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JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2025 , Vol. 40 >Issue 6: 1541 - 1554

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250607

Urban Renewal and Governance Reform

Rights adjustment models in the renewal of collective construction land for planning implementation: A case study of Nanhai district, Foshan city

  • GUO Yan , 1, 2 ,
  • DU Ru-xu 1 ,
  • LIANG Xiao-wei 3 ,
  • YE Rui , 4
Expand
  • 1. School of Urban Design, Wuhan University, Wuhan 430072, China
  • 2. Hubei Habitat Environment Research Centre of Engineering and Technology, Wuhan University, Wuhan 430072, China
  • 3. School of Geography and Environmental Economics, Guangdong University of Finance and Economics, Guangzhou 510320, China
  • 4. Guangzhou Urban Renewal Land Preparation Security Center, Guangzhou 510180, China

Received date: 2024-04-01

  Revised date: 2024-12-03

  Online published: 2025-05-26

Fold

Abstract

The renewal of collective construction land is fundamentally a process of land development rights restructuring, which may lead to various conflicts of interest and become the major obstacle to planning implementation. The rights adjustment system based on the principle of balancing interests can help mitigate these challenges. Theoretically, the imbalance in rights distribution is caused by the dual effects of market dynamics and planning intervention, which can negatively affect the fairness and sustainability of urban-rural development. To address this issue, a theoretical framework has been constructed that integrates the adjustment mechanisms of land development rights from aspects of scale, type, and standards. Empirical analysis, using Nanhai district in Foshan city as a case study, reveals the mechanism of unequal rights distribution in the formation and development of collective construction land, as well as the government's planning interventions. The study identifies three models of rights adjustment: mixed development, joint redevelopment, and the "three vouchers" system. These models are applicable to different scenarios of collective construction land renewal and exhibit distinct evolutionary characteristics. Mixed development promotes redevelopment through negotiated profit sharing, but it may lead to government concessions and thus reduce the government's capacity for broader rights adjustment. Joint redevelopment links development responsibilities with specific projects, promotes a more equitable distribution of spatial rights and supports the renewal of industrial land. The "three vouchers" system establishes a spatial transaction mechanism for land development rights through the transfer of land use indicators and the reallocation of properties, thereby further enhancing the coordination of development rights across regions. These models exhibit a trajectory towards more scalable, diverse, and clearly defined standards. The study concludes with policy recommendations emphasizing the importance of incorporating rights adjustment mechanisms into the planning process, clarifying standards for rights allocation and adjustment, and establishing a systematic framework for transferring development rights between government and market actors.

Key words： collective construction land; planning implementation; urban renewal; land development rights; rights adjustment

Cite this article

GUO Yan , DU Ru-xu , LIANG Xiao-wei , YE Rui . Rights adjustment models in the renewal of collective construction land for planning implementation: A case study of Nanhai district, Foshan city[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2025 , 40(6) : 1541 -1554 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250607

