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JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2025 , Vol. 40 >Issue 3: 618 - 635

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250304

Regular Articles

The theory, logic, and reform path of implementing the budget for natural resource assets owned by the whole people

  • CHEN Xu-dong ,
  • LU Hong-yuan
Expand
  • School of Public Finance and Administration, Tianjin University of Finance and Economics, Tianjin 300222, China

Received date: 2024-06-10

  Revised date: 2024-09-04

  Online published: 2025-02-21

Fold

Abstract

Revenue from natural resource assets owned by the whole people is an important part of national fiscal revenue, and strengthening budget management is of great significance in realizing the rights and interests and fulfilling the responsibilities of owners of natural resource assets owned by the whole people. Based on the logic of principal-agent theory, holistic governance theory, compound budget principle and benefit principle, this paper argues that the implementation of the budget for natural resource assets owned by the whole people is a necessary choice to promote the unification of the rights and responsibilities of natural resource asset owners. The implementation of the budget for natural resource assets owned by the whole people is not only conducive to optimizing the structure of fiscal revenue, realizing the central and local government fiscal rights and expenditure responsibilities in the field of natural resources, and dealing with the relationship between the government and the market, but also an important way to strengthen the overall function of the full-caliber budget and further improve the full-caliber budget management system. Under the background of the pilot commissioning mechanism for the ownership of natural resource assets owned by the whole people and the new round of reform of the fiscal and tax system, based on adjustments to the government revenue and expenditure classification accounts, this paper believes that the gradual transition from "government fund budget" to "budget for natural resource assets owned by the whole people" and the gradual transition from "state-owned capital operating budget" to "budget for assets and capital operations owned by the whole people" are the two alternative ways of implementing the budget for natural resource assets owned by the whole people. In addition, the implementation of the budget for natural resource assets owned by the whole people should focus on the four aspects of "value accounting, budget harmonization, planning and adjustment, and performance evaluation". This paper puts forward a prototype of the budget for natural resource assets owned by the whole people, which provides a reference for decision-making to improve the natural resource asset revenue management system and standardize government revenues and expenditures in the field of natural resources.

Key words： integration of power and responsibility for natural resource asset owners; dual budget system; budget for natural resource assets owned by the whole people; revenue management and distribution

Cite this article

CHEN Xu-dong , LU Hong-yuan . The theory, logic, and reform path of implementing the budget for natural resource assets owned by the whole people[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2025 , 40(3) : 618 -635 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250304

自然资源资产是人类赖以生存的基础生产资料，在经济社会发展和生态文明建设中起到重要的支撑作用[1]。党的“二十届三中全会”提出，“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”。自然资源资产管理制度体系在生态文明建设中发挥着重要作用，因此，要切实推动委托代理制度、资产配置制度、收益管理制度等自然资源资产管理制度的改革与完善。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称“《试点方案》”）强调了全民所有自然资源资产所有者的职责为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”，并提出“健全收益管理和分配机制，依法收缴国有土地、矿产资源等收益，并依法纳入预算管理”是维护自然资源资产国家所有者权益的主要内容。全民所有自然资源资产的所有权属于国家，其所有者职责由中华人民共和国国务院代表国家授权中华人民共和国自然资源部统一履行，其中，部分职责由中华人民共和国自然资源部委托地方政府代理履行。因此，从产权主体、分级管理模式和委托代理关系来看，中国自然资源资产所有者权益的维护和所有者职责的履行实际上也是一个与国家财政治理以及政府预算管理密切相关的问题。
近年来学术界围绕“如何落实自然资源资产所有者权益、履行所有者职责”进行了广泛且深入的研究，重点从自然资源资产核算[2]、编制自然资源资产负债表[3]等方面展开，提出了“自然资源资产=自然资源权属”的平衡公式，对自然资源资产的内涵界定与权益落实路径进行了讨论。在自然资源资产的管理制度方面，探讨了自然资源资产领导干部离任审计制度对政府环境治理行为和企业社会责任履行的激励效应[4,5]；在自然资源资产的产权制度方面，对自然资源资产进行权能分解，基于委托代理理论提出建立自然资源资产“三权分置”产权体系的主张[6]，意味着自然资源资产管理制度体系的构建与完善能够影响自然资源资产所有者和使用者的行为动机，从而有利于自然资源资产所有者权益和所有者职责的统一。遗憾的是，既有研究大都忽略了自然资源资产收益因作为政府收入组成部分而具备的财政属性，或者虽有一定关注，但并未将这种财政属性作为研究的主要视角。在当前中国式现代化建设的背景下，委托代理机制和有偿使用制度等形成了自然资源资产收益分配的多主体特征，如何保障政府在自然资源资产收益多主体分配格局中的应有权益并履行其在收益管理中的职责，是一个值得关注的问题。
立足“财政是国家治理的基础和重要支柱”，完善复式预算体系和坚持全口径预算管理不仅是全面有效落实全民所有自然资源资产所有者权益的重要制度保障，是明确中央与地方财政事权和支出责任的有效工具，也便于界定不同政府部门对自然资源资产的管理职责和权力边界。自然资源资产所有者权益作为国家和公民权益的组成部分，其有效落实是充分发挥国家宏观调控政策效应，顺利实现经济社会可持续发展目标的客观要求；而自然资源资产所有者职责是指对全民所有自然资源资产进行保护和管理的义务与责任，自然资源资产所有者职责的切实履行亦是维护自然资源资产所有者权益的坚实保障，二者的有机统一对于加强自然资源的管理与保护，促进生态平衡和绿色发展至关重要。但当前中国自然资源资产所有者权益的落实和所有者职责的履行仍面临一些挑战，如所有者和监管者职责混淆、部分收支项目未纳入预算、收支科目的碎片化分布等，阻碍了自然资源资产所有者权益与职责的统一。因此，探索实施全民所有自然资源资产预算的实现路径，对规范政府的收支行为、保障国家的所有者权益、实现自然资源资产所有者权责统一的目标等具有重要的理论与现实意义。
本文可能的边际贡献在于：一是基于全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点和建立现代预算制度的现实背景，阐述了实施全民所有自然资源资产预算的理论基础与现实逻辑，从财政视角出发，探索完善复式预算体系以保障自然资源资产所有者权益落实和所有者职责履行的路径，对当前自然资源资产所有者权益和职责的相关研究进行有益补充。二是明确基于政府收支分类科目调整搭建全民所有自然资源资产预算雏形的构想，并探索改革的内在原因与基本思路，进一步提出推动全民所有自然资源资产预算实施的对策建议，为后续完善自然资源资产所有者权益落实和所有者职责履行的预算管理制度提供决策参考。

