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JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2025 , Vol. 40 >Issue 12: 3259 - 3276

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20251204

Enhancing the Value of Rural Territorial Space and Building a Governance System in the New Era

Exploring the redevelopment patterns and selection logic for urban inefficient land based on the framework of ''diagnosis-design-outcome'' and archetype analysis method

  • QU Yan-bo , 1, 2 ,
  • HUANG Li-peng 1 ,
  • LI Yan 1 ,
  • JIANG Huai-long 3 ,
  • ZHANG Yong , 3 ,
  • XIAO Min 4 ,
  • LIU Chun-qiang 4
Expand
  • 1. School of Economics, Shandong University of Finance and Economics, Jinan 250014, China
  • 2. School of Public Administration and Policy, Shandong University of Finance and Economics, Jinan 250014, China
  • 3. Shandong Territorial and Spatial Planning Institute, Jinan 250014, China
  • 4. Shandong Provincial Territorial Spatial Ecological Restoration Center, Jinan 250014, China

Received date: 2025-03-31

  Revised date: 2025-08-21

  Online published: 2025-11-13

Fold

Abstract

The redevelopment of urban inefficient land is a significant measure to implement the national resource conservation strategy and promote high-quality urbanization. To scientifically and effectively identify the models and operational mechanisms of urban inefficient land redevelopment in China, this paper employs a "diagnosis-design-result" analytical framework to elucidate the basic attributes, constituent elements, and action logic of urban inefficient land redevelopment. By using the prototype analysis method, four models are classified from 35 typical cases across the country, and a comparative analysis is conducted on the combination elements, operational processes, and applicable conditions of each model. The research findings are as follows: (1) Urban inefficient land redevelopment is a complex process nested by external factors such as "region-policy-plot-land user" and internal factors such as "subject-material-right-measure", guided by the demands of multiple subjects and driven by differentiated mechanism architectures. (2) From the perspective of the relationship between the government and the market, the models of urban inefficient land redevelopment mainly include government system supply-enterprise-led autonomous transformation by the original land user, government information communication-enterprise participation-transactional transformation by the original land user, government resource allocation-government-enterprise cooperation-government acquisition and transfer transformation, and government function dominance-full-cycle participation-independent acquisition and transformation. (3) The models of urban inefficient land redevelopment have different operational processes and specific applicable conditions, and reflect the differentiated driving forces of an active government and an effective market. In the process of promotion and application, they should be selected and used based on local conditions. This study reveals the common laws of urban inefficient land redevelopment under different conditions, providing important theoretical basis and practical implications for the continuous advancement of urban renewal and urban inefficient land redevelopment.

Key words： redevelopment of urban inefficient land; patterns; archetype analysis; diagnosis-design-outcome framework

Cite this article

QU Yan-bo , HUANG Li-peng , LI Yan , JIANG Huai-long , ZHANG Yong , XIAO Min , LIU Chun-qiang . Exploring the redevelopment patterns and selection logic for urban inefficient land based on the framework of ''diagnosis-design-outcome'' and archetype analysis method[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2025 , 40(12) : 3259 -3276 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20251204