党的“二十大”报告提出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。随着中国城市发展进入存量优化时代，以高水平规划和治理推动城市更新，促进国土空间集约利用，已成为各地贯彻高质量发展理念的重要途径。在中国沿海发达地区，城镇扩张伴随着广泛的农村非农经济发展，如珠三角、长三角的农村工业化和北京城郊的非正规建设等[1,2]，催生了大量低效、破碎的集体建设用地，成为城市提质增效的主要载体。由于蓝图式国土空间规划在重置土地发展权时，未充分考虑集体建设用地既有产权的复杂性，以规划实施推动更新的行动往往受制于复杂的产权纠葛和无序的利益博弈[1-3]。尊重集体建设用地既有产权格局，面向蓝图式国土空间规划的实施，建立有效的权益配置与调节机制，对完善国土空间规划支撑体系，实施面向中国式现代化的城市更新行动具有重要意义。
土地发展权是因土地用途、利用强度或利用方式等方面的变化所产生的权利[3]。集体建设用地更新涉及既有产权的确权登记和国土空间规划对未来地类用途、强度和使用方式的设定，本质上是多元主体互动博弈，配置、调控和实现土地发展权的过程[3,4]。产权视角的集体建设用地更新研究大多聚焦特定更新模式或典型个案，从微观层面探究主体的权益关系和优化路径。例如，郭炎等[5]通过珠三角村庄改造的典型案例，探究多元主体权益博弈的过程与结果，指出集体建设用地更新需在政府统筹下完善权益调节机制；董金莲等[6]以中山市工（业）改工为例，提出应以规划编制和权益协调的双统筹推进规划实施；王若冰[7]聚焦北京典型地块的更新指出，要从土地、财税制度和空间政策等方面优化空间增值回收机制，保障公共利益。然而，集体建设用地更新是伴随国家空间治理体系转型不断优化调整的过程，基于个案的静态研究不足以支撑对权益调节模式动态演进机理的理论探究。在实践层面，国土空间规划语境下的城市更新强调对全域空间的整体统筹和对城镇开发边界内、外低效建设用地的协同治理，面向单个（类）项目的权益调节机制难以适应全域国土空间重构的需求[8-10]。
本文在理论上深入探究了集体建设用地形成与更新发展中的权益配置，重点阐明市场与规划导致权益非均衡配置的逻辑机理，提出集体建设用地更新的有效实施有赖于均衡的权益调节机制，并以尺度、类型和标准建构权益调节的理论分析框架。同时，以佛山市南海区为实证案例，探讨其集体建设用地形成与发展中的土地权益配置过程，重点聚焦其作为国家土地制度改革试验田，对权益调节所做的制度性探索；期望为城郊非农发展普遍的地区实施高质量更新，提供理论和实践经验支撑。南海区尺度的用地数据和图纸源于佛山市自然资源局南海分局。支撑权益调节模式的典型案例资料和数据为作者在规划项目编制中采集，并通过2022年8月对佛山市自然资源局南海分局工作人员的访谈进行了校核。

1 集体建设用地更新中的土地发展权：非均衡性及其调节

1.1 集体建设用地形成与发展中的权益配置：市场与规划的双重非均衡性

中国集体建设用地的形成与发展见证了市场与规划双重作用下权益配置的非均衡性，即土地发展权配置的空间分异及由此引发的地租差别。首先，市场驱动下，集体建设用地在农村地域是非均衡分布的。在集体土地制度建立初期，集体土地被视为生产资料，限于自用，开发权和收益权由政府认定。认定标准的模糊一定程度上造成集体土地产权模糊[11]。当土地产权无法被完全、清晰地界定时，部分土地价值被置于“公共领域”，导致相关主体的寻租博弈[12]。伴随城镇化中土地价值的显化，村集体游走在法律制度的边缘，自发地农（地）转非（农），用于营利性用途。受市场机制驱动，区位差别导致村间非农经济水平不均，导致建设用地量与价的差异。区位好的村庄租金高，农转非量大，反之租金低，量小[1]。农村地域便形成了土地发展权非均衡配置的初始格局。
其次，规划管控和配套实施政策强化了上述非均衡性[1,11]。（1）为推动集体建设用地转型，政府首要工作便是通过确权化解既有产权的模糊性。要么按现状明确所有权主体、按现有用途明确使用权，固化市场机制下非均衡的土地发展权，如广东2009年“三旧”改造政策中的集体土地确权[11,13]；要么分城镇开发区内、外实行赋权或清除，造成偏远和近郊建设用地非均衡减量的状况，如上海于2013年推行的减量化发展政策[1]。（2）国土空间规划赋予生态保护区、耕地保护区、城镇发展区不同的土地发展权[14]。保护区内低效集体建设用地面临腾退，权益被取缔。发展区内集体建设用地得以保留，被赋予优化利用的权益，但受到土地用途和开发强度的差异化管控，潜在价值悬殊。广东的产业保护区（以下简称“产保区”）政策便是典型 ① ，区外可商住开发，被赋予发展权，区内则按永久保留和一定年限保留两个等级管控，发展权受限。三种权益配置对应不同的发展状况：赋予发展权的地区被增进了利益，易改造；在发展权受限地区，工业与商住用途间的权益悬殊，改造难；在发展权取缔地区，利益受损，行动的难度更大[13]。

