈判成本低；权属冲突和纠纷风险下降 信息分散搜寻，交易成本高；权属争议频发，法律风险大
收益 政府收益 资源保护利用的外部性价值内嵌；资源协同增值，提升资源溢价和产业联动潜力 依赖单一资源收益，资源分割配置导致“搭便车”现象普遍（无偿享有生态价值），资源价值流失；缺乏资源联动效应，增值空间受限
企业收益 利益资源协同降本增效，提升规模效益和集聚效应，拓展展业链；减少开发冲突，长期收益稳定，对冲政策风险 收益单一，资源权能主体众多导致开发冲突多；政策波动敏感，单一资源易受市场波动影响，经营不稳定
可持
续性		 资源保护 权责绑定，减少企业负外部性行为，统筹资源系统性修复资金和技术；综合评估经济、生态、社会价值 依赖外部监管，企业短期逐利倾向明显；修复碎片化，资金与技术不足；侧重短期经济效益，忽视生态透支风险
权属稳定性 多资源权属整体锁定，收益可预期，企业可制定长期规划 权属主体碎片化，易引发产权纠纷而导致项目停滞，开发中断风险较高

1.2 助推理论：理解中国式政策创新推进的新视角

助推理论（Nudge Theory）是由诺贝尔经济学奖得主Thaler等[21]提出的公共政策治理与分析工具，其核心在于推动者利用行为科学知识，通过改变行为选择环境、顺序、呈现方式等手段优化选择架构[22]，设计助推工具，引导被推动者做出推动者所希望的选择，是区别于强制性命令政策和自由放任政策的“第三条道路”[21]。更简单地看待助推的话，只要不是直接发命令、下指示、立法和强制执行，都可以算是助推的一种[23]。其中，公共部门往往作为“推动者”锚定公共目标进行政策设计；非完全理性的“社会人”则作为“被推动者”，通常是公众，也可以是政府、企业等组织中的决策者。作为一种新型的治理模式，助推理论当前已被应用在阅读推广[22]、棘手问题治理[24]、法律规制[25]、土地利用规划[13]、乡村治理[18]、工业用地减量化[19]以及更为广泛的公共管理中。
区别于传统的“理性经济人”假设，助推理论认为行为人是有限理性主体，存在认知偏差，行为经济学和认知心理学是助推理论的研究基础——人类的判断与决策受系统1（直觉式）和系统2（理性式）双重思维系统支配[26]，系统1依赖经验、本能进行无意识的快速决策，系统2依据知识、理性、分析进行有意识的慢速决策。“助推”在于通过政策设计调和两套系统来引导人们做出符合政策设计的决策：一种是刺激理性思维（即抑制系统1，启动系统2），另一种是利用认知惰性实现助推（即抑制系统2，启动系统1）。为实现助推效果，推动者通过设计多种“助推工具”改变选择架构，推进政策所涉主体参与并做出预期的决策。Thaler将助推工具分为六类[27]：动机、理解权衡、默认选项、反馈、预计错误和简化结构（表2）。
表2 助推工具的简要解释

Table 2 Brief explanation of nudge tools

工具名称 简要解释 工具名称 简要解释
动机 通过奖励或惩罚机制引导行为选择，利用人对得失的敏感性 反馈 即时提供行为结果的信息，强化正向行为激励或错误行为修正
理解权衡 帮助用户清晰看到不同选择的利弊，简化复杂信息的呈现方式 预计错误 提前预判用户可能的错误操作，设计容错机制或引导修正
默认选项 预设选择选项，利用“认知惰性”提高特定行为的采纳率 简化结构 将复杂决策拆解为结构化步骤，降低认知负担，帮助用户逐步决策