在中国，城镇建设用地的投入和使用有力支撑了城镇化和工业化发展[1]。随着中国经济由高速增长转向高质量发展，以往粗放甚至是破坏式的城镇建设用地利用方式呈现出明显的时代滞后性，既浪费了大量的土地资源，也对耕地保护、粮食安全和生态环境产生了不利影响[2-6]，如何提升城镇建设用地利用效率，加快盘活城镇低效用地，成为推动新型城镇化乃至经济高质量发展的重要抓手，也得到政策领域和学术界的高度关注和普遍共识。近年来，中国在城镇低效用地盘活领域相继颁布了一系列政策文件，对城镇低效用地的挖潜、处置与管理提出了更为严格的要求。2013年，原国土资源部发布《关于开展城镇低效用地再开发试点工作的指导意见》，明确在辽宁、上海、江苏等10个省（直辖市）开展城镇低效用地再开发试点工作，试点实践在土地利用效率提升、空间结构优化等方面取得了初步成效。2021年，中共中央政治局会议重点强调“要继续推动城乡存量建设用地开发利用，完善政府引导市场参与的城镇低效用地再开发政策体系”，为低效用地再开发提供了更高层次的战略指引。2023年，中华人民共和国自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，决定在全国43个城市开展为期4年的低效用地再开发试点工作，标志着低效用地再开发进入深化实践阶段。这些有力政策为城镇低效用地再开发提供了战略导向和政策工具，而多样化的实践活动也为城镇低效用地再开发提供了案例和经验。
从已有研究来看，学者们围绕城镇低效用地概念内涵、识别方法、再开发模式和实现路径等方面开展了大量研究，为本文提供了有益借鉴。就城镇低效用地概念内涵而言，多数研究从城镇建设用地利用强度[7]、产出效益[8]、利用状态[9]和布局情况[10]等方面进行定义，目前尚未形成较为统一的阐释[11]。在各地城镇低效用地再开发实践中，通常认为城镇低效用地是指布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，包括城中村、低效工业（物流仓储）用地、低效城镇等类型。在城镇低效用地识别方面，有学者基于GIS技术、无人机技术、卫星影像技术等数字技术精准识别土地边界、利用布局、建筑密度等，对城镇低效用地进行调查和判定[12-15]；也有学者基于社会、经济、环境等维度采用定性定量相结合的方法，建立指标体系进行低效用地的识别[16-20]。随着城镇低效用地再开发实践的不断推进，学者们开始关注城镇低效用地再开发模式的探讨。一是城镇低效用地再开发模式的分类视角各有不同。如基于空间布局的全面改造[21]、局部改造和综合整治模式[22]，根据作用主体不同的政府主导型模式和市场主导型模式[23]，考虑空间地理特征的老城抽疏、新城整合、边缘集聚模式[24]，结合地区规划和功能定位的“以优化商业服务为目标的优三模式”“以打造生态宜居区为目标的双修模式”“以实现产业集聚为目标的优二模式”和“以提供特色商城为目标的退二优三模式”[25]，以及基于利益分成划分的BT模式、土地补偿模式和利润分成模式[26]等。二是城镇低效用地再开发模式的阐释理论趋向多元。如有学者基于应用福利经济学理论，利用比较法与理论模型法比较不同再开发模式下的各利益相关者的福利变化，对不同的城镇低效用地再开发模式进行探析[27]；有学者利用系统理论将影响低效用地形成因素归纳为内部性质和外部特征两个维度，辨识欠发达县域城镇低效用地范围，并提出城镇低效用地再开发策略[17]。此外，还有学者将城镇低效用地的产生原因、再开发动因与各地具体实践相结合，分析了城镇低效用地再开发面临的挑战和实现路径[28]，并对城镇低效用地再开发的管理机制[29]、利益共享和责任共担机制[30]、创新机制[11]、收益分配机制[31]、评价机制[32]等方面进行了探讨，强化了理论对实践的指导作用。
综上，现有研究主要聚焦于微观层面的地方实践，对城镇低效用地再开发模式进行了经验性总结，但这些研究具有较强的个性化场景适用特征，对再开发模式的理论预设、逻辑相关性阐释以及多因素交互机制的概括与推演方面仍显不足。为应对这一挑战，原型分析方法提供了一种有效的解决途径，它是对多个案例的共性与特性进行抽象概括[33]，在“整体概览”与“细节聚焦”之间寻求平衡，从而提升案例经验推广的准确性。该方法最早可追溯至全球变化综合症研究[34,35]，其应用领域已拓展至土地利用系统变化与转型[36,37]以及社会生态系统脆弱性成因分析[38-41]等方向，形成了一种整体主义研究理论和范式。基于此，本文按照“理论解构—原型分析—模式比较”的研究思路，利用系统学原理构建城镇低效用地再开发的DDO框架，解析城镇低效用地再开发的基本属性和行动逻辑，在此基础上选取全国35个典型案例进行原型分析，刻画出城镇低效用地再开发的常见模式及其运行过程和适用条件，藉此揭示差异性条件下城镇低效用地再开发的共性规律，为中国全面推进城镇低效用地再开发和城市更新提供理论支撑与实践指导。

1 研究方法与数据来源

1.1 DDO分析框架

“诊断（Diagnosis）—设计（Design）—结果（Outcomes）”（DDO）框架源于Ostrom的社会生态系统理论，该框架强调情境要素、制度设计与治理绩效之间的非线性互动关系，为理解复杂适应系统提供了一个新的分析工具，其基本原理是代表主体和客体特征的诊断属性（Diagnosis Attributes）与代表制度机制的设计属性（Design Attributes）相互作用能够达成特定的目标（Outcomes）。就城镇低效用地再开发而言，当设定的机制措施满足参与者需要与低效用地再开发的现实条件时，城镇低效用地再开发目标即可达成，其结果也是可预测的，这与DDO框架强调的“诊断—设计适配”逻辑高度吻合。
在DDO分析框架中，诊断属性、设计属性和达成目标都是由相应的特征性要素组成，这些要素的选择取决于事件运行过程的“外缘—内核”双重系统[42]。对于城镇低效用地再开发而言，外缘系统作为应用场景，涵盖了驱动内核系统运行的内外部因素。其中，外部因素主要表现为城镇区域的资源禀赋和政策制度等宏观条件，为外缘系统提供基础支撑；内部因素则体现为城镇低效用地的自身属性和土地使用权人的类型与需求，为低效用地再开发提供动力和方向。内核系统是低效用地再开发的机制架构，根据外缘系统条件进行响应和调适，通常包括城镇低效用地再开发的主导方、资金来源、权力特征与改造方式等关键性要素。其中，主导方作为再开发的行为实施者，通过其具体改造行为对内核要素进行动态调控；资金来源是再开发的经济基础，为活动提供必要的资源保障；权力特征是改造行为的制度基础，构成其合法性前提；改造方式则是再开发的具体实施策略，确保活动有序推进。在双层系统中，外缘系统要素映射了DDO框架的诊断属性，即通过诊断属性表征城镇低效用地再开发模式的应用场景；内核系统要素则为DDO框架中的设计属性进行准备，即通过设计属性表征城镇低效用地再开发模式的机制框架。内核系统要素对外缘系统条件的不断响应与调适，推进城镇低效用地再开发目标得以实现。
基于上述阐释，本文构建城镇低效用地再开发的DDO框架（图1），用以解释城镇低效用地再开发的行动逻辑。具体而言，诊断属性包括城镇低效用地的自然本底条件，如地理区位、用地规模、资源禀赋情况及使用状态等，以及权利人的类型与需求；设计属性包括控制与激励、土地使用权转移、决策与协调、再开发和规划、信息公开、成本分担与收益共享等多方面的政策制度和措施；结果属性则是诊断属性与设计属性相互作用形成的成果，例如土地高效利用、经济效益提升、产业转型升级及人居环境改善等。这里需要强调的是，诊断属性与设计属性之间存在双向影响[43]。一方面，城镇低效用地再开发活动中自然条件特征和权利人特征等不同的诊断属性，要求设计属性能够识别不同主体的多元诉求；另一方面，不同的设计属性特征也可能对低效用地再开发活动的开展及权利人之间的关系产生显著影响。因此，诊断属性与设计属性的有效互动是确保城镇低效用地再开发顺利实施的关键。
图1 城镇低效用地再开发的DDO分析框架

