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JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2025 , Vol. 40 >Issue 6: 1468 - 1488

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250603

Urban Renewal and Governance Reform

Cultivating innovation ecosystems around universities: Pathways and mechanisms of innovation-oriented urban regeneration in and around university campuses

  • CHEN Hao , 1 ,
  • ZHU Chang 1 ,
  • ZHOU Zhen 1 ,
  • LUO Xiao-long 1 ,
  • ZHANG Yun-peng , 2
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  • 1. School of Architecture and Urban Planning, Nanjing University, Nanjing 210093, China
  • 2. School of Architecture, Planning and Environment Policy, University College Dublin, Dublin D04 V1W8, Ireland

Received date: 2024-09-18

  Revised date: 2025-01-20

  Online published: 2025-05-26

Fold

Abstract

The frontier of urban regeneration in some Chinese cities has shifted to university campuses and their surrounding areas, thereby co-producing innovation ecosystems that integrates ''innovation, production, and urbanisation''. This study draws on the Triple Helix Theory and develops an analytical framework to explain the formation and evolution of innovation ecosystems in China. Using this framework, it compares the trajectories and outcomes of two university-based innovation ecosystems: Nanjing University's Silicon Valley and the Nanjing University of Aeronautics and Astronautics Innovation Bay Area. The study has three main findings. Firstly, in both cases, universities and local governments collaborated to adapt university campuses and regenerate surrounding areas to co-create innovation ecosystems. This suggests that urban regeneration and innovation-driven development have become new frontiers of town-gown interactions. Secondly, the development of both university-based innovation ecosystems was led and implemented by local governments and universities rather than by innovation businesses. This state-led feature, partly due to their early-stage status, diverges from Western theories on innovation, which place businesses at the core of innovation ecosystem formations. Thirdly, the innovation ecosystems developed in three stages: upgrading material spaces, creating an enabling environment, and densifying collaborative networks. The success of each stage depended on alignment between universities and local governments regarding goals, implementation, and sustaining mechanisms. The findings offer national and local governments insights into implementing innovation-driven development strategies, fostering new quality productive forces, and promoting sustainable urban regeneration.

Key words： innovation-driven development strategy; urban regeneration; innovation ecosystems; town-gown relations; Triple Helix Theory; Nanjing

Cite this article

CHEN Hao , ZHU Chang , ZHOU Zhen , LUO Xiao-long , ZHANG Yun-peng . Cultivating innovation ecosystems around universities: Pathways and mechanisms of innovation-oriented urban regeneration in and around university campuses[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2025 , 40(6) : 1468 -1488 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250603

21世纪以来，“创新”理念发生重大的变化，从过去强调基础研究到商业化应用的正向线性创新，转变为更强调市场的反向反馈以及跨企业、跨部门合作的非线性循环创新[1]。伴随这一转变，创新活动和城市空间的结合方式发生深刻转变，从过去以新建“高科技园”或“科技城”为主要形态的孤岛状分布[2,3]，转向回流大城市或大都市区中心区，深度地嵌入既有的城市空间结构之中，形成无边界的城市创新空间[4-6]。为适应创新回流城区的趋势，不少西方城市将营造城市空间要素和创新经济要素广泛交织的创新城区（或创新街区）作为城市更新的目标方向[4,7]。围绕高校及科研院所“创新锚”，通过校—城合作推动周边地区实施渐进的城市更新与功能转型，是营造城市与创新功能混合的创新街区的重要路径[8-12]。
在城镇化下半场和产业升级的双重背景下，中国城市发展正经历深刻的转型，产业创新转型与城市更新交汇融合发展的趋势也在加速形成[7,13]。近年来，南京、上海、成都、西安、广州等城市纷纷提出了在中心城区打造“无边界城市硅巷”“环大学知识经济圈”“没有围墙的科技产业园”等计划。如何盘活高校老校区、科研院所老院区、老旧厂房等存量空间资产并围绕它们集聚创新要素、形成创新街区，成为这类计划的重点。其中，南京、上海等地尤为重视在高校老校区及其周边地区实施一体化的、创新导向的城市更新。这是由于：（1）高校老校区存量空间资源丰富，对于缺少发展空间的中心城区尤为宝贵；（2）高校本身是关键的“创新锚”机构[9,11,14]，将环高校地区的空间资产盘活更新与高校的人才培养、科学研究和成果转化相结合，是进一步集聚创新要素、生成创新空间，推动这些城市老城区可持续更新的重要路径。在中国实施创新驱动发展战略与城市更新行动战略交汇的时代背景下，推进高校老校区及周边一体化更新和转型具有巨大潜力与极高的重要性，这既能有效利用城市中心良好的城市功能生态，又能充分挖掘和利用高校科研院所积累的创新要素，从而较为经济快捷地生成“创—产—城”融合的创新生态圈。由此，围绕高校老校区所实施的创新导向城市更新转型行动，本质不再是过去以土地价值增值为目的的空间改造建设行动，而是以发挥空间多元价值、营造创新生态为目标，包括空间改造建设、要素集聚、功能转型与治理重构等在内的城市空间系统再构过程。总之，围绕高校老校区实施“创—产—城”融合的城市更新转型行动富有战略意义，亟需城市政府、高校和社会的共同关注与合作推动。
尽管国内外在创新导向城市更新的研究与实践中，都强调高校、科研机构等“创新锚”和地方政府在其中的重要作用[8,11,13,14]，但很少有研究深入探讨这些不同领域的机构如何跨越组织边界，围绕存量空间释放、资产盘活、城市更新和创新环境建设等一系列目标展开合作。也鲜有研究深入探讨创新导向城市更新成功实施的条件、路径和策略等问题。针对上述不足，本文选取南京市环南大硅巷和南航创新湾区两个创新导向的城市更新实践案例，以三螺旋理论为基础构建中国城市创新空间建构与演化的分析框架，对两个案例的实施过程、机制和结果进行比较，以此初步解析中国高质量转型发展语境下大城市环高校创新空间生成的过程、条件和机制等方面的规律性问题。