1.3 基于助推理论的分析框架构建

助推理论通过不同助推工具将助推路径“结构化”，为理解推动者如何将宏观治理难题解构为微观行为干预的过程提供了新的分析框架[28]。助推理论的适用主体最初是政府之于公众，而后不断拓展。组合供应从构想到完善过程中包含了“纵向府际关系”“政府—企业”两组助推关系，企业作为公众个体的一种，其适用性已被证实[19]。需要进一步说明的是，助推理论在纵向府际关系的拓展应用同样具有坚实的行为经济学基础和实然的公共管理实践支撑。第一，主体契合。行为政治经济学表明，政府同样作为有限理性决策者存在认知偏差[29,30]，能够被心理认知所影响[31,32]，因而政府可被视为合格的“被助推者”。第二，路径契合。在现实情境中下级政府在“政策细化”过程中往往通过“三看策略”进行政策再生产[33]——看上级（探知政策边界）、看周边（横向学习）、看自己（本地调适），使得其决策环境天然嵌入选择架构，如：政策文本的表述方式、考核指标的排序等，均会隐性影响其执行偏好。第三，强度契合。在现实政策推进情境中，作为强制命令的补充，通常由上级提供政策框架进行引导但保留地方灵活调整空间，而这正好契合助推理论强调轻量化干预的强度要求，也符合中国“发挥中央和地方两个积极性”的治理传统。
目前，自然资源资产组合供应作为一个全新的政策命题被提出，尚处于初步探索阶段。为了更好地理解其形成和实施的过程，鉴于组合供应政策的实现依赖市场交易行为的发生，按照交易时序的前、中、后期，将组合供应从构想到完善的实践过程划分为政策构想阶段、交易实施阶段、政策完善阶段。（1）政策构想阶段，中央/省级政府通过制度成果积累和引导，助推市级政府催生组合供应政策构想；（2）交易实施阶段，市级政府通过资源组合匹配市场需求，助推企业加速决策并参与交易，完成构想的落地实施；（3）政策完善阶段，中央/省/市级政府通过肯定探索做法等方式，调动市/县级政府完善组合供应政策。组合供应政策从构想到逐步完善的过程中，推动者围绕组合供应政策采取了大量引导性措施，助推被推动者做出配合响应，这一过程中推动者的引导行为恰好与助推理论相契合。因此，本文尝试基于助推理论构建分析框架（图1），通过拆解实践过程中推动者对于助推工具的运用，剖析其助推行为及其内在机制，揭示组合供应政策从构想到完善的助推机制。
图1 理论分析框架

Fig. 1 Theoretical analysis framework

2 研究方法与数据来源

2.1 研究方法

本文主要采用单案例纵向研究法，基于江西九江首个“资产包”交易案例，将组合供应政策从构想到完善的过程进行阶段划分，梳理不同阶段中的推动者与被推动者，从助推工具的角度深入分析其实践中的助推行为及内在机制，揭示推动组合供应政策从构想到完善的助推机制。具体尝试回答以下问题：一是推动者如何助推组合供应政策构想到完善（How）?二是助推行为得以有效助推被推动者的内在机制是什么（Why）?通过上述问题的回答，为理解组合供应政策形成和推进过程以及进一步的推广完善提供支撑。纵向案例研究方法可以解决“如何”和“为何”的问题[34]，能够对案例发展历程进行追溯分析，进行政策实施过程的故事演绎以及作用机制解构，恰好适用于本文内容。

2.2 案例选择与案例呈现

本文基于案例研究的典范抽样思路[35]，选取江西九江首个“资产包”交易案例进行分析，原因在于：第一，根据典型性原则。该案例是全国首个组合供应交易案例，具有首创性和代表性，并形成了可复制、可推广的“九江方案”，深入分析其实践过程与助推机制，有助于扩大组合供应政策的示范影响效应。第二，根据研究内容与目标适配性原则。该组合供应案例实现了自然资源资产价值增值，强调全民自然资源所有者职责介入和权益实现，能够回答“如何有效行使全民所有自然资源资产所有者职责”，契合自然资源产权制度改革的需求和本文研究目标。第三，根据完整性原则。该案例覆盖了“组合供应”政策概念尚未正式形成，再到组合供应构想、实施并初步完善的全过程，以此进行纵向案例分析能够完整展现自然资源资产组合供应政策发生的全貌，对于理解和推广组合供应政策具有重要借鉴意义。
九江市位于江西省北部，辖区内水、湖资源丰富，千亩（1亩≈667 m2）湖泊以上有31个。2022年，九江市级政府将区域内相邻分布的“八里湖、赛城湖、赤湖、南门湖（甘棠湖）、白水湖和琵琶湖”等六湖统一打包出让，首次探索了自然资源资产组合供应政策实践。以下为该政策构想到完善的过程呈现（图2）：
图2 自然资源资产组合供应从构想到完善的相关政策演进与行为过程

