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JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2025 , Vol. 40 >Issue 6: 1555 - 1568

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250608

Urban Renewal and Governance Reform

Integrating technology and economic rationality: Reflection and optimization of Shenzhen's urban renewal capacity policy

  • LIN Qiang ,
  • LI Qian ,
  • LI Meng-hui ,
  • WANG Qi
Expand
  • Shenzhen Urban Planning & Land Resource Research Center, Shenzhen 518040, Guangdong, China

Received date: 2024-05-20

  Revised date: 2025-01-20

  Online published: 2025-05-26

Fold

Abstract

Floor area is vital influencing factor of urban regeneration development gains. The article, based on Shenzhen experience analyzing the rule of floor area determination in urban regeneration, presents the evidence for the strong conflict between market-oriented and planning technology-oriented floor area determination, which brings the unequal development right among the subjects, the huge profit gap among different projects, the higher floor area ratio, and the subordinate functional type of urban construction, etc. The conflict has been proved not good for improving the quality and efficiency of floor area allocation. Therefore, this article analyzes the cooperative transformation mode of urban renewal,and uses an economic benefit analysis model based on four indicators: demolition and construction ratio, demolition and compensation ratio, saleable housing price unit price, and profit margin. It analyzes the mathematical relationship between various indicators in different types of renovation projects and examines the economic relationship between the government, market entities, and original rights holders in urban renewal. As a result of these investigations, suggestions, for instance, separating the market-oriented floor area and planning technology-oriented floor area, developing the demolition and construction ratio-based rule of floor area determination, enhancing the guidance of the demolition and compensation negotiation, are identified for improving the rule of floor area determination in urban regeneration at the end of this article.

Key words： urban renewal; floor area; balance of benefits; demolition and construction ratio; demolition and compensation ratio; Shenzhen

Cite this article

LIN Qiang , LI Qian , LI Meng-hui , WANG Qi . Integrating technology and economic rationality: Reflection and optimization of Shenzhen's urban renewal capacity policy[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2025 , 40(6) : 1555 -1568 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250608

城市更新政策和城市更新规划是近年来学界讨论的热点[1,2]。通过城市更新推进存量用地开发成为地方政府应对空间资源约束的重要手段。由于存量发展时期土地、房屋等不动产权益分散在不同权利主体中，实施城市更新需统筹各方利益，因此推进城市更新精细化治理[3]、运用土地发展权调节城市更新利益分配[4-6]、明确再开发收益分配机制[7-11]等成为城市更新政策研究的重点。与新增用地不同，城市更新实施过程中因涉及意愿征集、协商谈判、利益平衡、搬迁补偿等环节，交易成本较高，实施不确定性较大，因此城市更新往往通过运用城市规划改变存量资源的产权结构与形态，借助政策工具降低再配置过程中交易成本并增加总剩余效用[12,13]，以平衡各利益主体的权利和权益[7,14-17]。
容积率作为城市更新项目的重要技术指标，是实现增值收益的重要途径，也是各利益主体博弈的焦点[18]。梁鹤年[19]对容积率的概念及管控机制进行了系统阐述，指出容积率需要结合地块用地性质、区位、城市合理规模、基础设施条件以及土地市场等多因素综合确定。随着中国进入快速城镇化阶段，大量新增建设用地进入土地市场，也出现了容积率调整频繁、超强度开发等问题。学者围绕提升容积率管理科学性，从密度分区管控[20]、城市设计和空间形态[21,22]、交通承载力[23]、公共利益实现[24,25]等方面提出了优化容积率技术范式的方法。实践中，为了规范容积率管理，合理确定土地开发强度，避免地块开发的负外部性，实现空间形态管控，国内许多城市建立了基于技术理性的容积率核算规则。深圳、东莞等城市采用“密度分区”概念，上海、武汉等城市采用“开发强度分区”，其实质均为开发强度的一种分区管控方式[26]，即参考区位、人口分布、建设用地规模、交通服务水平等因素划定分区，在此基础上进一步结合地块规模、道路交通、日照通风、城市风貌等确定地块容积率。但当城市进入存量发展时期，关于容积率的研究却呈现下降趋势，学术研究和实践管理出现一定脱节[27,28]。
存量发展时期，容积 ① 作为空间资源的重要载体，容积核算规则是城市更新政策体系的核心，也是政府、市场主体、原权利人等各方博弈的焦点。从资源配置视角来看，如何在城市更新中统筹各利益主体的权利主张和发展诉求，在满足技术规范的前提下实现容积资源的高效配置，是高质量推动城市更新需要解决的关键问题。本文以深圳为例，通过建立城市更新收益分析模型，分析政府、市场主体、原权利人的经济关系，讨论了融合技术和经济理性、实现各方激励相容的容积政策规则，促进城市更新容积资源的合理、高效配置。