Fig. 1 DDO analysis framework for urban inefficient land redevelopment

1.2 原型分析方法

原型（Archetypes）是复杂“社会—生态”系统（SES）中反复出现的基础构建单元，由一系列相互关联的因素组合而成，其本质是提取不同案例中的集合元素及关联形式，来解释多个相同结果案例的运行逻辑[44]。通过原型分析，可以揭示案例要素之间的非线性和系统性的因果关系，并利用“结果—原因”的思路提取特定的“诊断属性—设计属性”组合[42]，若这些属性组合在多个案例中反复出现，则可认为是可复制的制度安排。在土地利用与改革领域，有学者运用原型分析方法开展了土地利用系统原型[37,45]、农村宅基地退出模式[42]、集体经营性建设用地入市的产业影响路径[46]、城中村改造模式[43]等方面的相关研究，同样对于城镇低效用地再开发研究也具有较强的适用性。基于此，本文将城镇低效用地再开发的原型理解为，在城镇低效用地再开发案例中反复出现的诊断、设计和结果属性要素相互关联的组合形式，对应的原型分析即为揭示城镇低效用地再开发案例中具有可复制性和推广价值的利益相关者行动逻辑。原型分析方法的具体使用过程如下：
（1）案例选择
当前，全国很多地区探索开展了城镇低效用地再开发改造工程，呈现了许多成功案例。因此，本文按照统一性、试点性、典型性和完整性等原则，综合考虑区域资源禀赋、经济社会发展和生态环境质量等因素，选取35个案例作为考察样本（表1）。具体选择标准：① 统一内涵，即涉及项目均为“布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧”的城镇存量建设用地；② 试点为先，重点从2023年中华人民共和国自然资源部公布的城镇低效用地再开发试点省（直辖市）中选取；③ 官方发布，主要选择自然资源部管理部门官方发布的、改造成效显著的典型案例；④ 信息完备，保证能够获得所需的关键指征，并形成内容详实的案例文本。在此基础上，采取问卷函调和现场调查相结合的方式，对城镇低效用地再开发相关的政府人员、企业代表、原土地使用权人等进行数据和信息获取，累计发放问卷460份，最终获取了432份问卷，有效问卷425份，问卷有效率为98%，最后将问卷信息和案例文本信息构建形成案例基础信息数据库。
表1 案例信息

Table 1 Information of the cases

序号 案例名称 案例特点
1 烟台莱州山金重工有限公司项目 低效工矿用地提质增效
2 泉州市石狮市服装智能制造产业园改造项目 产业园区低效用地提质增效
3 上海市浦东新区张江水泥厂改造项目 盘活低效工业用地发展高新产业
4 苏州市姑苏区美罗创意园改造项目 盘活低效仓储用地发展文化创意产业
5 苏州市常熟市支塘镇林园路产业园改造项目 产业园区低效用地提质增效
6 上海自贸区综合用地试点地块项目 盘活低效工业用地发展综合用地
7 上海市闵行区梅陇众欣产业园整体转型项目 产业园区低效用地提质增效
8 淮北工业用地转型用于教育产业项目 盘活低效工业用地发展教育产业
9 广州市黄埔区城中村改造项目 城中村集中改造
10 合肥市大众汽车产业园改造项目 低效工业用地提质增效
11 潍坊寿光博苑医药盘活低效用地整合开发项目 低效工业用地提质增效
12 青岛华通集团盘活老旧工业园区项目 盘活稀缺工业低效用地发展新业态
13 临沂经开区金利液压项目 低效工业用地提质增效
14 聊城高新民慧·学谷项目 盘活低效工业用地打造文创教育基地
15 德州禹城市新街口文化产业园示范项目 盘活低效用地发展文化产业
16 九江市瑞昌市江州联合造船厂盘活项目 盘活低效工业用地发展船舶产业
17 江苏常州天宁文化创意产业园项目 盘活低效工业用地发展文化创意产业
18 广东深圳深业上城项目区 盘活低效工业用地发展总部经济产业
19 常州市维尔利环保科技集团总部中心改造项目 低效工业用地提质增效
20 湘潭市吉利商用车全新智能 LCV 改造项目 低效工业用地提质增效
21 福州市社会福利院低效用地再开发项目 盘活低效用地完善养老服务功能
22 威海文登化工产业园项目 产业园区低效用地提质增效
23 枣庄滕州盘活利用采煤塌陷地项目 盘活采煤塌陷地实现节约集约发展
24 漳州市台商投资区龙池大型工业综合体改造项目 产业园区低效用地提质增效
25 无锡市华虹集成电路研发和制造基地产业园改造项目 低效工业用地提质增效
26 江苏常州创意产业基地再开发项目 盘活低效工业用地打造众创孵化平台
27 无锡梁溪区运河汇改造项目 低效工业用地立体改造
28 温州市瓯海梧田老街改造项目 历史文化街区提质增效
29 成都市金牛区国宾片区城中村改造项目 城中村集中改造
30 淄博淄川七星绿色智造产业园项目 产业园区低效用地提质增效
31 济南商河盘活利用化工产业园项目 产业园区低效用地提质增效
32 威海高新智慧谷产业园项目 盘活商住低效用地发展创新工业产业
33 德州齐河第二实验小学立体改扩建项目 盘活低效用地改善教育条件
34 菏泽成武自齐实验学校项目 盘活低效工业用地优化城市服务功能
35 青岛崂山虚拟现实产业园项目 盘活低效用地建设信息技术产业园
（2）案例编码
基于DDO框架对城镇低效用地再开发的结构化解析，制定涵盖多维属性的编码手册（表2）。该手册既包含反映区域特质的诊断属性，如土地特征R、参与者特征A，也包含表征规范制度的设计属性，包括激励机制EM、土地使用权转移机制UM、控制机制CM、决策机制DM、协调机制COM、再开发机制TM、改造计划P、信息机制IM、成本分担机制CS以及收益分配机制BS等，同时设置结果属性O作为评估维度。在此基础上，利用MaxQDA软件将35个案例信息转化为包含字母和数字的代码矩阵，形成涵盖所有变量的597个编码片段。
表2 编码手册