Fig. 2 The evolution of the concept and institutional improvement of natural resource bundle supply and the behavioral process

政策萌芽阶段：2013年以来，中央政府和江西省级政府不断深化自然资源产权制度改革，提出要“落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”“着力解决自然资源及其产品价格偏低……保护生态得不到合理回报等问题”“推动生态资源权益交易”等（图2a）。直至2022年，“自然资源统一确权登记”“全民所有自然资源资产委托—代理”等多项试点任务汇集到九江市级层面。在此背景下，九江市将八里湖等六湖作为第一笔自然资源资产进行了资产调查和确权登记，将其代理所有权人登记为九江市人民政府，实现水资源向“资产”转换。为解决资产分散管理问题，九江市自然资源局又将分散的资源资产进统一收储，并整体组合为“资产包”（组合供应政策构想的显著特征和实践表现），进行统一规划配置，准备开展组合供应交易。
交易实施阶段：在前述基础上，九江市自然资源局将八里湖等六宗全民所有自然资源资产作为整体出让标的物，整体性设权赋能，设置了养殖（种植）权、水面旅游观光经营权、水面光伏与风能发电经营权、设施农用地优先使用权四项权能，委托资产评估公司进行价值评估，得到评估价格为28.72亿元，而后正式投入市场交易。在市场交易过程中，以制度形式明确了交易规则、程序等（图2b），开发建设“九江市全民所有自然资源资产交易系统”，将原本分散的资源交易统一至该平台，并发布拍卖公告，明确出让资产基本情况、规划保护条件等内容，向市场主体提供明晰的标的物信息。九江九派城乡发展集团有限公司（以下简称“九派集团”）从平台一站式获得“资产包”信息，基于自身渔业等产业发展需求，通过网上公开拍卖一次性整体竞得首个“资产包”，正式完成第一笔组合供应交易。
政策完善阶段：在首个“资产包”交易完成之后，九江的组合供应做法受到多种形式的上级肯定（图2c），被作为省、部级典型案例重点推广。此外，还被吸纳进《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，组合供应正式从试点探索逐步升格为明文政策，并在全国推广。受到肯定之后，九江市持续政策完善。一方面，完善受让人的产权保护和权能拓展，向九派集团颁发全国第一本“全民所有自然资源资产用益物权”的不动产权证书，并协调多家金融机构组成“银团”，以首个“资产包”作为不动产抵押物为九派集团提供抵押融资贷款，拓展资源抵押权能。另一方面，完善收益分配和供后监管，收益的10%的由九江市级调配，专门用于资源保护与修复，其余90%由县级政府统筹使用。按部门联动、属地监管原则，明确县级部门的生态保护修复和监管职责。

2.3 数据来源与处理

课题组主要通过访谈座谈、内部文档和外部公开资料等多种途径收集案例资料与数据。主要包括：与九江市/县政府、企业工作人员等进行座谈访谈，参与相关政府工作会议；收集组合供应相关的工作汇报材料等内部文档；通过政府/企业官网、新闻报道和学术期刊等渠道收集公开资料。通过一手数据和二手数据形成三角验证，以满足案例研究的“建构效度”[36]。在信息收集基础上，将收集的资料整理为文字材料。一方面，对首个“资产包”组合供应的演进历程进行梳理，按时序追溯关联事件及其联系；另一方面，对资料进行归纳式理论建构，将主体实践行为与助推理论相结合进行归纳分析，用于阐释具体助推机制。

3 结果分析

3.1 政策构想阶段：制度激励与信息支撑助推政策构想

在政策构想阶段，“自然资源资产组合供应”的实践模式和政策概念都未正式形成，自然资源产权制度改革面对全民所有自然资源资产底数不清、所有者权属不明、价值实现路径不畅[37,38]等现实困境。中央和省级政府作为顶层设计的制度供给者和引导者，寄希望于通过纵向层级传导，推动市级政府进行政策创新，回应自然资源领域的价值实现关切。不过，对市级政府而言，本身并不会自发地进行无目标的政策创新，而是结合上级政府需要，并考虑政策创新激励和能力（包含风险和收益比较下的激励效益，以及支撑创新的制度资源、物质资源和信息资源等资源调动能力[32]）进行适应性创新。因此，为了驱动市级政府在全民所有自然资源资产所有者权益行使和价值实现方面探索出可能的政策或实践模式创新，中央/省级政府采用“动机、默认选项、简化结构、理解权衡”等助推工具（图3），给予市级政府更多的创新动力与资源。
图3 政策构想阶段的助推机制