1 校—城空间融合发展演进与环高校创新圈更新实践的理论分析框架

1.1 校—城空间融合发展演进

自西方大学诞生以来，校—城空间关系经历了多次变化，逐渐从与城市相对分离走向为城市经济服务，从参与城市空间发展到与城市空间、经济与社会发展多维进程深度互动和融合。在19世纪以前的数百年时期内，西方高校作为教学机构，虽然坐落于城市中，但与所在城市在功能和管理上是相对分离的[15]。19世纪后，城市工业化发展衍生的技术需求，推动了城市基金会积极投资创办技术型大学，通过开设实用科目服务工业经济的发展[15]。1950s以来，随着西方国家高等教育向大众化阶段的演进，为适应学生规模、高校功能与学科数量的快速扩张，高校参与了大量城市土地和建筑的开发，卷入了城市空间扩张的进程[16]。1990s以来，一方面由于来自公共机构的资助减少和国际竞争日趋激烈，高校的管理和运营转向“企业化”，越来越重视和企业、政府建立合作关系，参与资产开发与运营[17]。另一方面，城市的竞争力越来越取决于知识密集型产业和技术型产业的发展[18]，作为创新源和人才供给者的高校愈发受到城市政府、企业的重视。基于共同利益，这一时期西方国家校—城之间的互动更加趋于开放、频繁和多元，表现在：（1）高校不再单单以提供智力支持的身份参与城市开发和更新，而是如城市空间生产的其他主体一般，更为主动地引领、推动校园及其周边地区的更新，以应对周边社区衰退所带来的安全、空置与物业贬值效应[19,20]。例如，宾夕法尼亚大学从1996年开始推行西费城更新行动，实施了街区空间改造、住房和便利设施供给等行动，显著改善了周边社区环境，促进了社区商业的繁荣[9]。有些西方高校甚至通过基金会或关联公司参与到房地产开发和高校资产金融化活动中，以此收取巨额租金[10]或从金融交易中获利[21-23]。（2）高校成为城市实施创新发展战略的重要合作伙伴[10]，部分西方国家的校—城合作转向共同营造创新空间，如在高校周边建设大学科技园和创新孵化器[24]，建设以大学为核心的科技城[25]等，并逐渐形成校—地—企三螺旋治理结构促进创新活动[26]。在校—城之间愈发多元和紧密的互动合作中，空间是其中的关键连接点。
中国高校与城市的关系也经历了从功能和治理上彼此分离向互动增强、逐步融合的发展过程。1950s以来的计划经济时期，中国高校接受教育部和国务院相关部委的统一集中领导，与城市政府之间没有行政隶属关系[27]，在“单位办社会”体制下，高校是坐落于城市中的独立“单位”[28]。1978年改革开放后，国家开始鼓励研究、教育、设计机构与生产单位的联合，高校与工业企业之间的横向联系得到了加强，许多高校都相继创办了企业[29]，并在2000s初升级为大学科技园。然而，无论是校办企业还是大学科技园，都是高校在校园产权边界内的研发与经营行为，它们在功能联系和治理上仍然相对独立于城市。世纪之交，以河北廊坊的东方大学城为始，高校扩招需求和地方政府的土地扩张与谋利动机推动了高校和城市在开发大学城和新城新区方面的合作[30]，但高校主要被当作促进郊区土地开发的工具[31]，校—城之间并未真正开展知识产业化方面的合作。2010年以来，随着中国迈向创新型国家，国家对于高校科研成果转化与社会服务功能的强调，以及城市追求创新经济转型，中国高校与城市之间在营造创新空间、培育创新生态上的合作互动逐渐增强。有研究已揭示当今中国高校与城市合作互动不断深化的现象，并作出了校区、园区与城区势必走向融合的趋势研判[32-35]，还有个别研究观察到了上海、南京、西安、成都、武汉等大城市依托城区高校校园开展的环高校创新圈营建实践[36]，但还缺少对于这些实践过程、机制与效果的深入理论和实证研究。

1.2 基于三螺旋理论的环高校创新圈更新与发展路径分析模型

当前涉及创新发展的理论视角主要有三元理论[37]、国家创新系统理论[38]、区域创新系统理论[39]及三螺旋理论[40]。三元理论于1993年提出，强调政府通过政策、资助和监管等方式发挥作用，是创新活动有优先特权的核心主体[41]。国家创新系统理论由Freeman首次提出，该理论突出强调公司在创新中的领导角色和关键作用，认为企业是创新之源，是将知识技术与经济结合的关键环节。区域创新系统理论则是国家创新系统理论在区域尺度上扩展的产物，它融汇了新产业区、创新环境、产业集群等地理学理论，强调企业集群、邻近性以及机构的稠密性等地理条件在创新中的作用[42]。相较之下，三螺旋理论更为重视高校、科研机构等“创新锚”的作用，但它并不强调谁是创新形成的关键主体，而是认为政府、高校和企业都可以成为创新的组织者和参与者，三方突破传统边界，通过沟通、协商和合作形成协同创新才是关键。与其说三螺旋理论描绘了某种成熟创新系统形态，不如说它更多地提供了一个创新系统从发育形成到成熟的开放性与动态性分析框架，适用于在不同制度和时空环境下开展创新系统发展演化的路径与机制分析[43-45]。
三螺旋理论的主要观点包括：（1）强调政府、高校、企业之间紧密合作和共同创新。认为三大部门主体跨越各自传统的组织和功能边界，同时发挥其他领域的作用，所形成的三者“交叠”部分（overlap）才是创新系统的核心组织。（2）创新系统是动态演进的构造。创新系统是在一定的基础条件和环境下，由不同部门的创新主体通过有意识地协调，从初始状态朝着共同的创新目标不断联系、交织而渐进形成的，直至形成政府—高校—企业三大部门紧密合作与螺旋结构，才算发育成一个成熟的创新系统。Cai[46]认为该过程可能包括创新需求认识、内部组织创新、组织间互动和三螺旋结构制度化四阶段。（3）创新系统形成需要有形和无形条件支持[47]，也需要自上而下和自下而上的功能机制协调。由于制度、经济和文化背景不同，各地的初始创新条件差异巨大，客观上造成各地创新系统在时间截面的结构差异，以及创新系统演化路径的差异[48]。相关经验研究揭示，世界各地的创新系统可分为国家社会主义模型（statist model）、自由放任模型（laissez-faire model）和重叠模型（balanced model）三种形态[49]，其中重叠模型即理想的创新三螺旋结构。
在中国从“世界工厂”向创新型国家转型的阶段，运用三螺旋理论理解部分大城市中心区环高校创新圈的更新转型路径及机制，需要面对以下客观初始条件和主体关系特征：（1）在政府—高校—企业三部门关系中，政府对于创新需求的认识较早，早在2006年中国政府就先后作出建设创新型国家、实施创新驱动战略的决策部署，推动创新发展的动力较强。（2）绝大部分以人才培养和科学研究为主要使命的公办大学长期缺乏面向市场需求进行科研成果产业化的动力。直到党的“十八大”以来国家在双一流建设和学科评估中不断加大成果转化和社会服务任务的权重，高校参与产业创新的动力才明显增强。（3）1978年改革开放以来相当长时期内，中国多数企业均采取资本、劳动力、土地等要素投入驱动战略，其创新驱动发展意识是由近年市场环境和政策环境变化倒逼而逐步形成的，经历了一个从无到有、从弱变强的发展过程。基于上述认识，本文认为从要素投入转向创新驱动的过渡阶段，环高校创新圈的更新与发展应具有阶段性，取决于政府、高校、企业三大部门的创新意识、动力、行动协同的形成与发展过程。初始阶段的创新行动主体以政府和高校为主，行动内容以营造适宜创新的空间载体、基础设施与政策环境等条件为重点，即空间硬件更新与软件政策环境供给。当创新企业的培育及相关机构的集聚达到一定程度，形成一定的创新群落，才会形成校—地—企等创新主体广泛联系与密切合作的重叠型三螺旋创新治理结构。基于以上分析，本文构建一个由多主体协同—环高校创新圈营造阶段演进构成的实证分析框架（图1）。所谓“多主体协同”，即政府、高校与企业等创新主体在创新圈营造的目标、实际行动和制度机制建设三个层次的协同。所谓“创新圈营造阶段演进”，本文认为可以分为：（1）创新空间载体营造阶段；（2）创新软件环境营造阶段；（3）政府、高校与企业等多元主体之间复合交互的创新网络编织阶段。本文将基于以上分析框架，对比南京中心城区环南大硅巷和南航创新湾区两个环高校创新圈营造的过程、运作机制，解释两个案例的结果差异。
图1 基于三螺旋理论的环高校创新圈生成分析框架

