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2025 , Vol. 40 >Issue 3: 767 - 785

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250312

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Rule of law for the regulation and compensation of "non-grain conversion" of cultivated land

  • FANG Yun-wei
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  • Research Department of Political and Legal Education, Party School of the Central Committee of C.P.C (National Academy of Governance), Beijing 100091, China

Received date: 2024-05-13

  Revised date: 2024-08-14

  Online published: 2025-02-21

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Abstract

The Food Security Law of the PCR stipulates the system of regulating the planting structure of cultivated land and its legal responsibilities, reflecting the legal guidance of strengthening the control of "non-grain conversion" of cultivated land and ensuring food security in China. In order to promote the legalization process of "non-grain conversion" regulation, it is necessary to improve the theoretical and legal system of "non-grain conversion" regulation by illustrating the meaning of the regulation, analyzing the legitimacy of the control, clarifying its limits and improving compensation mechanism for the regulation. Regulation of "non-grain conversion" of cultivated land can be narrowly defined as the prohibitive or restrictive control of "grain to non-grain conversion" and "non-cultivated-land conversion" of cultivated land. The control of "non-grain conversion" of cultivated land for land social obligation against specific economic and social backgrounds is justified in restricting the autonomous cultivation rights of cultivated land rights holders, but this restriction should be limited to certain areas. That is, the prohibition of "grain to non-grain conversion" should be limited to the grain production functional zone. The ban on "non-cultivated-land conversion" or "non-edible-crop conversion" restriction should be confined to permanent basic farmland. The regulation on the high standard farmland can be adjusted according to different situations. While the general cultivated land apart from the permanent basic farmland should be restricted only by "non-cultivated-land conversion". In view of the theory of natural resource rights restriction, the government should compensate for the opportunity losses caused to cultivated land owners, cultivated land contracted management rights holders, and cultivated land management rights holders through direct and indirect means. The regulation is supervised and implemented by the natural resources authority through the spatial planning system, and the implementation and compensation of the control are ultimately supervised and managed by the agricultural and rural authorities. In conclusion, this study can provide reference for legislation of regulation and compensation of "non-grain conversion" of cultivated land and improving China's cultivated land protection system.

Key words： planting structure control; land social obligations; principle of proportionality; grain production functional zone; direct compensation

Cite this article

FANG Yun-wei . Rule of law for the regulation and compensation of "non-grain conversion" of cultivated land[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2025 , 40(3) : 767 -785 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250312

《中华人民共和国粮食安全保障法》基于粮食安全的考虑规定了耕地用途管控制度，即“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”“耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产”；“行为人种植不符合耕地种植用途管控要求作物的，由县级人民政府农业农村主管部门或者乡镇人民政府给予批评教育；经批评教育仍不改正的，可以不予发放粮食生产相关补贴；对有关农业生产经营组织，可以依法处以罚款”。《中华人民共和国粮食安全保障法》不仅延续了《中华人民共和国土地管理法》中耕地“非农化”的管制制度，更是强化了对耕地“非粮化”的管控。
国土空间用途管制制度从注重防止农地“非农化”，到防止耕地“非农化”和“非粮化”并重，是中国在新型冠状病毒肺炎疫情暴发以来国际粮食危机以及伴随俄乌冲突国际局势紧张的背景下，面对人口多耕地少的现实，保障粮食自给率的重要举措。但是，“非粮化”并非严格的法律术语，经管学界对“非粮化”的界定标准和类型划分存有分歧，尤其是对耕地撂荒闲置的定位存在不同观点，例如孔祥斌[1]未将耕地抛荒撂荒纳入“非粮化”的情形，但是朱道林[2]则认为“非粮化”包括耕地抛荒撂荒。法学界有的学者将“非粮化”界定为“破坏耕地种植条件的种植行为”[3]。那么，“非粮化”应当如何界定才符合法律规定的精神和耕地保护的实践?这一界定是探讨“非粮化”相关问题的前提和起点，也是解决实践中执法混乱的首要考量因素[4]。
经管学界对于“非粮化”管控问题的探讨主要集中于时空分布、危害揭示、成因分析和整治措施等方面，对于“非粮化”管控的正当性、管控限度以及管控补偿等问题的分析还有待继续深入。与“非农化”不同的是，“非粮化”用途管制正式确立并严格执行的时间较晚，而且管制要求更为严格、牵涉利益更为广泛，虽然已有法学学者从法律约束机制优化、激励机制强化和行政执法机制完善三个方面指出了“非粮化”治理的法治路径[5]，但是将“非粮化”管控纳入法治化的轨道，需要界定概念所指涉的范畴、论证管控的法理依据、明确管控施加的限度以及构建完备的权利保障机制。因此，有必要基于“非粮化”的界定对其管控的必要性和正当性进行法理分析而非默认基于粮食安全保障进行的一切管控都具有正当性。“非粮化”管控是对耕地承包经营权人和耕地经营权人权利的进一步限制，那么应当将该管控控制在什么范围之内?如何补偿耕地权利人因此受到的损失?《中华人民共和国粮食安全保障法》对于“非粮化”管控的限度和粮食生产的补偿仅做出了原则性规定。所以，对于“非粮化”管控的具体实施，还有待深入研究，以期为未来制定“非粮化”管控实施细则提供参考。

1 “非粮化”管控的界定

“非粮化”是转变耕地用途的行为，在粮食安全保障的要求下，耕地的非粮种植行为在不同程度上受到管控。现有的耕地保护法律法规没有对“非粮化”管控做出统一规定，管控内容多随着时间的推移，散见于法律法规、规范性文件以及政策性文件中。因此，只有在梳理现有文件中有关“非粮化”管控内容的基础上，才能比较准确地界定“非粮化”管控的含义。

1.1 “非粮化”管控的变迁

1.1.1 政策指引

耕地“非粮化”这一用语最早出现在2020年《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（以下简称“《意见》”）中。该《意见》出台的背景是“部分地区也出现耕地‘非粮化’倾向，一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等”[6]。为了保障粮食安全，《意见》提出要明确耕地利用优先序，即“永久基本农田要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积；一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；耕地在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产”。2022年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，在《意见》的基础上又强调“高标准农田原则上全部用于粮食生产”。
对“非粮化”管控提出全面要求的是2021年《自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）（以下简称“《通知》”）。该《通知》针对永久基本农田和一般耕地提出程度不同的管控要求。永久基本农田应当用于粮食作物种植，现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的农田可以维持不变或通过补贴引导向粮食作物种植调整；严禁占用永久基本农田种植破坏耕作层的植物、挖湖造景和建设绿化带，并且严禁新增破坏耕作层的种植业设施。永久基本农田以外的一般耕地在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。

