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JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2025 , Vol. 40 >Issue 4: 968 - 991

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250407

Policy Empowerment and Regional Synergy

Evolutionary logic, structural system and effectiveness evaluation of China's tourism policies

  • WANG Jin-wei , 1, 2, 3 ,
  • REN Jian-rong 1, 2 ,
  • LIU Min 1, 2 ,
  • JIANG Hong-yun 1, 2 ,
  • LIU Lei 1, 2 ,
  • LI Hong-xin 1, 2 ,
  • SUN Jie 1, 2
Expand
  • 1. School of Tourism Sciences, Beijing International Studies University, Beijing 100024, China
  • 2. Research Center for Beijing Tourism Development, Beijing 100024, China
  • 3. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China

Received date: 2024-09-02

  Revised date: 2024-12-27

  Online published: 2025-03-28

Fold

Abstract

A comprehensive policy system is an important institutional guarantee to help improve the modern tourism system and accelerate the construction of a powerful tourism nation. This paper constructs a four-dimensional analysis framework of policy evolution, policy subjects, policy tools and policy effectiveness. Using content analysis method, social network analysis method and policy consistency index model (PMC), this paper systematically examines 884 national tourism policies from 1978 to 2020. The results show that: (1) Since the reform and opening up, the evolution of tourism policy has experienced an budding stage (1978-1991), a rapid development stage (1992-2011) and a comprehensive deepening stage (2012-2020). Slightly different from existing research, this study's policy sample better reflects the changes in the practical goals and development directions of China's tourism industry at various stages of development since the late 1970s, and expands them in the temporal dimension. (2) The formulation and issue of tourism policies are mainly independent release, with the Ministry of Culture and Tourism (MCT) being the main policy issuing department. (3) The policy tools present the structural unbalance state, which place emphasis on environmental policies but lack of supply policies. This phenomenon may be related to the timely adjustment of the goals of the tourism industry in different periods, as well as the changes in the environment of the tourism industry development. (4) The text validity of tourism policy is good on the whole, but the performance of the policy nature, policy field and policy audience dimension needs to be improved. Based on this, the paper puts forward some suggestions: (1) Optimize the cooperation mechanism among tourism policy issuing bodies and coordinate multi-bodies to strengthen cross-departmental cooperation in tourism policy making. (2) Rationally allocate policy tools, give full play to the linkage role of three policy tools to promote the healthy development of China's tourism industry. (3) Coordinate the text effectiveness dimension and constantly improve the poorly performing dimension to optimize the overall tourism policy effectiveness mechanism. This study clarifies the logical evolution and structural system of China's tourism policy since the late 1970s, and provides theoretical references for the future clarification of the focus areas of tourism policy and the construction of a more reasonable and effective tourism policy system. In addition, it provides insights into the high-quality development of tourism industry.

Key words： tourism policy; public policy; policy evaluation; tourism governance; modern tourism system; tourism powerhouse

Cite this article

WANG Jin-wei , REN Jian-rong , LIU Min , JIANG Hong-yun , LIU Lei , LI Hong-xin , SUN Jie . Evolutionary logic, structural system and effectiveness evaluation of China's tourism policies[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2025 , 40(4) : 968 -991 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250407

旅游强国是社会主义现代化强国的重要组成部分。推动旅游强国建设是提升国家综合实力和竞争力的重要战略目标，而搭建现代化旅游业体系是实现旅游强国目标的关键步骤。旅游业作为国民经济战略性支柱产业，在促进区域经济增长、传承中华优秀传统文化、推进生态文明建设、增强国际影响力等方面发挥着重要作用，已成为实现中国式现代化的重要保障[1,2]。党的“十八大”以来，习近平总书记高度重视文化和旅游工作，多次发表重要讲话、作出重要批示，关于发展新质生产力的重要论述，更是为旅游产业的转型升级注入了强大动力，成为构建现代旅游业体系、促进旅游产业高质量发展、建设旅游强国的重要指针[3,4]。近年来，中国出台了大量与旅游发展相关的政策法规，不仅规范了旅游行业发展[5]，同时也为维护整个旅游业的健康运行，推动旅游业融入国民经济社会发展大局提供了制度保障。
旅游政策是国家或地方为促进旅游产业发展所制定和实施的有关方针政策、法律法规、规章制度和办法措施的总和[6]。对旅游政策文本内容进行研究有助于针对当前的薄弱环节进行及时调整和改革、提升政策精准实施力度、完善政策管理体系，更好地为旅游业现代化发展提供政策引领。目前，学术界关于旅游政策的研究主要涉及历时分析和政策评估等内容。首先，学者们通过对一定时间跨度政策文献的分析，梳理出旅游政策的历时性阶段特征。例如，唐晓云[7]从1949—2013年中央政府及相关部委发布的旅游政策文件的多维度统计分析入手，剖析了中国旅游发展政策的演化历程。黄锐等[8]通过对2009—2018年中国文化旅游产业相关政策进行系统梳理，归纳总结了政策阶段性力度的演进特征。其次，学者们还基于不同的研究目标，试图搭建一个有效的政策分析框架。Logar[9]根据对政策工具的相关研究，提出了政策工具在可持续旅游管理中的潜在用途。施蓓琪等[10]从“政策类型—政策主体—政策主题—合作网络”四个维度入手，对长三角旅游一体化政策的数量、主题、网络结构等进行了综合分析。此外，学者们还聚焦于旅游各细分领域，对红色旅游政策、乡村旅游政策、城市旅游政策、旅游安全政策、旅游交通政策等进行了多维度研究[11⇓⇓⇓-15]。可以发现，旅游政策已成为学术界的热点研究问题。但不容忽视的是，现有文献多从单一视角出发，对旅游政策的历史演进、政策评估、政策实施的影响因素、政策优化路径等问题进行了探讨[16⇓⇓⇓⇓⇓-22]。然而，目前针对改革开放至今的旅游政策的演进特征、参与主体、内容结构、文本效力等多维度的综合量化研究相对不足。这不仅不利于从宏观角度把握中国旅游政策体系的发展特征和治理重点，更不利于明晰现有旅游政策的薄弱环节，难以为未来旅游政策的科学制定和有效实施提供决策参考。
鉴于此，本文拟以1978年以来国家层面发布的旅游政策为研究对象，从政策演进、政策主体、政策工具、政策效力四个维度构建分析框架，运用内容分析法、社会网络分析法和政策一致性指数模型（Policy Modeling Consistency，PMC）等研究方法，系统分析中国从改革开放到“十三五”期间旅游政策的演进特征，并进一步明晰政策发布主体间的合作网络结构、政策工具分布以及政策效力。研究问题主要包括：（1）中国旅游政策的演进历程分为哪几个阶段?分别存在什么样的发展特征?（2）中国旅游政策发布主体主要集中在哪些部门?主体间的合作关系网络如何?（3）旅游政策工具使用情况如何?各类政策工具内部结构呈现何种特征?（4）旅游政策的效力表现如何?在哪些维度存在优化空间?通过回答这些问题，力图为进一步推动旅游强国建设奠定理论基础，并为推进国家旅游治理体系和治理能力现代化提供学理支撑及决策参考。

