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2025 , Vol. 40 >Issue 8: 2269 - 2282

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250816

Regular Articles

Resource reallocation: The mechanism and pathway of comprehensive land consolidation to promote agricultural scale operation

  • QIAO Lu-yin , 1, 2
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  • 1. School of Political Science and Public Management, Shanxi University, Taiyuan 030031, China
  • 2. Institute of Rural Vitalization, Shanxi University, Taiyuan 030031, China

Received date: 2024-10-21

  Revised date: 2025-02-18

  Online published: 2025-08-05

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Abstract

In the new period, the comprehensive land consolidation has been an important policy tool to promote agricultural transformation and rural revitalization. Focusing on the problem of cultivated land fragmentation, this paper aims to explain the mechanism of comprehensive land consolidation in promoting agricultural scale operation from two dimensions of resource reallocation and operating mode transformation, and then refine the path model and innovation mechanism of the comprehensive land consolidation in the case area. The research methods include theoretical analysis and exploratory case study. The research findings are as follows: Firstly, with the commercialization of household management and livelihood, the interest goal of household has changed from the pursuit of maximizing land output rate to the pursuit of maximizing labor productivity, and the labor force has been separated from agriculture or even completely withdrawn from agriculture to engage in non-agricultural employment in order to obtain higher labor remuneration, resulting in farmland abandonment or non-agriculture. This is an endogenous impulse, a process of farmers' reallocation of family resources, which objectively deconstructs the management mode of smallholder farmers, but also creates conditions for large-scale management. Secondly, the transformation and reconstruction of agricultural operation mode must deal with two major issues, the innovative allocation of resource elements (production problem) and the allocation of management surplus (accumulation problem). By establishing two links, the link between small farmers and village collectives, and the link between village collectives and new management subjects, the whole domain regulation can realize the horizontal integration and large-scale management of cultivated land. Thirdly, based on the current conditions of resources, the case town has explored a feasible path and model, guided the transformation of small farmers' decentralized management to the large-scale management of the new main body, and improved the land use efficiency and comprehensive benefits. In conclusion, the case town's practice shows that the comprehensive land consolidation can promote agricultural scale operation, the key lies in the mechanism innovation of interest linkage and profit distribution, and the related trend problems should be dealt with well.

Key words： comprehensive land consolidation; scale operation; horizontal integration; resource reallocation; labor productivity

Cite this article

QIAO Lu-yin . Resource reallocation: The mechanism and pathway of comprehensive land consolidation to promote agricultural scale operation[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2025 , 40(8) : 2269 -2282 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250816