Table 2 Coding manual

代码 变量 基本描述 代码 变量 基本描述
R 土地特征 UM 土地使用权转移机制 低效用地使用权变化
R1 区位 低效用地的地理位置 UM1 土地使用权转移 低效用地使用权发生变化
R11 城市郊区 位于城市郊区 UM11 政府收储后出让土地 政府收储土地后划拨、公开出让使
用权
R12 城市市区 位于城市市区 UM12 政府收储后未出让土地 政府收储土地后未出让土地
R2 规模 低效用地的规模 UM13 土地使用权人交易土地 原土地使用权人通过二级市场交易、企业收购等方式转移使用权
R21 较大规模 地块面积较大，如产业园区、大规模企业用地、矿区、多家企业入驻的地块 UM2 土地使用权未转移 低效用地使用权不变
R22 较小规模 地块面积较小，如小规模企业用地、小规模居住区、商业区、单一企业入驻的地块 UM21 原土地使用权人持有 原土地使用权人继续保有土地使用权
R3 资源情况 低效用地的资源禀赋 CM 控制机制 参与城镇低效用地再开发的控制主体
R31 禀赋 拥有特殊品质条件，如地理位置优越、交通便利、自然矿产资源丰富等 CM1 政府 政府主导再开发
R32 无禀赋 无特殊品质条件 CM2 企业 企业主导再开发
R4 使用状态 土地使用处于何种状态 CM3 集体组织 集体组织主导再开发
R41 闲置 土地完全未使用 DM 决策机制 城镇低效用地再开发决策形式
R42 部分闲置 土地部分使用 DM1 分权 给予多数同意或一致同意原则决策
R43 低效使用 土地利用效率未达到国家标准 DM2 集权 自上而下的层级式决策
A 参与者特征 COM 协调机制 确保参与者的诉求表达，通过平等协商形成最优方案
A1 类型 低效用地再开发的参与者 TM 再开发机制 低效用地再开发的形式
A11 政府 参与者为政府 TM1 资源配置 对相关地块进行分割、整合、置换等进行改造
A12 企业 参与者为企业 TM2 变更用途 变更土地使用类型进行开发改造
A13 集体组织 参与者为集体组织 TM3 拆除新建 完全拆除原有建筑物/设施，按照新规划方案重新建设高标准设施
A2 需求 参与者对低效用地再开发的驱动性需求 TM4 改造升级 保留部分原有建筑结构，通过技术升级、功能优化或空间重组提升土地利用效率
A21 经济需求 获得经济收益 TM5 完善配套 进行基础设施建设
A22 发展需求 获得资源满足自身持续发展的需求 P 改造后计划 低效用地改造后的发展目标
A23 治理需求 城市管理、服务的需求 P1 招商 土地改造后公开招商，吸引其他企业入驻
A231 产业需求 产业转型升级的需求 P2 自用 土地改造后用于改造企业（组织）自身生产经营、使用
A232 功能需求 城市服务功能完善的需求，如文化、教育、医疗、休闲等 P3 公共服务 土地改造后用于社会公共服务，如教育、医疗等
A24 住房需求 住房条件改善的需求 IM 信息机制 城镇低效用地再开发过程中的信息公开与披露机制
A25 生态需求 生态环境改善的需求 IM1 信息公开
透明		 城镇低效用地再开发的相关信息可以大范围传播和共享
EM 激励机制 促使城镇低效用地再开发完成 CS 成本分担
机制		 城镇低效用地再开发的资金来源
EM1 经济效益
激励		 参与者可获得经济收益 CS1 政府 政府承担再开发资金
EM11 经济补偿 因企业股权、土地使用权的交易获得经济补偿款 CS2 企业 企业承担再开发资金
EM12 经济效益 因参与低效用地再开发获得的经济收益 CS3 集体组织 集体组织承担再开发资金
EM2 要素更新
激励		 参与者获得用地指标、实现设备设施的更新升级 BS 收益共享
机制		 确定哪些主体可以在再开发过程中
获益
EM3 功能完善
激励		 完善城市公共服务功能 BS1 政府 政府在再开发过程中受益，如经济发展、产业升级、土地高效利用、环境改善，就业状况改善、基础设施建设、公用服务优化等
EM4 产业升级
激励		 引入新产业、新业态，实现产业结构转型升级 BS2 企业 企业在再开发活动中获益，如获得用地资源、经济效益等
EM5 环境改善
激励		 改善区域环境质量 BS3 集体组织 集体组织在再开发过程中获益，如住房条件改善、环境提升、经济效益提升等
EM6 住房激励 参与者住房条件改善 O 结果 低效用地再开发完成
（3）原型提取
利用Concept Explorer工具对案例进行形式概念分析（Formal Concept Analysis），通过案例与编码属性的多维映射生成关系形式背景图（图2），从中提炼案例的等价类（子原型），并进一步根据Oberlack等[33]确定的4个基本标准，从所有等价类中提取原型。
图2 基于案例—变量的原型提取过程