1 深圳城市更新容积规则

深圳是国内较早进入存量发展时期的超大城市之一，城市更新成为深圳盘活存量用地、保障土地供应的重要手段。自2009年出台《深圳市城市更新办法》，深圳市建立了政府引导、市场运作的城市更新政策规则，通过有效市场和有为政府相结合的方式推进存量用地改造，深圳每年通过城市更新 ② 供应土地约200 hm2。为实现城市更新的利益共享、成本共担，深圳建立了包括容积核算、用地移交、设施配建、地价计算等在内的城市更新政策体系。
容积率管理是规划管理的重点，为规范城市更新项目的容积核算，2019年深圳出台《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》。城市更新项目的规划建筑面积由“基础建筑面积+转移建筑面积+奖励建筑面积”三部分构成。基础建筑面积是按照《深圳市城市规划标准与准则》核算的建筑面积。基础建筑面积的核心是基础容积率，其以密度分区为基础，结合轨道站点、周边道路和地块规模等指标修正确定。基础建筑面积占城市更新项目规划建筑面积的70%以上，体现容积规则的技术理性。转移建筑面积是城市更新项目中移交政府储备用地超出基准移交用地（一般不少于城市更新项目拆除用地面积的15%）的部分，按照基础容积率核算的建筑面积，鼓励城市更新项目多贡献土地用于公共基础设施建设，弥补存量地区公共设施欠账。奖励建筑面积是指在城市更新项目中增加公共住房、配建公共设施、提供公共空间、保留历史建筑的，按照规定给予奖励的建筑面积，加强城市更新的政策引导。
深圳城市更新建立以《深圳市城市规划标准与准则》密度分区为核心、基于技术理性的容积规则，有以下积极作用：一是稳定市场主体的改造预期，使其能清晰计算城市更新项目实施后的规划建筑面积，以判断项目的经济可行性并采取相应的行动策略；二是规范容积核算规则，减少容积审批中的自由裁量权，降低城市更新的廉政风险；三是落实城市总体规划关于开发强度的管控要求，引导容积资源按照总体规划进行配置，形成“大疏大密”的城市空间形态。

2 技术理性主导下城市更新容积的配置问题

以密度分区为核心的容积规则在城市更新实践中发挥了积极作用，但其本质是按照城市规划理论，在计划经济框架下进行容积资源配置和管理。在市场经济条件下，市场主体往往将收益和成本作为行为决策和资源配置的依据。容积资源作为影响城市更新改造收益的重要因素，基于技术理性的容积规则可能产生激励不相容 ③ ，影响城市更新配置资源的效率和公平。

2.1 发展权益不平衡

现行容积规则以密度分区为基础。密度分区是落实总体规划空间形态管控的重要手段（表1），结合用地类型、区位条件、环境承载力、城市风貌等因素确定，体现城市规划的技术理性。但从经济分析视角来看，容积也是决定城市更新项目改造收益的重要因素，是原权利人实现发展权益的重要指标。较高的密度分区往往意味着更高的改造收益和更多的发展权益。基于密度分区技术理性的容积规则，可能造成城市更新中原权利人发展权益的不平衡，主要表现在三方面：在空间上，现状产权条件（包括土地建筑的产权性质、用途、面积、年期等）相似的城市更新项目，位于高密度分区、临近轨道站点、周边临路的，原权利人将获得更多发展权益；在时序上，先实施城市更新的，原权利人将优先获得容积资源，后实施城市更新的原权利人则需要统筹解决学位、交通等公共服务问题；在政策上，实施拆除重建的城市更新项目，原权利人占有更多的空间发展权益，位于综合整治区 ④ 范围内的城市更新项目，则原权利人无法享受拆除重建带来的改造收益。容积资源是城市的公共资源，基于技术理性的容积规则可能会加剧空间发展权益的不平衡，带来社会发展的不公平。
表1 深圳市密度分区基准容积率