1.1.2 法律确认

“非粮化”管控的实质内容最早体现于1987年发布的《农牧渔业部、国家土地管理局关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》（〔1987〕农〔计〕字第25号），这一规范性文件第2条明确“严令禁止私自在承包的耕地中挖鱼塘、种果树、造林等”。这一禁止占用耕地挖塘和发展林果业的“非粮化”管控在1998年修订《中华人民共和国土地管理法》时得到确认，但是法律将管控限定在了“基本农田”的范围内。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》将基本农田改为“永久基本农田”，形成基本农田保护的2.0版[7]。
2021年修订后的《中华人民共和国土地管理法实施条例》原则性地规定了耕地与其他农用地之间的转换限制以及农产品生产的基本要求，即“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”“耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产”。更为关键的是，这一条例规定了“非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼”的法律责任，使得2019年《中华人民共和国土地管理法》这一宣示性规范“长了牙齿”，突显了“非粮化”管控的严格性。
2022年9月自然资源部公开征求意见的《耕地保护法（草案）》适应现实需要，“禁止”而非限制将永久基本农田转为林地、草地、园地、农业设施建设用地等其他农用地，并且规定了针对永久基本农田以外一般耕地的“进出平衡”制度。2023年的《中华人民共和国粮食安全保障法》则原则性地规定了国家严格控制耕地向其他农用地的转化，以及耕地用于农产品及饲草饲料生产的管控要求，对于违反该法规定、改变耕地种植用途的行为针对不同行为主体规定了不同的法律责任。

1.2 “非粮化”管控的内涵

在现有法律法规、规范性文件以及政策性文件的表述中，“农产品”“食用农产品”“粮食作物”等名词交叉出现，而且这些文件并没有清晰界定“非粮化”管控，只是原则性地说明耕地种植结构的调整趋向。在构建粮食安全保障制度之前，有必要明确“非粮化”管控的基本内涵，一方面确定问题讨论的前提，另一方面能够为实践中耕地的分类管控提供明确指引。
根据2017年原国土资源部提出的《土地利用现状分类》，农用地包括耕地（水田、水浇地、旱地）、园地（果园、茶园、橡胶园等）、林地（乔木林地、竹林地等）、草地（天然牧草地、沼泽草地、人工牧草地等）、农村道路、水库水面、坑塘水面、沟渠、设施农用地、田坎。其中，耕地是指种植农作物的土地。但《土地利用现状分类》并未细化耕地所种植的作物类型，而根据《国务院第三次全国国土调查领导小组办公室关于调整第三次全国国土调查有关内容与要求的补充通知》（国土调查办发〔2019〕7号），“种植粮食作物”指种植谷类、豆类和薯类作物，“种植非粮作物”指种植蔬菜、棉花、油料、糖类、饲草、烟叶等作物。《中华人民共和国粮食安全保障法》则更明确地指出“粮食”的范围：小麦、稻谷、玉米、大豆、杂粮及其成品粮。
综合前述标准和法律规定可知，狭义的耕地“非粮化”是指在耕地上将粮食作物种植改为非粮食作物种植（由《中华人民共和国粮食安全保障法》所列举的粮食的种植改为蔬菜、棉花、油料、糖类、饲草、烟叶等作物的种植）的行为（以下简称“粮改非”），或者将耕地转为园地、林地、草地、农业设施等其他农用地的行为（以下简称“非耕地化”）。耕作层的破坏或者耕地种植条件的破坏只限于耕地用途不可逆转的改变行为，不能完全涵盖耕地种植结构改变和农地类型改变两种情形。而广义的耕地“非粮化”则不仅包括非粮作物的种植以及农用地内部的地类转化，而且还包括耕地转为建设用地的行为。因此，耕地“非粮化”和“非农化”在概念上并非截然可分，而是存在一定的交叉。但是为有针对性地讨论耕地“非粮化”的问题，本文采用狭义耕地“非粮化”的界定，不考虑耕地向建设用地转化的情形。另外，耕地抛荒撂荒虽然是放弃粮食种植的行为，但是不涉及由粮食作物改为非粮食作物种植的情形，而且基于法律将耕地抛荒撂荒作为独立的管控对象的立场，耕地抛荒撂荒不仅不符合“非粮化”的界定，也没有必要纳入“非粮化”管控的范围。基于对“非粮化”的界定可得出，耕地“非粮化”管控是对限制或者禁止耕地“非粮化”行为的公法管制的统称。

2 “非粮化”管控的正当性

耕地“非粮化”和“非农化”的防止同属于耕地用途管制制度，但是耕地“非粮化”的防止相较于耕地“非农化”的防止，其正式确立、法律规制以及实际实施管控的时间都比较晚。“非农化”是伴随着城市化的发展、城市规模的扩张而出现的，为了保护耕地，世界各国立法都加强土地利用规划、土地用途管制制度的建设，以防止城市无序扩张侵蚀农村土地。中国在1986年《中华人民共和国土地管理法》中即明确规定国家建设和乡（镇）村建设应当优先利用荒地或耕地中的劣地，强调耕地转换为建设用地的限制。耕地“非粮化”管控是在“非农化”基础上的进一步耕地用途管制，而且在国际上“非粮化”问题主要在日本、韩国等部分国家受到重视。因此，在构建“非粮化”管控制度前有必要说明规制“非粮化”的法理基础。
耕地“非粮化”是对农用地种植结构的改变，是土地承包经营权、土地经营权、国有农用地使用权等的实际权利人固有的权利。《中华人民共和国民法典》第331条规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”第340条规定，“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。”《中华人民共和国土地承包法》也规定，承包方“依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营”，所承担的义务集中于防止土地“非农化”。在土地经营权流转中，所列举的流转原则和承包方可单方解除流转合同的情形也主要限于土地“非农化”的管制和土地生态环境的保护。
那么，耕地“非粮化”管控对土地权利人自主经营权限制的正当性何在?即使法律对耕地“非粮化”的管控做出明确规定，法律规定本身是否当然证成这一限制符合正义的要求?德沃金[8]认为，权利在大多数情况下是指，当某人有权利做某事的时候，如果别人干预他做这件事，那么这种干预是错误的；或者至少表明，为了证明干涉的合理性，必须提出一些特别的理由。所以，在立法最终强化耕地用途管控之前，需要论证当粮食安全利益与土地权利人自主经营权发生冲突时，剥夺或突破后者而实行国家管制是正当的。
土地资源尤其是耕地资源具有数量有限性、位置固定性，在特定情况下甚至具有用途转换的不可逆性，而土地又是人们赖以生存和生活的空间载体和生命供给来源，因此将土地资源的管控纳入法律秩序的框架，是协调土地的个人或个人联合体需求和社会整体需求的必然要求。那么，法律秩序调整社会利益关系应当遵循怎样的价值准则呢?在庞德[9]看来，“通过经验来发现并通过理性来发展调整关系和安排行为的各种方式，能够使得在最少的阻碍和浪费的情况下给予整个利益方案以最大的效果”。由此观之，协调社会利益和个体权利的法律秩序的构建需要立足于当前的政治、经济和社会背景，结合已有的社会实践，并且通过理性的反思才能够有效地分配和利用稀缺资源。