Fig. 2 Archetype extraction process based on cases-variables

2 结果分析

政府干预理论认为由于市场本身的缺陷和不足不可避免地导致“市场失灵”，政府需要采取法律、经济、行政等必要的手段强力参与社会经济活动，通过干预市场的方式来达到提高市场自动资源配置能力的目的[47]。而有限政府理论则认为在经济社会管理活动中政府的行为应当具有适度的边界，全能型的政府只会导致公共资源的浪费和经济社会活动低效，政府的职能与作用应当仅限于公共利益部分[48]。因此，政府和市场不是简单的“非黑即白”的关系，应在具体场景下辩证二者“孰强孰弱”，适度的“政府干预”弥补“市场失灵”，而过度干预则会破坏市场的调节性。就城镇低效用地再开发而言，应当充分尊重再开发过程中各主体的作用，发挥“有为政府”和“有效市场”的互补关系，按照地块低效程度和治理难度动态适配“政府—市场”角色，把握各主体参与低效用地再开发的范围和力度，从而形成不同场景下差异化的城镇低效用地再开发模式。因此，基于“政府—市场关系”理论，本文从35个城镇低效用地再开发的案例中提取了4个原型及其附属的12个子原型，这些原型不仅揭示了城镇低效用地再开发策略与土地、参与者等要素构成的组合关系，也展现出城镇低效用地再开发在实践中形成的四种不同模式，而不同模式运行过程的差异映射出不同案例实施的行动逻辑。

2.1 不同城镇低效用地再开发模式的原型分析

2.1.1 原土地使用权人自主改造模式

原型1（表3）解释了基于内生发展需求驱动的原土地使用权人自主改造模式，该模式下政府作为制度供给型服务者，充分尊重市场主体发展权力，通过制度创新和流程优化，消解市场主体参与的制度性交易成本，构建稳定可预期的政策环境。原土地使用权人通过土地空间重构与生产设施升级实施自主改造，实现生产要素迭代更新与土地效能提升。该原型的制度设计包含以下关键属性：原土地使用权人兼具改造意愿与实施能力，继续保有土地使用权（UM21），并发挥低效用地再开发的主导作用（CM2），依托企业经营战略进行空间资源再配置，实施高标准厂房建设与现代化设施更新（TM3），最终达成企业转型升级与土地资产增值的双重目标。在建设用地总量控制与增量指标紧缩的政策语境下，要素更新激励机制（EM2）有效驱动市场主体开展存量建设用地挖潜，形成以自主投资（CS2）为核心的再开发实施路径。原土地使用权人通过资本投入，实施高标准设施建设，完成落后产能设施替代进而获取经营效益提升与发展权益保障（BS2）。在此过程中，市场主体可依据国家“建设用地过渡期支持政策”，通过建筑功能适应性调整实现产业能级跃迁。值得注意的是，该改造模式具有显著的正外部性，在促进经济高质量发展、土地绩效提升及社会就业改善等方面产生溢出效应（BS1）。原型1中的诊断属性（R31-A12-A22）表明，原土地使用权人依托区域资源禀赋优势与政策支持体系，通过预期效益补偿机制驱动低效用地改造实施，最终实现土地集约利用、生产条件优化与经济效益增值的三维目标。
表3 原土地使用权人自主改造模式

Table 3 Original land-use rights holder's self-driven renovation model

序号 （子）原型描述 （子）原型的代码组合 案例数量/个
1 基于企业主导的满足发展需求的自主改造模式 R31-A12-A22-EM2-UM21-CM2-TM3-CS2-BS1-BS2-O 9
1.1 政府参与 R31-A11-A12-A22-EM2-UM21-CM2-TM3-CS2-BS1-BS2-O 8
1.2 经济需求、经济激励 R31-A12-A21-A22-EM12-EM2-UM21-CM2-TM3-CS2-BS1-BS2-O 8
1.3 分权、自用 R31-A12-A22-EM2-UM21-CM2-DM1-TM3-P2-CS2-BS1-BS2-O 8
子原型1.1显示政府作为服务型参与者（A11），通过制度供给优化审批流程与服务效能，强化原土地使用权人主导性和能动性，推动低效用地功能和效益挖潜。子原型1.2凸显经济需求驱动机制（A21），在增量用地供给受限情境下，原土地使用权人以经济激励获取（EM12）为导向，通过开发强度提升与空间价值挖潜实现土地效能最大化。子原型1.3则强调基于发展权保障的自主决策机制（DM1）。在“盘活存量”政策框架下，通过政府制度安排和程序设计，原土地使用权人基于既有权益（P2）实施自主改造，实现土地经济效益、企业可持续发展与社会效益的多维统合。