Fig. 3 Nudge mechanism in the policy emergence stage

（1）利用政绩激励和经济利益调动其政策创新“动机”，推动创新方向往全民所有自然资源资产所有者权益行使和价值实现方面的“默认选项”聚焦。第一，在政策创新过程中，政绩往往是主要的动力源[39]，而下级政府通常会希望通过取得试点来进行政策创新，原因在于：一方面，在试点中探索出可用经验能够获得更多的政绩奖励[40]；另一方面，由于政策风险在政策创新中不可回避，下级政府更愿意进行“低风险”的政策创新[41]，而试点往往意味着更多的豁免空间。中央/省级政府通过给予九江市级政府确权登记和委托—代理的双重试点工作，激发其在试点中争取“创新者胜出”的行为动力，推动九江市级政府在“确权登记、自然资源价值实现、全民所有自然资源资产委托—代理”等多项工作的公共域中寻求政策突破，向“模糊的组合供应”方向靠近，如：《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》指出“推动生态资源权益交易”等，直接指引政府锚定自然资源资产交易，为组合供应提供了对象引导。尤其是九江市作为委托—代理的全国试点，更是提升了全民所有自然资源资产价值实现的工作优先级，成为了组合供应政策创新的重要理念引导。
第二，除政绩激励外，市级政府作为一个相对独立的财政运行中心，需要负担政策创新成本和地区资源消耗，因而资源本身的经济效益也作为重要的激励因素。中央/省级政府通过资源出让的经济收益激励政府创新。一方面，出让收益利润的剩余索取权作为委托代理激励的核心要件[42]，既有政策规定“将法律授权市级政府代理行使所有权的特定全民所有自然资源资产管理，确认为地方财政事权” ② 。而试点政策下的九江市级政府作为代理主体，首个“资产包”所含资源的出让收益可以自享，形成了充分的逐利空间，激励市级政府以全民所有自然资源资产交易作为政策创新切口。另一方面，组合供应交易具有可观的预期收益和成本控制空间。九江市联合科研院所开展理论研究，预估组合供应能够取得比分开单一出让高出多倍的收益，实现资源价值增值，同时，组合供应还能避免单一供应中管理成本高企和生态价值被“搭便车”的问题，更进一步激励九江政府主动探索有别于传统单一资源供应的道路。
（2）通过“简化结构”加速确权登记成果形成，促进“理解权衡”工具的发挥，帮助市级形成更多的确权数据作为制度创新的信息资源支撑。下级政府并不能在激励中跨跃式地构建一个从无到有的创新政策，而是沿循自上而下的创新进路，先后历经“元政策出台—政策认知—目标层级分解—政策创新与执行”的节点[32]，通过大量制度资源的积累，从中分解出创新切口，结合已有的物质、信息等资源网络进行创新。一方面，由于政策的模糊性往往导致政策创新的失效[43]，而自然资源确权登记工作同样处于探索阶段，工作路径不明。中央/省级政府通过出台明确的操作规范，助推确权登记成果快速形成，减少供应前的数据收集过程。同时，还间接推动了市级政府通过确权登记将分散在多区县、多部门的权能统一归口九江市自然资源局管理，直接减轻了资源供应过程中的数据使用和管理阻碍。另一方面，产权交易理论认为明晰的产权是交易的前提[44]，投资者会将注意力集中在自己所持有的资产上[45]。试点政策下确权登记成果的形成强化了自然资源资产的数据可得性，而八里湖等六湖同时作为第一批确权成果，确权时序上的统一性以及六个湖空间相邻而具备的管理可行性，造就了资源整体性交易的构想，使得市级政府在政策创新时，在系统1驱动下，更易将供应交易对象聚焦在八里湖等六湖，并结合全民所有自然资源资产交易预期进行政策创新。
总结来看，在政策构想阶段，中央/省政府借助制度成果形成的政绩和经济双重激励，调动市级政府政策创新动机，推动政策创新向“全民所有自然资源资产所有者权益行使和价值实现”方面聚焦，同时指导市级政府加速形成更多的资源调查数据作为信息支撑，推动九江市锚定八里湖等六湖，以资源价值增值实现为目标，主动创新出“组合供应”构想，市级政府将自然资源统一收储并形成“资产包”，进行整体规划配置，为组合供应做好前期准备。