2.1 经济和社会背景

从经验角度考察“非粮化”管控，有必要详尽考虑“非粮化”有关的事实方面，才有可能确定该用途管控是实现利益调和所必要或有助益的手段。通常情况下，人们可以通过列举相关的事实来证明特定规范符合经验的要求，因而说明这一规范的正义性[10]。
随着2019年新型冠状病毒肺炎疫情暴发、全球武装冲突和暴力事件频发，国际粮食安全面临危机。在国际局势动荡的背景下，中国一直存在的“非粮化”问题成为关注的焦点。虽然2019年《中国的粮食安全》白皮书指出中国谷物自给率超过95%，实现谷物基本自给；稻谷和小麦（口粮）完全能够自给，但是中国粮食进口量近年来却不断增加，2020年达到14262.1万t，进口量与国内产量的比值从最低点（2006年）6.4%增加到最高点（2020年）21.3%。其中，大豆2020年的进口量突破1亿t，大豆进口依存度高达84%左右。所以，中国的耕地面临保证谷物和口粮种植面积和产量前提下提高其他粮食作物产量和自给率的重任。但是，2020年中国农业大学的研究团队[1]通过实地调查并结合统计数据，初步判断目前中国耕地“非粮化”率约为27%。受制于自然环境，中国耕地资源总体上是有限的，非粮食作物种植面积的扩大必然导致粮食生产的压缩。除去1亿亩（1亩≈667 m2）左右的撂荒地，中国耕地用于种粮的面积不到14亿亩[11]。因此，为了保障口粮的持续稳定供给和其他种类粮食的自给自足，需要科学合理地对待“非粮化”。
另外，一些“非粮化”情形如种植速生杨、速生桉等根系发达的树种、挖塘养鱼、挖湖造景等会对耕作层造成不可逆转的损害[12]，如果放任耕地“非粮化”，则会加剧粮食安全威胁。而且，非粮食生产往往会过量使用农药化肥以及造成塑料薄膜等固体废弃物的大量残留，经测算，蔬菜种植、畜禽养殖排放的污染物要远高于水稻种植，耕地“非粮化”不利于区域生态安全[13]。所以，从事实和经验的角度判断，在特殊的国内国际经济和社会背景下，土地权利人自主经营权的行使已对粮食自给率的保证和生态环境的维护造成了不利影响，使“非粮化”管控具有现实的紧迫性和必要性。

2.2 土地的社会义务

在国内外特殊的政治、经济和社会背景下中国“非粮化”生产对粮食安全造成的不利影响是“非粮化”管控的诱因，但是粮食安全作为政治话语具有不明确性和认定的模糊性，有必要找到政治与法律之间的衔接点以进一步证成“非粮化”管控。
实证主义创始人孔德[14]认为，“所有权是一种必不可少的社会职务，目的在于资本的产生和管理使每一代的人借以预备后代的工作”。所以，所有者不仅有权利且有义务使用他所持有的物品以满足个人的特别是他自己的欲望，而且有权利和义务使用他的物品以满足国家团体或次一等团体的公共欲望[15]。在人均物质资源比较富足的年代，财产权或土地权利上至穹宇、下至地心，权利人对于财产享有绝对的排他权。但是随着现代社会的发展和人口的增长，人均可利用的资源日趋紧张。将特定资源用于某用途意味着用于其他用途的资源量会相应减少。在人类需求渐趋多元化的背景下，财产权逐渐担负起物尽其用和可持续发展的社会职责。
在财产权社会化的趋势下，土地权利受到的限制越来越多，耕地“非粮化”管控对土地权利人自主经营权的限制是对土地财产权施加的社会义务。哈丁[16]指出，土地是永远受到限制的。在一艘土地永远有限的宇宙飞船（地球）上，对滥用我们这一代人从祖先那里获得的遗产的容忍是有限的，私有财产与其说是个人拥有的东西，不如说是他作为受托人的东西。财产权是由社会赋予的，受托人对“他的”财产享有某些权利是或应该是以他承担默示义务为条件的。土地尤其是耕地之上承载着供给当代人以及后代人生存和生活的社会义务，耕地的自主经营权受到这一义务的限制。如果耕地的自主经营造成耕地不可逆转的损坏或者威胁到国家或社会自身食物供给需求的满足，那么这一作为特权（privilege）的自主经营权即转化为相应的义务（duty），转化的过程便是施予管控的过程[17]。所以，耕地“非粮化”行为违背了耕地自主经营权所承载的合理利用和持续利用的社会义务，对这一行为进行管控、要求行为人防止“非粮化”由此具有实质意义上的正当性。
但是，“非粮化”管控对土地权利的限制具有正当性并不当然确定权利限制的限度。换言之，防止“非粮化”是否要求对全国的耕地都施以管控?如果不是，施以管控的范围如何确定?是否对所有类型的耕地都“一视同仁”地禁止“非粮化”?管制的方式采用行政手段还是要发挥市场的力量?在这一过程中，土地权利人的损失是否应当得到补偿?应当采用何种补偿方式?这些问题都有待进一步探查。

3 “非粮化”管控的限度

比较法律和政策有关“非粮化”管控的内容可以发现，二者在“非粮化”管控限度方面有较大差异。法律仅在“非耕地化”的范围内管控“非粮化”。《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》禁止占用永久基本农田挖塘养鱼和发展林果业；《中华人民共和国粮食安全保障法》没有特别管控永久基本农田的“非粮化”；《耕地保护法（草案）》禁止永久基本农田“非耕地化”，一般耕地则通过进出平衡控制“非耕地化”。但是政策性文件则进一步要求“粮改非”管控。《意见》要求永久基本农田种植粮食作物，一般耕地优先种植粮食和非粮食等食用性农作物；《通知》也要求永久基本农田生产粮食，但是管控更为缓和，即除了严重破坏耕作层的行为，其他永久基本农田上非粮食作物的种植可以保持，同时禁止一般耕地“非耕地化”。
在实践中，全国各地按照2020年发布的《意见》开展了耕地整治行动，滞后于政策和实践的法律面临着明确“非粮化”管控限度和巩固“非粮化”整治成果的现实重任。问题在于，法律是否应当延续政策的严格管控，禁止永久基本农田“粮改非”，禁止永久基本农田以外的一般耕地“非耕地化”?还是应当制定更为精细的、更具实效性的管控规则?