2.1.2 原土地使用权人交易改造模式

原型2（表4）揭示了寻求经济需求满足的原土地使用权交易改造模式，政府作为信息沟通型的引导者，依托行政权威和数据资源优势，实现土地开发潜力、区域战略导向和利益相关者诉求的三重信息整合，通过政府引导消除信息不对称，实现新旧使用权人的信息互馈，完成土地使用权交易，同时降低市场主体的决策风险。该模式适用于原土地使用权人缺乏自主改造意愿或实施能力的情形，其制度运行表现为通过土地使用权转移实现土地要素再配置，主要路径包括企业兼并重组、二级市场交易等市场化运作机制。与原型1不同，该模式在诊断属性层面显著体现经济需求驱动（R12-A12）特征，原产权主体因经营困境或市场失能难以持续获取土地收益，需通过土地使用权让渡（UM13）实现沉没成本补偿；而新的土地使用权人则为突破建设用地指标约束、扩大生产规模及推动产业升级，因而形成双向经济激励（EM12）的土地使用权交易动力机制。该模式设计的核心在于构建多主体协同治理框架：其一，建立利益相关方协商机制（COM），通过平等对话机制平衡原土地使用权人退出诉求与新的土地使用权人开发诉求；其二，新的土地使用权人通过资本投入（CS2）实施设施升级或空间重构，实现经营效益跃升（BS2）；其三，政府获得土地绩效提升、产业结构优化及区域经济发展等外溢效益（BS1）。
表4 原土地使用权人交易改造模式

Table 4 Original land-use rights holder's transaction-based renovation model

序号 （子）原型描述 （子）原型的代码组合 案例数量/个
2 基于企业参与的满足经济需求的交易改造模式 A12-A21-EM12-UM13-COM-BS1-BS2-O 9
2.1 企业主导、企业资金 A12-A21-EM12-UM13-CM2-COMCS2--BS1-BS2-O 8
2.2 分权 A12-A21-EM12-UM13-DM1-COM-BS1-BS2-O 7
2.3 闲置 R41-A12-A21-EM12-UM13-COM-BS1-BS2-O 6
2.4 政府参与、产业需求、产业升级激励、小规模地块 R22-A11-A12-A21-A231-EM12-EM4-UM13-COM-BS1-BS2-O 5
子原型2.1表明新的土地使用权人在改造过程中发挥主导（CM2）作用，依据发展战略实施全流程改造，通过资本运作（CS2）完成生产设施迭代或空间形态重塑。子原型2.2表明建立一致同意的协商决策机制（DM1），政府作为引导者，搭建供需对接平台，一方面通过政策激励与服务供给引导原土地使用权人退出土地使用，另一方面，基于产业发展规划实施项目适配，引导目标产业企业入驻，在企业双方一致同意的情况下实现土地使用权的转移。子原型2.3表明闲置地块（R41）对于交易改造这一模式更具优势，闲置土地的交易周期压缩与建设时序前置的特征，能够显著降低交易成本，提高改造效率。子原型2.4表明对于政府（A11）来说，在实现土地盘活基础上，通过优惠政策供给与流程再造，重点推进小规模地块（R22）的快速更新，形成以点带面的产业升级示范效应（A231-EM4）。

2.1.3 政府收储出让改造模式

如表5所示，原型3阐释了多元需求下基于政企合作的政府收储出让改造模式，其核心运行逻辑是政府作为资源配置型的规划者，通过土地整合、分割实现土地空间重构，通过用途管制提升边际效益，通过开发强度调控发展立体经济。该模式通过“政府收储—市场出让—企业开发”的路径实现土地盘活，政府（A11）作为低效用地再开发的规划者，通过规划管控、政策引导与土地整理等制度供给行为，协调多元利益主体的经济需求、发展需求、住房需求、生态环境需求等；企业（A12）则作为再开发实施主体，依托资金投入与市场化运作实现低效用地改造。政府收储后出让（UM11）是该模式的关键机制，政府基于对相关地块的研判，将被定义为“低效用地”的土地收回，通过招标、拍卖、挂牌等的公开市场交易机制实现土地使用权转移。同时，政企合作（CM1-CM2）的方式在城镇低效用地再开发的过程中发挥了有利作用，且呈现出显著的职能分工特征，政府部门通过土地整理储备、拆迁补偿安置等基础性工作搭建开发平台（CS1），市场主体则依托资本运作能力（CS2）实施具体开发建设。此外，协调机制（COM）的建立强化了“政府搭台、政策引导、市场运作、政企双赢”的治理效能，确保相关主体的利益表达和平等协商，最终实现政府土地治理目标（BS1）与企业开发收益（BS2）的“共赢”。
表5 政府收储出让改造模式

Table 5 Government-led acquisition, transfer, and renovation model

序号 （子）原型描述 （子）原型的代码组合 案例数量/个
3 基于政企合作的满足多元需求的出让改造模式 A11-A12-UM11-CM1-CM2-COM-CS2-BS1-BS2-O 11
3.1 资源配置 A11-A12-UM11-CM1-CM2-COM-TM1-CS2-BS1-BS2-O 8
3.2 城市郊区、无禀赋、产业需求 R11-R32-A11-A12-A231-UM11-CM1-CM2-COM-CS2-BS1-BS2-O 7
子原型3.1表明，资源配置（TM1）方式在该模式下发挥重要作用。政府通过土地分割整合、用途变更等实现土地空间重塑，同时结合未来产业发展、城市功能完善、人居环境改善等需求，借助新兴产业导入、城市功能升级和开发强度提升等路径，实现土地资源的高效利用和效益增值。子原型3.2表明，对于城市郊区无禀赋优势的低效用地（R11-R22）来说，政府收储再出让改造的模式更具优势，此类建设用地因区位劣势与禀赋缺失“市场遇冷”，政府收储出让机制能够在较大区域范围内重新适配土地供需关系，新的土地使用权人通过增资扩建、资源配置和变更用途等多种策略进行再开发改造，不仅实现单个地块盘活增效，更通过空间外部性效应推动区域产业结构高级化（A231）。