1 研究方法与数据来源

1.1 分析框架

政策是经由一定政治过程制定的集体行动规则，是推动社会发展的“引擎”和“指挥棒”[14]。政策评价既能为政策制定者测度政策效果、识别政策偏差和完善政策设计提供依据，也能为政策受众判断发展规划提供参考，对政策优化和经济社会高质量发展具有重要意义[23]。
多年来，学者们围绕政策评价的理论和实践问题进行了诸多探索并取得了丰硕成果，同时随着政策环境与政策作用机制的日益复杂，政策评价也逐渐向多维度综合化方向发展。回顾以往研究，学者们常围绕政策的背景、属性、特征等展开分析，并从“政策工具演进—政策工具组合使用情况”二维框架[24]，“政策工具—施策对象—施策目标”[25]、“政策演进—政策工具—政策主题[26]等三维框架，“政策工具—政策目标—参与主体—外部特征”[27]、“协同治理—需求层次—政策工具—政策主题”[28]等四维框架对政策文本进行量化评价。尽管学者们提出了不同的分析框架，但是可以发现政策演进、政策主体、政策工具和政策效力是现有政策网络分析的核心要素，对其进行深入分析能够较为全面厘清产业政策的发展历程和逻辑结构。
从旅游政策角度来看，政策的演进轨迹不仅体现了政策制定者对不同时期旅游业发展历史使命的回应和适应，而且也反映出国家战略层面的考量与权衡[26]；政策主体作为政策的制定和发布者，是政策系统的关键要因，在政策变迁和演化过程中发挥着重要的能动作用，通常决定了政策的制定、执行、评估、修正、终止等整个政策过程[29,30]；政策工具有效联结了政策目标和预期结果，有助于深入了解相关政策的主导方式和演化路径[31]；而政策效力则是对政策内容、政策工具等实施效果的检验，有助于政策制定者识别政策制定、执行过程中的薄弱环节[32,33]。因此，本文拟基于旅游治理、公共政策与旅游政策之间的关系，构建“政策演进—政策主体—政策工具—政策效力”四维分析框架，并运用跨学科研究方法对改革开放至“十三五”时期中国旅游政策的演进历程、主体特征、工具运用以及政策效力等进行深入分析，力图为构建现代旅游业体系、推动旅游业高质量发展、建设旅游强国提供学理支撑（图1）。
图1 中国旅游政策评估研究分析框架

Fig. 1 Analysis framework for evaluating China's tourism policies

（1）政策演进维度。政策演进是指某项（类）政策的发展历史及其变化趋势[34]。政策既是经济社会发展的推动力，同时也承载着重要的历史信息和时代使命。因此，通过对政策演进历程的分析，不仅能够清晰呈现其在不同历史时期的发展脉络和演化趋势，而且还能为未来制定符合时代发展需要的科学政策提供借鉴参考。本文将运用内容分析法等对国家层面出台的旅游政策文本进行分析，并根据时代背景和政策文本特征进行阶段划分，从而揭示政策变迁脉络及演化规律，明晰未来旅游政策应关注的重点领域，为完善现代旅游业体系提供决策依据。
（2）政策主体维度。政策主体是指参与或影响公共政策的制定、执行、评估的个人、团体或组织[35]。它是政策系统的核心要素，在政策的制定、执行、监督和评估等环节发挥着重要作用[36]。政策主体可以从主体的分布特征、合作和层级关系等方面展开评价，其中政策主体的层级关系以及合作关系中的核心—边缘特征可以体现政策的受重视程度[37]。本文将运用社会网络分析法，对旅游政策发布主体及其合作网络进行量化分析。通过厘清政策发布主体的参与程度和协同关系，探索旅游政策发布主体的现有合作特征和未来优化模式。
（3）政策工具维度。政策工具是政府为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式，反映了决策者的公共政策价值和理念[38,39]。一般来说，政策工具可以分为供给型、需求型和环境型[40]。其中，供给型工具是指政府通过扩大人才、资本、技术等的支持力度，直接扩大和优化要素供给，以推动相关产业的发展；需求型工具是指通过政府采购、市场管制等措施减少市场的不确定性，同时积极开拓并稳定产业发展的需求市场；环境型工具是指政府通过财务金融、税收制度、法规管制等政策为产业发展营造良好环境，有效推动相关产业发展[41]。本文在参考现有相关研究的基础上，对中国旅游政策工具进行分类研究，并进一步明晰旅游政策工具的使用情况及结构特征。
（4）政策效力维度。政策效力是指政策文本内容的有效性及附加的影响力，可以从政策目标、政策性质、政策时效、政策领域、政策力度、政策措施等多个维度对其进行量化评价[42,32]。政策效力的科学评估可以为未来相关政策的制定、执行、调整等提供重要的参考和依据。本文将在参考现有研究的基础上，结合旅游政策的特征构建PMC指数模型，并选取代表性旅游政策进行量化评价，剖析其在各指标维度的效力表现，明晰未来应着重优化和完善的方向，为构建现代旅游业体系，实现旅游强国目标提供制度保障。

1.2 研究方法

1.2.1 内容分析法

内容分析法是一种结合定性与定量的科学的实证研究方法，具有较好的系统性和可靠性，在社科领域被广泛应用[43]。它可以通过选择、分类、统计、对比等规范化的操作，将用语言表述的文献资料转换为用数字计量的文字分析单元，用统计数字将分析结果表达出来，实现对文献的“量”的分析，进而发现文献的“质”的特征和内在规律[36]。本文以旅游政策文本内容为分析样本，结合时代背景及旅游产业发展特征对中国旅游政策的演进历程进行解析和阐释。同时，对旅游政策文本中的政策工具内容进行编码以确定识别政策工具类型和结构特征。