3.2 交易实施阶段：需求匹配与流程简化助推市场交易

在交易实施阶段，组合供应的构想和资产储备已经完成，但尚未形成成熟的交易体系。九江市级政府依旧延续上一阶段的政策创新压力，但构想只有落地实践才能作为政策创新的成果输出，因而市级政府亟待引入市场主体，推进组合供应的交易实践。另外，组合供应的资源增值作为政府的价值实现目标，与传统单一供应相比存在溢价，如何提升企业对于资源溢价的支付意愿成为政府推动市场交易所面临的另一困局。对于企业来讲，资产盈利、成本控制和风险规避是其决策的基本逻辑，参与政策初探有着强烈的风险感知，企业往往持审慎态度，需要更长的时间进行决策，而这与政府期望尽快将组合供应的政策构想以交易方式落地实现的目标相左。因此，九江市级政府为了加速完成市场交易，采用“动机、简化结构、理解权衡”等助推工具（图4），面向市场需求设权赋能以满足企业发展需要，并简化交易流程，推动企业快速决策以参与市场交易。
图4 交易实施阶段的助推机制

Fig. 4 Nudge mechanism in the transaction implementation stage

（1）利用资源本身禀赋优势及其多资源组合的功能协同效应，主动匹配市场需求进行设权赋能，激发企业“动机”，吸引其进入市场交易场域。第一，企业发展具有强烈的资源依赖，表现为对于资源权能的需求，市场交易的达成是供需匹配的结果。企业在做出决策时，通常以最大化利润为原则，在有限理性的资源价值认知下，只会愿意支付企业发展所需的资源，而只有资源溢价逻辑能够契合市场主体对于资源的增值预期，企业才愿意支付溢价部分[46]。一方面，九江市自然资源局锚定水湖资源本身的养殖优势，利用六个湖的优质水质现状以及严格的水体保护管制，满足九派集团对于生态鱼“人放天养”养殖模式的高品质环境需求，使得企业能够看到可观的盈利预期。同时充分利用六湖不同规模且空间近邻的功能互补优势，匹配企业对于鱼苗期到成熟期全周期运营需要多个规模水环境的渔业发展需求，支撑其渔业产业完善。另一方面，为水面旅游观光经营权支撑企业拓展观光旅游业务，满足企业产业链拓展追求，进一步激发其参与动机。“对湖泊的建设维护能为九江市居民提供了休闲娱乐的好去处，我们未来准备与相关机构合作，发展科研、科普教育、亲子娱乐等产业”（九派集团）。值得一提的是，正由于企业本身对于资源的高品质要求，通过组合出让的形式进一步将多个湖的生态保护责任嵌入至企业内部，能够同时实现资源的可持续利用与保护。第二，有别于二级市场主体间的资源交易，在政府和企业的一级市场交易中，企业除了需要产业发展所需的显性资源外，政府信任这一隐性资源获取也是企业的预期需求。