Table 1 Density zoning reference plot ratio of Shenzhen

密度分区 居住用地 商业服务业用地 普通工业用地 新型产业用地
基准
容积率		 容积率
上限		 基准
容积率		 容积率
上限		 基准
容积率		 容积率
上限		 基准
容积率		 容积率
上限
密度一区 3.2 6.0 5.4 — 3.5 — 4.0 —
密度二区 3.2 6.0 4.5 — 3.5 — 4.0 —
密度三区 3.0 5.5 4.0 — 3.5 — 4.0 —
密度四区 2.5 4.0 2.5 — 2.0 — 2.5 —
密度五区 1.5 2.5 2.0 — 1.5 — 2.0 —

注：根据《深圳市城市规划标准与准则》整理。

2.2 改造利润差异大

城市更新项目的改造利润由改造收益和改造成本决定，其数学公式见图1。改造收益受规划建筑面积与回迁建筑面积影响，而回迁建筑面积由现状建筑面积和就地安置率决定，与现状建筑面积正相关。改造成本包括搬迁成本、建造成本、前期费用、地价成本、相关税费等。其中搬迁成本是指被搬迁人的过渡安置费用、建筑拆除费用等，由现状建筑面积决定；建造成本则由规划建筑面积决定。因此，在规划建筑面积确定的情况下，现状建筑面积和回迁建筑面积是影响城市更新改造利润的重要指标。现状建筑面积高、回迁建筑面积高的项目，其改造成本高、改造收益低，项目的改造利润低；现状建筑面积低、回迁建筑面积低的项目，其改造成本低、改造收益高，项目的改造利润高。
图1 城市更新项目中改造收益、改造成本、改造利润的数学关系

Fig. 1 The mathematical relationship among the development gain, the development cost and the development profit in urban regeneration

深圳城市更新中产权调换是最主要的补偿方式，而就地安置率也接近100%。规划建筑面积、现状建筑面积、回迁建筑面积是影响城市更新改造收益、改造成本和改造利润的重要指标。深圳城市更新政策中规划建筑面积由密度分区决定，没有考虑现状建筑面积、回迁建筑面积差别带来的改造成本、改造收益和改造利润差异。基于市场机制的城市更新中，市场主体进行项目研判和投资决策时“挑肥拣瘦”，往往优先选择密度分区高、现状建筑面积低、搬迁难度小的存量用地实施城市更新，导致片区内城市更新项目面积小，且范围边界畸零不连片，呈现空间碎片化（图2），不利于规划实施。
图2 深圳市龙华区某片区城市更新项目空间分布

注：图b中 ①~⑭ 代表城市更新项目编号。

Fig. 2 The layout of urban regeneration projects in Longhua district, Shenzhen

2.3 容积率提高与城市功能结构失衡

规划建筑面积是影响城市更新项目改造利润的重要指标，在以政策性地价为主的城市更新中，容积率提高带来的边际开发收益大于边际地价成本，提高容积率成为市场主体的理性选择[29]。为了争取更多的容积资源，市场主体往往通过增加商业服务业比例（商业服务业的基准容积率高于其他功能用地，表1）、增加支路（增加支路可增加道路修正系数）等方式来提高开发强度。由于容积规则的激励不相容，城市更新规划中商业办公的建筑比例显著提高（表2），导致城市功能结构的失衡和商业办公供应过剩，提高商业办公用房的空置率，与总体规划确定的“增居住、控商办”规划目标不一致。此外，过高的城市更新规划容积率不利于城市空间品质提升和空间形态多样化，给公共服务设施、交通市政设施带来压力。
表2 “十二五”与“十三五”城市更新项目用地出让合同建筑功能结构对比

Table 2 The structure comparison of building function in urban regeneration land use right contract between the 12th Five-Year Plan (2011-2015) and the 13th Five-Year Plan (2016-2020) (%)

建筑功能 “十二五”期间各类建筑比例 “十三五”期间各类建筑比例
住宅用房（包括商务公寓） 59 45
商业办公 22 28
研发用房 11 15
普通工业用房 3 3
产业配套用房 3 5
其他 2 4