1.2.2 社会网络分析法

社会网络分析法是以行动者及其相互间的关系作为研究对象，分析关系网络的结构及其行动者与整个群体的影响关系[44]。基于社会网络分析法，统计分析旅游政策主体间的合作网络关系，网络中的一个节点代表一个参与联合发布政策的主体，节点之间的连线则形成主体的合作关系网络[45]。在此基础上，依据点度中心度、中介中心度等指标判断节点结构及其特征。其中，点度中心度表示与该点直接相连的点的个数，反映在网络中的重要程度；而中介中心度表示该点的“中间人”程度，反映该节点对其他节点的控制能力和调节能力[46]。

1.2.3 PMC指数模型

政策一致性指数模型（PMC）是一种定量的政策评价分析方法，可以科学地评估政策文本效力[47]。该方法在政策评估方面的优势主要体现在以下方面：强调尽可能多地考虑相关变量，并建立多维度的评价指标体系，具有较强的客观性；结合文本挖掘的方法构建指标体系，并采用二进制给各个变量赋值，且不对变量数目和权重设限，精准度较高；在计算PMC指数后，绘制PMC曲面图，通过曲面的凹陷和凸出程度，直观揭示各项政策的优势与缺陷[48,49]。因此，PMC方法能在一定程度上摆脱传统政策效力评估方法存在的主观倾向性和模糊性等局限，具有较好的适用性[48]。PMC指数模型的构建主要分为以下步骤：构建评价指标体系、建立多投入产出表、计算PMC指数、绘制PMC曲面图。其中，PMC指数计算过程如下：（1）确定待评价的旅游政策，根据构建的评价指标体系，对其进行二级变量赋值，取值范围和变量赋值见式（1）和式（2）；（2）计算二级变量对应的一级变量的指标值，见式（3），其中，X t为一级变量，X t j为二级变量；（3）计算各项待评价政策的PMC指数值，见式（4）[47,50]。参考学者们对PMC指数评价等级的划分标准[47,51]，本文将政策PMC指数等级评定划分为四个等级：0~4.99为较差，5~6.99为合格，7~8.99为良好，9~10为优秀。
X ~ N 0 ,   1
X = X R :   0 ~ 1
X t = ∑ j = 1 n X t j n ( X t j ) ;   t = 1 ,   2 ,   3 ,   ⋯ ,   ∞
P M C = X 1 ∑ j = 1 n X 1 j n X 1 j + X 2 ∑ j = 1 n X 2 j n X 2 j + ⋯ + X N ∑ j = 1 n X N j n X N j
式中：N为一级变量个数（个）；n或n X t j 为某一级变量下的二级变量个数（个）。二级变量分布在 [0, 1] 区间，X R表示取整数，二级变量若符合指标关键词取1，否则取0。

1.3 数据来源

本文选取1978—2020年国家层面发布的旅游政策文本作为研究对象。为获取研究所需政策数据，以“旅游”为关键词，在“北大法宝（https://www.pkulaw.com/）”“国家法律法规数据库（https://flk.npc.gov.cn/）”等权威政策数据库，检索1978—2020年的中国旅游政策。而后，通过检索国家相关管理部门官方网站对旅游政策文本进行补充完善。由于涉及“旅游”的政策数量众多，为确保政策选取的科学性和典型性，按照以下原则对收集到的政策进行了整理和筛选，以构建适用于研究的政策文本数据库。第一，选取国家层面出台的政策文本，地方政策暂时不予分析。第二，选取与旅游发展高度相关的政策文本，剔除仅提及“旅游”一词而无实质内容的政策文本[10]。第三，保留法律、行政法规、意见、办法、通知、公告等政策类型，剔除批复函、会议通知、会议记录、工作报告、多批次目录等类型的政策文本[52,53]。第四，为避免政策主体和政策工具的重复统计，涉及更新的政策只计入最新更新的政策文本。经过筛选比对，最终共获得样本政策884份。

2 结果分析

2.1 政策演进历程

从中国旅游政策年发文量变化特征可发现，中国旅游政策的年发文量整体上随时间推移而不断增长，呈波动性上升趋势（图2）。这在一定程度说明国家对旅游发展的重视程度不断提高，并制定相关政策文件以提升旅游业治理能力。为进一步明晰中国旅游政策的演进特征，本文基于政策发文量演化规律和代表性政策出台时间，将旅游政策的发展历程划分为萌芽起步阶段（1978—1991年）、快速发展阶段（1992—2011年）、全面深化阶段（2012—2020年）三个阶段。
图2 中国旅游政策年发文量变化趋势

Fig. 2 Changes in the annual number of tourism policy papers in China

（1）萌芽起步阶段（1978—1991年），中国共发布64项旅游政策，占政策总量的7.24%。此阶段为中国改革开放初期，“对外开放”成为一项基本国策，政府对旅游业产业属性的认识和定位迈出了历史性步伐，旅游业从外交事业转变为经济性产业[54]。因此旅游政策的制定和实施目标也从以外事接待为主转变为综合性产业，以提升外汇收入、促进国家经济发展和国际地位提升等为发展目标。具体通过主题词多维尺度分析得出该阶段旅游政策包含两个主题群（图3）。第一个主题群强调由原国家旅游局等部门牵头，加强对旅游业经营的监督管理，体现了改革开放初期旅游管理从行政管理到行业管理体系的转型，反映了对旅游业发展的制度性要求。其中，“旅游局”“部门”“管理”“国家”“单位”“行政”“批准”等关键词，表明国家重视加强旅游管理组织建设，规范行政审批，保障旅游事务流程。反映在具体政策中，1986年，国务院决定成立国务院旅游协调小组；1988年，国务院决定撤销国务院旅游协调小组，成立国家旅游事业委员会，以加强对旅游工作的领导。与此同时，国家出台多项管理政策，如《城乡建设环境保护部、公安部、国家旅游局关于加强风景名胜区游览安全管理的通知》《国务院办公厅关于加强对外开放的港口地区、旅游点和宾馆管理的通知》等，维护旅游业的平稳运行。第二个主题群包含“涉外”“外汇”“地区”等关键词，反映了这一时期的旅游政策目标主要是发展入境旅游以为国创汇。例如，1986年出台了旅游事业“七五”规划，大力提倡发展国际旅游，并提出加强旅游基础设施建设，有力促进入境旅游发展[55]。由此可见，改革开放初期，由外事接待转轨而来的旅游业，承载着为国创汇等历史使命。相应地，萌芽起步阶段的旅游政策在管理体制建设和外汇创收等方面具有明确导向，深刻体现了国家在经济社会发展与国际战略中的双重需求。
图3 萌芽起步阶段主题词多维尺度分析

