权利与权力的行使必须合法，在中国公私法二元化格局下，国家公园全民所有自然资源资产所有权和监管权及其行权模式的法律性质决定了权利（或权力）产生、权能发挥、权益落实的构造逻辑。

综合“两权”及其行使模式的法律性质辨析，二者在管理目标、管理内容、法律性质、法律适用、行权主体、行权模式、履职内容等方面存在根本差异，详见表1。

国家公园全民所有自然资源资产所有权和监管权以自然资源资产效益，特别是生态效益的保值增值为共同价值取向，构建权责清晰、管理有效、保护有力的统一规范高效的管理体制，推动国家公园的整体保护与系统治理，既各成体系，又相互配合。

行权体系相互独立。国家公园全民所有自然资源资产管理分为履行所有者职责和履行监管者职责。前者是对所有权（民事权利）的行使，按照《资产指导意见》，由中华人民共和国国务院授权自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责^[1]，通过委托代理，可由具备国家公园专业管理技术、能力和条件的部门或机构全部（或部分）代理行使所有权，一般组建国家公园管理机构具体负责，所有权一般以委托代理模式授权。后者是对监管权（行政权力）的行使，由自然资源、生态环境、林业草原、农业农村、水利、公安、市场监督管理等部门，按照部门职责履行用途管制^[20]，执法监察，市场监管，行政审批、行政处罚、行政强制等行业监管^[21]，对国家公园管理机构履行所有者职责的情况进行监管，特别是国家公园管理机构作为国家公园项目建设方，当项目建设涉及林业、草原、土地等自然资源利用，应当按照有关规定提交相关职能部门进行行政审批。结合国家公园管理实际，考虑到园区内违法违规行为实施行政执法的效率，在评估国家公园管理机构履职能力的基础上，可由人民政府及相关职能部门在职责范围内，以法律授权或行政授权方式将行政处罚、行政强制等权力交由国家公园管理机构履行，或以机构派驻等方式履职。

内外监管相互配合。内部监管是指所有权行使中，委托人按照资源清单对受托人管理过程及结果成效的评估考核，即国家公园全民所有自然资源资产所有权行使主体之间对行权效率与质量的评估考核；外部监管是对监管权的履职，重点对所有者行使所有权的合法性、合规性等进行监管，即对国家公园保护、建设和管理活动与现行法律法规、国土空间规划和生态保护红线等行业管控要求等的符合性进行监管，二者在功能上互补。同时，外部监管促使所有权行权规范，所有权行使成效亦可检验外部监督体系的法律法规、政策标准是否科学合理。通过对外部监督的法律法规、政策标准等依据的执行成效进行再评估，可对不适宜的监管指标做出修订或调整，共同推动国家公园自然资源资产管理的科学性和可操作性，二者在制度建设中协调。

国家公园技术工作主要是指为实现国家公园自然资源资产科学、全面、高效的监管，运用科学技术手段对其数量、质量、权属、分布等资源资产本底和动态变化情况进行的调查、监测、评价、确认等工作。部分文献提出自然资源资产调查、监测、评价、确认等职责是属于“所有权管理”和“行政监管权管理”双重性质的职责任务^[22,23]，难以进行所有权和监管权的切割。研究认为，国家公园自然资源资产调查、监测、评价、确认等技术工作是行使所有权和监管权的措施与手段，其职责归属应当从权利（权力）行使主体开展技术工作的目的进行划分。所有权行使主体开展国家公园自然资源资产调查、监测、评价、确权等，旨在主张权利属于自己，查清家底、掌握家底数量与质量、时间与空间的动态变化、依法登记资产等，皆属于行使所有者权利。监管者开展国家公园自然资源资产调查、监测、评价及资产登记等，旨在对保护管理行为或人类活动对自然生态空间的影响情况进行核实、检查、测评、督察等，或对国家产权管理的公共事务进行确认、登记、公示等，属于行使监管者权力。同一项技术工作，不同行权主体根据行权目标不同，采用的具体技术手段、频率、程序等皆有差异，应当按实施目的分情况划分职责范畴。如所有权行使主体按照国家公园相关规划，重点开展国家公园自然资源本底调查及变化监测，监管者按照生态环境监督检查要求，重点实施国家公园内自然资源地类图斑变化监测。但鉴于国家公园自然资源资产管理和资产监督所用的基础数据具有互通性，所有权与监管权行使皆依托国家行政机关，具备数据共享与交互的基础，建议建立统一的国家公园自然资源资产基础数据平台，深化信息共享机制，促进信息交互和分析应用，加强数据安全管理与权限控制，充分发挥行政体系在所有权管理中的体制优势，降低“两权”行使的成本。