Fig. 1 The Triple Helix Theory-based framework for empirical study

2 研究方法与数据来源

2.1 研究对象与研究方法

南京市是中国重要科教中心城市，全市共有61所高校，其中包括34所普通本科院校和27所专职高校。自1980s末开始，南京市高校逐步启动郊区新校区的建设。随着主体教学、科研和行政功能的外迁，当前位于中心城区的高校老校区普遍面临功能用途不明、建筑与设施老化和校园空间利用率低等问题。随着党的“十八大”提出“实施创新驱动发展战略”，南京市于2017年作出建设具有全球影响力的创新名城的目标，正式转向创新驱动发展战略。同年，作为创新名城建设的重要措施，南京市提出实施“两落地一融合”政策，鼓励校地融合发展，并在随后多年的南京市委一号文件中连续推出校地合作共建“无边界的城市硅巷”、实施产业创新等支持激励政策。在此背景下，城市中心的高校老校区及其周边地区更新转型为创新圈，成为追求城市产业升级的地方政府和探索老校区空间资产盘活、积极推动科研成果转化与社会服务的高校之间合作的焦点。据本研究团队2021年至2024年7月开展的实地调研，南京中心城区（鼓楼、玄武、秦淮、建邺）约43处高校老校区之中已有近20处实施了空间更新，更新模式总体分为三类：办学功能提升、学研产功能混改和纯产业化转型。其中，混改型实践最多，纯产业化型实践次之，纯办学功能提升型实践相对较少。在更新过程中，高校与市区两级地方政府存在不同形式和程度的合作，如混改型和纯产业型更新项目大多都已纳入到市区两级“城市硅巷”名录之中，并得到了地方政府的支持，其中还涌现出了环南大硅巷、南航创新湾区等突破校园产权边界，将老校区周边一定范围的街区、园区和社区纳入以高校为中心的创新圈之中，进行整体规划与一体更新的合作共建项目。

2.2 数据来源

本文选取环南大硅巷、南航创新湾区两个校地合作营造的大型城市创新空间作为实证研究案例（图2），探究两个案例中校—城合作营造创新空间与创新环境的过程、机制及结果，并基于前文提出的环高校创新圈生成分析框架，比较两个案例中创新治理结构及其演进的差异，来理解两个案例实践过程及其结果的差异。主要数据获取方式为半结构式访谈，研究团队与南京市委研究室、南京市科学技术局，南京市鼓楼区科学技术局、所属街道、区属国资平台，白下高新区秦淮硅巷部、南航科技园管委会及南京大学、南京航空航天大学相关工作人员进行了30人次访谈，获取了2020—2023年南京市出台的城市硅巷支持政策文件，以及环南大硅巷和南航秦淮创新湾区建设规划、实施方案以及实施过程中的工作会议资料等数据（表1）。
图2 环南大硅巷和南航创新湾区区位与空间分布

Fig. 2 Location of two case study areas in Nanjing

表1 南京市区两级有关规划和政策材料

Table 1 A list of related planning and policy documents

资料类型 资料名称 发布时间/年
市级文件 《关于新发展阶段全面建设创新名城的若干政策措施》 2021
《关于深入推进引领性国家创新型城市建设的若干政策意见》 2022
《南京市空间要素保障创新计划和若干配套政策》 2021
《关于城市硅巷建设备案及绩效考评实施细则》 2021
《关于进一步推进城市硅巷和创新港高质量发展的实施细则》 2022
区级文件 《鼓楼区关于支持“硅巷”发展的若干政策措施》 2020
《环南大硅巷建设工作推进方案》 2020
《鼓楼区“十四五”硅巷建设规划》 2021
《鼓楼区“十四五”硅巷核心区规划建设方案》 2022
《南航秦淮创新湾区建设推进方案（试行）》 2021
《秦淮硅巷质效提升六项行动计划》 2021