Fig. 3 Multidimensional scaling analysis of theme words in the budding stage

（2）快速发展阶段（1992—2011年），中国共发布391项旅游政策，占政策总量的44.23%。在此阶段，中国改革开放不断深入，社会主义市场经济体制逐步建立，完成了由计划经济向社会主义市场经济体制的转型，旅游业作为国民经济的重要组成部分得到国家相关部门的高度重视。此时的旅游政策目标也体现了国家层面对加快发展旅游业、刺激旅游消费需求、培育国民经济增长点的关注。通过主题词多维尺度分析，可以看出此阶段旅游政策包含的三个主题群（图4）。第一个主题群增加了“假日”“协调”“质量”“市场”等关键词，这一变化反映了政策对国内旅游需求急剧增长的响应。例如，1995年双休日制度的实施和1999年“黄金周”的设立促进了国内旅游需求大幅增长，与此同时，国家通过出台相应政策加强假日旅游的管理和市场秩序的规范。第二个主题群由“全国”“企业”“开展”“景区”四个关键词组成，反映了这一时期国家对旅游资源开发的重视。国家鼓励各级政府和企业依托丰富的自然和人文资源，在全国范围内开展旅游景区的开发与建设，以提升接待能力和满足日益增长的国内外游客需求。例如，1992年《国家旅游局关于新开发旅游景点几点注意事项的通知》明确了旅游景点开发的相关要求，为景区开发和市场化经营提供了政策指引。第三个主题群包含“加强”“服务”“发展”等关键词，表明在强化旅游管理的基础上，国家开始注重旅游服务质量的提升和旅游业的可持续发展。随着国内旅游业的繁荣，旅游服务质量问题逐渐显现，国家提出通过加强行业标准、优化服务环境等措施提升旅游的软实力和战略地位。1993年，国务院办公厅转发原国家旅游局的《关于积极发展国内旅游业意见的通知》中明确提出将国内旅游纳入国家经济和社会发展规划，并强调推动旅游业成为国民经济的重要产业。到2007年，《国家旅游局关于进一步促进旅游业发展的意见》提出要建设世界旅游强国，这一目标体现了中国旅游产业的全球战略视野。因此，在这一阶段，旅游政策不仅聚焦于市场需求的刺激和旅游基础设施建设，更加强调旅游业在国民经济中的战略地位，并为国内旅游业的可持续发展奠定了政策基础。
图4 快速发展阶段主题词多维尺度分析

Fig. 4 Multidimensional scaling analysis of subject terms in the stage of rapid development

（3）全面深化阶段（2012—2020年），共发布429项旅游政策，占政策总量的48.53%。该阶段的旅游业全面融入国家战略，主动与城镇化、信息化、农业现代化等战略相结合，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”发展要求，积极推动“旅游+”“全域旅游”等的发展[56]。这表明中国旅游发展进入了提质升级阶段，发布的旅游相关政策也以加快转变旅游发展格局、推动旅游高质量发展为主要目标。此阶段的中国旅游政策包含三个主题群（图5）。第一个主题群包含“企业”“安全”“市场”“文化”等关键词，表明完善机制建立、加强安全管理、规范市场秩序、培育消费市场等常规化管制措施仍为旅游政策的核心主题。而“文化”一词的多次出现，这主要是由于2018年，原文化部和原国家旅游局职责整合，组建文化和旅游部，强调“以文促旅、以旅彰文”。“文化”的在政策中的多次出现也呼应了国家文旅融合的战略背景，强调提升旅游发展的文化内涵。第二个主题群包括“国家”“旅游局”“推进”“促进”“旅游业”等关键词，充分体现了国家层面对旅游业作为经济增长点和社会发展引擎的高度认可。2016年，经国务院同意，将《“十三五”旅游业发展规划》纳入国家“十三五”重点专项规划，旅游业的战略地位得到进一步提升，成为经济社会发展的关键力量。第三个主题群强调“加强”“建设”“发展”“服务”“质量”，该阶段的政策关键词充分反映出中国旅游发展已进入提质升级阶段。通过《中华人民共和国旅游法》的实施和《旅游质量发展纲要（2013—2020年）》的出台，旅游业的发展更加法制化、规范化和标准化。同时，随着数字科技的快速发展，科技对旅游发展的重要作用也日益凸显。国家先后出台《关于促进智慧旅游发展的指导意见》和《关于实施“旅游+互联网”行动计划的通知》等政策，推动现代科技和旅游融合发展。综合来看，2012—2020年间的旅游政策不仅在数量上创下新高，更在内容上实现质的飞跃。通过多方面、多层次的政策支持，推动了中国旅游业的全面深化和提质升级，奠定了未来发展的坚实基础。
图5 全面深化阶段主题词多维尺度分析

Fig. 5 Multidimensional scaling analysis of theme words in the comprehensive deepening stage

2.2 政策主体分析

本文所研究的884项旅游政策共涉及76个发布主体（图6）。（1）从主体的参与情况来看，旅游政策制定与发布涉及的主体较多，并形成了“多元一极”的格局。其中，文化和旅游部（含原文化部和原国家旅游局）是发文数量最多的政策主体，国家发展和改革委员会、国家市场监督管理总局、财政部等也是旅游政策发布与制定过程中参与程度较高的机构（图7）。（2）从合作关系来看，有65个主体与其他主体间存在合作关系。同时，各发布主体的点度中心度和中介中心度计算结果再次验证了文化和旅游部是合作网络中的核心主体，国家发展和改革委员会、公安部、财政部等也与其他主体展开了多维度的合作（表1）。（3）从发文模式来看，中国旅游政策以单独发布模式为主。在884项旅游政策中，单独发布的旅游政策有672项，占比约76%，联合发布的有212项，占比约为24%。需要特别说明的是，由于国家相关职能部门的撤销和业务整合等，本文均以相关部门变更后的新名称进行分析。例如将原文化部和原国家旅游局制定出台的相关政策归为文化和旅游部、原国家教育委员会制定出台的相关政策归为教育部等。
图6 旅游政策主体间合作关系图谱