3.1 管控的合比例性

权力之行使不得逾越事物的本质所必要者，即不得超越社会生活中的权力关系原拟致力于特定目标的要求[18]。基于特定经济社会环境下粮食安全保障需要和财产权社会义务对土地权利人经营自主权进行限制是正当的，但是如果限制的手段或者限制的强度超过一定的限度，那么耕地“非粮化”管控也因方式不正当而失去其正当性基础。如何确定“非粮化”的管控限度是理论和实践中的难点问题，即是否要对所有耕地施加同样的粮食种植义务和责任，还是应当按照粮食自给率保障的要求设定一定的种粮比例。对这一问题的回答不仅是理论上廓清管控力度的要求，而且是实践中“非粮化”管控执法的前提。
理论上对于国家公权力对个体权利干预的限度，现代功利主义者形成了两种不同的观点。一种是自由主义的观点，代表人物密尔[19]认为，人之所以有理由个别地或集体地对其中任何成员的行动自由进行干涉，唯一的目的是防止该成员对他人的侵害，而不能借对该成员有益的名义而对其进行强迫或者干涉。另一种是法社会学的观点，代表人物耶林[20]对密尔[19]提出的自由主义观点进行了批判，他认为，保护个人自由不是法律的唯一目的，法律的目的是在个人原则与社会原则之间形成一种平衡。由此可知，极端自由主义者主张国家用最小限度干预和消极干预的方式来贯彻法律的正义性，与中国“非粮化”管控的法律要求不符。而耶林[20]虽然主张社会对个人自由、权利的限制，但是并未指出国家对私人事务干涉的程度，所以上述观点无法为“非粮化”管控界限的确定提供参考。
法社会学家庞德[21]吸收了功利原则下的法律目的论和社会功效理论，并提出，在新的社会秩序下，法律的目的是以付出最小代价为条件而尽可能地满足社会需求，即通过社会控制的方式不断扩大对人的需求、需要和欲望的承认和满足，对社会利益的日益广泛和有效的保护等。庞德[21]提出的在付出最小代价的情况下尽可能满足社会目的的标准，体现了最小损害原则或必要性原则，这一原则是比例原则的审查步骤之一。比例原则最初应用于行政法领域，然后扩展至宪法领域，最后延伸到民事领域，成为指导立法、行政和司法的一大原则。在结构上，比例原则的审查步骤通常包括一个预备阶段（目的正当性审查）和三个主体阶段（适当性原则、必要性原则和均衡性原则）。其中，适当性原则要求权利干预的手段有助于达成设定的目的；必要性原则要求所选择的干预手段较其他手段对权利的损害最轻；均衡性原则又称狭义的比例原则，强调权利干预和所追求的目的要相称，要实现损益平衡[22]。
根据庞德[21]的法哲学观点和必要性原则的要求，判断基于法律的目的和通过法律控制所欲实现的社会目标对权利限制的限度，应当将为了实现公共利益而需要牺牲的必要的个体权利的范围具体化。具体而言，在“非粮化”管控中，一定程度上需要测算国内对粮食的现实需求量和潜在需求量，并且基于第三次全国土地调查的数据，估算现有耕地实际的粮食生产量和粮食供给量。然后通过比较这些数据，决定现有的“非粮化”水平是否威胁或者严重威胁到国家粮食安全利益，以及为消除威胁需要管控的“非粮化”的范围或者需要牺牲的个人利益的范围。通过实际测算和比较，而不是盲目地一限了之，才能够将“非粮化”管控权力限制在合理的范围内，个体权利才能够得到正当的协调，粮食安全才能够得到有效的保障，同时法的稳定性和可预期性也能够得到维护。另外，保障粮食安全的根本目的在于保障居民的食物供给，食物需求和供给的测算需结合居民膳食结构的变化，不应当将粮食安全的保障完全限制在粮食种植，而应当同时考虑非粮食作物中能够保障居民基本生存和生活的食用性农作物。

3.2 “非粮化”管控的限度

从中国耕地相关数据来看，第三次全国国土调查显示，2019年末全国耕地面积为19.18亿亩。在耕地总量的基础上，《2023年中国自然资源公报》指出，2023年永久基本农田面积达到了15.46亿亩以上。为了加强农业基础设施建设，中国大力推进高标准农田的新建和改造提升。截至2022年底，中国已累计建成10亿亩高标准农田[23]。另外，根据《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（国发〔2017〕24号），中国划定粮食生产功能区9亿亩，包括6亿亩的稻麦生产和4.5亿亩的玉米生产（后者含小麦和玉米复种区1.5亿亩）；划定重要农产品生产保护区2.38亿亩（与粮食生产功能区重叠8000万亩），包括1亿亩大豆生产保护区。
基于以上耕地数据和“非粮化”管控的现实需求，建议区分不同的耕地类型对“非粮化”进行不同程度的管控（图1）。首先，将“粮改非”的禁止性管控控制在粮食生产功能区和大豆生产保护区（以下简称“两区”）具有现实可行性。第一，“两区”针对的是《中华人民共和国粮食安全保障法》规定的重点粮食作物的生产，即口粮、主粮的生产以及对国际贸易依赖度比较高的大豆和玉米等的生产，生产因地制宜，发挥了不同地区耕地的自然禀赋，且能够形成规模经营，符合“非粮化”管控的要求。第二，在“两区”划定之后，生产区的耕作主体对于“粮改非”的禁止性管控已经形成了稳定和持久的预期，法律法规对这一管控进一步明确不仅符合耕作主体的合理信赖，而且面临的现实阻力也较小。第三，如果未来基于现实的需要须扩大粮食生产和“粮改非”管控，则可以将种粮条件好的永久基本农田或者高标准农田纳入“两区”，通过灵活调整服务于粮食自给率的提高。
图1 耕地“非粮化”管控结构