注：根据南京市、鼓楼区、秦淮区政府部门的官方网站及相关部门提供的文件资料整理。

3 结果分析

3.1 环南大硅巷转型更新过程与结果

环南大硅巷是以南京大学鼓楼校区（南京市鼓楼区汉口路22号）为核心，联合校园周边多条街巷、社区与小型园区载体，整体打造的片区级创新集聚空间。为了更好地盘活利用位于城市中心的鼓楼校区优质空间资产，南大与属地鼓楼区政府合作，双方首先在构建环南大硅巷上形成涉及空间改造、软件环境营造等多阶段的合作意向。随后校、地双方合作开展了南大鼓楼校区内部及其周边街区物质环境改造行动，并形成了环南大硅巷各阶段合作推进方案。然而，因南京大学鼓楼校区利用思路的转变，其创新空间载体的释放和盘活、创新的软件政策环境与创新网络编织的计划未能继续实施，目前围绕环南大硅巷营造的合作尚未取得重大进展。

3.1.1 校、地双方达成环南大硅巷营造目标协同

南京大学鼓楼校区原为金陵大学旧址，始建于1888年，在1952年高校院系调整时划归南京大学。此后近40年中，为应对办学需求的增长，校园内建设了多处楼宇设施。由于办学规模的扩大，南京大学于1987年开始建设浦口校区，2006年开始建设仙林校区，并于2010年将主要教学、科研和行政功能搬迁至建成的仙林校区，位于主城区的鼓楼校区空间资产则大量闲置和低效使用。因此，南京大学校方将如何再利用鼓楼校区空间资产提上了议事日程。2010年，校方发布《南京大学中长期改革与发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称“《纲要》”），意在推动“一校三园”空间布局和学科拓展提升战略的协调发展。根据《纲要》，鼓楼校区的功能定位为数学系、商学院等少数学院的教学地点和高新技术产业开发经营的场所。2015年中共南京大学第十次党代会对校园规划作出调整优化，重点置于改善办学支撑条件与校园文化环境。2016年，南京大学制定了《鼓楼校区保护与发展总体规划》与《南京大学博物馆设计方案》，明确将鼓楼校区的利用定位为“南大历史的溯源之地、南大精神的展示空间、高端学术的交流场所、南京城市人文绿地”，并计划从人文历史景观开发、道路交通管理、建筑空间容量提升三个方面对鼓楼校区实施改造提升。校方独立编制的鼓楼校区改造利用方案，仅着眼于其文化传承和学术交流功能，并未将其作为科研成果转化与创新企业开发的基地，可见这一时期的南京大学并不具备三螺旋结构中创业型大学的条件[14,46]。
对于鼓楼区政府而言，南京大学是其辖区内最有影响力的研究型高校，因此区政府尤为重视与南京大学的合作。事实上，自2017年南京市政府推行“两落地一融合”政策后，由于自持的产业载体资源少，鼓楼区积极拓展与驻区高校、科研院所的合作，以释放沉淀在校园和院区内的低效空间资产，并利用对方的科技资源来发展创新产业。2019年初鼓楼区发布了全区硅巷建设规划方案，其中南京大学（鼓楼校区）及其周边地区被规划为全区创新空间格局的战略节点 ① 。随后，在南京市委市政府的支持和推动下，鼓楼区政府主动与南京大学开展“硅巷”示范区建设的洽谈，双方在产业发展、空间品质提升等多方面交流了各自发展思路，并形成了环南大硅巷概念策划方案。2020年，校地双方共同制定了环南大硅巷建设工作推进方案，梳理了从基础设施品质提升、创新载体更新改造、校地产创融合发展、双创成果转移转化和推动校友经济发展等五方面的重点工作，明确了校地双方在五方面事项中各自责任单位、推进路径与推进计划（表2）。同时，还建立了初步的工作推进机制，约定“校地双方党政主要领导每年协商1~2次，分管领导每季度研究具体工作，职能部门每月定期对接，按分工各自推进合作共建事宜” ② 。这表明随着外部环境变化与校地双方参与创新发展意识的增强，鼓楼区和南京大学各自跨越了传统的职能边界，就校园及周边地区的创新导向城市更新转型达到了多阶段合作意向及实施方案，从而构成了环南大硅巷三螺旋结构发育的初始。
表2 环南大硅巷建设校地合作对接方案

Table 2 University-local government cooperation arrangements for Nanjing University's Silicon Valley

阶段 重点工作 推进路径 政府责任单位 南大责任部门
空间载体 基础设施品质提升 南大苏浙体育场地下停车场建设 南京市人民防空办公室、南京市规划和自然资源局、南京市文化和旅游局等 基建处
南大校内载体用途规划及建筑更新 南京市鼓楼区科学技术局 基建处
南大周边环境综合整治 南京市鼓楼区建设局、城市管理局、湖南路街道 —
创新载体更新改造 “内巷”创新活力街区打造 南京市鼓楼区科学技术局、地方金融监督管理局、投资促进局、湖南路街道、华侨路街道、宁海路街道 房产处、鼓楼校
区办
“中巷”青岛路未来社区改造
“外巷”创新载体打造
软件环境、创新网络编织 双创成果转移转化 合作建立新型研发机构 南京市鼓楼区高新区、科学技术局 双创办、相关院系
合力举办双创大赛 南京市鼓楼区委组织部、科学技术局、人力资源和社会保障局、投资促进局 双创办、校友总会
院系资源挖掘与辐射 南京市鼓楼区科学技术局 各学院、双创办
推动校友经济发展 建立“南京大学校友会客厅” 南京市鼓楼区科学技术局、高新区 校友总会、双创办
校地产创融合发展 区国资平台与南大校企资源整合 南京市鼓楼区国有资产监督管理办公室、国有资产投资发展控股集团、高新区 资产处、资产经营公司