中国是一个人口众多、土地资源相对稀缺的国家，也是唯一通过内生式道路完成资本积累实现完整工业化的大国。人多地少的基本国情决定了国家必须严格保护耕地、保障粮食安全；内生式工业化道路决定了土地成为关键的生产要素和资本载体。土地资源的农业用途和建设用途天然地存在矛盾与冲突。随着工业化、城镇化的快速推进，城乡之间人口、土地、产业、资本等要素快速流动与解构重组[1,2]，对国土空间格局产生剧烈扰动与影响。土地整治作为国土领域的一项政策工具，始终围绕宏观经济社会发展的阶段性矛盾与问题，综合运用规划设计、工程技术、项目建设等措施，实现国土空间优化、资源要素保障、土地利用效率提升的政策目标。在人民公社时期，全国范围内开展了大规模农田整治与兴修水利；20世纪80—90年代，国家将土地整理、土地复垦和土地开发列为土地整治内容，核心目标是保护耕地数量；进入21世纪，土地整治范围从农用地扩展到建设用地、生态修复方面，进入综合整治阶段；在城乡融合与乡村振兴背景下，新问题凸显、新理念融入，使得土地整治迈向全域土地综合整治新阶段[3-5]。2019年底，中华人民共和国自然资源部在全国部署开展300个以乡镇为基本单元的全域土地综合整治试点，助推乡村全面振兴。2020—2024年，全域土地综合整治连续五年被写入中央一号文件，成为自然资源领域服务生态文明、城乡融合和乡村振兴战略以及推动经济社会高质量发展的重要抓手。
国内外实践经验表明，土地整治在协调土地利用矛盾、优化城乡要素配置、促进乡村多功能发展等方面发挥了基础作用。全域土地综合整治是一种全新模式，内涵更丰富、目标更多元、内容更广泛、实施更复杂，实践中应深刻把握全域、全要素、协同治理的新理念。作为新阶段的新命题，近年来学术界涌现出一批有价值的理论与实证研究成果：在理论认知层面，涉及全域土地综合整治的内涵逻辑、关键问题、主要关系、适应性转型路径等理论解析[6,7]；在实践目标层面，多视角分析全域土地综合整治促进城乡融合发展[8-10]、空心村治理[11]、乡村空间重构[12]的逻辑机制与路径模式；在整治内容层面，有学者关注全域土地综合整治中生态修复的市场化机制与路径、生态产品价值实现以及对“双碳”目标的贡献等[13-15]。此外，还有学者关注全域整治多主体协同治理、对农户生计脆弱性和大都市耕地多功能性的影响[16-18]，呈现出主题分散化和领域多元化特点。新时期面对新问题，在理论认知上对全域整治做出适应性转向是十分必要的，但归根结底它是一项政策工具、一个实践问题，基于案例实践的经验、问题、路径、模式等方面的梳理提炼，对于深入推进全域整治工作尤为重要。从现有研究看，主要集中在两方面：其一，从土地要素配置角度研究全域整治促进城乡融合发展的路径机制，研究区主要是发达地区和大都市郊区；其二，关注生态本底修复与生态价值显化，有生态文明转向的趋势。在整治内容上，追溯到土地整治阶段，学者们认为传统意义上的土地整治聚焦耕地数量和质量的双提升，以保障国家粮食安全[19,20]；也有学者关注土地整治促进农地流转的经济困境与规模化效应[21,22]；但鲜有从农业经营方式转型的角度来研究农地资源再配置的实践路径及创新机制。实际上，新时期探讨农用地整治问题绝不是老生常谈，而应该是站在经营方式转型与农业现代化的角度深化研究。全域整治以乡村振兴为目标导向，从公共价值视角看，就是通过土地制度创新促进乡村振兴中公共价值的创造和实现[4]，核心落脚点是让农村和农民受益。然而，现有研究涉及全域整治后土地要素产业化利用及利益分配方面的内容较为少见和薄弱。
当前，无论是政策界还是学术界，都对全域整治寄予厚望，期望以其为平台实现诸多战略目标。理性地看，全域整治本身更偏向技术手段，实现各类目标的重点还在于机制创新和制度改革，国家试点的意义也在于探索可行路径中的制度性建设。鉴于此，本文围绕“耕地破碎化与非农化”现实问题，尝试提出并回答两个问题：一是，如何依托全域整治来实现耕地横向整合与规模化经营?二是，如何在农业经营方式转变后实现利益再分配与在地化?为了阐明上述问题，本文从理论层面解析农户撂荒行为、资源再配置、经营方式转变的逻辑机制，基于案例实践提炼出实现规模化经营的可行路径及创新机制，分析讨论实践中出现的共性与趋势性问题，以期为深入推进全域整治实践、促进农业经营方式转型与农业现代化提供理论参考。

1 理论解析与分析框架

1.1 耕地破碎化与适度规模经营的现实矛盾

农业现代化是中国式现代化建设的根基和重要内容。中国的农业现代化是具有中国特色的农业发展新路径。所谓中国特色，就是立足中国国情，立足人多地少的资源禀赋、农耕文明的历史底蕴、人与自然和谐共生的时代要求，走自己的路，不简单照搬国外现代化农业强国模式[23]。学术界和政策界能达成共识的是，现阶段立足小农数量众多的基本农情，依托双层经营体制，以家庭经营为基础，发展中国特色的农业适度规模经营[24,25]。中国的农业规模经营不同于北美大农场规模农业和欧盟“莱茵模式”农业[26]，更强调基于人地关系的“适度规模”；受自然条件和经济社会发展水平差异性的影响，不同地域的农业经营规模“适度”范围也不尽相同，中国现阶段粮食生产经营的适度规模区间约为100~200亩（1亩≈667 m2）[27]。然而，中国当前的农地资源现状条件尚不能支持农业规模经营，最核心的问题即是耕地资源的破碎化。这种现象的成因，既是制度层面“软环境规制”的结果，也包括地理环境“硬条件限制”的原因。
宏观地理环境和地形条件是形成耕地破碎化的客观因素，而基本的农地经营制度则是导致耕地破碎化的根本原因。基本经营制度限定了农业经营方式与样态，围绕基本制度配套形成的各种政策、投资项目等又强化了制度作用；在这种“被规制好的”农业经营模式下，农户长期的生产活动、劳动投入、农业投资等响应行为固化了这种资源利用格局，同时也固化了农户对经营方式、土地权益、资源配置、价值分配等方面的认知，共同制约农业规模化经营。地理条件限制可以通过土地工程技术措施进行改造；但基本经营制度是中国农村经济制度的核心，在当前及今后很长一个时期仍适合人多地少、大国小农的基本国情。破解耕地破碎化困境、促进农业适度规模化经营，不需要通过强制性制度变迁改变现有的制度框架，而是亟需在基本经营制度框架下，依托农用地“三权分置”改革成果，通过机制创新和政策调整来实现目标。