注：根据《深圳市城市更新“十三五”规划》文本整理。

3 基于经济效益的城市更新容积配置模式分析

3.1 城市更新的合作改造模式

深圳城市更新主要包括原权利人自行改造、原权利人和市场主体合作改造、政府组织实施改造三种模式，其中原权利人和市场主体合作改造是最主要的模式。在这一模式中，政府是制度和规划的供给者，负责制定政策规则（包括协议出让土地、给予地价政策优惠、要求土地贡献等）和进行规划管制（包括开发建设用地 ⑤ 的土地用途、开发强度等）；原权利人是空间资源的供给者，通过让渡土地建筑改造权益获得补偿和安置；市场主体是城市更新的资金供给者和实施主体，一方面通过实施城市更新获得项目改造利润，另一方面也需要承担原权利人的回迁安置责任（图3）。
图3 城市更新的合作改造模式

Fig. 3 The cooperation pattern of urban regeneration

市场主体通过与原权利人签订搬迁补偿安置协议的方式实施合作开发。市场主体与城市更新项目范围内的所有原权利人签订搬迁补偿安置协议后，完成了房地产权益从多个原权利人向市场主体的转移，实现了空间资源整合和产权归一。实现房地产权益转移归一后，市场主体完成建筑拆除和土地清理，并向政府移交配套设施用地并缴交地价后，通过协议方式获得了开发建设用地的土地使用权和规划建筑面积。开发建设用地的规划建筑面积一部分用于原权利人的回迁安置，另一部分通过房地产销售或出租获得改造收益，平衡改造成本。

3.2 城市更新的经济分析

合作改造模式下的城市更新是政府、市场主体、原权利人的多方博弈，这一过程中拆建比和拆赔比是衡量各方博弈关系的重要指标。拆建比是城市更新项目中拆除现状建筑面积和规划建筑面积的比值，是评价项目经济可行性的重要指标。其中规划建筑面积是政府支持城市更新项目改造的容积资源，主要用于原权利人的回迁安置和实现市场主体的开发利润。在现状建筑面积确定的情况下，拆建比越高，政府需要给与市场主体实施城市更新的容积资源就越多。拆建比不仅影响城市更新项目的开发强度和规划容积率，也是政府和市场主体博弈的焦点。拆赔比是城市更新项目中拆除现状建筑面积和回迁建筑面积的比值，是衡量项目补偿标准的重要指标。假设模型中原权利人选择产权调换，则拆赔比是市场主体拆除原权利人现状房屋后置换回迁房屋的标准。如拆赔比为1∶1.2，表示拆除1 m2现状建筑面积置换1.2 m2回迁建筑面积。在现状建筑面积确定的情况下，拆赔比越高，市场主体需要给原权利人置换的回迁建筑面积就越多，赔偿标准就越高，市场主体需要付出的成本就越高。在规划建筑面积确定的情况下，拆赔比越高，需要的回迁建筑面积越多，市场主体可售建筑面积就越少。拆赔比影响市场主体和原权利人的利益分配，是市场主体和原权利人博弈的焦点。
因此，拆建比和拆赔比是城市更新的核心指标，是影响政府、市场主体、原权利人利益分配的两组重要参数。根据公式，拆建比由拆赔比、可售房价单价、利润率和改造成本单价决定。改造成本单价由前期费用、搬迁安置费用、建安成本、地价成本等构成，可以视为一个常量。可售房价单价反映项目所在区域的房地产价值，取决于可售建筑功能和所在区域的土地市场价格，不同建筑功能和不同地区之间差异较大。利润率反映城市更新项目中改造收益和改造成本的关系。因此，拆建比与拆赔比、利润率成正比，与可售房价单价成反比。在拆赔比、利润率确定的情况下，拆建比与可售房价单价呈负相关，可售房价单价越高，拆建比越低；在可售房价单价确定、利润率确定的情况下，拆建比与拆赔比成正相关，拆赔比越高，拆建比越高；在拆赔比、可售房价单价确定的情况下，拆建比与利润率成正相关，利润率越高，拆建比越高。
拆 建 比 = 规 划 建 筑 面 积 现 状 建 筑 面 积 = 原 权 利 人 回 迁 建 筑 面 积 + 市 场 主 体 可 售 建 筑 面 积 现 状 建 筑 面 积                               = 原 权 利 人 回 迁 建 筑 面 积 现 状 建 筑 面 积 + 市 场 主 体 可 售 建 筑 面 积 现 状 建 筑 面 积                               = 拆 赔 比 + 现 状 建 筑 面 积 × 改 造 成 本 单 价 × 1 + 利 润 率 可 售 房 价 单 价 现 状 建 筑 面 积                               = 拆 赔 比 + 改 造 成 本 单 价 可 售 房 价 单 价 × ( 1 + 利 润 率 )
本模型中，改造收益=可售建筑面积×可售房价单价，改造成本=现状建筑面积×改造成本单价，只有当改造收益大于改造成本，即利润率大于0时项目才具有经济可行性。因此项目改造收益和改造成本的关系可简化为：可售建筑面积×可售房价单价=(现状建筑面积×改造成本单价)×(1+利润率)。