注：根据南京市鼓楼区人民政府《环南大硅巷建设工作推进方案》（2020年6月）整理。

3.1.2 校、地双方分工实施南大鼓楼校区内外空间更新行动

在整体营造目标的基础上，南京大学和南京市、鼓楼区两级地方政府首先启动了南京大学鼓楼校区及其周边街区的基础设施和空间环境更新行动。空间改造更新的行动内容主要包括：（1）鼓楼区负责对南京大学鼓楼校区外周边临近的街巷空间进行改造提升，为南京大学鼓楼校区创造良好的周边环境，解决南京大学关心的校园周边交通和环境配套问题；（2）南京大学按其编制的校内改造计划，负责鼓楼校区校园内部空间的改造更新；（3）校、地双方还达成初步意向，计划于鼓楼校区内外空间更新完成后，将南京大学鼓楼校区内部约15万m2闲置空间资产合作开发为科创产业载体，以其为核心同时联合周边其他单位释放的低效载体，协同推进环南大硅巷的核心创新产业载体建设。
按照2017年校方所编制的鼓楼校区改造方案，南京大学首先在2018年启动了校园内老旧建筑、基础设施的出新改造实施行动，并于2022年5月南京大学120周年校庆时完成了全部更新工程。与此同时，按照校、地约定方案，鼓楼区从2019年起将南京大学鼓楼校区周边支路街巷、老旧小区等综合整治任务纳入鼓楼中心片区环境品质提升计划并分步组织实施 ③ ，至2023年已相继完成汉口路、陶谷新村、金银街等周边街巷的更新，共计完成投资额约2.3亿元。此外，为解决环南大硅巷发展面临的“停车难”问题，南京市和南京大学创新了校地合作方式，基于“高校出地、政府出资”的合作方式，由南京市人民防空办公室出资约4亿元，在南京大学苏浙体育场地下开发人防工程，战时作为人防设施，平时作为硅巷和周边社区的停车场（约1000个车位），用地权属归南京大学，停车场使用权由地方和校方共享，其中3/4的车位使用权归南京市，主要用来解决未来入驻企业和周边社区的停车需求，剩余1/4的车位使用权归南京大学，解决教职工的停车需求。总之，校、地双方根据合作意向，在各自的产权或管辖范围内分工实施了校园及周边协同的基础设施和空间环境品质提升更新行动，环南大硅巷空间初步形成，但双方并未跨越组织边界、组建一体化与常态化的合作制度架构，所以未能建立起空间环境更新阶段稳定的制度协同机制。

3.1.3 环南大硅巷营造行动的转折与停滞

2020年中华人民共和国教育部正式批复同意建设南京大学苏州校区，南京大学校方的优先事项转为应对苏州校区建成以后全校的招生规模扩大和人才培养问题。此时，仙林校区空间承载力已经接近极限，同时异地多校区办学（尤其是跨市办学）还带来了“南大认同”如何凝聚的问题。基于此，南京大学校方决定将历史和文化底蕴最为深厚但现状使用低效的鼓楼校区作为新生学院，将鼓楼校区重新定位为教学场所，承担“寻根性办学”使命，计划从2022年9月起用于全校本科新生教学。出于这一办学思路的转变，鼓楼校区不再有闲置空间与鼓楼区政府合作开发科创产业（图3），使得原先的盘活部分校园建筑和设施作为科创产业载体的计划难以付诸实施，“虽然摸排了十几万m2可用空间，但是南大校园变成新生学院后，学校1 m2的载体都拿不出来了” ④ 。尽管南京市、鼓楼区与南京大学于2019年达成了合作共建环南大硅巷的框架协议，但并未就校内闲置载体的使用签署具体合作协议。由于双方的合作并未真正制度化，南京市、鼓楼区政府对南京大学鼓楼校区的功能定位和空间用途调整缺乏约束力。然而，鼓楼区并未就此放弃环南大硅巷建设计划，而是将主要的关注点转向周边地区的低效闲置载体，希望通过周边载体的建设和运营，吸引南大师生与校友的科技创新成果就近落地转化。2021年，鼓楼区政府对南京大学校园周边潜在低效载体资源作了全面摸排，识别出约9.4万m2具有改造和再利用潜力的载体空间，但其中仅2%为鼓楼区政府及其下属单位的自持资产，绝大部分为省市政府和驻区部队持有的资产。由于这些单位的行政级别高，鼓楼区与这些单位协商承租问题时面临了较大困难，“省级机关、部队的资产我们都沟通过，很难打动他们” ⑤ 。在缺少省级和市级政府协调的情况下，区级政府很难以较低的成本撬动和释放这些单位的低效空间资源。总之，环南大硅巷的发育和演进主要存在于物质空间环境营造行动上，未能成功建立跨越组织边界的一体协同制度机制，进而经历创新环境营造、创新网络编织等高级发育阶段。
图3 环南大硅巷校地合作框架

Fig. 3 University-local government cooperation framework in building Nanjing University's Silicon Valley

3.2 南航创新湾区转型更新过程、机制与结果

南航创新湾位于南京市秦淮区，是以南京航空航天大学明故宫校区（以下简称“南航”）及其大学科技园为核心，联合秦淮区范围内、南航周边多处城市硅巷园区共同更新而形成的片区级创新空间。南航与属地秦淮区政府进行合作，首先改造和共同运营南航大学科技园。随后，为进一步扩大南航学科和科技资源的利用，合作范围扩大至周边地区，形成了南航创新湾区这一环高校创新圈。面向两个空间尺度，南航与秦淮区合作搭建支持创新产业发展的软件环境；在空间环境与软件环境支撑下，目前湾区进入到校—地—企创新网络构建的发展阶段。