1.2 全域土地综合整治：资源再配置与经营方式转变

（1）耕地撂荒：农户生计资源再配置的派生结果。耕地破碎化对农户的农业经营行为产生持续的、变动的影响，导致耕地撂荒与非粮化。新古典经济学框架下，农户家庭可以被看作是能够做出理性决策、追求利益最大化的生产经营单位，通过优化配置家庭所能控制、支配、获及的资源要素来实现利益最大化目标。在以农业经济占主导地位的发展阶段，农业经营是大多数农户家庭的主要生计来源，农业生产的首要目标是满足家庭消费，将劳动力持续投入到有限的土地资源上获取更高的单位面积产出，则是合理的行为选择与目标策略。这里的劳动投入即使在边际收益已经处于递减阶段仍会继续投入，农民会忍受更多辛劳或“自我剥削”；小农家庭追求的是“劳动—消费均衡”和土地产出效率，这也是“小农优势”和“内卷化农业”的核心观点[28]。随着市场经济不断深化，小农家庭的生产活动和社会再生产逐渐被彻底商品化，农业生产的各种投入品被商品化，家庭生活乃至劳动力本身也被商品化，在市场化条件下劳动力价格被农业部门之外的非农部门进行外部定价。农户家庭所追求的不再是最大化的土地产出率，劳动力报酬最大化则成为追求目标，即劳动生产率最大化。因此，当外部市场能够提供更高报酬的非农就业岗位时（中国的工业化、城镇化进程正好能够提供），农户家庭则会将劳动力从边际收益递减的农业生产中抽离出来，重新配置到劳动生产率更高、劳动报酬更大的非农就业中去。随着劳动力的抽离，家庭农业生产中的人均经营规模相对扩大，留在农业中的家庭劳动力生产率也得以提高。如果这种情况下的农业劳动生产率仍低于非农就业劳动生产率，小农就完全有可能彻底退出农业生产。这就是当前耕地撂荒和非粮化的农户行为逻辑。
（2）生产与积累：农业经营方式转变的两大议题。随着外部市场化环境的变化，农户家庭的利益最大化目标发生转变，核心是通过重新配置家庭资源要素来实现；农业劳动力内生性地产生脱离农业经营的冲动，这同样为土地流转和规模经营创造了基本条件。经典的马克思主义“农政问题”涉及两大核心议题：如何通过资本化来提高农业生产力（即生产问题）；如何在农业经营中获得资本积累（即积累问题）[29,30]。需要指出的是，当今中国随着社会资本不断进入乡村与农业领域，农业生产既有基于土地流转的现代化规模农业的快速发展，也有小农农业的持续存在，总体上呈现为混杂型农业经营方式。即便是小农农业生产方式，农民也在不断增加资本化的工业产品（如化肥、农药、种苗、机械等农资）来提高农业劳动生产率。中国的农业现代化，必须从国家战略高度谋划并解决耕地破碎化、撂荒弃耕与非粮化的现实挑战，引导与规范土地流转，发展适度规模经营，提高农业劳动生产率。一方面，随着新型城镇化不断深入和城乡融合发展体制逐渐完善，农业劳动力持续析出与转移，缩小农业劳动生产率的分母效应；另一方面，通过政策供给与机制创新，促进农业资源要素再配置，特别是农业科技、数字经济、物质资本等要素的创新性配置，提高农业的综合效益和产业回报率[31]。中国的农业现代化，还需在共同富裕的目标框架下解决农业经营收益的积累问题，尤其是社会资本参与和主导的规模经营生产方式下，必须通过制度建构或机制创新来保障村集体和农民分享农业经营收益，实现村集体资产和农民财富积累，不能由社会资本享有全部的经营收益。农民所享有的收益不应局限在土地流转租金的范畴（实际上是地租），而且要享有农业经营剩余的索取权，这正是农村土地产权的价值体现。这样的资本积累与收益分配模式完全不同于美国等资本化大农场或农业公司的资本积累模式，是社会主义土地制度和分配制度优越性的体现。
（3）全域整治：促进资源再配置与经营方式转变。适度规模经营是符合中国国情、农情的农业现代化路径之一，但耕地资源破碎化客观上限制了农业经营方式的转型。从土地整理到农村土地整治，再到当前的全域土地综合整治，促进农业规模化经营始终是该项政策工具的目标之一。严格意义上讲，土地整治本身更偏向于土地工程技术手段，关键是坚持全域、全要素、协同治理的系统性思维，充分发挥全域整治的平台作用，重点关注机制创新和配套政策供给，探索“土地整治+”的实践路径，解决农业农村发展的战略问题。具体到农业发展领域，现实问题和发展道路是清晰的，核心目标就是要依托全域整治平台，探索实现农业经营模式转变的可行路径与经验，不在于新增多少耕地、调整多少用地空间，这些都是为农业经营模式转变服务的。全域整治促进农业规模化经营关键要实现“两个链接”：一是将分散化的耕地资源进行横向整合，实现小农户与村集体的链接；二是耕地集中流转给新型经营主体，建立村集体与新主体的链接。新主体以其经营规模优势再去链接大市场，这样也间接实现了小农户与大市场的链接。以政府为主导的全域整治通过工程技术手段实现农业规模化经营的资源条件；村集体以耕地集中流转、提供经营保障为依托提高与新主体的谈判地位，分享规模化经营收益；而在建立链接、全域整治、分享收益等环节，均需要相应的创新机制。因此，以全域整治为平台工具，通过建立收益分配激励机制实现分散化耕地资源的横向整合，利用耕地集中流转的优势条件吸引新型经营主体进驻开展规模化经营，提高农业经营的综合效益。在此路径下，全域整治实现了资源要素再配置和经营方式转变，农业经营目标也从小农经营模式下追求土地产出最大化转变为规模经营模式下追求经营利润最大化，农业经营的积累方式和分配方式也应随之变化（图1）。
图1 资源再配置、经营方式转变与全域土地综合整治