注：AQB=国家安全部、AQSC=国务院安全生产委员会、BGT=国务院办公厅、CJR=中国残疾人联合会、CRJ=国家出入境检验检疫局、CZB=财政部、DWXC=中共中央对外宣传办公室、FGW=国家发展和改革委员会、FLCS=全国普及法律常识办公室、FPB=国务院扶贫开发领导小组办公室、FNLH=中华全国妇女联合会、GAB=公安部、GDZJ=国家广播电视总局、GJSW=国家税务总局、GJWH=国家外汇管理局、GJYC=国家烟草专卖局、GQT=中国共产主义青年团中央委员会、GWY=国务院、GX=中华全国供销合作总社、GXB=工业和信息化部、HGZS=海关总署、HLW=国家互联网信息办公室、HSJ=海事局、HYJ=国家海洋局、JCK=中国进出口银行、JCW=国家监察委员会、JJW=中国共产党中央纪律检查委员会、JSWM=中央精神文明建设指导委员会办公室、JTYS=交通运输部、JYB=教育部、KFYH=国家开发银行、LCJ=国家林业和草原局、LMNY=罗马尼亚社会主义共和国政府、LYJL=海峡两岸旅游交流协会、LYXH=中国旅游协会、MXG=墨西哥合众国政府、MZB=民政部、MZSW=国家民族事务委员会、NH=中国农业发展银行、NYNC=农业农村部、QXJ=中国气象局、RDCW=全国人民代表大会常务委员会、RMBX=中国人民保险集团股份有限公司、RMFY=最高人民法院、RMYH=中国人民银行、RSB=人力资源和社会保障部、SCJD=国家市场监督管理总局、SFB=司法部、SJS=审计署、SLB=水利部、SLFH=国家森林草原防灭火指挥部、STHJ=生态环境部、SWB=商务部、TJJ=国家统计局、TYJ=国家体育总局、WJB=外交部、WLB=文化和旅游部、WSJK=国家卫生健康委员会、WSYD=全国爱国卫生运动委员会、WWJ=国家文物局、XCB=中国共产党中央委员会宣传部、XJFD=全国旅游星级饭店评定委员会、XWB=国务院新闻办公室、XWCB=国家新闻出版署、YJH=中国银行保险监督管理委员会、YM=国家移民管理局、YZJ=国家邮政局、ZGH=中华全国总工会、ZGZF=中国共产党中央人民政府、ZGZY=中国共产党中央委员会办公厅、ZJB=住房和城乡建设部、ZRZY=自然资源部、ZYGH=全国旅游资源规划开发质量评定委员会、ZYJW=中国共产党中央军事委员会、ZYY=国家中医药管理局、ZZB=中国共产党中央委员会组织部。下同。

Fig. 6 Mapping of cooperation between tourism policy subjects

图7 政策发文主体发文情况（前20名）

Fig. 7 The number of papers on policy subjects (Top 20)

表1 政策发布主体的中心度（前20位）

Table 1 Centrality of policy release subjects (Top 20)

序号 机构名称（政策主体） 点度中心度 中介中心度
1 文化和旅游部 240 1094.346
2 国家发展和改革委员会 65 172.760
3 公安部 48 48.094
4 财政部 46 21.764
5 国家市场监督管理总局 38 12.166
6 交通运输部 35 20.133
7 商务部 34 31.679
8 海关总署 30 9.729
9 住房和城乡建设部 29 24.020
10 国家税务总局 22 0
11 农业农村部 19 1.067
12 教育部 19 7.403
13 人力资源和社会保障部 18 4.616
14 外交部 17 33.543
15 国家林业和草原局 14 4.119
16 中央精神文明建设指导委员会办公室 13 12.326
17 国家文物局 13 1.500
18 生态环境部 12 0.400
19 工业和信息化部 10 1.476
20 国家体育总局 10 0.167
同时，为系统性评估政策发布主体在合作网络中的角色特征，构建“广度—深度”二维合作能力矩阵，如图8所示。该矩阵通过横坐标合作广度和纵坐标合作强度的交叉分析，深入揭示政策主体间的互动机制和协作模式。可以发现：（1）文化和旅游部、财政部、国家发展和改革委员会等15个政策主体属于“高广度—高强度”类型。其中，文化和旅游部尤其突出，不仅合作部门广泛，且合作深度显著，体现了其作为国家文化和旅游工作的统筹协调机构的独特优势。这种高强度、广范围的合作关系，在很大程度上源于旅游产业的跨界性质和多元化特征，要求不同部门协同创新。（2）国家税务总局、国家体育总局、国家新闻出版署等13个政策发布主体属于“低广度—高强度”类型，显示了专业化合作的特点。他们与特定部门形成紧密合作网络，有利于在特定政策领域形成协同效应，但他们与其他主体的合作交流相对较少，合作广泛性也较为欠缺。（3）生态环境部和国家文物局等5个主体属于“高广度—低强度”类型，揭示了合作的潜在发展空间。他们与其他政策发布主体间开展了较为广泛的合作，但是合作强度不足，未来有必要进一步深化与其他政策主体之间的合作。（4）自然资源部和民政部等32个主体属于“低广度—低强度”类型，表明政策协作仍有较大发展空间。总的来看，旅游政策制定存在结构性碎片化问题，未来有必要进一步开发政策合作空间，深化政策主体间的协作关系，以推动旅游政策的优化和完善。
图8 旅游政策主体“广度—深度”合作矩阵

Fig. 8 "Breadth-depth" cooperation matrix of tourism policy subjects

此外，需要强调的是，文化和旅游部作为核心主体，共发布749项政策，与45个主体建立合作关系（图9），这主要与其所承担的主要职责有关。作为国务院组成部门，需要贯彻落实党的文化工作方针政策，研究拟订文化和旅游政策措施，起草文化和旅游法律法规草案。同时，旅游业是一个涉及经济社会多个领域的综合性产业。作为统筹管理旅游产业的国家行政管理机构，在复杂的旅游政策系统中往往发挥着枢纽和协调作用，故而在合作网络关系中处于核心位置。国家发展和改革委员会、国家市场监督管理总局、财政部等主体的积极参与，也进一步印证了旅游产业的跨界性和系统性。这些部门在宏观规划、市场监管、财政支持等关键领域的协同，不仅反映了旅游政策的复杂治理逻辑，也体现了国家在推动产业协同发展方面的制度性安排。“多元一体”的政策协作模式，已成为国家旅游治理体系和治理能力现代化的重要体现。
图9 政策发文主体联合发文情况（前10名）

Fig. 9 Joint publication by policy subject (Top 10)