3.2.1 校地合作更新南航大学科技园

南航更新和再利用老校区的出发点与南京大学有差别。虽然南航在1999年建设了江宁校区，但由于大型实验装置搬迁难度大，南航依然使用其位于城市中心区的明故宫校区，仅学校临街建筑亟待更新，总建筑面积约1.15万m2。在国家越来越重视大学科研成果转化和社会服务职能的背景下，南航希望将该临街建筑改造升级成一所国家级大学科技园，展示南航科技成果转化与承担社会服务的成果。与此同时，南航明故宫校区所处的秦淮区，也积极响应南京市创新驱动发展战略，与辖区内的大院（校）大所（研究所）沟通合作共建创新载体的事宜。南航系辖区内最为重要的高水平理工院校，因此，区政府高度重视与南航在科技产业发展方面的合作。自2017年起，秦淮区政府就开始主动对接南航科技成果就地转化 ⑥ 。2019年，双方达成共识，共同推进了环南航片区的环境综合整治，改造学校临街楼栋，以将其打造为明文化、空天文化、科创文化街区 ⑦ 。2020年，双方签署正式合作协议，改造南航临街老旧建筑，并共同建设“南京航空航天大学秦淮硅巷大学科技园”（以下简称“南航科技园”），既实现南航利用地方资源建设一所高层次大学科技园的目标，又实现秦淮区依托南航这个科技创新源打造一处重要硅巷园区的目的 ⑧ 。
在空间改造更新目标协同的基础上，秦淮区和南航基于“高校出载体、地方出改造资金”的合作框架，实施具体的合作行动。秦淮区相关部门承担了南航科技园更新改造规划方案的编制，负责完成改造工程所需办理的环评、消防审批等手续，并全额出资代建园区所有改造更新工程项目，改造完成后资产产权仍归属南航。在秦淮区政府的直接参与和推动下，南航科技园更新改造过程中存在的规划、土地、消防、不动产登记方面的政策问题被高效解决，“因为牵涉文物、城市界面等，科技园的规划需要和城市规划相统一，从政府的角度进行申报和对接会更顺畅” ⑨ 。签约一年时间后南航科技园完成改造并正式开园。南航和秦淮区在南航科技园上的合作并未止步于空间改造更新，而是延伸至园区建成后的管理运营当中。秦淮区政府和南航合作成立了“南京航空航天大学科技园管理委员会”（正处级单位，以下简称“科技园管委会”），由双方单位主要负责人及相关职能部门负责人组成，是南航科技园的决策和管理机构，负责科技园重大发展事务决策和监督实施（图4）。这表明南航和秦淮区政府的合作超越两者各自组织界限，朝着制度化的合作螺旋结构发展[46]。在管委会之下，双方联合注资成立了南京南航秦淮硅巷科技园有限公司作为南航科技园的运营公司，其中南航校方股权比例为52%，秦淮区国资股权比例为48%，其董事会成员由南航资产经营公司和秦淮国资的人员组成，选聘来自南航资产经营公司的人员为运营公司总经理。由于地方政府的参与，南航科技园顺利地申报和认定为2021年第二批南京城市硅巷备案载体，享受市级优惠政策。
图4 南航创新湾区校—地—企多方合作框架

Fig. 4 University-local government-enterprise cooperation framework in building Nanjing University of Aeronautics and Astronautics Innovation Bay Area

3.2.2 从南航大学科技园扩展为南航创新湾区

南航科技园的空间狭小，难以充分承载南航的学科优势与转化需求。基于此，校地双方进一步扩大合作空间范围，达成了合作共建南航创新湾区的共识。双方近期共建重点目标是改造南航科技园和秦淮硅巷总部办公空间，建成南航创新湾区发展的启动区；中期目标是共同打造秦淮硅巷核心区（约6.6 km2），形成南航创新湾区的发展区；远期愿景则是双方合作扩大至秦淮区全域（图2）。为实现上述多尺度空间共建目标，南航逐步向湾区企业开放了南航科技园和校园部分公共空间。例如，在南航科技园布局了300 m2的“南航创客之家”，向湾区内南航师生校友创办的企业开放，可用于举办小型会议、非正式交流及企业路演等活动，开放了校园大会堂和会议室等设施，多次承办湾区大型论坛、企业交流活动。南航还与秦淮区白下高新区合作，异地建设近3000 m2的南航科技园分园。为推动校地双方合作共建的制度化，南航与秦淮区还共同成立了“南航秦淮创新湾区建设协调推进委员会”（以下简称“湾区委员会”），负责创新湾区规划、建设和发展等决策事项 ⑩ （图4）。委员会主任由南航、秦淮区主要领导担任，双方分管领导担任副主任，成员由各自相关职能部门负责人组成。在此基础上，设立湾区建设协调推进委员会办公室，由南航科技园经营公司实际承担，既负责科技园经营，又负责湾区层次的跨园区对接协调事务。此外，双方还建立了各层次的沟通协商机制，构成为校—地合作的双螺旋创新结构的制度化基础。

3.2.3 从校—地合作营造创新空间向校—地协同编织创新软件环境深化

南航科技园和南航创新湾两个尺度的创新空间框架形成后，由于建立了制度化的校地合作机制，双方根据创新企业和创新人才的需求，持续地向两个空间层次投入资源，营造适宜的创新软件环境（图4）。
在南航科技园尺度上，围绕将南航科技园建成为“创新湾区产业协同发展智力源泉、创新孵化摇篮”的目标，校地双方分别从各自的角度开展了一系列营造良好创新软件环境的协同行动。例如，南航科技园运营团队常态化走访院系、教师实验室，引导和服务校内产学研成果在科技园落地转化。秦淮区则采取秦淮硅巷部（负责秦淮硅巷建设与发展的专门部门）挂包硅巷园区的方式，协助南航科技园创新项目申报各类省、市、区级政策与资源，以常态化服务支持企业成长。在南航创新湾区尺度，南航组建由南航专家团队、重点实验室和技术骨干构建的科技服务力量，为创新湾区的企业提供科技服务。秦淮区则在湾区内开设了“智汇湾区人才创新创业大赛”项目，实施了人才对象常态化的跟踪服务，还成立了秦淮硅巷实验室、科技成果转化交易中心、科技金融服务中心等新型机构以及专项科技创新基金（首期规模1亿元以上）等，为湾区内的创新企业和创新创业项目提供多样的日常服务。
为了持续改善园区创新的软件环境，南航和秦淮区都做了一些改善创新环境的正式制度机制探索。如针对科研人员参与成果转化积极性不高的问题，南航于2021年12月出台了《南京航空航天大学科技成果转化管理办法》，规定科技成果的转让和许可净收入分配采取科技成果完成人85%、学校6%、所在学院5%和技术中心4%的比例 ⑪ ，明确赋予了科技人员更大的收益权，以提高科研人员实施科技成果转化的积极性。与此同时，秦淮区也建立了正式的“1+X”公共服务体系 ⑫ （“1”即白下高新区行政审批局，提供一站式政务服务；“X”即面向科技企业的法律、金融、知识产权多领域专业科技服务体系）。此外，面向审核入驻创新湾区的产业项目和人才，秦淮区从经济激励、人才服务、创新扶持、科研资源共享等方面提供了一揽子的优惠和扶持政策（表3）。
表3 秦淮区面向南航秦淮创新湾区的支持政策供给

Table 3 The supporting policies for Nanjing University of Aeronautics and Astronautics Innovation Bay Area