Fig. 1 Resource reallocation, transformation of operation mode and comprehensive land consolidation

2 案例选择与调研过程

2.1 研究方法与案例选择

案例研究是社会科学领域中被广泛应用的一种研究方法，大致可分为描述性案例研究（What）、解释性案例研究（Why）、探索性案例研究（How）等类型。案例分析的目标不是讲故事，而是产出知识，为理解某一类现象提供一般性的理论解释以供后续研究检验[32,33]。典型个案研究有助于捕捉和追踪社会实践中涌现出的新现象与新问题，通过对案例的深入剖析，能够更好地检视研究问题[18]。案例研究的优势在于系统展现事件过程和因果机制，而探索性案例研究重在探索机制、路径、模式等，属于“How”的研究范畴，旨在构建或完善新理论、产出新知识。本文依托全域土地综合整治的案例实践，以期从经营方式转型的视角阐释两个研究问题，即农地资源再配置的生产问题和经营利益在地化的分配问题，侧重于路径与机制方面。因此，基于研究问题和方法的匹配性原则，本文采用探索性案例研究法。
运用案例研究要以适合回答研究问题为标准，特别要注意个案的选择。本文选择广东省梅州市蕉岭县新铺镇作为案例对象。新铺镇地处蕉岭县南部，位于韩江中上游的石窟河畔，总面积185.22 km2，下辖22个行政村（社区），为蕉岭第一大镇；2023年底全镇户籍人口4.22万人、常住人口2.30万人，人口流失严重。该镇三面环山、中部平坦，境内山地属于武夷山脉余脉，地势由山地向中部河谷逐渐倾斜，依托石窟河形成“两脉夹一谷”的地理格局和“八山一水一田”的国土空间格局，具有独特的自然环境及土壤富硒的自然资源禀赋等优势条件，农业种植条件较好，是省级富硒丝苗米产业园所在地；全镇水系通畅，石窟河及其支流石扇河、柚树河、徐溪河分别连接各村，水资源条件较好。
选择新铺镇开展案例研究原因如下：（1）案例的典型性。2021年1月被列为以乡镇为基本单元的全域土地综合整治国家试点。此外，蕉岭县还是农村集体经营性建设用地入市国家试点、全国农村综合改革示范试点单位、全国农村集体产权制度改革试点县、广东省城乡融合发展试点县等。多项国家级改革试点的政策叠加，将为全域土地综合整治试点提供灵活的探索空间，更容易产生新模式新经验。2024年9月试点经验成功入选“全国第二批全域土地综合整治典型案例”。（2）案例的代表性。该镇地处粤东北部山区，耕地破碎化程度很高，5亩以下永久基本农田图斑占全县永久基本农田图斑的59.95%，其面积只占全县永久基本农田总面积的14.00%（县自然资源局2023年土地变更数据统计所得）；农业空间布局不合理、弃耕撂荒严重。这些现状问题在广大的山地丘陵区具有普遍性，其经验模式具有较好的借鉴价值。

2.2 调研过程与资料收集

2023年7月26-31日，课题组受邀赴蕉岭县开展“全域土地综合整治试点经验”的专题调研，重点调研试点乡镇工作进展情况；其后派驻2~4名博士生驻县协助参与试点工作、跟踪调查试点进展。2024年8月6-14日，课题组再赴蕉岭县开展专题调研与试点阶段性总结工作，除了调研案例乡镇外，还对全县其他7个乡镇进行了全覆盖调查（其中1个乡镇为市级试点乡镇、6个乡镇为经验推广乡镇）。课题组通过召开座谈会、深度访谈、参与式跟踪调查等方法收集资料数据。（1）座谈会主要了解收集试点工作思路、经验模式、关键问题、综合成效等方面的资料，县自然资源局提供相关的项目区数据；（2）深度访谈主要围绕县政府分管领导、县自然资源局领导、乡镇主要领导和业务骨干、村干部、新型经营主体等利益相关者开展，采用半结构化形式，既聚焦研究主题与关键问题，又不失灵活性；（3）跟踪调查除了深度参与试点运行和不定期现场踏勘，还注意收集档案资料。来源多样的素材数据能够相互印证，生成用于实证研究的关键资料，保证研究结论的信度和效度（表1）。
表1 调研对象与资料收集情况