2.1.4 政府收储独立改造模式

原型4（表6）描述了功能完善需求下政府主导的低效用地再开发改造模式，政府作为功能导向型的主导者，在完善城市产业服务功能和公共服务功能目标驱动下，主导全周期低效用地再开发改造。在建设用地总量控制与经济社会转型发展的双重目标激励下，政府（A11）通过建立协调机制（COM）完成低效用地收储（UM12），运用财政资金（CS1）以改建扩建（TM3）的方式直接参与并主导再开发改造（CM1），进而达成土地盘活目标（BS1）。
表6 政府收储独立改造模式

Table 6 Government-led acquisition and independent renovation model

序号 （子）原型描述 （子）原型的代码组合 案例数量/个
4 基于政府主导的满足功能需
求的独立改造模式		 A11-UM12-CM1-COM-TM3-CS1-BS1-O
 6
4.1 集权 A11-UM12-CM1-DM2-COM-TM3-CS1-BS1-O 4
4.2 无禀赋 R32-A11-UM12-CM1-COM-TM3-CS1-BS1-O 4
4.3 大规模、产业需求、产业升
级激励、招商		 R21-A11-A231-EM4-UM12-CM1-COM-TM3-CS1-P1-BS1-O 4
子原型4.1表明政府在低效用地改造过程中充分发挥主导作用，负责决策、规划、建设运营（DM2）。子原型4.2表明对于无禀赋优势（R32）的低效用地来说，这一模式更具优势。该类型土地禀赋不足，市场主体改造动力不足，政府作为改造主体参与项目，建设非营利性的公共设施，完善城市服务功能，为低效用地盘活创造了可能。子原型4.3表明较大规模的地块（R21）具有产业布局和产业集聚的优势，改造后发挥优势产业企业入驻（P1）“虹吸效应”汇聚产业集群，实现地区产业转型升级（A231）和经济结构调整。

2.2 不同城镇低效用地再开发模式的比较分析

城镇低效用地再开发模式的差异性导致其运行过程有所不同（图3）。具体来看：（1）原土地使用权人自主改造模式是在符合国土空间规划的前提下，政府制定容积率奖励、税收优惠等激励政策，鼓励原土地使用权人自主改造。原土地使用权人保留土地使用权，作为实施主体确定规划建设方案，自主实施项目融资、建设和后期运营管理。新建厂房设施楼宇用于自身生产要素的更新升级和条件改善，或者通过企业市场合作、政府引导招商等形式获得直接经济效益。（2）原土地使用权人交易改造模式是指在原土地使用权人放弃土地使用权的情况下，政府结合用地规划和产业发展导向，引导相关类型企业交易或者企业自主通过出租、转让、作价入股等土地二级市场交易、企业重组等方式实现土地使用权的转移。新的土地使用权人获得建设用地指标，在投入资源进行再开发改造后用于企业自用、出售、出租或者招引新企业入驻，满足土地经济效益和产业升级需求。（3）政府收储出让的改造模式是指基于多主体的复杂需求导向，政府主要承担统筹规划、制度设计和实施监管、土地收储整理以及财政资金保障等工作，企业等市场主体负责资金筹措和相关地块的重新改造开发。政府出于盘活低效用地、产业升级等的政策目标，收储土地并进行整合、分割等空间优化配置，通过“招拍挂”的公开方式“带标准”出让土地，防止出现“土地再低效”。新的土地使用权人获得土地后，根据建设规划建设高标准厂房设施、楼宇建筑，用于自用或者通过市场方式承接企业、个人入驻使用。（4）政府收储独立改造模式是政府基于产业转型升级、完善城市公共服务功能等目的，通过征收、收购和置换等方式收回土地使用权，同时负责规划、建设、项目招引及后期运营。政府根据不同规划目的投入财政资金进行独立改造，配建基础设施，完善基本服务功能。改造完成后的地块用于产业升级目的的，政府招引目标类型企业入驻实现产业转型；改造完成后用于完善城市公共服务目的，交付目标单位使用。
图3 不同城镇低效用地再开发模式的运行过程

Fig. 3 Operational process of different urban inefficient land redevelopment patterns

2.3 不同城镇低效用地再开发模式的适用条件

通过不同城镇低效用地再开发模式的运行过程可见，原土地使用权人自主改造模式中土地的使用权不发生变化，而原土地使用权人交易改造、政府收储出让改造、政府收储独立改造等三种模式的土地使用权发生了变化，而后两者需要政府收储土地这一过程，不同模式的系统特征和运行过程存在着明显差异，具有一定的适用条件（表7）。具体来看，原土地使用权人自主改造模式以满足原土地使用权人自我发展需求为目标，通过原土地使用权人发挥地块禀赋优势，在政府政策激励和服务支持下，利用自有资金对闲置或低效用地进行再开发改造实现。原土地使用权人交易改造模式以实现经济需求和产业转型升级需求为目标，企业通过自主交易或者政府引导交易获得土地使用权，筹集资金对小规模闲置、部分闲置土地进行改造的方式实现。政府收储出让的改造模式以多元化需求为目标，通过政府和企业的利益协调，政府制定土地利用规划，进行土地收储重新整合配置土地，投入财政资金完善配套设施，企业重新规划建设的方式实现。政府收储独立改造模式以实现产业需求和功能需求为目标，通过政府对较大规模的低效用地进行收储，投入财政资金进行再开发改造并完善相关配套设施的方式实现。
表7 不同城镇低效用地再开发改造模式的适用条件

Table 7 Applicable conditions of different urban inefficient land redevelopment patterns