这是因为政府信任具有一定程度的隐性担保功能，能够提升企业的商业信用[47]，增强其后续融资机会，而参与政府试点项目不仅能够获得政府信任，还能一定程度上帮助企业增强社会公信力，提升企业声誉和品牌形象，间接实现产品增值。九江市通过政府公信力的隐性影响，给予企业隐性的政府信任背书，增强其“资产包”抵押权能的融资兑现机会，进一步强化了企业参与动机。
（2）通过“简化结构”和“理解权衡”降低企业的市场交易成本与不确定性风险，加速决策和行为执行效率。一方面，成本收益分析仍然是企业决策的基本框架，企业决策追求成本最小化，既包括实体的经济成本，也包括交易成本（含搜寻成本、谈判成本和契约执行成本等），而交易成本主要受交易规模、交易频率、市场波动性、交易工具复杂性、信息不对称等方面所影响[48]。另一方面，企业也会受到心理因素的影响，通常具有损失厌恶而产生风险规避[49]，信息不完全性会引发决策者的风险规避行为，企业必须明确知道交易能够获得什么权利，并且这些权利能够被低成本地执行，否则交易本身就难以发生或成本高昂，进而拒绝参与交易或者增加决策周期。九江市级政府在出让前对“资产包”涉及的产权经营主体进行腾退，形成净资产出让，从事前解决企业可能面对的产权纠纷，给予企业更为安全的产权预期，并通过合同约定保护规则，从事前引导企业规范开发行为，避免企业发生越权和过度开发行为而导致项目中断，产生沉没成本。同时，给予企业一定的政策优惠补贴，降低了企业的运营成本和风险预期，吸引企业参与[50]。“湖泊的预期经营收益能够在偿付成本的基础上实现盈利。我们通过调整养殖鱼种，改善水质和生态环境，还能获得政府补贴”（九派集团）。由于传统单一供应时的资源交易是在分置的交易系统，审批环节众多，交易效率低下，无法适应组合供应体系，九江政府通过搭建统一的交易平台并公布明确的“资产包”信息，使得企业从原本多头收集零散信息，以及多资源权能需要多部门审批的情况中转变，降低了企业交易信息的搜索成本，使其更快掌握“资产包”信息，调动系统将其与企业发展需求进行匹配，进而在动机的影响之下快速做出同意参与的决策。并且，通过明确的交易规则和一站式交易平台，以及九江市级政府工作人员的协助，进一步缩短交易流程，降低交易执行成本，快速完成交易行为。
总结来看，在交易实施阶段，九江市级政府通过资源权能编排得到具有功能协同效用的“资产包”，匹配上企业发展需求，调动企业参与市场交易和溢价支付“动机”，并基于政府信任背书对动机进行强化，利用“理解权衡”和“简化结构”帮助企业快速获取决策所需信息，压缩决策时长，推进交易执行进程，九派集团在助推之下快速做出参与决策和交易行为，组合供应在市场交易中实现。