Table 1 Investigation objects and data collection

调研对象 调研方式 资料收集情况
国家试点乡镇1个 座谈会 面上了解总体情况，收集相关文本资料，包括试点方案、整治规划、出台政策等；
县自然资源局提供试点乡镇（项目区）矢量数据、项目库数据、资金投资数据等
市级试点乡镇1个 深度访谈 聚焦研究主题与关键问题，采用半结构化形式，访谈相关利益主体
如县政府分管领导和县局领导，重点围绕试点思路、进展、计划、资金、经验等全局性问题开展访谈；乡镇干部和业务骨干，主要围绕项目推进、实践经验与路径、具体问题与障碍、政策建议等方面开展访谈；村干部、农户代表和新型经营主体，围绕具体的实践环节（如发动农户与资源整合，营造经营环境、经营风险及处置等）开展访谈
收集乡镇工作总结、规模经营发展规划等文本资料
经验推广乡镇6个 跟踪调查 注意收集档案资料，包括各级政策文件、工作总结材料、新主体发展规划，以及网络媒体中的宣传介绍、新闻报道等

3 案例区的实践路径及经验

3.1 以农用地整治为重心的工作思路

全域土地综合整治的内容包括优化农村空间布局、农用地集中连片整治、建设用地整理、自然生态本底保护修复、乡村风貌与历史文化保护修复五个方面。各地试点是全面统筹推进，还是要有所侧重?中华人民共和国自然资源部的政策文件中明确指出，要坚持实事求是、量力而行，一切从各地实际出发。客观上，明确工作思路是试点探索的逻辑起点，案例镇的现实情况考量如下：一是该镇地处山地丘陵区，家庭承包制实行后耕地利用分散化、破碎化程度高，近年来人口流失与耕地撂荒严重，耕地碎片化和分散化经营增加了耕地非粮化监管难度，也不利于农田设施建设和农业规模化生产，客观上限制了农业生产效率，亟需开展耕地田块合并平整，通过耕地集中连片整治推进规模化经营。二是全镇农村空心化较为严重，但零散闲置低效的建设用地整理（特别是宅基地）涉及拆迁补偿问题，特别是宅基地制度改革正处于试点探索阶段，自愿有偿退出的资金来源仍无法妥善解决，多数农户持有观望态度，大规模整治难度较大。三是生态本底保护修复本质上属于公共品供给范畴，通常具有长期效益而非短期收益，石窟河流域的生态修复项目投资基本上来源于上级财政专项资金，除此之外将有限的县级财政资金投入到农地集中连片整治可能会取得更高的边际效益。鉴于此，该镇综合考虑资源禀赋、用地现状、人口特征、发展需要、资金保障等因素，最终确定以全域土地综合整治为统领，以农用地集中连片整治为切入点和重心，协同推进建设用地整理和自然生态本底保护修复的工作思路，引导农业生产方式与经营方式转变，提高土地利用效率和产出效益，促进农民增收致富。