国家公园特许经营是实现园区自然资源资产可持续利用的主要方式之一，既涉及国家公园“管（管理）经（经营）分离”的管理体制，又涉及自然资源资产有偿使用和所有者权益落实的运行机制。国家公园实际运行中，特许经营制度普遍存在授权依据不足、权责不清、准入与退出机制不明等多重体制问题^[24]，究其原因则是国家公园特许经营权法律性质和行权模式不清导致的产权虚位。《中华人民共和国行政许可法》（2019年修正）、《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年修订，以下简称“《特许经营办法》”）等法律法规对自然资源领域的政府特许经营做出过规定，《中华人民共和国行政许可法》规定，有限自然资源开发利用需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可；《中华人民共和国行政诉讼法》规定，对行政机关作出的关于确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，或者行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议的，可以提起行政诉讼；《特许经营办法》提出了中国境内政府和社会资本合作开展生态保护等基础设施和公用事业领域特许经营活动的管理规范。基于以上法律法规规定，部分学者通过“国家公园管理机构是行政机构”^[25,26]、“国家公园特许经营是国家公园管理机构依法授权特定主体在国家公园范围内开展的经营活动”^[27]“建设基础设施是国家公园特许经营重要的表现形式之一”^[3]等论据，提出了“国家公园特许经营适用于公法调整，应当纳入政府特许经营范畴”“国家公园特许经营是一种行政治理行为，以‘行政许可’‘行政协议’等方式出让特许经营权”“因国家公园特许经营协议实施阶段存在民事协商的成分，认为特许经营协议兼具‘行政’与‘民事’的双重性质，即协议订立阶段为行政许可，协议实施阶段为民事合同”等观点，但存在三方面问题。其一，是对国家公园自然资源资产经营权性质认识不清，以上针对国家公园特许经营制度的研究着眼于从“特许”“经营”的等行权主体和行权模式的法律性质进行分析，以国家公园特许经营现状去套用现有法律法规，缺乏对国家公园自然资源资产经营权自身的法律性质分析，忽略了所谓“国家公园特许经营权”是为落实自然资源资产有偿使用制度、实现生态资产保值增值，从国家公园自然资源资产所有权中分离出来的、能够通过市场机制调节的部分权利，按照本文提出的国家公园自然资源资产所有权是私权的结论，国家公园自然资源资产经营权亦是一项民事权利，权利的法律性质不随行权主体的变化而变化，虽然其行权主体是国家行政机关，但亦应将其视为民法法人。其二，是与中国自然资源资产产权改革坚持所有权与监管权分离的要求不符，若以行政方式授予特许经营权，易导致所有者权利与行政权力混淆，增加了行政机关以审批、拍卖等模式实施特许经营过程中自由裁量权滥用、权力寻租等的风险，国家公园主管部门既是特许经营权的授予者和经济获益者，又是特许经营权执行的监管者，不免影响行权的公平公正。其三，是国家公园特许经营与现行“公法”的适配度不足，不可直接引用。首先，国家公园特许经营权的行使可由国家公园自然资源资产所有权人在符合有关法律法规规定下自主决定，通过市场竞争机制的调节能公平公正地选择被特许人，行使国家公园自然资源资产监管权的有关行政机关可按照法定职责进行监管，符合《中华人民共和国行政许可法》中可以不设行政许可的条件；其次，《中华人民共和国行政许可法》中规定了可以实施“行政委托”，但受委托行政机关不得进行再次委托，导致国家公园自然资源资产的特许经营权从“中华人民共和国国务院—中华人民共和国自然资源部—省级人民政府（或国家公园管理局）—国家公园管理机构—被特许人”的多级行权机制难以通过行政委托实施；再者，《中华人民共和国行政许可法》未对“行政委托代理”进行规定，特许经营是国家公园管理机构作为受委托人，代理委托人与第三人签订特许经营协议（合同）的过程，若未规定可以实施“行政代理”，则不能通过该代理模式行权，与自然资源资产所有权委托代理机制需求不符；此外，《中华人民共和国行政诉讼法》中提及的“确认自然资源的所有权或者使用权的决定”按照上述讨论内容主要是指行政机关对国家产权管理公共事务的确认，属于对监管者权利的监督，《中华人民共和国行政诉讼法》和《特许经营办法》中提出的“政府特许经营制度”，其特许经营的客体为中央或地方政府及其授权主体通过直接或间接的建设开发形成的、所有权归属国家的、供公共使用并能够设定为特许使用的基础设施（如市政、交通等）和公共资源（如煤气、自来水、电力等），是具有自然垄断性^[28]的项目，提供公共产品或公共服务与国家公园内有限的自然资源及资源环境利用（如生态旅游、生态体验、特色农产品、文创产品等），提供生态产品和生态服务不可对等，《四川省大熊猫国家公园管理条例》（2023年）中已将国家公园特许经营项目和政府特许经营项目进行分别规定。

综上所述，国家公园全民所有自然资源资产特许经营是自然资源资产有偿使用的一种方式，是所有权行使的主要内容之一，主要指国家公园全民所有自然资源资产所有权代表或代理行使主体与各类社会组织或市场主体按照特许经营合同开展的国家公园自然资源经营利用活动，提供生态产品或者生态服务。因其属于民事活动，应按照《中华人民共和国民法典》的要求，遵循自愿、公平、诚信、法治、绿色等基本原则，以法定代理或委托代理等方式授权，建立以“负面清单”为基准的准入和退出机制以提升项目的合法合规性，按照《试点方案》要求，国家公园全民所有自然资源资产特许经营权应尽量避免和减少以行政审批、行政许可的方式行权。