1.2 集体建设用地更新中权益的均衡性调节：尺度、类型与标准

规划管控对土地发展权的非均衡空间配置顺应了地租区位差的客观规律，有其合理性。西方发达国家土地发展权的空间配置同样如此，但它是基于均衡的初始产权配置、发展权转移的市场调节机制和相应的土地税收制度的[11]。一定地域内地块的用途与开发强度具有空间非均衡性，但该地域所能实现的土地潜在价值是均衡配给土地持有人的。基于均衡的初始发展权配置，持有人再按市场价值交换发展权，以满足特定地块的规划指标；政府对交易收益征税，在更大范围履行转移支付的职能。以之为鉴，要使中国集体建设用地更新有效实现空间规划蓝图，就需建立土地发展权的均衡调节机制，但其初始产权不均衡的特殊性，使探索更有针对性的权益调节机制非常必要。发达国家的经验和国内现有实践都指出，尺度、类型和标准是探究此机制的重要维度。
调节尺度意指以交易流通平衡土地发展权的地域范围，如项目地块、村内、跨村、跨镇、跨区（县）、跨（地）市以及跨省等。由于土地用途、开发强度和公益设施配套等方面主要由区（县）尺度的规划决定，集体建设用地更新中的权益配置与调节重在区（县）及以下尺度。尺度越大，涉及主体越多，调节越难，但权益平衡的效果往往越好，因为更大的范围利于更充分的竞争与协商[13]。据此推断，基于项目的小地块开发应是集体建设用地更新中较普遍的，随着社会对权益均衡的广泛追求，调节尺度将扩大。广东“三旧”改造便是如此：最初多以地块为确权和改造单元，权益调节难，甚至恶化了社会不公[3,15]。随后鼓励土地整备与连片开发，但整合尺度先是行政村内，再扩大到村间的片区统筹，乃至区县统筹[13]。
调节类型意指因规划管控形成的不同权益配置格局，如权益赋予、受限或取缔等。权益调节便是这些类型之间的利益平衡。缺乏调节的实践多是商住或工业等单用途的改造，直接的即时影响是产业与商住项目的“冷热不均”：后者土地增值大，是“热点”，前者增值有限，投资回报周期长，多为“冷点”，更不用说拆旧复垦（绿）等投入产出可能倒挂的项目[3,16]。有研究指出，由于集体建设用地开发权的模糊，商住项目中存在村集体“把持”政府使其过度让利的现象。这制约了政府转移支付、调节权益的能力，有损社会公正和改造的可持续性[5]；间接的长远影响可能是商住项目过剩、产业空心化、生态与耕地保护的举步维艰[6,9,14]。因此，建立多类型用地间的联动改造与权益共享机制是必要的，联动类型越多，调节效果越好。
调节标准是指对土地发展权的度量。土地潜在价值主要取决于规划用途和开发强度：经营性用途价值大，反之小，价值高低因功能而异，商住大于工业，工业大于农业；开发强度取决于容积率、建筑密度等指标，强度越高，经济价值越大。因此，除常用的资金外，土地用途、容积率、房屋面积等都可作为权益调节的标准。在中国特有的用地指标管控下，建设用地（耕地）指标也可作为调节标准。如何设定和综合运用这些标准对调节效果至关重要。如果标准界定、配置与流通方式不清晰，价格形成机制不合理，可能会导致无序的利益博弈，有损市场效率，易引发社会不公，制约规划实施[5,17,18]。
综上所述，集体建设用地更新面临非均衡的初始产权格局，规划实施有赖于有效的权益调节机制。以往着眼于局部、各自为政的规划存在调节尺度小、类型单一、标准不明的局限，规划实施受制于权益失衡、利益分配的不均。多规合一后的国土空间规划着眼于全域、全要素的规划管控，力求实现保护和发展的全面统筹与有效治理。这便要求在更大的地域尺度，在更多的权益类型间，综合运用多元、清晰的标准，化解权益配置的非均衡性。