3.2 农业经营方式转变的实践路径

案例镇在试点探索中逐渐明确工作思路，形成“经营权入股→耕地连片整治→规模化经营→收益按股分配”的整治路径与模式，引导小农户分散化经营向新主体规模化经营转变，提高土地利用效率和综合效益。
（1）集体托管，以产权入股实现资源整合。摸排选取有条件的村、组，开展农村承包地经营权托管入股试点。充分运用承包地“三权分置”改革成果，发挥村集体协调、服务作用，尊重农民意愿，积极引导农户将承包地经营权委托给村集体进行统一管理，在耕地连片整治、规模流转前实现经营权的整合与集中。从农民角度看，主要关切两个问题：一是农民土地权益保障问题，村集体明确以第二轮土地承包形成的土地承包关系为基础，按照确权颁证的面积折股量化份额转换为股权，登记造册、签订协议，打通承包地量化为股份权益的关键环节。二是农民土地流转收益问题，形成“保底租金+经营分红”的收益分配模式；其中，保底租金按照当地土地流转市场形成的租金价格支付，经营分红按照农户与村集体签订的协议中量化股权份额分配到农户。考虑到部分农户仍愿意自主经营或托管退出机制，则按农户意愿重新分配承包地块，结合整治新增耕地、田块调整任务做出安排。
（2）连片整治，以完善配套提升耕地质量。在完成集体托管基础上，运用工程技术手段实施耕地连片整治，提升耕地质量与生产能力。一是完善农田配套设施，实现“小田并大田”。统筹考虑现状与未来、潜力与需求，围绕沿河流域和平原片区划定耕地集中整治区，制定详细的实施方案，整理细碎田块、田坎垄沟、边角地、低效果园与小片林地以及移除电线杆等障碍设施，重新规划与配套生产道路与灌排水利设施，实现“小田并大田”，提升耕地规模化种植条件。二是协同推进建设用地整理，保障农业配套设施用地需求。聚焦农村闲置低效建设用地，通过旧村改造、存量用地腾挪、增减挂钩（拆旧复垦）、集体经营性建设用地入市等方式开展，整治出的建设用地指标优先用于农业附属设施建设（如仓储、晾晒、产品展示、办公场所等），为农业规模化经营、产业化发展的配套设施建设提供土地要素和空间支撑。三是协同推进流域生态环境治理，保障特色农产品品质。开展石窟河、石扇河流域生态廊道的水生态修复工程，统筹推进森林公园建设、林分改造、耕地安全利用与土壤污染修复等山、水、林、田自然资源要素的系统治理，综合性解决整治区域内的生态环境问题。通过生态修复工程，提升区域生态环境质量、保障生态型农产品生产，提高富硒丝苗米、有机蔬菜水果等区域特色农产品品质。总之，连片整治以耕地规模经营和农业效益提升为导向，破除农户经营固定承包地块的传统思维，通过垦造水田、补充耕地、高标准农田建设、耕地保护集聚区等措施，形成调田、汇田、增田、聚田的“四田”模式，协同推进建设用地整理和生态本底治理，推动耕地资源保护和集聚提质增效，优化农业生产空间布局，为土地统一流转和农业规模经营奠定资源基础。
（3）规模经营，以村企联结促进模式转变。在耕地经营权集体托管和连片整治的基础上，由村集体作为土地流转主体，充分利用耕地集中与规模流转的有利条件，制定新型经营主体的招商方案，对接引入新型经营主体。村企双方签订土地经营权流转合同，明确村集体的权责及参与经营利润分红的比例，建立村集体与新型经营主体的利益联结机制，实现社会资本精准对接土地资源。一方面，鼓励新型经营主体以生产需求为导向发展规模化经营，完善农业生产所需的基础设施配套，村集体在设施用地、劳务用工、经营环境、纠纷调解等方面给予全力支持，确保耕地种植与农业经营规范、有序、高效，提高土地利用综合效益。另一方面，村集体建立土地流转信息档案，加强新型经营主体的资格审查、备案管理，健全土地流转交易服务管理体系，确保土地流转公开、透明、规范，制度性化解土地流转风险。由此，耕地资源的横向整合与规模化经营得以实现，促进小农户分散经营向新主体规模化经营转变，也是资源要素配置方式的创新性转变。
（4）增效分红，以分配机制实现利益在地化。新型经营主体通过规模化经营提高土地利用综合效益，进而实现利润分红。一般情况下，耕地集中连片整治区内全部是基本农田，受到用途管制和“非粮化”刚性约束，规模化种植粮食作物的收益较低。从案例调研情况看，新型经营主体大致有两条路径来提高农业经营收益：一是提高农业资源综合利用率，例如调整种植结构、两季变三季、生态化种植（稻鸭共生）、秸秆废弃物资源化利用等方式，提升单位土地产出率，即集约型经营模式。二是农业生产链条纵向拓展，形成“大田种植+农产品初加工”模式，将生产环节之外的一部分利润空间内在化，提升农产品附加值，即纵向一体化经营模式。农业经营产生利润后，村集体和新型经营主体按照双方签订的土地流转合同，按既定比例进行利润分配；村集体再将分得的利润按照公平、公正、透明、合理的分配机制，一部分留作村集体收入，剩余部分统一分配给入股农户。这种利益分配机制打通了土地变股权、农户变股东的分配环节，促进集体经济发展和农民增收，实现了土地资源高效利用的利益在地化（图2）。
图2 案例镇的实践路径与创新机制