国家公园全民所有自然资源资产所有权应当遵循“权利来源于全民，产权权益全民共享”的闭环，因此，在国家公园自然资源资产所有者职责履职过程中，应当以努力实现全体人民利益的最大化为目标。一是深刻认识中国国家公园体系建设在维护国家生态安全、生物安全、保护生物多样性和凝聚生态文明共识等方面的主体作用，坚持国家公园严格保护、世代传承的基本原则，分区管控、科学施策，推动园区生态资产保值增值。二是充分发挥国家公园全民公益性在平衡保护与发展之间的矛盾、落实人民权益等方面的促进作用，履行好国家公园自然资源资产保护管护职责和储备利用职责，具体体现为：加强国家公园生态服务和生态产品的开发和运营，结合国家公园及周边社区自然资源和民俗文化特色，吸纳当地居民和村集体经济组织力量，为全民打造多元化、亲体验、高品质的欣赏自然、认识自然、享受自然的平台；构建国家公园生态产品价值增值体系，建立全国性的国家公园生态产品品牌体系，统一品牌培育和保护的标准措施，提升生态产品溢价，拉动区域生态产业发展，提升经济收入；建立政策、资金、市场等共同驱动，横向和纵向相结合的国家公园生态保护补偿机制，为因国家公园保护、建设而生产生活受限的原住居民、社会经济组织给予补偿补助，维护保护者权益。

按照《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》《资产指导意见》等法律政策规定，全民所有自然资源资产所有权由中华人民共和国国务院委托自然资源主管部门具体代表行使，但法律层面仍然缺少对国家公园全民所有自然资源资产所有权法律性质及所有权委托代理主客体、委托代理模式、权利内容及终止条件的相关规定及授权。以健全国家公园自然资源资产管理的法制保障为目标，一是完善《中华人民共和国民法典》等私法领域基本法中对国家公园等自然生态空间全民所有自然资源资产所有权的规定，明确其私权属性。二是在《中华人民共和国国家公园法》《中华人民共和国自然保护地法》等行业法中，一方面，根据国家公园中央直管和委托省级人民政府管理的体制机制，分别对国家林业和草原局（国家公园全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使的国家公园）、省级人民政府（国家公园全民所有自然资源资产所有权由中央政府委托相关省级人民政府代理行使的国家公园）作为国家公园全民所有自然资源资产所有权代理行使主体进行法律授权，明确国家公园全民所有自然资源资产所有权代表行使主体和代理行使主体的权责，规定权利终止的具体条件；另一方面，明确各级政府及其职能部门按照职责分工承担国家公园自然资源资产保护利用涉及的用途管制，执法监察，市场监管，行政审批、行政处罚、行政强制等监管职责，考虑到国家公园自然资源行政执法时效性与便捷度，可明确将生态环境等行政执法职责以行政授权方式交由国家公园管理机构履行。三是结合国家公园“一园一法”的制度安排，在国家公园实体立法中，细化国家公园全民所有自然资源资产所有者及监管者职责，规定各权利和权力主体权责，围绕国家公园实体的资源特色、发展规划重点和央地财政事权和支出责任等，对自然资源利用的使用权、经营权、收益权等权利的授权、行权、权利终止等进行规定。最终，形成以“基本法定权、行业法明责、实体法行权、法律责任维权”的国家公园自然资源资产法制体系。

紧扣国家公园全民所有自然资源资产所有权各行权主体在委托代理不同阶段所承担的法定权责，以“权（权利）责（责任）对等、收（收益）支（支出）平衡、激励与约束并重”为要求，完善国家公园全民所有自然资源资产所有权委托代理机制。一是结合国家公园中央直管和中央委托地方管理的分类管理体制，明确国家公园全民所有自然资源资产所有权各层级委托代理主体，并以法定代理或委托代理完善所有者职责移交程序。结合国家公园体制试点经验，国家公园管理事务涉及行业领域宽，联动管理部门多，社会影响广泛，其管理层级宜高不宜低，因此，所有权的委托代理层级不宜过多，代理主体集中于省级以上层面，既能提高资产管理效率，又能避免委托代理链过长造成的行权目标不一致。二是加强清单制管理，区分国家公园管理机构职责中的所有者权利和监管者权力，以自然资源清单明确所有者职责，以行政权力清单明确监管者职责。三是细化自然资源清单的权责利，重点划定中央与地方、不同管理部门（如自然资源部与国家林业和草原局等）之间的具体所有者职责，涉及全局性（如发展规划、空间布局等）、宏观性（如保护发展政策、资产报告等）、根本性（如法律法规、标准规范编制等）的职责，建议提高行权层级，由所有权主体或代表行使主体履职，涉及项目实施层面职责，建议由所有权代理行使主体履职。四是以调动行权各方，特别是地方政府参与国家公园建设管理工作的积极性为目标，根据所有者职责划定财政事权及支出责任，并建立特许经营等经营性项目的收益分配机制，收益资金的使用向生态保护修复、生态保护补偿项目倾斜。五是构建与自然资源清单相对应的资产报告制度与考核评价制度，以资产管理成效和监督考评成果推动自然资源清单的动态优化调整。