2 南海区：中国集体建设用地形成与更新的典型

南海区地处广州与佛山两市中心城区之间，是典型的城郊地带，也是中国以农村工业化推动城市扩张的典型。1990—2022年间，其建设用地占辖区面积的比例从10.7%增至56.1%，年均增长率高达4.62%。2022年，集体建设用地占建设用地总面积的54%，所以南海被称为“集体土地上建设的城市”。
其集体建设用地大致经历了三个发展阶段。一是乡镇企业阶段。1978年改革开放初期，政府鼓励以集体土地兴办乡镇企业，推动了“村村点火、户户冒烟”的农村工业化模式，形成了集体建设用地雏形。二是土地租赁阶段。1990年代末，乡镇企业逐渐衰退，集体经济转为土地租赁经济，村集体将土地出租给企业或个人以获取地租[19]。由于集体土地转用出租这一制度的非正式性和不稳定性，为了抢先政府征地获得地租，村集体以低投入低产出的方式不断加大农转非的规模，导致集体建设用地的无序蔓延，破碎低效（图1）。2008年，建设用地占南海全域的53.0%，农村工业用地占总建设用地的45.6%，其中45.4%是未批先用[20]。三是城市更新阶段。为以土地高效利用推动城市高质量发展，南海早在2007年便开始严控集体自发的农转非，启动集体土地确权和“三旧”改造试点，在全国率先开展集体建设用地更新中的产业保护、国土空间规划引导和全域土地综合整治工作，对权益调节机制作了全面探索。
图1 1990年和2008年南海区的建成区域

Fig. 1 Built-up area in Nanhai district: 1990 and 2008

3 南海区的权益调节模式与典型案例：尺度、类型与标准的逐步优化

南海先后不断叠加，采取了多用途混合开发、不同权益用地间联动改造和“三券”的权益调节模式，对应城市更新的三个发展阶段（图2）。混合开发提出于“三旧”改造启动5年后，旨在解决小地块开发带来的品质缺失、公益设施配建难和产业项目改造难 ② 的困境；联动改造旨在落实2018年推行的产保区政策，支撑工改工、工改公服等权益受限型项目；“三券”则是2020年以来，为落实国土空间规划和全域土地综合整治，推动城镇发展区外的集体建设用地腾退，建立的权益调节措施。三种模式的权益调节尺度逐步变大、调节类型逐趋丰富、调节标准逐渐清晰多元，共同支撑了南海的多样化改造需求。
图2 南海区城市更新政策演进

Fig. 2 The evolution of urban renewal policies in Nanhai district

3.1 模式一（案例A）：基于混合开发的单一项目权益调节

此案位于南海中心城区，占地约410 hm2，归属40个村、组集体经济组织。改造前，集体工业用地占51.46%，其次为宅基地和农地。2015年的改造规划在经营性用地中设置了60%的商住和40%的工业用地，赋予集体经济组织不同的土地权益（图3）。据郭炎等[11]测算，商住用地的收益约为工业用地的2.8倍。为了均衡土地发展权以推动改造，规划范围内的商住与工业用地被分别以出让和出租的方式交由同一开发商，实施混合开发，对集体经济组织的收益实行统筹分配。对于商住用地，集体经济组织与政府分享土地出让金（图4）；对于工业用地，由开发商以改造前的租金价格、每年递增10%的方式租用，建设物业对外出租，40年期满后将物业无偿交给集体经济组织。由于开发商对工改工的巨大投入，工改商住的土地出让价格相应降低。据郭炎等[11]测算，混合供地下整个项目的土地价格约为纯商住用地出让价格的45.83%。这减轻了开发商的资金压力，保障了产业发展。各集体经济组织根据投入改造的用地面积，按照6∶4的比例分享土地出让金和工业用地租金。例如，某集体投入10 hm2土地，无论其规划用途如何，均按6 hm2分享商住用地出让金、4 hm2分享工业用地租金的方式，计算收益。
图3 土地利用规划