2.3 政策工具分析

参考现有相关研究[38⇓⇓-41]，并结合样本政策的文本内容将旅游政策工具分为供给型、需求型和环境型三大类并细化各子类内容。同时，按照政策发文时间顺序，以“序号—章节—段落”的编码原则对样本政策进行编码，最终共整理出6018个分析单元。在此基础上，分别对各单元所属的政策工具类型和政策工具名称进行识别及归类。需要特别说明的是，如某一政策分析单元的内容具有综合性，使用了多项政策工具，本文为保障政策工具分类的准确性，在统计政策工具响应次数时，根据这一分析单元各政策工具类型的出现次数进行了重复计数，最终共得到政策工具6067项。
政策工具类型分布状况，如图10所示。可以发现，尽管旅游政策工具涵盖了供给型、需求型和环境型三种类型，但是目前尚未均衡使用三类政策工具，不同政策工具使用频次存在较大差异。其中，使用频率最高的是环境型政策工具，共使用3619次，占比59.65%，表明政府高度重视旅游业的健康发展，出台多项政策规范旅游产业的发展秩序和内外部环境。需求型政策工具使用频次居中，共使用1599次，占比26.36%，表明政府通过出台相关政策为旅游业发展提供了多种保障，以消除旅游业发展进程中的阻碍。使用频率最低的是供给型政策工具，共使用849次，占比13.99%，表明旅游业发展在基础设施建设、资金投入、技术支持等方面的政策支持较少，未来可通过行政手段，加大对旅游发展的直接投入。
图10 旅游政策工具分布比例

Fig. 10 Distribution proportion of tourism policy instruments

从各类政策工具的内部使用状况看，供给型、需求型、环境型政策工具的使用存在内部结构不平衡的问题，部分细分政策工具的使用存在短板。
（1）在供给型政策工具中，使用次数最多的是人才培养，占比33.80%，表明政府意识到了培育旅游专业人才的重要性，需要提升从业人员整体素质，并依托专业化人才为旅游业发展注入活力。除此，信息服务、示范工程和基础设施建设也较多，分别占比19.43%、19.08%和15.19%，表明政府重视通过产业信息化发展、示范引领、基础设施建设等手段，为旅游业发展提供信息支持和物质支撑，并通过以点带面，推动旅游发展整体质量提升。但是也可以发现，资金投入和技术支持尚未得到足够的重视，仅占比6.95%和5.54%。未来，政府有必要进一步加大对旅游业发展的资金支持力度，并继续贯彻科技兴旅政策，推动科技和旅游融合发展。
（2）在需求型政策工具中，使用次数最多的是保障措施，占比26.77%，表明加强旅游安全保障体系、提升旅游服务质量、完善旅游政策机制等措施在保障旅游业平稳运行和提质升级中发挥的重要作用。同时，市场培育、市场管制和产品开发使用次数也较多，均与市场有关，分别占比23.26%、17.57%和9.69%，表明一方面，政府鼓励通过开发旅游产品、打造旅游品牌、加强宣传推介等措施，为旅游者提供多元选择，培育旅游消费市场；另一方面，国家高度重视旅游市场监督机制的建立与完善，通过不断加强市场管制和完善旅游投诉机制等措施，维护良好的市场秩序和市场环境。同时，多方协同的使用次数占比11.51%，表明各部门、各主体相互配合，形成旅游发展合力对旅游发展的作用不容小觑。此外，对外交流、公私合作、区域合作的使用较少，分别占比5.63%、2.88%、2.19%，说明目前旅游业在以上方面仍有较大的发展空间，未来应注重开展旅游国际交流活动，推动人才、技术、资本等要素在国际之间的流动，加强产业发展和社会资本的合作，发挥市场配置资源的决定性作用。此外，基本无政策文本涉及到政府采购和服务外包，未来有必要加大政府采购和服务外包力度，以提升旅游发展效率。
（3）在环境型政策工具中，使用较多的为管理措施、目标规划和法规管制，分别占比31.39%、23.16%和19.84%，表明政府高度重视各旅游业主体行为的规范性，通过出台管理办法和行政法规，为优化旅游发展环境和旅游政策实施环境提供制度支持，以保障旅游活动的顺利开展。与此同时，为保障对旅游产业战略目标和发展方向的引领，多次使用“目标规划”类相关政策工具，制定阶段性发展目标任务，带动产业的健康发展。另外，组织建设的使用次数适中，占比7.52%，反映了构建权责明晰的组织架构和管理体制是旅游政策执行和任务落实的必要保障。标准设计和评估机制在政策文本中也多有体现，分别占比9.20%和4.59%，表明旅游发展质量提升需要依托完善的标准体系和全面的评估机制。然而金融政策、财税政策、土地保障工具的使用相对缺乏，仅占2.32%、1.46%、0.53%，未来，可加大对旅游企业、组织或个人的财政支持和金融扶持力度，为旅游发展营造良好的财税环境和金融环境；同时将旅游发展规划融入国土空间规划等，为旅游业高质量发展提供政策支持。

2.4 政策效力分析

基于代表性、典型性和全面性原则，并参考专家意见，本文以发布主体级别、政策综合性、政策覆盖范围等为遴选标准，从884项旅游政策样本中选取了14项代表性政策进行效力评估（表2）。根据PMC指数模型研究方法，在对旅游政策文本挖掘并征求专家意见的基础上，参考相关文献构建旅游政策PMC评价指数体系，共包括政策性质（X1）、政策时效（X2）、政策领域（X3）、政策视角（X4）、政策功能（X5）、政策受众（X6）、作用层面（X7）、政策评价（X8）、政策工具（X9）、政策公开（X10）等10个一级变量和42个二级变量（表3）。
表2 14项代表性政策汇总表

Table 2 Summary of 14 representative policies

编号 政策名称 发文机构 发文字号 发布时间
P1 《国务院办公厅转发国家旅游局关于加强旅游工作意见的通知》 国务院办公厅 国办发〔1988〕80号 1988年
P2 《国务院办公厅转发国家旅游局关于积极发展国内旅游业意见的通知》 国务院办公厅 国办发〔1993〕75号 1993年
P3 《国务院办公厅转发国家旅游局等部门关于进一步发展假日旅游若干意见的通知》 国务院办公厅 国办发〔2000〕46号 2000年
P4 《国家旅游局关于进一步促进旅游业发展的意见》 原国家旅游局 旅发〔2007〕51号 2007年
P5 《文化部、国家旅游局关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》 原文化部、原国家旅游局 文市发〔2009〕34号 2009年
P6 《国务院关于加快发展旅游业的意见》 国务院 国发〔2009〕41号 2009年
P7 《国务院办公厅关于印发国民旅游休闲纲要（2013—2020年）的通知》 国务院办公厅 国办发〔2013〕10号 2013年
P8 《国家旅游局关于印发‘旅游质量发展纲要（2013—2020年）’的通知》 原国家旅游局 旅发〔2013〕64号 2013年
P9 《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》 国务院 国发〔2014〕31号 2014年
P10 《国家旅游局关于促进智慧旅游发展的指导意见》 原国家旅游局 —— 2015年
P11 《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》 国务院办公厅 国办发〔2015〕62号 2015年
P12 《国务院关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知》 国务院 国发〔2016〕70号 2016年
P13 《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》 国务院办公厅 国办发〔2018〕15号 2018年
P14 《国务院办公厅关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》 国务院办公厅 国办发〔2019〕41号 2019年