政策项目 政策内容
经济激励政策 1. 对在创新湾区创业的南航核心人才（在校或校友）在三年内根据其年度经济贡献，给予相应奖励
2. 对创新湾区内以南航核心人才为主创办的企业在三年内根据企业年度经济贡献，给予相应奖励
人才激励政策 1. 优先的医疗待遇。为创新湾区人才开通就医绿色通道
2. 优质的教育条件。湾区人才子女就读义务教育阶段公办学校的，优先安排入学
3. 优越的安居保障。通过建设人才公寓、购买或租赁商品住房等形式，多渠道解决人才阶段性居住需求
4. 优雅的文化休闲。人才可享受免费或优惠参观秦淮区区管文化旅游景区服务
5. 优厚的扶持政策。对于入选不同层次人才项目的人才及团队提供资金、贷款、研发场地等形式
资助
创新激励政策 1. 对于创新湾区内企业申报市级及以上高企给予资助
2. 对于创新湾区内新增/重新认定通过的高新技术企业给予奖励
3. 对独角兽、瞪羚企业、省级以上专精特新企业等，给予相应奖励
4. 湾区内企业获得国内外发明专利授权的给予资助
开放激励政策 1. 对南航重点实验室向区域企业开放，制定专门的科技创新券政策
2. 对促进硅巷产业发展、提升硅巷创新浓度的国际性科技交流活动给予补贴
3. 对外地校友所创办高新技术企业落地的，给予奖励
荣誉激励政策 积极支持南航申报劳动模范、文明单位等国家、省、市地方性荣誉

注：根据南京市秦淮区委、区政府《南航秦淮创新湾区建设推进方案（试行）》（2021年4月）整理。

3.2.4 迈入校—地—企协同创新网络的新阶段

随着企业的成长与集聚，部分创新企业已经加入到创新空间的治理体系之中，与政府、园区和高校的互动加深，南航大学科技园及南航创新湾区亦因此朝着校—地—企复合交织的创新网络建构方向发展（图4）。在南航科技园尺度，截至2023年11月，南航科技园已获批省级大学科技园，科技园内入驻率已高达90%以上，其中约80%的企业与南航有直接关联。随着企业集聚初具规模和部分初创企业的成长，针对中小企业资源不足、市场匮乏的痛点，南航大学科技园管委会推出了“雁行计划”，通过南航平台对接更丰富的优势资源，让央企国企像领头雁一样带领园区中小微企业发展。管委会还不定期地组织发展壮大的创新企业与初创企业、创业师生开展创业经验交流沙龙，在湾区内选聘优秀创新企业代表作为南航大学科技园发展顾问，助力科技园实现更加专业化的服务。这一举措标志着一部分优秀企业逐步加入到治理当中，并与其他企业建立起经验帮扶—合作的网络。在南航创新湾区尺度，为了更好地搭建湾区内创新网络，在秦淮区的推动下，南航科技园及其他12个湾区内园区载体成立了“招商联盟”，并成立了由秦淮区、南航和周边多个硅巷园区共同组成的“创新湾区院所企党建联盟和协同创新联盟”（图4）。通过这些联盟和非正式网络机制，一定程度上消除了湾区内硅巷园区间的壁垒，共享的招商信息让高校、地方政府、硅巷园区都能掌握企业信息与需求，有利于秦淮区硅巷主管部门根据湾区的产业布局和企业需求特点，将企业安排在合适的硅巷园区内，并保障其享受的政策不因搬迁而受到影响。比如，作为创新湾区的推动者和启航者，南航科技园明确了自身定位为孵化功能，故规定入园企业的租期不超过三年，三年后，南航科技园将发展良好的企业推荐到湾区内的其他园区，与其他大中型园区实现孵化器和加速器的分工。总之，随着企业在湾区内的空间位移和大量非正式的联盟和网络机制的建立，企业逐渐参与到园区、湾区的治理体系之中，园区之间、企业之间、校—地—企之间的创新网络被编织得更为紧密，南航科技园和南航秦淮创新湾区初步呈现所谓的重叠型创新三螺旋结构（balanced model）[46]。

4 结论与政策启示

4.1 结论

党的“十八大”以来，中国各地的城市更新逐步告别了“大拆大建”、房地产主导的传统模式，进入到有机渐进式更新与城市功能转型升级相伴生的新阶段。这种新型的有机城市更新模式至少包括以下两重特征——城市更新越来越多地同城市高质量发展多元主题相结合，如城市更新与绿色发展、城市更新与新消费发展等，其中城市更新与创新发展的结合是新时代中国城市发展的一个重要趋势；越来越多的存量空间资产所有者（包括高校、科研院所、企事业单位等）成为实施自主转型更新的行动者。由于北京、上海、南京、武汉、西安、广州等城市中心区的高校老校区、科研院所老院区沉淀了大量的空间资产，其自身与周边地区往往集聚了丰富的科教和创新人才资源，通过城市更新与转型行动，推动校—城之间要素流动、功能整合和空间融合，构建环高校科研院所的“创—产—城”融合的创新生态圈，是实施国家创新驱动发展战略、推动新质生产力发展的重要路径之一，也是实施城市更新行动的重要内容。
基于三螺旋创新发展理论，本文尝试构建了高校及其周边地区协同转型更新，营建环高校创新圈的理论分析框架——围绕空间生产、软件环境打造和创新网络构建三阶段内容，在目标、行动和制度创建三个方面具体实施协同，为中微观尺度的创新空间形成过程、机制与结果分析提供了一个具有较强可操作性的经验研究框架。基于这一分析框架，本文对南京环南大硅巷和南航创新湾区两个案例进行了实证比较研究，得到了环高校地区更新转型为创新圈的进程、机制与结果的若干认识：
（1）两个案例的校地双方都具有协同更新老校区及其周边地区的需求，都认识到校地合作的重要性，并形成在校—城临界空间共建环高校创新圈的目标。这表明在党中央提出创新驱动发展战略背景下，高校与地方政府都将科技成果转化与创新产业发展当作共同的使命，双方继大城市郊区大学城建设之后找到了新的利益交汇点。但是，这一时期利益交汇点的空间区位更集中于城市中心区内，具有成熟城市功能、丰富创新要素与可观低效存量空间的高校老校区及其周边地区。共同利益推动了校地双方对这些空间进行更新，并赋予其创新孵化器的新功能。这一研究发现较好地验证了中国校—城互动进入新阶段的认识[32-36]，即高校与城市在城市更新与创新驱动发展方面的互动合作不断增强，高校区、科创园区与中心城区走向功能融合的趋势日益显现。
（2）两个案例中，地方政府、高校等公有部门构成环高校创新圈更新营建的主角而不是创新企业，这与国家与区域创新系统理论中将创新系统形成的重要性置于市场化的创新企业的理论认识有所不同，也有别于基于美国创新系统经验而构建的成熟态三螺旋结构，具有显著的初始形态特征，进一步印证了Zhou[50]所述中国的创新系统是由国家推动和主导下逐步形成的判断。此外，这种校地合作推动的创新导向城市更新显著地区别于中国过去由地方政府、市场资本组成的增长联盟推动的房地产导向城市更新模式[51-53]，运作模式差异背后根本的是动机和效应的差异，校地合作推动的环高校创新圈更新转型，目的不是土地价值增值和投资回报，而是激活优质区位的多元空间价值，实现“创—产—城”要素的融合发展，其效应是推动科技成果转化、产业升级、环境更新与空间价值提升等多元利益的实现，同时吸引青年人与中小微企业回归中心城区从事创新创业活动，避免城市中心的空心化及房地产导向城市更新模式的社会排斥效应。
（3）本文揭示了环高校创新圈成长发育的路径与条件特征。环南大硅巷和南航创新湾区两个创新圈的发展都始于有形的物质空间改造更新。这可能是由于在创新圈的成长历程中，创新空间环境的营建相对容易且是创新要素集聚的物质基础，校地双方可以借此作为合作的启动器。在空间环境营造成功完成的基础上，两者的合作可以持续拓展和深化至创新软件环境营造、复合创新网络编织等后续阶段。在环高校创新圈空间环境、创新软件环境和创新网络编织三个发展阶段中，校地双方都需要建立围绕主要任务的明确合作目标，实施具体的行动，并探索建立常态化与制度化的合作机制，才能建立成熟的合作及实现预期的目标。环南大硅巷和南航创新湾区两个实践案例不同之处在于（表4）——前者仅形成模糊的共同营建目标与各自权利边界内的空间更新协同行动，但并未建立稳定的制度化机制；而后者在南航科技园和创新湾区两个尺度都达成了空间改造重组的协同目标，付诸了实际行动，并建立了制度化资产管理与运营机制。空间更新所建立的合作关系与制度框架，进一步推动了创新软件环境和复合创新网络建构等后续行动与制度化实践。
表4 环南大硅巷与南航创新湾区转型更新过程与协同维度比较