改造模式 地块特征 需求满足 土地权利 主导方 资金来源 运行特点
原土地使用权人自主改造 工业园区或城市郊区、城中村；禀赋优势；部分闲置或低效使用 满足用地效益提升、持续发展需求，生活居住条件改善需求等 使用权保留 原使用权人主导 原使用权人 制度供给
优化服务
原土地使用权人交易改造 工业园区、经济技术开发区或城市郊区、城市市区；小规模地块；闲置或部分闲置 以沉没成本补偿、企业经营效益需求为主，产业转型升级需求
为辅		 使用权转移 企业主导 企业 信息沟通
交易引导
政府收储出让改造 产业园区、高新技术产业开发区、矿区、城市郊区或城市市区；无禀赋优势；低效使用 以经济需求为主，兼顾自主发展、产业升级、居住改善、生态修复等多元需求 使用权转移 政企合作 政府财政、企业资金 资源配置
规划引导
政府收储独立改造 工业园区、经济技术开发区、城市郊区或城市市区；规模优势；低效使用 满足产业转型升级需求、城市服务功能需求等 使用权转移 政府主导 政府财政 政府主导
功能完善

3 结论与讨论

3.1 结论

本文在DDO分析框架下，系统分析了城镇低效用地再开发的基本属性、构成要素以及行动逻辑，运用原型分析方法从全国35个典型案例中提取了4个原型和12子原型，从政府和市场关系的角度归类出四种城镇低效用地再开发模式，并对不同模式的运行过程和适用条件进行深入探讨，得出如下主要结论：
（1）城镇低效用地再开发是由“外缘—内核”系统要素嵌套而成的复杂过程。其中，外缘系统为内核系统运行提供动力和条件，构成城镇低效用地再开发的诊断属性，包括区域资源禀赋、地块特征和土地使用权人特征等因素；内核系统是城镇低效用地再开发的机制架构，构成城镇低效用地再开发的设计属性，包括城镇低效用地再开发的主导方、资金来源、权力特征与改造方式等要素。城镇低效用地再开发的有效实施就是通过诊断外缘系统的资源配置条件和不同主体需求，对内核系统要素进行组合设计并不断进行外部系统的响应与调适，逐渐形成体现区域特征的差异化行动。
（2）利用原型分析方法从35个案例中提取了4个原型和12个子原型，包括基于企业主导的满足发展需求的自主改造原型、基于企业参与的满足经济需求的交易改造原型、基于政企合作的满足多元需求的出让改造原型、基于政府主导的满足功能需求的独立改造原型，以及分解出的集权和分权、禀赋和无禀赋、大规模和小规模、政府参与和企业主导、招商和自用、多元需求和资源重新配置等12个子原型，对应形成了原土地使用权人自主改造模式、原土地使用权人交易改造模式、政府收储出让改造模式、政府收储独立改造模式等四种城镇低效用地再开发模式。不同模式是由低效用地、土地使用权人和政策制度等因素的系统组合，并体现了城镇低效用地再开发过程中有为政府和有效市场的差异化关键性驱动。
（3）不同城镇低效用地再开发模式的运行过程各有特点，原土地使用权人自主改造模式呈现企业主导、政府服务、土地使用权不变、决策分权、满足发展需求的运行过程；原土地使用权人交易改造模式表现为企业主导、政府引导、土地使用权转移、决策分权、满足经济需求的运行过程；政府收储出让改造模式体现了政企合作、土地使用权转移、决策分权、满足多元需求的运行过程；政府收储独立改造模式则突出了政府主导、土地使用权转移、决策集权、满足产业需求和功能需求的运行过程。同时，不同城镇低效用地再开发模式在地块特征、需求特征、土地权利、主导方、资金来源、运行特点等方面还具有特定的适用条件。

3.2 讨论

本文将城镇低效用地再开发抽象为诊断属性、设计属性和结果属性的要素组合结构，利用原型分析方法归类出四种不同的城镇低效用地再开发模式，对不同模式运行逻辑和适用条件的深入剖析将为城市更新实践提供理论依据与事实参考。但还存在几点不足值得深入研究，一是城镇低效用地再开发是一个复杂系统过程，在实践中往往会遇到一些现实困境，比如为解决原土地使用权人资金不足，无法承担全部改造资金的问题，采取自主改造和交易改造结合的模式、自主改造和政府收储相结合的模式；为满足社会功能需求，采用政府收储出让改造和政府收储独立改造的模式等。值得注意的是，政府收储独立改造模式可能因财政压力不可持续，原土地使用权人交易改造模式在欠发达地区面临企业投资意愿不足的风险，因此，本文提出的四种模式在实践过程中可能存在复合利用的情形，需要因地制宜择优或组合用之。二是城镇低效用地再开发受地域环境差异、政策驱动和权利人特征影响，随着现实情境的复杂化、多元化以及新兴化的改变，再开发模式也将随之变动和多样，比如低效用地再开发与智慧城市建设的融合愈发凸显，未来可将技术要素纳入诊断属性，探索基于数字孪生技术的城镇低效用地动态监测和更新改造，进一步提升城镇低效用地再开发模式的先进性和适配性。三是受案例可得性影响，本文选取的案例主要分布在东部沿海及个别较发达的内陆省份，对中西部地区、资源型省份的覆盖性不足，未来研究将扩大案例收集类型和数量，研制出面向全国不同区域特征的城镇低效用地再开发模式体系，在更大范围上指导实践。四是本文主要是基于静态多案例分析提炼出不同城镇低效用地再开发模式，探索了一定条件下的城镇低效用地再开发的机制架构，未来研究可将政策调整、经济波动等动态特征纳入诊断属性，建立“低效用地再开发适应性模型”，开展多案例纵向分析，探究动态条件下不同城镇低效用地再开发模式的运行过程和行动逻辑。

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