Fig. 2 The practice path and internal mechanism of the case town

3.3 案例经验模式的内在机制

案例镇立足于现实情况，以全域土地综合整治为统领和平台，注重机制创新和制度建设，探索出一条适宜山区县实现农业适度规模经营的可行路径与模式，实现耕地高效利用和农民增收致富。全域整治之前，当地仍以小农家庭经营为主，农户完整地组织生产过程，家庭投入劳动力、追加资本化的农资产品投入、购买社会化的农业生产服务，享有全部的、数量有限的经营剩余。虽然也存在一定规模的土地流转，但主要是民间自发行为，村集体作为利益相关者并未起到重要的中介作用。该镇典型的路径经验，核心是促进农业经营方式转变，关键环节是耕地横向整合与村企利益链接。
（1）资源再配置重组农业生产过程。其一，通过建立利益链接机制，村集体用利益激励引导农户将耕地经营权集中到村集体，实现小农户与村集体的链接。一般情况下，只要土地租金高于小农经营收益，土地流转与经营权转移即可达成，小农将彻底退出农业经营；许诺给农户的经营分红，实际上是一种期望收益，规模经营的利润盈余是分红的基础。这个环节实现了经营权集中与耕地横向整合、小农经营解构与农业劳动力析出，为规模经营提供了耕地资源和劳动雇工。其二，通过建立财政投入机制，运用相关政策工具与工程技术手段，开展耕地集中连片整治工作，实现小田并大田、农田设施配套、用地空间调整、全要素协同治理等目标，为规模经营创造资源条件。这个环节的相关工作将提升耕地质量，并服务于经营模式转变。其三，通过建立村企联结机制，以资源优势吸引新型经营主体进驻开展规模化经营，实现村集体与新主体的链接。新主体进驻后将重新组织农业生产经营过程，整合重组土地、资本、新技术、劳动雇工、专业化管理等资源要素，实现要素创新性配置和经营模式的转变。当然，新主体往往带有社会资本性质，将会追求最大的资本利得；村集体必须提升自身的谈判地位，要求分享规模经营利润，维护村集体和农民利益，村集体的中介作用将得到体现。
（2）利益在地化促进农民资本积累。通过建立利益分配机制，实现经营利润的在地化，解决村集体与农民的资本积累问题。与小农经营相比，规模化经营通常是在更高的技术条件下进行生产的，特别是在作物品种、种子肥料、灌溉施肥、机械化运用、病虫害控制等生产条件方面具有明显优势，完成技术（资本）对劳动的替代；而且在规模成本控制、资源综合利用、产业链延伸等运营方面也具备优势，产生规模效益。这些优势正是提高劳动生产率、产生经营利润、创造价值增量的源泉。通常，在“公司+基地+农户”的经营模式中，农户一般可获得土地租金和务工收入，村集体几乎没有收益；事实上，土地租金可认为是农户经营收益的转换，务工收入是农户退出农业后劳动力商品化的报酬，劳动力在规模化农场务工或在城市非农就业务工，本质上没有任何区别。农户的这两部分收入应该计入规模化经营的成本，农户和村集体尚未分享经营剩余或利润。照此看，经营方式转变带来的收益和价值将全部被具有资本属性的农业公司占有，实现其资本积累并进行扩大再生产；而村集体和农户的资本积累方式却没有实质性改变，土地资源的产权价值没有体现，谈何农村集体经济发展和农民增收致富呢。以上环节就是要创新分配机制、改变积累方式，让新型经营主体（资本化的农业公司）让出一部分经营利润，当然这也是较难协调的一步。