1 全民所有自然资源资产预算的内涵界定

落实权益是全民所有自然资源资产所有者职责的重要内容，二者存在“剪不断”的内在联系。从全民所有自然资源资产产权性质来看，全民所有自然资源资产所有者权益指的是权益归全体公民所有，但囿于中国人口规模巨大和资源总量丰富的现实国情，全面落实权益和公平收益分配存在一定难度，需要强有力的政府干预机制作为保障。从委托代理机制来看，政府部门代理国家履行全民所有自然资源资产所有者职责，是提高自然资源资产利用和管理效率、实现自然资源保护和可持续发展的有效方式，但政府履职需要一定的财力作为支撑。因此，政府部门代理履行全民所有自然资源资产所有者职责的同时，也被赋予获得自然资源资产收益的权利，实际上也可以理解为政府以获得收益的形式享受了部分自然资源资产所有者权益，以此促进全民所有自然资源资产所有者权益的全面有效落实。
本文所讲的全民所有自然资源资产预算，是指依据国家自然资源和预算管理法律法规建立的，对全民所有自然资源资产收入作出支出安排的收支预算，是反映各项自然资源资产收入与支出情况的年度计划，具有法定性、科学性、独立性、完整性、公开性等特征。从政府预算的组成结构看，全民所有自然资源资产预算对标现存的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。全民所有自然资源资产预算是一个创新性的概念，但同时也是财政经济与自然资源阶段性发展的现实需要。近年来，“全民所有自然资源资产收支严格纳入政府预算管理”及类似表述在《试点方案》、党的“二十届三中全会”《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》等多个重要国家文件中被提及。通过建立全民所有自然资源资产预算，将自然资源类政府收支科目纳入同一“国家账本”进行管理，直观反映各类自然资源资产的收益来源和支出去向，能够服务于摸清自然资源资产家底等工作部署，是规范自然资源资产收支行为、加强财政资源与预算统筹能力、促进自然资源资产所有者权责统一的必要举措。
值得注意的是，全民所有自然资源资产核算与全民所有自然资源资产预算仅“一字之差”，二者既相互关联又存在明显区别。党的“十八届三中全会”提出“探索编制自然资源资产负债表”，众多学者围绕自然资源资产负债核算的方法、内容和原理等展开了深入的讨论[7]。全民所有自然资源资产核算是指通过建立通用性、标准化的技术框架与程序，明确自然资源资产的实物量和价值量。既有文献将自然资源资产核算划分为实物核算与价值核算[2]，重点研究自然资源资产核算的技术路径以及如何编制核算指标。从概念的核心要义看，自然资源资产核算以严谨有效的核算方法为前提，是为了明确自然资源资产的数量与价值；而自然资源资产预算则更加强调科学合理的制度设计，是对已经明确了数量与价值的自然资源资产进行收支活动的预算管理。自然资源资产核算是建立健全全民所有自然资源资产预算的基础，为其提供数据支持，只有可量化的自然资源资产才能评估成本和收益，其收支情况才可以被纳入预算进行管理。