3.3 城市更新关键经济指标的数学关系

基于图1城市更新中改造收益、改造成本、改造利润的数学关系，建立了城市更新收益分析模型，将拆建比、拆赔比、可售房价单价、利润率等指标代入分析模型（图4），通过上述四个指标的数学关系解析合作改造模式下城市更新中政府、市场主体和原权利人的利益变化情况。为简化分析，城市更新收益分析模型将建安成本、地价成本等确定为常数，将拆赔比、利润率等设定为参数，分析不同改造类型项目中特定拆赔比、特定利润率情况下拆建比与可售房价单价的关系（图5）。
图4 合作改造模式下拆除重建类城市更新收益分析模型

Fig. 4 A model of urban regeneration development gain in different cooperation patterns of urban regeneration demolition and construction

图5 城市更新收益分析模型中拆建比与可售房价单价、利润率、拆赔比的关系

Fig. 5 The relationship among the demolition and construction ratio, the demolition and compensation ratio, the profit rate and the commodity house price in urban regeneration development gain model

深圳城市更新基于市场主体和原权利人平等协商，因此拆赔比不仅受双方博弈能力影响，更取决于城市更新项目的现状建筑功能和回迁建筑功能，即项目的改造类型。深圳城市更新改造类型项目主要包括居（城中村）改居、工改居、工改安居型商品房、工改人才住房、工改M1、工改M0、工改商、商改商等八种，利润率和各改造类型项目拆赔比的取值见表3。考虑到深圳城市更新政策中原农村集体掌控土地和国有土地的地价标准不同，分别分析两类用地的可售房价单价与拆建比的数学关系（图6）。可以看出，在拆赔比和销售利润率确定的情况下，拆建比与可售房价单价呈正相关。不同类型改造项目的拆建比-可售房价单价的斜率不同，表明拆赔比、利润率将影响可售房价单价对拆建比的影响程度。
表3 城市更新收益分析模型主要参数数值

Table 3 The major parameter in urban regeneration development gain model

改造方向 改造类型 建安成本
/(元/m2)		 参数1：
利润率/%		 参数2：拆赔比
原农村集体掌控土地 国有土地
改居住 居（城中村）改居 5000 20 住宅1∶1置换住宅
商业1∶1置换商业		 住宅1∶1.2置换住宅
商业1∶1置换商业
工改居 5000 厂房1∶0.7置换住宅 厂房1∶0.7置换住宅
工改安居型商品房 4500 厂房按同地段商品住房售价的25%进行货币补偿 厂房按同地段商品住房售价的25%进行货币补偿
工改人才住房 4500 厂房按同地段商品住房售价的25%进行货币补偿 厂房按同地段商品住房售价的25%进行货币补偿
改工业 工改M1 4000 18 厂房1∶1置换厂房 厂房1∶1置换厂房
工改M0 5000 厂房1∶1置换产业研发用房 厂房1∶1置换产业研发用房
改商业 工改商 6000 15 厂房1∶0.8置换办公 厂房1∶0.8置换办公
商改商 6000 — 商业1∶1置换商业
办公1∶1置换办公

注：根据44个城中村改造项目、11个旧工业区改造项目、7个旧住宅区改造项目的统计结果梳理。

图6 不同改造类型的城市更新项目中拆建比与可售房价单价的数学关系 ⑥

注：根据图5城市更新收益分析模型相关参数绘制。

Fig. 6 The relationship between the demolition-construction ratio and the commodity house price in urban regeneration project