4 讨论与结论

4.1 讨论

在新时期，全域土地综合整治主要发挥平台抓手和政策工具作用，注重通过制度与机制创新来保证多环节衔接、多要素整合、多主体参与、多部门协同，以期实现乡村全面振兴的核心目标。案例镇实践证明，全域整治促进农业规模化经营的路径模式是可行的，但也涌现出一些问题值得深思。
（1）农地资源横向整合的主体问题。耕地资源的横向整合是规范开展连片整合和规模经营的前提条件，农村集体经济组织将起到关键的中介作用。调研中，部分受访村干部表示不愿意承担整合资源的责任，认为村干部担负的责任风险大、收益小。一方面，对于自然村组较多、迁并整合的行政村，涉及村两委、自然村组、农户三个层级的“委托—代理”问题；另一方面，新型经营主体能否兑现土地流转合同规定的利益分配，客观上涉及“道德风险”问题。这些不确定性增加了资源整合的难度。涉及农村其他生态空间资源（如荒山荒坡、山林、水面、沙地等）整合的都会遇到此类问题。这个问题可以通过设立农村集体经济组织解决。理论上，村委会是社会属性的，偏向公共事务管理；农村集体经济组织是经济属性的，偏向集体经济发展。村委会负责资源整合在逻辑上并不顺畅。随着《中华人民共和国农村集体经济组织法》颁布，各地可根据实际情况设立行政村级或自然村级（村民小组）的农村集体经济组织，负责整合资源、对接新主体、营造经营环境、维护集体利益等事项，做到权责与利益相统一。
（2）全域整治的资金投入及社会资本参与问题。全域整治涉及的任务面广、资金需求量大，各地试点仍以财政资金投资为主。案例镇探索出以财政资金为启动资金，联动政府专项债券、政策性金融贷款及社会资本参与的资金保障机制，其中财政资金来源于农、林、水、路、村等涉农资金整合。实际上，这样的资金投入结构非常不稳定，国家为化解地方政府债务在控制专项债券发行量、农发行收紧政策性贷款、社会资本参与的积极性不高，整治项目投资主要还是依靠财政资金。随着现有试点的持续推进，甚至是试点范围扩大，资金投入将是面临的首要难题。当前，政策界和学术界都强调社会资本的重要性，期待能够引入社会资本参与前期的土地整治工作，现实情况却很难。逐利性是资本的本质属性，社会资本更倾向于直接租赁整治好的连片耕地开展生产经营活动，而不愿意投资前期的土地整治项目，这对公司化的社会资本来讲属于“重资产”投资。特别是近年的宏观经济波动、国内外农产品市场冲击、农地规模化经营用途管制等因素影响，一些农业公司甚至要退出生产领域，专注农业生产性服务（如电商销售、仓储运输、品牌设计宣传、数据信息服务等）[34,35]，将高风险的生产环节再次让渡给农民，做出轻资产运营的策略转向。在当前的宏观环境下，引导社会资本参与全域整治投资很难实现。
（3）经营剩余索取权与利润分配问题。通常，分散化小农户不具备与社会资本进行对接和议价的能力，只有在资源横向整合的基础上由农村集体经济组织与社会资本进行对接，提升谈判议价能力，协商利润分配方式。可以预见的是，大多数社会资本（农业公司）很难同意村集体和农民分享经营利润，可能更倾向于提高土地租金或给村集体缴纳一定数额的协调费，谈判过程将会比较艰难。但不解决农村和农民的资本积累问题，乡村振兴和农民致富就无从谈起。现阶段，能够实现农地资源整合的乡村相对较多，但有意愿或有能力从事农业规模经营的新型经营主体（资本化生产者）相对不足[28]，这无疑增加了新主体的谈判地位。当前，应鼓励涉农央企国企为代表的国家资本进入农业领域，这是耐心资本、亲民资本，更容易接受给农村农民让渡利润；下阶段，积极培育农村集体经济组织控股的强村公司、农业合作社、新型家庭农场等新主体，实现农业经营利润的在地化。从长远看，这些类型的新主体将会比社会资本更适合中国农业现代化。
（4）规模化经营的配套支持政策供给问题。农业支持政策的重要性毋庸置疑，一般的农业支持政策应与农业经营方式相配套契合。中国现有的粮食保护价、三项补贴、农业保险等惠农政策，基本上是配套小农经营方式为主的政策供给，并不完全适合规模化经营方式下的农业生产。在农业现代化进程中，发展多种形式的适度规模经营是关键的路径与模式，小农经营与规模经营混杂并存可能是中国农业现代化的最终样态。规模化经营能够提高劳动生产率、提升农业综合效益，但同时也集聚了各种风险，特别是近年来极端天气多发，干旱、暴雨、洪涝、台风等自然灾害对规模化经营冲击极大，动辄损失上千万，风险太高。因此，针对中国农业经营方式的转型趋势（数据显示，2022年全国家庭承包耕地土地经营权流转面积已超5.32亿亩 ① ；两种经营方式并存已经事实上存在），未来一段时期应加快建立或完善农业保险、生产补贴、金融贷款等制度，建立强农惠农富农支持制度体系，为推进农业现代化提供制度保障。

4.2 结论

适度规模经营是符合中国基本国情和农情的农业现代化路径之一。在新时期，全域土地综合整治成为优化国土空间布局、提高土地要素配置效率、促进农村一二三产融合的重要政策工具。本文聚焦耕地破碎化与非农化的现实问题，解析了耕地破碎化的影响因素，从资源再配置和经营方式转型两个维度阐释了全域土地综合整治促进农业规模化经营的作用机理，提炼了案例镇全域整治的路径模式与创新机制。研究发现，基本经营制度及其配套政策是耕地破碎化的根本原因，农户长期的生产经营行为固化了这种资源利用格局。随着经营活动与社会再生产的商品化，农户家庭从最初的追求土地产出率最大化转变为追求劳动力报酬最大化，将家庭劳动力从土地经营中抽离再配置到非农就业中追求更高的劳动回报，是一种理性的家庭资源再配置行为，但也会导致耕地撂荒或非农化。客观上，这将解构小农经营方式，但也为规模化经营创造条件。发展农业规模化经营必须处理好两大议题，即资源要素的创新性配置问题（生产问题）和经营剩余的分配权设置问题（积累问题）。全域整治可通过建立小农户与村集体链接、村集体与新型经营主体链接，引导小农户由分散化经营向新主体规模化经营转变，提高土地利用效率和综合效益。但需要指出的是，经营方式转变意味着新型经营主体（特别是资本化的农业公司）将完全重塑农业生产经营过程，这本身也是去小农化的过程。因此，全域整治要着重处理好利益联结机制、利润分配机制等关键机制问题，切实保护好农村与农民利益。
尽管案例实践存在特殊性，但是其实践路径与模式证明了全域整治促进农业规模化经营的可行性，其中关键机制创新与趋势性问题却具有一般性意义。特别是案例实践引发出前文的理论性思考，如提出了理解农户耕地撂荒行为的微观理论视角、农业规模化经营乃至农村集体经济发展必须处理好“生产与积累”两大议题的逻辑基础等，对农业农村领域相关主题的研究均具有理论参考价值。

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