2 实施全民所有自然资源资产预算的理论基础

明确区分自然资源资产的所有权和监管权、实现自然资源资产所有者权益与职责的统一是建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的主要目的。从权利的视角出发，自然资源资产收益可解释为权利主体因处置自然资源资产所有权、用益物权、规制权等而取得的货币收入[8]。而政府同时拥有自然资源资产的所有权和监管权，凭借所有者和管理者的双重身份取得自然资源资产收益，并承担相应的职责，多样化的收益实现形式和多元化的政府角色定位需要更加有力的制度保障体系，才能促进自然资源资产所有者权益的落实和所有者职责的履行。基于此，本文提出实施全民所有自然资源资产预算的主张。如图1所示，本文尝试从委托代理理论、整体性治理理论、复式预算原则和受益原则出发，搭建全口径预算保障全民所有自然资源资产所有者权益落实和所有者职责履行的理论框架，明确实施全民所有自然资源资产预算的理论依据。
图1 实施全民所有自然资源资产预算的理论框架

Fig. 1 Theoretical framework for implementing the budget for natural resource assets owned by the whole people

2.1 基于委托代理理论，全民所有自然资源资产预算符合所有者权责对等的目标导向

中国全民所有自然资源资产所有权实行统一行使、分级代理的模式，多层级政府、多职能部门共同组成了自然资源资产所有权委托代理机制的复杂关系网，成熟的预算问责机制是促进自然资源资产所有者权益和所有者职责统一的有效工具，而资产收益能否合理分配、政府职能是否有效发挥则是预算问责的重要内容。中国自然资源资产的收益形式多样，政府职责的履行涉及多部门协调，相关预算科目分布的碎片化特征提升了预算问责的难度。在自然资源资产所有权与经营权分离的过程中，政府以资源所有者和社会管理者的双重身份取得自然资源资产收益，这容易产生政府所有权与监管权界定不清、损害自然资源资产所有者权益的风险[9]。以土地资源为例 ① ，政府作为所有者出让土地或者直接经营土地，又对市场主体经营土地的行为进行监管，容易产生利益牵绊，影响政府行为决策的科学性与合理性。而预算科目割据分散的碎片化特征则是制约政府所有权与监管权界定的重要因素。具体来讲：政府依靠资源所有者和社会管理者身份取得收入的同时，应该基于权责统一目标履行不同的职责，体现支出差异性。但目前中国一般公共预算中的自然资源类非税收入科目既包括政府依据资源所有者身份征收的国有资源（资产）有偿使用收入，也包括政府依据社会管理者身份征收的行政事业性收费收入，一般公共预算支出功能分类科目中没有说明这些收入的具体用途，也就难以区分政府利用这些收入安排支出活动时是否体现了所有权责与监管权责的差异性，由此降低了预算问责的针对性。
中华人民共和国国务院代表全体人民授权中华人民共和国自然资源部统一行使所有权是自然资源资产所有权多主体委托代理链条的起点。政府代理全体人民行使自然资源资产所有者权利并履行所有者职责，以此获得部分自然资源资产所有者权益，政府与人民享有的自然资源资产所有者权益是有机统一的，人民需要加强对政府行为的监督，确保自身合法权益的顺利落实。作为社会问责的主体，人民可掌握的信息高度依赖于政府预算公开的透明度和可读性。自然资源类预算支出功能分类科目是反映政府职能履行情况的重要载体，其割据分散的碎片化特征会增加人民对预算公开信息的理解成本，降低人民掌握的信息质量，不利于社会问责机制的发展完善。因此，有必要对自然资源类预算收支科目进行整合，在此基础上实施全民所有自然资源资产预算，从而建立更加强力的外部监督与约束机制，促进自然资源资产所有者权益的落实和所有者职责的履行。