4 融合技术与经济理性的容积政策优化

国土空间体系的治理逻辑应以公平与效率为导向[30]，容积资源配置作为国土空间治理的重要组成部分，既要符合规划原理、满足技术要求，也应该遵循市场逻辑。产权是市场交易的前提，也是市场经济的基础。在市场经济条件下，城市规划的容积规则除了体现技术理性，还应考虑容积资源的产权属性、经济属性和政策属性。在存量发展时期，需要建立以产权为核心、体现存量特征、突出政策导向、兼顾社会公平的市场化容积配置规则，以提高容积资源配置效率，促进各方利益平衡和公共利益保障，实现城市更新的高质量发展。

4.1 推进容积的技术指标与经济指标分离

新增用地由政府行使用途管制（规划权）和统筹收益分配（收益权），因此容积的技术指标与经济指标相统一；存量用地虽然由政府行使用途管制（规划权），但是附属于土地使用权的开发收益（收益权）由原权利人统筹，因此容积的技术指标和经济指标相分离。深圳城市更新政策以技术逻辑确定容积，以容积的技术指标确定容积的经济指标，可能带来原权利人的权益受益或权益受损。结合存量用地的特点，建议以规划建筑面积和权益建筑面积对城市更新的容积进行管理，推进城市更新容积的技术指标与经济指标分离。
规划建筑面积是城市更新容积的技术指标，根据规划传导、技术规范和研究分析等确定，以形成良好城市风貌和合理开发强度为目标。其中规划传导主要是落实上层次国土空间规划主导功能和建筑总量的管控要求；技术规范主要是结合密度分区、容积上限管控、建筑设计导则等确定容积；研究分析主要是容积确定时考虑城市风貌、承载力分析、交通评价等因素。权益建筑面积是城市更新中给原权利人和市场主体的建筑面积，以现状建筑面积为基础，结合拆建比确定。权益建筑面积主要保障原权利人的基本安置权益和实现市场主体的合理利润。
城市更新项目中规划建筑面积和权益建筑面积存在偏差时，可以采用以下两种政策进行调节（图7）：一是规划建筑面积超过权益建筑面积，即规划给予的容积规模大于原权利人合理权益的容积规模，超出部分建筑面积属于规划条件利好带来的公共资源溢价，由政府统筹用于公共住房建设、容积资源交易或者平衡其他项目容积等；二是规划建筑面积不足权益建筑面积，即规划给予的容积规模小于原权利人合理权益的容积规模，可通过容积转移和异地平衡、公开出让向下竞容积（压缩市场主体开发利润）等方式进行平衡，在维护更新区域风貌品质的同时保障原权利人的合法权益。
图7 城市更新中规划建筑面积和权益建筑面积的分离及政策调节思路

Fig. 7 The relationship and the adjustment mechanism between the planning floor area and the floor area for development rights

通过规划建筑面积和权益建筑面积将城市更新容积的技术指标和经济指标分离，辅助以容积调节的公共政策手段，能够实现城市更新中公共利益和原权利人合法权益的协同平衡。

4.2 建立基于拆建比的权益建筑面积核算规则

权益建筑面积是保障原权利人基本安置权益和市场主体合理利润的建筑面积，主要依据现状建筑面积和拆建比确定。根据前文分析，拆建比应统筹考虑区位条件（可售房价单价）、改造类型（拆赔比）和合理开发利润（利润率）等因素综合确定。2021年8月，中华人民共和国住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，提出原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。结合本文城市更新收益分析模型，拆建比可结合所在地区住房价格、拆赔标准和合理利润等因素细化和完善。
就深圳而言，需要改变以密度分区为基础的城市更新容积规则，建立以拆建比为核心的权益建筑面积核算规则。拆建比方面，重点结合拆赔比、可售房价单价、利润率等，结合城市更新收益分析模型测算形成分改造类型、分区域、不同利润率的拆建比政策参数，指导城市更新项目权益建筑面积的核算。改造类型方面，考虑不同类型改造项目的拆赔比不同，可对居改居、商改商、工改居、工改工、工改公共住房等进行分类研究；区域方面，鉴于不同区域房屋价格的差别，从平衡政策执行成本和参数颗粒度考虑，建议以街道为单位（同一街道内房价相对均质），结合深圳新房备案价和二手房指导价等分街道进行房屋价格取值；利润率方面，可参照国务院国有资产监督管理委员会《企业绩效评价标准值》中房地产开发业销售利润率的取值，鉴于城市更新项目存在改造周期长、不确定性高等特点，建议可按照销售利润率高值取值。
综上，以城市更新收益分析模型为基础，建立以街道为单位，不同改造类型、不同利润率的拆建比系数表，作为权益建筑面积核算的基础，促进城市更新的精细化管理和项目间的改造利益平衡，实现城市更新的更公平、更可持续发展。