Fig. 1 Regulation structure of "non-grain conversion" of cultivated land

其次，将“非耕地化”禁止性管控而非“粮改非”禁止性管控限制在永久基本农田范围内不仅符合现有法律的规定，而且也符合“非粮化”管控的现实需要。第一，根据《中华人民共和国土地管理法》，永久基本农田包括经中华人民共和国国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地、有良好的水利与水土保持设施的耕地、正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田、蔬菜生产基地以及农业科研、教学试验田。除了粮食生产基地即前述的“两区”，其他永久基本农田并未禁止种植粮食以外的农作物，将“粮改非”禁止性管控施于永久基本农田不符合法律的规定。而“非耕地化”禁止性管控在《中华人民共和国土地管理法》和《耕地保护法（草案）》中都已得到了明确。第二，禁止永久基本农田生产非粮食农作物与实践情况不相符合。并非所有的永久基本农田都适合种植粮食作物，比如有的地方因历史等种种原因将不适合种植粮食的农田划入永久基本农田，或者因永久基本农田与粮食生产区不完全重合，导致真正适合种植粮食的耕地不能得到有效管控[24]。第三，为了满足农作物生产的需要，可以在永久基本农田禁止“非耕地化”的基础上进一步限制“非食用性农作物化”，保障永久基本农田用于粮食和食用性农作物的生产，满足居民多样化的食物需求。
再次，对于高标准农田，可以视情况采取不同的管控措施。高标准农田是集中连片、田块平整、配套比较完善的水、电和路设施、耕地质量和地力等级高、科技服务能力强及生态修复能力得到提升的耕地。《国务院关于全国高标准农田建设规划（2021—2030年）的批复》指出，到2030年中国将建成12亿亩高标准农田，以稳定保障1.2万亿斤以上粮食产能。2023年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出要“制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案”。2024年党的“二十届三中全会”通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》也提出要“完善高标准农田建设、验收、管护机制。健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系”。依此目标要求，第一，优先在“两区”内建设的高标准农田适用“两区”的“粮改非”禁止性管控要求。第二，永久基本农田内属于高标准农田的部分当然受到“非耕地化”的禁止性管控和“非食用性农产品化”的限制性管控，这是最低限度的“非粮化”用途管制要求。第三，对不属于永久基本农田的高标准农田，可以适农业生产的需要，将其纳入永久基本农田甚至“两区”并遵从相应的用途管制要求。
最后，永久基本农田以外的一般耕地主要受“非耕地化”的限制性管控。第一，永久基本农田上承载了更多的社会义务，对于粮食安全保障发挥了至关重要的作用，所以法律对永久基本农田的“非粮化”管控最为严格。相较之下，法律不应当过度限制一般耕地耕作主体的自主经营权，也不应当对地方农业产业的培育和发展施加过多的禁止性管制，一般耕地农业种植结构的调整应当交由市场。第二，在保障经营自主权和地方产业发展的同时，一般耕地也应当严守“非耕地化”的边界，保持耕地地类不变，防止耕地“非粮化”引发的耕作层永久破坏和生态环境损害。第三，一般耕地可以通过进出平衡制度实现耕地与其他农用地之间的转化，以保持一般耕地的数量、质量和生态的动态平衡。根据《中华人民共和国粮食安全保障法》第11条，“国家实行占用耕地补偿制度，严格控制各类占用耕地行为；确需占用耕地的，应当依法落实补充耕地责任，补充与所占用耕地数量相等、质量相当的耕地。”自此，进出平衡制度与耕地“非农化”管控下的耕地占补平衡制度统一于占用耕地补偿制度，为不同地类之间的灵活调整提供了法律依据。

4 “非粮化”管控的国家补偿

为了保障粮食自给率，永久基本农田尤其是“两区”内耕地的自主经营受到严格限制。不同于其他类型的财产权的限制，土地财产权利的限制，尤其是耕地“非粮化”严格管控具有更强的社会、经济影响，对权利人的限制已超出财产权的一般社会义务，因而对受制于“非粮化”管控的权利人不仅需要延续已有的农业补贴，而且需要基于管控进行进一步的补偿。

4.1 “非粮化”管控补偿的法理依据

对于耕地保护补偿的法理依据，目前学界主要有三种观点。第一，自然资源使用权受限说[25]。该说认为，土地用途管制补偿是受益人对因保护公共利益而财产权利受到限制的主体的补偿。国家基于公共利益的需要，通过国土空间规划限制自然资源开发使用权和发展权，实质上形成了“集体性物权分配和发展权分配上的不正义格局”，而且这种人为制造的财产权利限制和利益分配不正义状态具有全域性、全民性，因而对权利受限者进行补偿具备法理上的普遍性。第二，正外部性外溢说[26]。该说认为，耕地保护补偿是对正外部性利益供给者的补偿。粮食安全目标下的耕地保护者向全社会提供了社会价值和生态价值，而这部分的价值无法经由通常的市场交易转换为相应的资产进而对耕地保护者进行补偿，因此有赖于政府通过宏观调控手段进行补偿。第三，土地财产权受限与正外部性外溢竞合说[27]。即国土空间用途管制限制耕地利用会产生双重影响，一方面会限制耕地权利人的土地财产权，另一方面会产生经济、社会和生态价值的正外部利益。基于公平负担理论对前者的利益损失之弥补处于第一层级，基于利益共享理论对后者的利益之公平分配处于第二层级，第一层级具有决定作用。
本文认为，“非粮化”管控补偿根本上是对受到公共利益限制的土地财产权利人的补偿。尽管“非粮化”管控会产生一定的生态正外部性，但是鉴于管控实施的直接目的不在于生态保护，且该生态增益难以衡量。所以，不论耕地权利人维持耕地的粮食种植、食用性农作物种植用途或者耕地用途对经济、社会和生态价值的贡献如何，都有权获得一定的补偿，只是在不同强度的管控下补偿的方式和标准有所差异。自然资源使用权受限说作为“非粮化”管控补偿的理论依据主要有以下四个方面的原因：
首先，土地具有很强的社会属性和政策性，土地对于农民来说发挥着储蓄银行的作用，是一些农民安身立命的根本，而“非粮化”管控限制农民的经营自主权在一定程度上剥夺了农民通过非粮种植改善生计的权利。基于罗尔斯[28]的正义原则，自由原则上具有优先性，自由只能为了自由的缘故而被限制，当每个人拥有平等的基本自由权无法得到充分实现时，社会的和经济不平等的安排应适合于最少受惠者的最大利益，也就是差别原则要求对较少的自由价值进行补偿。而且土地利用的社会目标不仅在于保护自然资源，还要求合理分配劳动收益和土地收益[29]。农地收益和建设用地收益本存在剪刀差，现农业劳动报酬又受到“非粮化”的严格管控，即使是基于功利原则为了保障最大多数人的最大幸福即粮食安全利益而牺牲少数人的利益，也应当对受到管控的少数人进行补偿以符合分配正义的要求。
其次，“非粮化”管控对土地权利的限制超出了一般的财产权的社会义务，应当对耕地权利人进行合理补偿。无论是基于德国法上的“特别牺牲”理论[30]，认定“非粮化”管控构成具有征收性质的干预，还是根据美国财产法上的“管制性征收”理论[31]，判定耕地权利人因管控受到的损害不应由其独自承担，都能够得出耕地权利人因“非粮化”管控有权利获得补偿的结论。同时，除“两区”管控以外的“非粮化”管控也不具有期待可能性，基于信赖原则[32]，农民的财产利益和信赖利益损失应当得到补偿。在脱贫攻坚的行动中，为了鼓励贫困地区脱贫摘帽，一些地方政府引进工商资本，鼓励农民种植经济作物，逐渐形成一定的特色产业。但是，在国家粮食安全保障的紧迫形势下，“非粮化”管控要求永久基本农田上已经种植经济作物的改为种植粮食作物，对于农民等耕作主体而言，这一政策变化不具有可预期性。因此，政府不仅需要对土地腾退过程中农民的损失进行补偿，还需要对农民未来预期的通过种植经济作物能够获得的利益进行一定的补偿。
再次，根据比例原则对耕地权利人的经营自主权进行限制后，需要对其受到的损害进行补偿。在经济学上，在再分配使得至少一方受益而没有人变得更糟时，就能够达到帕累托最优（pareto efficiency），但是在实践中，使得任何一方都不会受到损失的决策是不可能存在的，所以卡尔多—希克斯准则（Kaldor-Hicks criterion）[33]指出，只要社会有净收益，决策就会更有效率，因任何潜在的受损方能够从净增益中得到补偿。卡尔多—希克斯准则[33]是对帕累托最优的改进，如果那些境况更好的人原则上可以补偿那些情况变差的人，那么帕累托能够（尽管并非必须）取得更好的结果。基于这一准则，在比例原则的衡量过程结束后，可以将为正当目的干预权利所带来的一部分效益进行“转移支付”，用以弥补干预手段副作用所带来的损失，那么整体效益得到改进，也就是能够实现卡尔多—希克斯改进[34]。“非粮化”是在“非农化”基础上对耕地权利人经营权的进一步限制，应当在原有补偿基础上进一步补偿，才能够弥补权利人的损失。
最后，对“非粮化”管控进一步补偿能够促进乡村振兴，有助于实现共同富裕。乡村振兴和“非粮化”管控存在一定的矛盾和冲突。在实践中，建苗圃、建商品性草坪、种植人工牧草、种茶、种桑养蚕、种植药材、进行畜牧养殖、开展乡村旅游或农家乐，不仅能够为村民带来较粮食种植更多的收益，而且能够增加乡镇财政收入，进而拉动地方经济，缩短与通过第二、三产业蓬勃发展而现代化的城市之间的差距，推动共同富裕的实现。但是在“非粮化”的管控下，粮食生产区的农民限于生产收益低的粮食作物或者食用性农作物，通过“非粮化”或者发展特色产业致富的空间被极大压缩。为了实现经济高质量发展和分配差距保持在较低水平的共同富裕目标，需要更好地发挥政府在发展成果分配中的调节作用，通过乡村振兴战略来巩固拓展脱贫攻坚成果[35]。在“非粮化”管控的限制下，特定区域的非粮食产业发展被禁止或限制，但为了振兴乡村、缩小城乡收入差距，政府需要通过再分配共享发展成果。因此，在限制的同时加大补偿力度不仅是弥补农村地区因管控而失去的发展利益，而且是乡村振兴、共同富裕目标的要求。