2.2 基于整体性治理理论，全民所有自然资源资产预算顺应预算管理体制改革的趋势

整体性治理理论主张国家治理的协调性与整合性，以政府内部机构和部门的整体性运作为出发点，坚持公民需求导向，克服碎片化治理的困境，提高政府治理效能[11]。当前中国自然资源资产的预算管理制度呈现出明显的碎片化特征，不仅阻碍了自然资源资产所有者权益的落实，也不利于自然资源资产所有者职责的有效履行。自2015年实施修订的《中华人民共和国预算法》以来，中国明确了全口径预算管理的要求，即将预算内资金和预算外资金全部纳入预算管理，形成了包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的全口径预算体系，以规范政府收支行为，提高财政资金利用效率。全民所有自然资源资产归国家所有，体现公有制性质，其各项收支也基本被纳入“四本预算”。但中国自然资源类政府收支科目采用的是嵌入式预算编制模式，即各类自然资源资产收支作为组成部分嵌入一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算内，并未单列一本预算反映，缺乏总体的框架设计，因此呈现出碎片化的特征。
根据《2024年政府收支分类科目》，中国自然资源类收支科目主要被纳入一般公共预算和政府性基金预算，国有资本经营预算中仅涉及少量国有企业的利润收入以及国有土地作价出资的分红收入等，具体而言，资源税和各类国有企业的所得税收入等被列入一般公共预算收支科目的税收收入中，新增建设用地土地有偿使用费收入、海域使用金收入、矿业权出让收益等被列入一般公共预算收支科目的非税收入中。举例来看，土地资源涉及的政府收支科目较多，也更加分散，与土地资源收入有关的科目如城镇土地使用税等被列入一般公共预算收支科目的税收收入中，土地复垦费等被列入一般公共预算收支科目的专项收入中，而国有土地使用权出让收入等被纳入政府性基金预算，从土地出让收益中计提的教育资金收入和农田水利建设资金收入却被列入一般公共预算的专项收入中。支出方面，国有土地使用权出让收入安排的支出、国有土地收益基金安排的支出等被列入政府性基金预算支出功能分类科目中的城乡社区支出；一般公共预算支出中的节能环保支出、自然资源海洋气象等支出、农林水支出等亦包括自然资源资产的相关科目，且部分科目的设置存在较大的相似性，如节能环保支出中的“生物及物种资源保护”和农林水支出中的“动植物保护”等。
实施全民所有自然资源资产预算是回应自然资源整体治理和系统治理的必然要求。随着全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的推行，自然资源的管理职责由分部门的碎片化行使逐渐转变为由中华人民共和国自然资源部统一行使，碎片化的预算科目分类方式导致自然资源资产预算管理与自然资源的整体性治理转型脱节。因此，有必要将整体性治理的理念应用于自然资源资产产权制度与预算管理制度改革中[12,13]，破除碎片化的自然资源资产预算管理体制现状，重新进行自然资源类预算收支科目的整合，以保障自然资源资产所有者权益的落实和所有者职责的履行。

2.3 从复式预算原则出发，整合自然资源类预算收支科目符合预算管理体系完善的要求

由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成的复式预算体系是中华人民共和国建立后预算管理制度改革取得的主要成效之一[14]。作为规范公共资金管理的制度安排，复式预算体系要明确各本预算的功能定位，并合理界定四本预算的收支范围，以提高财政资金的使用效率和政府履职活动的科学性。然而，当前四本预算的收入分类科目与支出功能分类科目设计未能充分发挥复式预算的优势[15]，部分自然资源类预算科目的划分仍存在亟需完善之处。根据《中华人民共和国预算法》，政府性基金预算应按照基金项目编制收支科目，但目前的政府性基金预算科目与《全国政府性基金目录清单》的项目并不匹配，清单中部分基金项目对应的预算科目如森林植被恢复费被归入一般公共预算，而政府性基金预算中的国有土地使用权出让收入并非《全国政府性基金目录清单》中的基金项目，这意味着政府性基金预算在收支科目设计方面定位模糊，且与一般公共预算的非税收支科目同质性较高，未达到“复式预算体系中各本预算保持完整和独立”的要求。
从历史维度来看，政府性基金预算的设立与预算外资金的清理是不可分割的，部分收支科目的分类是为了体现“全口径预算管理”的首要目标，预算归属与其资金性质和功能定位等未必完全契合，后续文化事业建设费收入等转列一般公共预算就验证了这一点。近年来，随着全口径预算体系的不断健全，复式预算体系的完善应从复式预算体系整体的完整性转到复式预算体系内部各本预算的整体性和独立性上来，持续优化预算收支科目的分类方式，通过实施全民所有自然资源资产预算，进一步实现一般公共预算与其他预算之间的有机衔接。此外，自然资源保护与利用的过程会同时产生经常性收支和资本性收支，这与自然资源资产的即期成本补偿、长期价值增值等密切相关，不同收支类型对相同目标的贡献存在很大差异[16]，因此，要在实施全民所有自然资源资产预算和完善复式预算体系时充分考虑经常性收支和资本性收支的分流，调整预算收支科目、优化预算收支结构以促进财政职能的有效发挥。