4.3 加强拆赔比的统筹和引导

深圳在城市化过程中由于土地经济价值的快速提升，在政策供给滞后和空间管控不足的情况下，产生了大量的土地建筑历史遗留问题。由于这些土地建筑的经济关系复杂，政府进行主体认定和权益界定的成本很高，在产权不清晰的情况下难以出台统一的拆赔指导标准，因此市场主体与原权利人主要基于平等协商推动改造实施。近年来，市场主体在与原权利人的博弈中处于相对弱势，因此拆赔比也不断提高。在利润率和可售房价水平确定的情况下，拆赔比的提高会带来拆建比的提高，而这一趋势也会影响原权利人的补偿预期，形成城市更新中的博赔心理，有违公平正义的价值取向。
因此，需要进一步完善城市更新政策规则，以合理拆赔比（原权利人所得）和合理利润率（市场主体所得）来确定城市更新的拆建比。拆赔比的确定，不仅要结合现状建筑产权、建筑置换类型、使用年期等合理确定，也要考虑与政府房屋征收补偿标准衔接。由于深圳城市更新遵循市场主体和原权利人平等协商的原则，因此可将合理拆赔比作为城市更新收益分析模型的内部参数，结合合理利润率、可售房价单价等确定合理拆建比，以合理拆建比确定权益建筑面积。权益建筑面积给市场主体和原权利人划定了城市更新改造利益的“天花板”。在拆建比、可售房价单价确定的情况下，拆赔比与利润率成反比。市场主体和原权利人形成“零和博弈”，市场主体对原权利人的超额赔偿将以市场主体的利润减少为代价，即拆赔比的提高会降低项目利润率（图8）。通过拆建比约束拆赔比，不仅有助于稳定原权利人补偿预期，引导市场主体拆赔标准的合理回归，实现原权利人之间的补偿公平，而且能够减少城市更新项目对城市规划的倒逼，实现城市更新负外部性的内部化。
图8 权益建筑面积中合理拆赔标准和合理开发利润的关系

Fig. 8 The logic relationship between the compensation standard and the land redevelopment profit

5 结论

随着中国城乡建设进入存量发展时期，城市更新等存量用地开发已经成为破解空间资源瓶颈的重要手段。本文结合城市更新权利主体多元、利益关系复杂、交易成本增加的特点，尝试从经济分析和资源配置视角，以深圳市城市更新容积政策为例，建立收益分析模型剖析了城市更新中政府、市场主体、原权利人的经济关系，并立足于促进各方利益平衡和提高容积资源配置效率，提出了融合技术与经济理性的城市更新容积政策建议：一是以规划建筑面积和权益建筑面积对城市更新容积进行管理，推进城市更新容积的技术指标与经济指标分离；二是依据现状建筑面积和拆建比确定权益建筑面积，保障原权利人基本安置权益和市场主体合理利润；三是通过拆建比约束拆赔比，稳定原权利人补偿预期，引导市场主体拆赔标准的合理回归。
诚然，容积规则的政策设计受到的影响因素较多，各地区的城市发展阶段、资源要素禀赋、市场化程度等不同，其城市更新的政策规则和实施模式就会存在差别，需匹配的容积规则也会有所差异。本文以深圳为例，基于经济分析和资源配置视角为研究城市更新容积规则提供了一个分析框架。在此基础上，各地区可结合地方城市更新政策特点，研究设计容积规则及政策参数，因时、因地优化城市更新容积规则。进入存量发展时期，容积管理作为城市更新的重要政策工具，需要在满足技术规范的同时，兼顾各方发展权益及利益实现，将技术理性与经济分析相融合，以促进空间资源合理利用和高效配置，更好实现政府、市场、原权利人等多方利益平衡。

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