Fig. 3 Land use plan

图4 混合开发模式

Fig. 4 A mixed development model

通过统一混合开发、统筹分配，此项目化解了土地发展权非均衡空间配置的问题。首先，打破了原有的土地权属边界和土地收益格局，通过统筹项目整体收益的分配，使权益受限的工改工和权益增进的工改商住共享收益（图5）。其次，土地供需主体实现了共赢。集体经济组织获得了出让金分成、物业租金和到期后的物业返还；开发商以低成本投资缓解了资金压力，获得了商住项目开发收益和工业物业的租金利润。然而，单一项目的有限调节尺度和模糊单一的调节标准使权益调节的效果局限在项目内：南海的混合改造是一事一议，未制度化；土地出让价格的下降减少了政府所得，集体性质的产业用地未带给政府直接收益，而大量市政、公服设施仍由政府供给；集体经济组织与政府分享出让金的比例取决于竞争性协商，存在前者“把持”后者过度逐利的隐患。由于所获有限，政府难以超越项目尺度实施更广泛的权益调节。
图5 混合开发模式的权益调节机制

Fig. 5 Rights adjustment mechanism in mixed land redevelopment

3.2 模式二（案例B）：基于联动改造的跨项目权益调节

该模式在调节的尺度、类型丰富度、标准清晰度和多样性方面都更进一步。首先是引入容积率这一调节标准，据此设定政府与土地持有主体分享土地出让金的比例（表1）。以往政策对工改商住只设定了分成比例，容积率是可协商的，易致开发强度失控、政府公服配套压力增加和调节能力弱化。分配比例和容积率结合后，政府在工改商住中的分成随开发强度增加，调节能力增强。这体现为工改居超2.5容积率后政府高达95%的分成比例。其次，政策规定，土地持有主体要实施权益增进型的工改居项目，就须联动工改工、工改公服、工改农等权益受限型项目，联动比例依次为1∶1、1∶0.8和1∶0.5。联动先是在行政村内，优先联动产保区或村级工业园内的改造项目。如不具备联动条件，土地持有主体须按特定标准 ③ 向政府缴纳出让收益抵扣款，由镇或区级政府用于扶持村外的权益受限型项目。这便形成了以村为核心，囊括镇、区范围的调节尺度，增加了出让金抵扣款这一调节标准。该模式得以制度化和全区推广，拓展了调节的广度。
表1 基于容积率的土地出让金分配比例