3.3 政策完善阶段：正向反馈与利责调适助推制度完善

在政策完善阶段，组合供应的交易行为初步达成，以试点实践的方式证实了组合供应在全民所有自然资源资产权益行使和自然资源价值增值实现方面的巨大政策潜力。不过，从局部的试点探索到全面的制度顶层设计，需要形成标准完整、可推广、可持续的模式。因此，中央/省级政府为了在初步探索基础上形成更为完整和规范的模式与制度成果，采用“动机、反馈、默认选项”等助推工具推动市级政府进行组合供应政策完善（图5）。
图5 政策完善阶段的助推机制

Fig. 5 Nudge mechanism in the refinement stage

利用正向“反馈”构建政策创新的正当性和合法性锚点，并配合政绩激励和政治竞标赛压力调动政策完善“动机”，推动其向政策完善的“默认选项”聚焦。第一，下级政府在政策创新过程中，会通过查看上级政府态度，判断自身创新行为的合理性和正当性，以及是否延续推进，而上级政府注意力和行为反馈成为捕捉这一信号的关键[51]，能够通过动员机制则推动下级政府注意力聚集，加速政策执行。中央/省级政府通过会议推介[52]、嘉奖肯定、案例推广和制度跟进方式等一系列方式对于九江组合供应做法予以肯定，并明文政策跟进表达“探索资源资产组合供应”，将地方性试点吸纳为全国制度性安排，为九江做法构建了合法性锚点，给予九江政府政绩激励，引导九江政府默认持续完善组合供应政策。第二，政府的政策执行动机既包括纵向府际关系的激励，还有横向府际关系中的政治锦标赛压力，高位排名政府会因“荣誉维持压力”倾向于投入更多资源来巩固优势，间接形成强烈的政绩提升动力[53]。中央/省级政府通过省部级优秀案例推广的方式公开绩效成果，利用指导性力量将其作为样板[31]，在全国多省推广，通过不断强化的政策宣传所形成的社会注意力，以及其他省市组合供应探索给予的政治竞标赛压力，驱动九江政府进一步完善组合供应政策。
九江市级政府凭借组合供应政策创新获得政治锦标赛的阶段性胜出，但同时也面临着维持组合供应政策“排头兵”角色的压力和动力，为了回应上级政府对于形成可持续、可推广组合供应政策的问题关切，九江市积极推进完善。完善的产权保护制度是市场经济顺利运转的重要制度基础，以法律形式确定的产权安全是保障契约执行、维持长期交易关系所必需的关键[54]。九江市级政府在助推激励之下，补齐组合供应模式的受让人产权保护制度，在无先例参考的背景之下，进行深入的政策法理研究，拓展国有农用地使用权的法律解释，为使用权人颁发全国第一本全民所有自然资源资产用益物权的不动产权证书，并提供抵押权能授信，强化其资产权能价值，加速完善组合供应政策的市场交易机制。
平衡好自然资源利用与保护关系是事关生态文明建设全局的战略举措，组合供应以自然资源作为交易商品，市场交易和价值实现解答了“利用”这一命题。但是，在“人与自然和谐共生的现代化”要求之下，如何实现所供资源的持续保护是组合供应必须要回答的又一命题[55]。九江市政府作为交易资源的代理所有权人，试图以补齐自然资源监管保护制度作为资源保护问题的回应。在中国市县治理体系中，采取市级统筹与县级实施的协作模式[56]，为了完善供后资源监管保护的具体执行，九江市级政府采用“动机、默认选项”等助推工具调动县级政府参与自然资源监管保护的积极性（图5）。
利用利责调适手段以及部分收益用于生态保护的“默认选项”，调动监管保护“动机”。研究表明，当下级政府处理资产所有权归属为上级政府的任务时，由于其缺乏收益处置权，投入资源维护或经营无法获得相应回报，因而往往倾向于“消极应付”[57]。尤其在资源有限的情况下，下级政府更倾向于执行经济收益任务，而忽略资源保护性任务，并且在以属地管理执行任务的过程中，当制度任务模糊时，往往存在更为严重的避责行为[58]。九江市级政府作为六个湖的代理所有权人，六个湖分散于多个县级主体，九江市政府通过明确各个县级监管保护责任，减少县级政府的避责行为[59]，并通过共享出让收益增加县级财政收入激励，进而提升县级政府参与后续生态修复和监管的“动机”与治理效能。同时，为了实现有效的资源保护，按照权责适配的原则，明确规定资源出让收益10%由市局统筹使用，专门用于自然资源资产保护与修复，为供后资源保护构建了一个默认心理账户，形成资金用于自然资源保护的“默认选项”；另外90%由县级统筹使用，同样拓宽了自然资源保护修复的资金来源，使得县级政府更好地履行保护修复职责。
总结来看，在政策完善阶段，中央/省级政府给予组合供应探索肯定性“反馈”，引入政策参与者强化政治竞标赛竞争压力，激发了九江政府进行制度优化的“动机”，并将完善组合供应政策作为“默认选项”。九江政府在“助推”之下，积极补齐市场交易机制中的使用权人产权保护制度和资源监管制度，加速制度完善进程。另外，为保证县级政府这一监管主体的能力和动力，按照权责匹配原则优化市县收益分配比例以强化其激励，并明确部分收益作为生态修复资金“默认选项”，落实生态资源保护修复和监管，自然资源组合供应政策逐步完善。