4.2 “非粮化”管控的国家补偿机制

“非粮化”管控是耕地用途管制制度在耕地保护中的进一步应用，伴随着管制的严格化，补偿机制有待进一步完善。世界各国土地用途管制的严格化程度有所差别，但是都无一例外地规定了农地补偿制度，其中形成的一些比较成熟的经验能够为中国“非粮化”管控补偿机制的完善提供借鉴。

4.2.1 域外农地管制补偿的经验

（1）欧盟共同农业政策（Common Agriculture Policy，CAP）
因为农业高度依赖气候和地理环境，容易出现供需之间的系统性失衡，从而导致农产品价格和农民收入的大幅波动，所以欧洲各国政府一致认为应当监管农业市场和支持农民收入，这也是CAP制定的初衷。在2023—2027年间，CAP每年将用近290亿欧元的直接补贴，解决农业收入与整体经济平均工资之间持续存在的差距，以及农场收入和农业部门收入之间的差距。直接补贴由基本收入补贴（Basic Income Support for Sustainability，BISS）、生态计划、再分配收入补贴、青年农民收入支持补贴、额外收入补贴（Coupled Income Support，CIS）以及棉花补贴构成。直接补贴的主要部分（51.1%）即BISS由各国根据地区经济标准支付。直接补贴的10.6%或40亿欧元将通过补充支付的方式在小农场和大农场之间进行再分配，从而使小农场主获得更多的收入支持，这一金额是2023年之前再分配资金的2.5倍。CIS是为那些具有重要的社会、经济或环境意义但是遇到困难的农业部门提供的，此类支持面向18个部门，目标是覆盖欧盟21%的农场。这种补贴形式越来越多地用于支持豆科作物的种植，以减少欧盟对进口植物蛋白饲料的依赖和缓解氮肥短缺。与2022年相比，新的CAP对蛋白质作物和豆类的支持将增加25%，预计到2027年，支持面积将达到700万hm2。另外，每年37亿欧元的资金将为山区等面临自然限制或其他特定限制的地区的农民提供额外支持。
（2）美国《2018年农业提升法》
《2018年农业提升法》取消了《2014年农业法》中的农业直接补贴，延续了价格损失补贴（Price Loss Coverage，PLC）、农业风险补贴（Agriculture Risk Coverage，ARC）以及营销援助贷款（Marketing Assistance Loans，MAL）的基本内容。生产者可以选择参加PLC或ARC，并且从2021农事年起能够每年更改项目的选择。两个项目涵盖小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、大豆等。当涵盖的这些商品价格或产量低于一定数额时，无论参与项目的生产者目前的种植面积为何，政府都应基于该生产者合格的往期种植面积向生产者支付补贴。MAL较前两个项目覆盖的农产品种类更多，这一项目通过在未来出产的农产品上设定抵押以解决农民融资问题，前提是在贷款存续期间农民须遵守农地保护的规定，且贷款期限为9个月（不可续期）。如果贷款利率高于农产品平均市场价格，农民可以失去农产品为代价而免于贷款偿还。另外，《2018年农业提升法》继续推行农业保护地役权项目，保护符合条件的农业用地（包括农场、牧场、草地和湿地），防止其转为非农业用途。
（3）日本的农业补贴
日本国土面积不到40万km2，人口却有1.2亿，人口密度达346.9人/km2。在人多地少的背景下，山地和丘陵还占据了日本国土面积的73%[36]；并且因客观环境变化，预计2030年农田总面积将从2019年的439.7万hm2减少至392万hm2。所以，日本同样面临着耕地资源稀缺、粮食国际贸易依赖度高的问题，由此需要通过多种措施保障粮食安全。这些措施包括对务农新人的福利金支付由44岁或以下扩展至49岁或以下，以及实行农业直接补贴制度。其中，多功能补贴制度用于支持本地资源的基本保护活动；山区农民直接补贴制度用于支持不利条件下的持续的农业生产活动；环境友好农业直接补贴用于支持保护自然环境的农业生产活动等。据统计，2019财政年对丘陵和山区农民的直接补贴防止了7.5万hm2农田的减少。另外，由于对主食大米的需求预计将继续减少，日本鼓励农民将生产转向有需求的战略性水稻产品，如小麦、大豆、米粉用大米和饲料用大米，以及蔬菜和果树等高利润作物。
从国外农地或粮地补偿或补贴的经验来看，值得借鉴的内容主要有四个方面。首先，政府的补偿理念顺应经济社会发展趋势。第一，欧洲尤其是美国虽然与中国的基本国情存在较大差异，但是都强调通过国家的直接补贴保障农业生产的基础性地位和农民的基本收入。第二，与中国人多地少的国情类似的日本虽然一直重视稻米生产和提高粮食自给率，但是也意识到食物需求多样化趋势下主食需求量在减少，并且鼓励其他农产品的生产。第三，区分一般补贴和专项补贴，即一般补贴是普惠性质的、基础性的补贴，一般补贴占补贴总额的50%以上；专项补贴则包括生态补偿（针对环境友好的农业生产活动）、受制于特定自然环境而开展农业生产活动的补贴（主要是受制于地形条件）以及战略性农产品补贴。其次，补偿对象在一般性的基础上特定化。各国的直接补贴针对一切农业生产者，只是在具体补贴项目上补贴对象有所区别。第一，区别小生产者和大生产者进行补贴，与中国重点补贴种粮大户不同，欧洲通过补充支付将一定比例的直接补贴额在大农场主和小农场主之间进行分配，以加大对中小规模生产者的补偿力度。第二，专项补贴“新农民”，欧洲的青年农民收入补贴和日本的务农新人福利金支付为解决老龄化、耕地无人耕种的问题提供了新的思路。再次，补偿方式多样化。第一，通过直接补偿和间接补偿共同促进农业和农村的发展。第二，除了金钱补偿，也采用市场手段化解粮食种植和销售的风险，或者采用价格补贴，或者以农地保护为条件为农民提供融资贷款。第三，综合运用私法手段如役权制度优化法律机制，明确农民耕地利用和保护的公共义务，以此作为补贴发放的基本依据和监督管理的基本环节。最后，补偿标准明确化。政府提供的直接补偿或金钱补偿都以农业的有效生产面积（与实际生产数量和产品种类脱钩）为补偿的计算标准，以保障农业生产的市场导向。