Table 1 The distribution ratio of land transfer fees based on floor-area-ratio

改造类型 容积率 土地出让金分配比例
工改工 — 政府：土地持有主体=40%∶60%
工改居 ≤2.5 政府：土地持有主体=50%∶50%
>2.5 政府：土地持有主体=95%∶5%
工改商 ≤3.0 政府：土地持有主体=70%∶30%
>3.0 政府：土地持有主体=40%∶60%
案例B位于城镇发展区，占地约64.73 hm2，现状已基本非农化，归属近20个集体经济组织。2020年初的改造规划将其定位为新型产业社区（图6）：工改居15.24 hm2，以出让形式供地；工改商6.52 hm2，除1.75 hm2转国有开发外其余保留集体性质；工改工18.27 hm2，除16.14 hm2转国有开发外其余保留集体性质；工改公服24.7 hm2。显然，地块的土地发展权悬殊。政府与村组集体反复协商后，拟定了联动改造方案：引入市场主体，统一负责工改居及其联动项目；工改居用地先按1∶1联动7.74 hm2工改工项目，剩余按1∶0.8联动6 hm2工改公服项目；对于联动的工改工项目，市场主体赔偿用地上的经营主体后，实施土地整备，直到满足供地要求后，将土地按照国有和集体的比例分别移交政府和集体经济组织；对于联动的工改公服项目，政府征收土地后，由市场主体平整、建设设施后移交政府；市场主体在工改工（公服）中承担的成本由政府从工改居中所获土地出让金予以补偿。截至2022年中，除工改居和与之联动的用地外，其余用地尚未确定改造方式。可能的途径是以正常方式改造工改商，剩余工改工（公服）由政府从其他工改居中收取的抵扣款予以支持。
图6 用地规划和土地权属边界

Fig. 6 Land use plan and boundaries of landholdings

此案中，政府通过容积率和收益配比，强化了权益增进型项目的收益调节，通过增进型与受限型项目的开发责任联动，激励土地持有主体供应受限型项目用地，通过将增进型项目收益转移到受限型项目中激励市场主体参与（图7）。这在很大程度上规避了土地持有主体过度逐利下政府调节的失能，推动了规划实施，使房地产资金进入实体经济领域，实现了房地产反哺工业的目的。截至2020年底，南海实施了11个联动改造项目，总用地面积269 hm2，其中联动工改工用地45.46 hm2。该模式也有局限：土地持有主体更愿意缴纳抵扣款而非供应联动项目用地，因为前者更廉价、过程更简单，较低的抵扣款难以补偿较高地价的工改工项目；联动政策尚未用于工改商，这与商业（务）项目需要长期高投入的特性不无关系；工改居的联动也受制于房地产市场的低迷，“皮之不存”下可持续性难以保障。
图7 联动改造的权益调节机制

Fig. 7 Rights adjustment mechanism in joint land redevelopment

3.3 模式三（案例C、D）：基于“三券”的全域权益调节

该模式着眼于全域，统筹推进城镇发展区与生态（农业）保护区的集约化空间重构。地券是土地持有主体将集体建设用地复垦（绿）后形成的指标凭证，主要解决建设用地空间腾挪的问题；房券是在集体建设用地复垦（绿）后，政府按原土地租金、拆垦成本，向土地持有主体和拆垦实施主体提供的，用于兑换实体房屋的凭证；绿券是针对复绿的建设用地，设定的用地指标奖励凭证，主要鼓励边角地的生态整治。由于绿券仍在探索中，下文将重点阐述地权与房券的权益调节机制。

3.3.1 地券（案例C）：建设用地指标的区内转移

此案涉及一块8.14 hm2的集体建设用地，后来被划为生态保护区。虽然土地发展权被取缔，但村里无意腾退。在地券的推动下，该地块于2021年底被改造为生态湿地公园。地券的形成、交易与使用大体分为两个过程（图8）：一是用地腾退复垦，生成地券。政策规定，集体建设用地退出需80%集体成员表决同意。村里在征得成员同意后，向街道办提出申请。后者根据相关规划编制复垦方案，由区自然资源部门审批。在审批同意后，村里开始拆旧复垦。复垦完成后，街道办向区自然资源部门申请验收核查。通过后，区自然资源部门报省自然资源厅，后者批复下达了122.1亩（1亩≈667 m2）地券指标。二是地券交易兑现。地券一般涉及四类指标：建设用地指标、建设用地规模、耕地数量指标与水田指标。如果一块地在建设时取得了建设用地指标，那么腾退后建设用地指标仍可用，反之则只有建设用地规模，两者取其一；如果复垦为水田还产生水田指标，复垦为水田以外的耕地则有耕地指标，两者不重复计算。一张地券的指标构成视具体情况而定。地券可在街镇和区集体资产交易平台交易，在各自辖区内使用。交易价格是在政府设定的各类指标保底价格上加一定的竞价浮动。建设用地指标、建设用地规模、耕地数量指标和水田指标的最低保护价依次为450万元/hm2、300万元/hm2、150万元/hm2和30万元/hm2。如某地块腾退产生了建设用地指标和水田指标，则该宗地的地券交易底价为两个指标最低保护价之和，即900万元/hm2。由于是生态保护用地，未产生水田或耕地指标，本案生成的地券只有建设用地指标。最终，该地券以450万元/hm2的底价、每次加价7.5万元/hm2的方式拍卖，经过多轮竞拍，以525万元/hm2的价格成交。地券总价4272.1万元，由南海西部某镇竞得，用于打造产业集聚区和文旅项目。
图8 地券生成与交易流程