注：政策P4、P5、P8、P10等的发文机构为原文化部和（或）原国家旅游局。2018年，原文化部、原国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。

表3 旅游政策PMC评价体系

Table 3 PMC evaluation system of tourism policies

一级变量 二级变量 二级变量评价标准 参考来源
X1政策性质 预测 体现预测性，有为1，没有为0 Estrada[47]
监管 体现监管性，有为1，没有为0
建议 提出建议，有为1，没有为0
支持 提供支持，有为1，没有为0
引导 具有引导性，有为1，没有为0
X2政策时效 长期 政策内容涉及5年以上，是为1，否为0 Estrada[47]
中期 政策内容涉及 3—5 年，是为1，否为0
短期 政策内容涉及3年以下，是为1，否为0
X3政策领域 政治 涉及政治领域，有为1，没有为0 Estrada[47]、周海炜等[49]
经济 涉及经济领域，有为1，没有为0
文化 涉及文化领域，有为1，没有为0
社会 涉及社会领域，有为1，没有为0
科技 涉及科技领域，有为1，没有为0
环境 涉及环境领域，有为1，没有为0
X4政策视角 宏观 政策视角涉及宏观层面，有为1，没有为0 Estrada[47]
中观 政策视角涉及中观层面，有为1，没有为0
微观 政策视角涉及微观层面，有为1，没有为0
X5政策功能 公共服务 体现公共服务，有为1，没有为0 政策文本挖掘
市场开发 体现市场开发，有为1，没有为0
引导规划 体现引导规划，有为1，没有为0
服务质量提升 体现服务质量提升，有为1，没有为0
激励举措 体现激励举措，有为1，没有为0
刺激消费 体现刺激消费，有为1，没有为0
统筹协调 体现统筹协调，有为1，没有为0
改革创新 体现改革创新，有为1，没有为0
资源利用与开发 体现资源利用与开发，有为1，没有为0
X6政策受众 政府部门 涉及政府部门，有为1，没有为0 姚怡帆等[33]
企业 涉及企业，有为1，没有为0
非盈利组织 涉及非盈利组织，有为1，没有为0
社会公众 涉及社会公众，有为1，没有为0
X7作用层面 国家 政策作用层面包括国家，是为1，否为0 张永安等[57]
区域 政策作用层面包括区域，是为1，否为0
产业 政策作用层面包括产业，是为1，否为0
企业 政策作用层面包括企业，是为1，否为0
个人 政策作用层面包括个人，是为1，否为0
X8政策评价 政策依据充分 政策依据充分，是为1，否为0 史童等[58]
目标设定明确 政策目标设定明确，是为1，否为0
计划方案科学 政策计划方案科学，是为1，否为0
规划合理详实 政策规划合理详实，是为1，否为0
X9政策工具 需求型 判断待评价政策是否采用了需求型政策工具，如市场管制、对外交流等，有则为1，无则为0 Rothwell等[40]
供给型 判断待评价政策是否采用了供给型政策工具，如信息服务、人才培养等，有则为1，无则为0
环境型 判断待评价政策是否采用了环境型政策工具，如目标规划、法规管制等，有则为1，无则为0
X10政策公开 —— 判断待评价政策是否公开全文，是则为1，否则为0 张永安等[57]
而后，结合代表性政策的相关内容，计算政策PMC指数值，结果如表4所示。可以发现，所有政策的PMC指数值均大于6，都在可接受的范围内，并未存在不合格的政策。其中，P12代表的政策等级为“优秀”，P2代表的政策等级为“合格”，剩余12项政策均为“良好”，这表明代表性政策基本较全面综合地考量了旅游发展涉及的各个维度。
表4 代表性政策PMC指数

Table 4 PMC index of 14 policies

政策
编号		 X1 X2 X3 X4 X5 X6 X7 X8 X9 X10 PMC
指数值		 排序 等级
P1 0.60 1.00 0.33 0.67 0.67 0.75 0.80 0.75 1.00 1.00 7.57 9 良好
P2 0.60 0.67 0.33 0.67 0.56 0.50 0.60 0.75 0.67 1.00 6.34 14 合格
P3 0.80 0.67 0.50 0.67 0.67 0.50 0.80 0.75 1.00 1.00 7.35 10 良好
P4 0.60 0.67 0.67 1.00 0.89 1.00 1.00 0.75 1.00 1.00 8.57 3 良好
P5 0.80 0.67 0.50 1.00 0.56 0.50 0.60 0.50 1.00 1.00 7.12 13 良好
P6 0.60 0.67 0.67 1.00 0.78 0.75 1.00 1.00 1.00 1.00 8.46 4 良好
P7 0.60 0.67 0.50 0.67 0.78 0.50 0.60 1.00 1.00 1.00 7.31 11 良好
P8 0.80 0.67 0.67 0.67 0.89 0.75 0.80 1.00 1.00 1.00 8.24 5 良好
P9 0.80 1.00 0.83 1.00 0.89 0.50 0.80 1.00 1.00 1.00 8.82 2 良好
P10 0.60 1.00 0.17 0.67 0.78 0.50 0.60 1.00 1.00 1.00 7.31 12 良好
P11 0.60 1.00 0.50 0.67 0.56 0.50 0.80 1.00 1.00 1.00 7.62 7 良好
P12 1.00 0.67 1.00 0.67 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 9.33 1 优秀
P13 0.60 1.00 0.67 0.67 0.78 0.50 0.60 1.00 1.00 1.00 7.81 6 良好
P14 0.80 0.67 0.67 0.67 0.89 0.50 0.40 1.00 1.00 1.00 7.59 8 良好
均值 0.70 0.79 0.57 0.76 0.76 0.63 0.74 0.89 0.98 1.00 — — —
同时，为更加直观地表明代表性政策在各个维度的得分情况，本文计算了指标体系涉及的10项一级变量的均值。在参考Estrada[47]相关研究方法的基础上，绘制代表性旅游政策的PMC曲面图（图11）。需要强调的是，本文共有10个一级变量（表3），但由于X10每项政策得分都为1，为保证矩阵的对称性和平衡性，剔除变量X10，构建基于式（5）的3×3矩阵[59]。
图11 代表性旅游政策PMC曲面图