4 结论与讨论

4.1 结论

自然资源资产组合供应是行使全民所有自然资源资产所有者职责与实现自然资源资产保值增值的重要路径与政策创新，能够通过整合多门类资源权能，发挥资源协同效用，突破传统资源分割管理的局限性，实现自然资源利用的“降本、增效、可持续”。基于助推理论构建分析框架，通过江西九江首个“资产包”交易案例的分析，揭示了推动组合供应政策从构想到完善过程中的助推行为及其内在机制。
研究发现，推动者采用了“动机、简化结构、理解权衡、反馈、默认选项”等多种助推工具引导被推动者构想、实施并完善组合供应政策：（1）在政策构想阶段，中央/省级政府为了在全民所有自然资源价值实现方面探索出可行模式，借助制度成果形成的政绩和经济双重激励，调动市级政府政策创新“动机”，推动政策创新向“全民所有自然资源资产所有者权益行使和价值实现”的默认选项聚焦，同时简化数据形成流程，指导市级政府加速形成资源调查数据作为信息支撑，推动九江市锚定八里湖等六湖，以资源价值增值实现为目标，形成水资源多权能整体出让的组合供应政策构想；（2）在交易实施阶段，九江市级政府为了加速构想向实践转变，通过优化“资产包”权能组合匹配企业需求，满足企业的收益预期，调动企业参与交易和溢价支付“动机”，并基于政府信任背书对动机进行强化，利用“理解权衡”和“简化结构”帮助企业快速获取决策所需信息，降低市场交易的信息搜索成本、交易执行成本以及不确定性风险，助推九派集团快速决策并完成市场交易；（3）在政策完善阶段，中央/省级政府为了形成完整规范的组合供应模式，中央/省级政府给予组合供应探索正向“反馈”的政绩激励，激发其政策优化的“动机”，将完善组合供应政策作为“默认选项”，并引入竞争者强化政治锦标赛压力，推动市级政府完善产权保护制度和供后监管制度。为保证供后监管有效执行，市级政府明确权责内容并按照权责匹配原则优化市县收益分配以提升县级政府执行“动机”，进一步明确部分收益作为生态修复资金“默认选项”，落实生态资源保护修复和监管，自然资源组合供应政策逐步完善。本文对组合供应政策从构想到完善过程中的助推行为及内在机制进行了分析，有助于深化组合供应政策的理解，并为进一步的完善和推广提供支撑。

4.2 启示

基于上述结论，得到如下实践启示：第一，加快资源调查与确权登记，夯实组合供应的信息底数和产权基础，为“资产包”组合判断提供数据支撑；第二，面向市场需求优化“资产包”设权赋能，激发市场主体参与“动机”，以资源协同和价值增值作为“资产包”权能组合的选择逻辑，设计“1+1>2”的优质资产包，吸引更多市场主体参与；第三，强化组合供应案例宣传推广，直观表现组合供应的价值增值优势，给予政府和市场主体的可行性“反馈”，推动组合供应成为资源交易的“默认选项”；第四，通过制度和技术手段“简化市场交易流程”和交易门槛，以建立统一的交易平台、减少审批流程、简化交易环节等手段，提升交易执行效率；第五，完善收益分配机制，确保收益能够合理分配给对应的事权主体，使其具备承担监管责任的能力和动力，加强后续监管，推动自然资源的永续利用。

4.3 讨论

本文基于助推理论构建分析框架，通过实践案例对组合供应政策从构想到完善的助推过程进行了阐释与分析，为理解和优化组合供应政策提供了借鉴，但在助推理论的应用以及案例分析局限方面仍然存在不足和待深化之处：
（1）从助推理论角度来讲，本文拓展了助推理论在自然资源管理领域的应用边界，以及助推理论在案例分析方面的深化，构建“助推工具+内在机制”的解释框架，通过利用其结构化的助推工具，使得助推路径的理解更加清晰，加上助推内在机制的解释，对于理解和拓展实践具有重要意义。大胆的理论迁移和拓展具有一定的创新性，本文尝试创新性地将助推理论引入组合供应案例，能够解释案例本身的助推过程，但用于的对象不是理论原本提及的政府和公众，而是抽象个体的纵向府际关系和政府—市场关系，一定程度拓展了原本的理论适用主体和场景，虽然本文也对其适用性进行了补充阐述，但可能涉及理论适用性的问题依然有待进一步探讨。
（2）从案例分析局限来讲，虽然江西九江首个“资产包”交易作为自然资源资产组合供应模式的首创，具有一定的代表性和示范性，不过由于单一案例的实践情境因其特殊性而具有解释力局限，其助推行为的外部效度需要更多的实践案例进行检验。未来可以通过多案例比较分析，分析不同资源状况、行政情境、市场需求等差异化条件下组合供应的实施路径，并将集体所有资源及集体经济组织主体纳入，形成更为全面的组合供应场景研究。此外，本文基于助推理论进行了“自上而下”视角的分析，而组合供应存在明显向下的资源依赖，未来研究还可以从资源编排的视角出发，“自下而上”探讨不同资源情况下如何实现资源组合供应以促进资源价值实现，扩展对组合供应实现机制的深入理解。

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