Table 4 Comparison of development phases and coordination measures between Nanjing University's Silicon Valley and Nanjing University of Aeronautics and Astronautics Innovation Bay Area

目标 行动 制度机制
环南大硅巷 南航创新湾区 环南大硅巷 南航创新湾区 环南大硅巷 南航创新湾区
空间 有分工协同目标 校地互有需求、高度协同目标 各自边界内行动，边界外有协同 合作与相互介入式行动 定期和不定期沟通关系 正式的共治框架与股份合作机制
软件环境 模糊目标 校地双方清晰认知的共同责任 NA 校地双方投入各自资源，创造创新创业支持环境 NA 正式公开政策、资源开放共享机制和非正式服务机制
网络 模糊目标 有相关目标 NA 实施雁行计划、园区沙龙以及搭建湾区招商、党建联盟，促进多方交流合作 NA 处于政府、高校搭台引线阶段，企业参与治理与企业网络联系尚弱

4.2 政策启示

党的“二十届三中全会”审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出了“必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略”“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”和“建立可持续的城市更新模式和政策法规”等改革课题和发展任务。本研究成果为国家和地方深入实施上述改革与发展任务提供了一定的启示。
（1）将深入实施“创新驱动发展战略”与实施“城市更新行动”有机结合。随着“创新”理念的变化——从过去的正向线性创新转变为非线性循环创新，叠加创新人才需求与空间偏好的变化[54,55]，创新发展前沿从过去远离中心城市的专门型科学城和远离城市中心区的郊区科技园，转向创新要素与城市功能要素有机结合的中心城市及其成熟城区。这意味着中国创新驱动发展战略的实施，必须同城市更新行动的实施紧密衔接，将创新发展作为实现可持续城市更新的关键动力机制，将城市更新作为推动创新发展的重要手段。
（2）创新导向的城市更新应有新的理念与方法。除了物质空间更新提升等传统内容，以塑造创新空间和创新生态的城市更新行动，要从合理保护和激活既有的城市功能与创新要素，塑造整体创新生态的角度进行谋划，将城市更新当作一种促进城市发展转型的系统方法，在“空间改造—软件环境营造—网络关系编织”三个发展转型阶段，在促进校—地—企等多方实现“目标、行动与制度机制”三个维度协同方面发挥积极的作用。
（3）高度重视“创新锚”机构及其周边地区的一体化转型更新。本文研究发现，大城市中心区高校老校区及其周边空间极具演化为创新空间的潜力。有研究指出，可持续城市更新经历了从“发展瓶颈倒逼”到“可持续愿景牵引”的演变[56]，相比目前受到大量关注的民生导向和环境导向的城市更新行动，围绕高校老校区及周边空间的创新导向城市更新行动更加体现城市更新的可持续愿景、高质量发展愿景牵引特征，应该受到地方政府、高校与社会的高度重视；应将其置于实施城市更新行动的优先位置，通过这类发展型和战略型的城市更新行动，以点带面推动城市片区整体激活与再生，并为民生类城市更新行动提供可持续保障。
（4）破解环高校/科研单位地区协同实施创新导向城市更新行动的瓶颈。首先，高校是环高校创新导向更新的关键行动者，其对于成果转化与社会服务需求的认识是推动其走出“象牙塔”，参与地方城市更新与产业化等事务的驱动力，因此要进一步加强高校承担教学、科研之外的“第三使命”[20]的激励与倒逼机制，提升高校上下多层次主体在成果转化、产业促进和社会服务等事务中的参与度；其次，针对高校老校区空间资产更新中的历史遗留问题和政策限制问题（如产证不全、教育用地是否兼容科技产业用途等问题），需从国家、地方层面出台适应新时代高校空间更新和转型利用的支持政策，解决依托高校存量空间资源实现创新功能区再造的政策瓶颈；最后，随着越来越多的高校走出封闭，参与地方城市更新实践，这就需要结合不同高校特色和优势，整体谋划它们在城市发展中的角色与定位，引导和推动不同层次和不同类型高校在城市发展和空间生产中发挥各具特色的“灯塔”作用。

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