Fig. 11 PMC surfaces of representative tourism policies

P M C = X 1 X 2 X 3 X 4 X 5 X 6 X 7 X 8 X 9
可以发现，在政策工具使用方面，X9（政策工具）得分普遍较高，但P2缺乏供给型工具，资金、技术和信息等方面的政策支持力度较弱，导致政策推动力不足，而其余政策则涵盖了三大类政策工具。在政策评价上，X8（政策评价）得分为0.89分，表明14项代表性旅游政策基本符合目标明确、制定科学、规划合理等要求。其余7项指标得分相对较低，表明14项代表性政策存在政策视角单一、政策功能不丰富、政策受众不广泛等问题，故而今后旅游政策的制定应多加关注上述维度。
具体来看，排名第一的P12是国务院于2016年12月发布的《国务院关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知》，PMC指数值到9.33，等级为“优秀”，体现了国家层面旅游政策的战略性与全局性。该政策契合“十三五”开局阶段的战略定位，以系统性视角统筹旅游业多元发展，跨域整合政治、经济、文化、环境、科技等复合性维度，彰显了国家旅游治理的整体性智慧。排名最后的P2是国务院办公厅于1993年11月发布的《国务院办公厅转发国家旅游局关于积极发展国内旅游业意见的通知》，PMC指数值为6.34，等级为“可接受”，反映了早期阶段旅游政策的探索性特征。尽管如此，该政策为后续相关政策的制定和实施奠定了制度基础。
其余12项政策的PMC指数值均在7—9之间，等级为“良好”，且差距较小。具体来看，P4、P6、P8、P9四项旅游政策得分在8分以上。其中，国务院层面的政策（P6、P9）彰显了国家战略的宏观引导性，体现了顶层设计的系统性思维。文化和旅游部发布的政策（P4、P8）则更多聚焦于中观层面的实施路径，在政策转化与执行层面发挥关键作用。但P9在政策受众上局限于政府部门和相关企业，未能充分纳入社会公众和非营利组织的多元视角，这在一定程度上限制了政策的包容性和感召力。P4和P6在政策性质上缺少预测性和具体性建议，表现为宏观愿景与微观路径之间联通不足。P8在政策视角上存在宏观和中观层面表现相对突出，但微观层面的关注相对缺乏的问题，未能充分触达具体需求和场景。P13、P11、P14、P1、P3、P7、P10、P5等8项代表性旅游政策得分在7~8分之间。其中，P13、P11、P1、P7、P10在政策性质上得分均低于均值，主要指旅游政策缺乏预测性；P14、P3、P7、P5、P2在政策时效上得分低于均值，即未全面涉及短期、中期和长期各个发展阶段的规划；P11、P1、P3、P7、P10、P5在政策领域上得分低于均值，主要表现在缺少对科技和环境的关注；在政策视角上，除了P5，其他政策得分均低于均值，他们在微观视角方面相对欠缺；P11、P1、P3、P5在政策功能上得分低于均值，主要在于缺乏创新视角、在旅游消费的促进以及对旅游资源的利用上仍需进一步完善；P13、P11、P14、P3、P7、P10、P5在政策受众上得分低于均值，主要在较少涉及非盈利组织；P13、P14、P7、P10、P5在作用层面上低于均值，即该旅游政策较少涉及区域协调发展以及个人层面。所以，这8项政策在整体优秀的情况下，仍在个别指标上存在可以完善和优化的空间。故而在后续政策的制定上，不仅在于填补现有政策的结构性缺口，更在于构建一个开放、动态、富有韧性的政策生态系统，使旅游治理能够敏捷响应社会变迁、产业升级和公众需求的多元图景。

3 结论与讨论

3.1 结论

运用内容分析法、社会网络分析法和政策一致性指数模型等方法，对1978—2020年国家层面出台的旅游政策的演进逻辑和结构体系进行了系统分析。主要结论如下：
（1）在政策演进方面，根据旅游政策年发文量分布特征和代表性政策出台时间，可以将改革开放至“十三五”时期中国旅游政策的演进历程划分为萌芽起步阶段（1978—1991年）、快速发展阶段（1992—2011年）和全面深化阶段（2012—2020年）。
（2）在政策主体方面，中国旅游政策制定和发布涉及多元化主体，呈现出以文化和旅游部为主导，以国家发展和改革委员会、公安部等主体为局部核心的“多元一极”格局。同时，旅游政策发布模式以独立发文为主，合作网络结构较为松散。
（3）在政策工具方面，旅游政策工具涉及了供给型、需求型和环境型三类，但总体上呈现出重环境、轻供给的结构性不均衡状态。土地保障、区域合作、技术支持等是各类工具中关注度相对较低的方面，未来有必要进一步加以强化。
（4）在政策效力方面，代表性旅游政策的效能均较好，皆在可接受范围内。这在一定程度上说明，中国旅游政策制定的科学化水平较高，拥有严密的政策制定流程与规范体系。同时也彰显了国家对旅游业宏观调控的重视，不断为旅游行业持续健康发展提供制度供给。

3.2 讨论

旅游政策是推进旅游业高质量发展的制度保障。本文基于“政策演进—政策主体—政策工具—政策效力”四维分析框架，既从整体层面揭示了中国旅游政策的演进逻辑与结构体系，弥补了现有文献时效性不足或仅关注旅游产业某一领域相关政策的研究空缺，同时又清晰地呈现了国家治理旅游业的价值理念，进一步明晰了未来应着重优化和完善的方向。
现代旅游业体系完善和旅游强国建设需要系统化、科学化的政策支撑。未来有必要重点关注以下方面：（1）深化政策主体间的协作机制，促进多元主体展开持续性和广泛性的协作，全面提升决策科学性和执行有效性。（2）优化政策工具的使用结构，适时强化供给型和需求型工具的使用频次，以充分发挥政策工具体系对推动旅游业高质量发展的合力作用。（3）拓宽政策应用领域，引导非盈利组织和社会公众参与到旅游经营管理之中，强化旅游业与生态、科技、文化等的融合发展，提升旅游产业的创新供给能力。
本研究存在不足之处，需进一步讨论与深化。首先，研究所选取的政策样本为国家层面出台的旅游政策，未涵盖省级及以下层面的相关政策。未来，有必要综合考虑国家和地方层面不同空间尺度的政策差异开展系统性比较研究，以探索更为普适的研究结论。其次，未来也有必要进一步完善旅游政策评估研究的方法论体系，拓展研究的宽度和深度，为中国旅游政策的科学制定和实施提供更为坚实的理论支撑。

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