4.2.2 中国“非粮化”管控的国家补偿

《中华人民共和国粮食安全保障法》第10条规定建立耕地保护补偿制度，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第12条规定严格控制耕地转为其他农用地，“并建立耕地保护补偿制度，具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定”。按照文义解释和体系解释，《中华人民共和国粮食安全保障法》规定的耕地保护补偿制度位于耕地保护一章的第1条，是一切与耕地保护相关的补偿的上位概念；而《中华人民共和国土地管理法实施条例》中的耕地保护补偿制度主要针对耕地的“非粮化”补偿，与第8条规定的占用耕地补偿制度并列。所以，中国耕地“非粮化”管控补偿制度适用《中华人民共和国粮食安全保障法》耕地保护补偿制度的一般规定以及自然资源主管部门规定的具体办法。但是，《中华人民共和国粮食安全保障法》并未明确耕地保护补偿制度的一般规则，自然资源主管部门也尚未制定耕地“非粮化”管控补偿的细则。因此，结合中国耕地保护补偿的实践并借鉴其他国家的成熟经验，构建耕地“非粮化”管控补偿机制对“非粮化”管控制度的完善以及补偿激励作用的发挥显得尤为关键。
目前，中国耕地保护补偿实践主要以2016年中华人民共和国财政部和原农业部发布的《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》（以下简称“《补贴通知》”）为依据，补偿客体限于提高耕地地力和粮食适度规模经营的生产行为，补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民，补偿方式区分补偿对象分别采用现金直补和贷款贴息、重大技术推广与服务补助等，补偿标准由地方根据补贴资金总量和确定的补贴依据综合测算确定。这一政策性农业补贴本质上属于耕地生态补偿，存在补偿标准总体较低、各地差别较大和受偿主体不统一、难以保证补偿到位的问题[37]，有待进一步完善。
结合《补贴通知》及地方实践、比较法经验和自然资源权利受限理论，中国“非粮化”管控国家补偿制度的构建应当明确补偿客体，确定补偿对象，丰富补偿方式以及更新补偿标准。
（1）补偿客体
补偿的客体是补偿权利义务关系所指向的内容，耕地“非粮化”管控补偿的客体指向耕地“非粮化”管控要求的行为。与前述“非粮化”的管控内容一致，受到限制的土地权利人在“两区”内维持耕地的粮食种植用途、在“两区”以外的永久基本农田上保持耕地种植用途或耕地的食用性农作物种植用途以及在一般耕地上保持耕地用途的，都有权获得一定的补偿。与《补贴通知》不同，耕地“非粮化”管控补偿偏重于“耕地资源存续补偿”而非“耕地生态保护补偿”[38]，补偿的目的在于弥补耕地权利人因权利受到过多限制受到的损失，而非基于权利人遵从“非粮化”管控创造的经济价值、社会价值和生态价值等增益对其进行奖励。“非粮化”管控补偿对应比较法上的直接补贴和一般性补贴，构成国家补偿的主要部分，体现国家对农业生产的充分支持和保障。
（2）补偿对象
“非粮化”管控补偿对象即受补偿人为耕地经营自主权受到限制的土地权利人，具体包括土地所有权人、土地承包经营权人和土地经营权人。
首先，土地承包经营权人作为受补偿人毋庸置疑。土地承包经营权人依法对其承包的耕地享有占有、使用和收益的权利，这一权利直接受到“非粮化”管控的过度限制，国家应当给予补偿。即使部分耕地流转之后耕地承包经营权人不再直接从事农业生产或粮食种植，“非粮化”的限制也会通过流转合同对价间接地影响承包经营权人的收益权，所以，自然资源权利受到限制的耕地承包经营权人是“非粮化”管控补偿的适格对象。另外，考虑到种粮直接补贴对小农户扩大规模经营没有起到显著的激励作用，而大户种粮的积极性本来就很高[39]，借鉴欧盟区分小生产者和大生产者实行的再分配收入补贴制度，中国可以加大对小农户生产的补贴力度，调动其维持耕地用途或粮食种植的积极性。
其次，土地经营权人也应当作为“非粮化”管控的补偿对象。截至2020年底，国家已经将15亿亩承包地确权给2亿农户，在确权的基础上，全国家庭承包耕地流转面积超过5.55亿亩，超过确权承包地的三成，土地经营权人成为耕地占有、使用和收益权利人的重要组成部分。土地经营权无论是作为物权还是作为债权，都要受到“非粮化”管控的限制。再加上现实中土地租金不断上涨，土地经营权人利用耕地开展规模经营的利润空间进一步被压缩，其因管控无法自行调整农业生产结构、无法通过改粮食种植为经济作物种植而获得更多利润，对其受到的损失理应进行补偿。
最后，集体土地所有权人仅在未发包土地受到管控时享有相应的受偿权。《2020年中国农村政策与改革统计年报》显示，集体所有耕地未承包到户的面积达21746.6万亩[40]。当集体土地上没有设立土地承包经营权或者土地经营权时，集体土地所有权人作为受管控耕地的直接经营者有权获得管控补偿。根据《中华人民共和国民法典》的规定，集体所有的土地，由集体经济组织或者村民委员会、村民小组依法代表集体行使所有权。那么，在土地所有权人享有补偿权的情况下，应由集体经济组织或者村民委员会、村民小组作为“非粮化”管控补偿的对象。值得注意的是，《耕地保护法（草案）》第52条规定对耕地和永久基本农田保护任务重的地区和承担耕地保护任务的集体经济组织给予奖补，体现了耕地用途管控下国家对权利受到较大限制的集体土地所有权人的补偿和激励。