Fig. 8 The generation and transaction processes of land vouchers

3.3.2 房券（案例D）：退地还房维持集体收益

此案涉及M村的零散集体建设用地，总面积25.33 hm2，位于镇政府规划的万亩农业示范区内，按规划需腾退、垦造成连片水田。村集体每年从中获得租金收入，因此没有腾退意愿。经镇政府的反复协商，此案于2022年成为房券的试点项目。具体实施包括三个阶段（图9）：一是腾退复垦并通过验收。为推动试点，镇政府一次性给予集体30万元/hm2的奖励，共计760万元，专款用于村庄建设。受此激励，集体建设用地得以腾退复垦，并通过了区自然资源部门的验收。二是核算房券可兑换的产业保障房面积。产业保障房主要是镇政府在城镇发展区内自持的物业，可由土地持有主体和复垦实施主体分别兑换。前者兑换的原则是保障拆除前后集体租金总收益不减少，可兑换保障房的面积为拆除前的租金总收入除以拟兑换地段的物业平均出租价格。后者按拆除复垦的实施成本除以物业出租价格兑换。两者可以叠加计算。按垦造1 hm2水田兑换300 m2产业保障房计算，M村共可兑换约7600 m2的产业保障房。镇政府按该面积出具了房券。三是房券的兑换或交易。房券持有者可向镇政府申请实物兑换，在兑换落实前可申领过渡期的租金补偿，也可在镇、区两级资产交易平台公开交易，兑现市场价值。M村选择了实物兑换，按每月15元/m2的物业出租价格计算，每复垦1 hm2水田等于为村集体带来了每年5.4万元的收益。复垦后的水田仍属于M村，政府租用后进行规模种植和农文旅的融合发展，年租金也超过1元/m2。M村每年从产业保障房和水田的出租中获益约160万元。
图9 房券生成与兑换流程

Fig. 9 The process of generating and redeeming house vouchers

综合案例C和D来看，模式三有四个创新点：（1）调节尺度扩大至区、镇范围，建立了城镇发展区内、外的调节渠道，囊括了更多的调节主体（图10）；（2）建立了权益增进型与取缔型项目间的权益平衡；（3）建立了土地和房屋价值票券化的调节标准，形成可交易的媒介，并通过市场机制实现价值增值，保障了村集体的利益；（4）实现了多赢的调节效应。以地（房）券事先承认了城镇发展区外的土地发展权，形成了复垦（绿）的初始激励，再通过清晰的地券保底价和房券兑换标准，赋予土地持有主体正向预期，形成二次激励。市场交易机制则指引了建设用地空间转移的方向，助力政府实现农业、工业集约化发展的目标。然而，该模式的局限性在于：若集体建设用地既有价值越高，则所需补偿越高，地（房）券实施的挑战就越大，因此需要更灵活、自由的市场机制真实地反映地（房）券价值。
图10 基于地（房）券的土地发展权转移

Fig. 10 The transfer of land development rights based on land (housing) vouchers

4 结论与政策建议

本文面向规划实施探讨了集体建设用地集约化空间重构中的权益调节机制，为优化国土空间治理，推动城乡高质量发展，提供了新的理论视角。国际经验表明规划从空间和主体两个维度配置土地发展权：在空间维度，顺应地租区位差规律的规划蓝图必然导致地块间的土地价值不均；在主体维度，应强调土地价值初始分配的均衡。从主体间权益的均衡配置到权益的空间非均衡配置需要市场调节。中国集体建设用地在形成阶段展现了市场驱动的主体权益非均衡性，在更新发展阶段展现了规划配置的空间非均衡性，如果缺乏主体间初始权益均衡配置的基础和必要的权益调节机制，规划实施困难。随着集体建设用地更新和城市发展的阶段性需求从推动地产项目落地，转向产业空间提质增效，再到全域空间重构，南海渐次创新出混合开发、联动改造和“三券”的权益调节模式（表2）。调节尺度从项目到村镇，再到全区，不断变大；调节类型逐步囊括权益增进、受限与取缔三种类型；调节标准逐步丰富明确，从打破用地边界的收益统筹分配，到结合容积率设定收益配比、多用途联动比例、抵扣款等，再到建设用地指标与规模、保障房等地（房）券。
表2 三种权益调节模式的比较

Table 2 Comparison of three rights adjustment models

调节模式 更新目的 调节尺度 调节类型 调节标准 调节效果
混合开发
（案例A）		 推动地产
项目实施		 单个项目 工改商住与
工改工		 打破用地边界的
收益统筹分配		 限于项目内，项目外调节
能力受限
联动改造
（案例B）		 产业空间保障
和提质增效		 村内或
镇内		 工改居、工改
工与工改公服		 基于容积率的收益配比、多用途联动配比、出让
金抵扣款等		 限于城镇发展区，保障了
政府转移支付能力
“三券”（案例C和案例D） 全域集约化
空间重构		 全区 工改居、工改工
和工改农（绿）		 建设用地指标等地券、
保障房等房券、绿券		 覆盖全区，统筹了发展与保护
三种模式的实践调节效果有所不同：案例A的混合开发推动了地产和工业项目的整体实施。整合的规模越大，土地持有主体数量越多，交易、协商的成本越高，由于利益分配标准模糊，政府易被“把持”妥协让利，弱化了政府超越项目的调节能力。案例B的联动改造推动了工改工（公服）。政府通过主导工改居的收益分配和设置抵扣款，确保了转移支付能力和权益调节的全区统筹能力，但市场主体更青睐于抵扣款而不是联动实际改造项目。联动改造面临房地产市场低迷的严峻挑战。案例C和案例D的地券和房券将权益调节延伸到了生态（农业）保护区，通过权益的全域联动调节，推动了低效集体建设用地的复垦（绿）和工业、农业与生态空间的集约整合发展，但地（房）券市场还有待完善和发展。
整体来看，这些调节模式各有优缺，互补关系明显。取长补短的政策优化建议如下：第一，在以国土空间规划赋能城乡空间集约化重构的关键时期，必须正视规划蓝图管控与行政配置过强引发的空间权益失衡，必须认同既得利益主体的土地发展权，将主体间的权益调节前置到规划编制环节，建立促进规划实施的调节机制和路径，如在规划编制中明确发展权的“发送区”和“接受区”[14]。第二，在区级尺度建立融合混合开发、联动改造与地（房）券的综合权益调节机制，明确调节模式的运用情景，扩展模式的适用性。唯有在较高尺度，才能统筹更多权益类型的利益调节。第三，综合运用容积率、用地用途联动、抵扣款、地（房）券等多种调节标准，以适应多样的权益调节需求。第四，明确并制度化权益调节标准，适度增强政府对土地收益分配的统筹能力，尤其是在工改商住等高土地增值项目中，避免利益的无序争夺。第五，坚持政府与市场的协同，如南海针对地券交易设定价格底线，再交由市场竞价，引导资源的有效配置[11]。

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