（3）补偿方式
“非粮化”管控国家补偿的方式主要有两种，一种是直接补贴，即中央政府和地方政府通过财政对受偿主体的现金支付，另一种为间接补贴，是政府现金支付以外的其他补偿方式。
政府的直接补贴主要有两种类型，一种是粮食种植的无差别补偿，另一种是基于特殊生产条件的差别补偿。无差别补偿构成“非粮化”管控补偿的主要方式，是由“两区”或永久基本农田所在地的政府根据地方经济发展状况、基于一定的标准给予耕地权利人的补偿，这一一般性的补偿与中国各地现行的耕地补偿制度相契合，但是需要将耕地的“非粮化”管控补偿和耕地“非农化”管控补偿及生态保护补偿相区分，以突显进一步管制耕地种植用途并予以补偿的导向。而因特殊生产条件的差别补偿则是对受自然条件约束而种粮条件差的地区尤其是山区进行的补偿。对此，可以参考欧盟和日本的立法和实践经验，拨付一定数量的财政资金，鼓励自然资源禀赋差但适宜种植粮食地区的农民保持粮食种植。
政府的间接补贴则表现为多种补偿形式，如贷款优惠政策补偿、税收优惠政策补偿、价格支持、农业保险、技术服务等。对于土地商业化经营权人，应当区别于一般的土地承包经营权人而采用间接补贴的方式。在粮食价格宏观调控方面，政府为了保障民生存在压低粮食收购价格的倾向，市场价格对粮食生产的激励作用没有充分得到发挥，在农业生产成本增加的情况下农民种粮收益低，打击了农民生产的积极性[41]。对此，可以借鉴美国的价格损失补贴制度和农业风险补贴制度，支持低收益粮食作物如大豆等的生产，真正发挥市场对粮食生产的激励作用；也可以由政府和农民或商业化经营者共同出资购买农业保险，为粮食生产者稳定获得种粮收益提供保障[42]。
（4）补偿标准
不同于《补贴通知》及实践中由地方根据经济发展水平自行确定固定的补偿标准，耕地“非粮化”管控补偿应当根据因管控带来的利益损失（机会损失）加以确定，即耕作主体的权利因管控受到过多限制时的补偿应与权利正常行使状态下预期获得的利益相一致。相较于正外部性外溢说下的补偿客体（因粮食种植和耕地用途保持带来的社会价值和生态价值），权利限制带来的损失能够结合粮食种植和非粮食种植的成本和收益从而较为精确地量化，并且能够根据不同地区的经济发展水平和粮食生产成本、市场价格等变化进行差异化、动态化的调整。具体而言，“两区”的“非粮化”管控补偿标准应当参照近五年内该地区平均粮食价格和生产成本间差值得出的种粮收益以及非粮食种植的收益确定，“两区”以外的永久基本农田“非粮化”管控补偿额以食用性农作物种植收益与非食用性农作物种植收益间的差值为判断依据，同理，一般耕地则以耕地与其他农用地生产收益差值的标准进行补偿。
（5）补偿监管
补偿监管应当贯穿于耕地“非粮化”管控补偿的全过程，包括补偿额的测算、补偿资金的拨付、补偿金的支付等。中央通过财政将按照补偿标准测算出来的补偿金转移支付到地方政府，作为耕地“非粮化”管控专项补偿金逐级下发至县级政府，县级政府再通过乡镇政府和村民委员会将补偿金落实到具体的耕地所有权人、承包经营权人和经营权人。
耕地“非粮化”管控补偿应当以地方人民政府与耕地权利人签订的管控补偿协议为基本依据。参考借鉴美国农地保护地役权制度，将耕地“非粮化”管控下耕地权利人保持特定作物种植用途或耕地用途的公共义务明确化，并以该义务作为补偿款发放的前提条件。在实践中，乡（镇）人民政府通常与村民委员会或集体经济组织签订耕地保护责任书，管控补偿则可以责任书为基础，明确不履行耕地“非粮化”管控义务的，耕地权利人无权获得管控补偿；按照规定履行“非粮化”管控义务的，由村民委员会或集体经济组织将补偿款足额发放至具体的耕地权利人，在发放的过程中需要区分集体经济组织代为履行行政职能的角色和作为管控补偿对象的土地所有权人代表人的角色。“非粮化”管控由自然资源主管部门通过空间规划体系监督实施，而具体耕地利用和“非粮化”管控的落实情况及补偿则最终由各级农业农村主管部门监督管理，耕地“非粮化”管控及补偿的实施应当纳入地方政府的绩效考核。

5 结论

耕地“非粮化”管控是一项涉及政治、经济、法律、管理等内容的综合举措，政策的指引不能取代立法的规定。法律不仅要将政策中关于“非粮化”管控的内容纳入法治的轨道，使得管控更具有确定性和可预期性，更是要通过利益权衡合理地配置“非粮化”管控中相关主体之间的权利和义务关系。在“非农化”基础上的“非粮化”管控中，国家基于特定的经济、社会背景和财产权社会义务限制耕地权利人的经营自主权具有经验和理性层面的正当性，此为“非粮化”管控入法面临的第一步检验。“非粮化”管控不能毫无限制地干预耕地权利人的经营自主权，因此应当将管控限制在合理的范围内，结合实际可以将耕地用途保持严格限制在永久基本农田或高标准农田范围内，将粮食种植管控严格限制在“两区”以内，将食用性农作物管控限制在永久基本农田以内。在管控的基础上应当通过政府的直接补偿和间接补偿弥补耕地权利人（未发包耕地的所有权人、耕地承包经营权人和耕地经营权人）因管控受到的损失。根据自然资源使用权受限说，补偿标准应以权利人的机会损失为准，并且要加强对管控及补偿过程的监管。

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