2.4 从受益原则出发，实施全民所有自然资源资产预算的目的在于实现成本收益匹配

费雪[17]认为，受益者从资本资产的存在和使用中获取收益，需要支付相应的固定成本、变动成本和外溢成本，从而实现成本与收益的匹配。自然资源资产具有稀缺性和外部性特征，在对其进行开发与保护的过程中，要坚持“成本补偿优先”和“谁受益谁负担”的原则，依据收入来源、归属和用途等合理进行支出整合，以此实现自然资源资产收益的可持续性。从《2024年政府收支分类科目》来看，国有土地使用权出让收入已基本实现专款专用，“国有土地使用权出让收入安排的支出”被列入政府性基金预算支出功能分类科目中的城乡社区支出，主要用于征地和拆迁补偿、支持土地开发和城市建设等。而一般公共预算中的国有资源（资产）有偿使用收入科目和专项收入科目则是并列的非包含关系，一般公共预算支出功能分类科目中也不存在“国有资源（资产）有偿使用收入安排的支出”，意味着国有资源（资产）有偿使用收入不属于专款专用的资金项目。
从成本收益匹配的原则出发，国有资源（资产）有偿使用收入理应优先用于成本补偿和生态修复，这与国有土地使用权出让收入高度相似，却与一般公共预算收支安排的特征不相吻合——除专项收入外，一般公共预算收入的使用以整体统筹为主，不规定具体用途。因此，有必要将国有资源（资产）有偿使用收入和国有土地使用权出让收入纳入同一本预算进行管理，以国有土地使用权出让收入与支出的安排为参考，结合国有资源（资产）有偿使用收入的特征，调整其预算科目特别是支出功能分类科目的设计，目的是实现成本与收益相匹配，从而促进自然资源资产所有者权益的落实以及职责的履行。

3 实施全民所有自然资源资产预算的现实逻辑

实施全民所有自然资源资产预算的根本目的在于规范政府收支行为，确保自然资源领域政府职能的有效发挥，实现国家所有者权益与职责的统一。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出要“严格预算编制管理，增强财政预算完整性”。在建立现代财政制度和推进生态文明建设的背景下，实施全民所有自然资源资产预算不仅对规范政府收支行为、强化预算整体功能具有重要意义，也是进一步推动全口径预算管理体制改革、维护全民所有自然资源资产所有者权益的制度保障。

3.1 优化财政收入结构，增强财政收入可持续性的必由之路

实施全民所有自然资源资产预算，从整体性预算治理的视角对自然资源类政府收支科目进行整合，是未来优化财政收入结构、稳定“公共财政”收支格局、发展壮大“产权财政”的配套举措。从中国当前的财政制度运行现实看，一方面，政府基于政治权力和社会管理者身份取得税收，并提供公共产品和服务的“公共财政”在财政管理体制中占据重要地位，一般公共预算收入的体量明显高于其他三本预算。另一方面，政府基于经济权利和产权所有者身份获取资产收益的“产权财政”仍存在较大的发展和完善空间，这主要体现为：以国有企业资产为载体实现的国有股权财政收益较低、以自然资源资产为标的取得的国有资产收益结构不平衡等。长期以来，国有土地的有偿出让为增加地方政府财政收入作出了重要贡献，但不合理的土地出让行为也引发了债务风险攀升等问题[18]，降低了财政可持续性，亟需进行纠正。首先，当前政府性基金预算呈现出国有土地使用权出让收入“一项独大”的财政收入格局，国有资源（资产）有偿使用收入被列入一般公共预算，且在一般公共预算收入中的占比不高。从收入根源看，国有土地使用权出让收入和国有资源（资产）有偿使用收入均是基于自然资源资产所有权筹集到的收入，将其分别归属于两本账的预算分类方式实际是将客观上具有高度同质性的两项收入进行了主观分离。其次，政府利用自然资源资产扶持国有企业发展的方式以土地作价入股为主，在撬动国有企业和社会资本形成财政收益方面，对海洋等其他自然资源资产的利用不够充分。上述情况不仅放大了“土地财政”在政府收入中的占比，也容易导致地方政府忽视其他自然资源资产在创造财政收入方面的潜力，不利于自然资源资产收益的良性增长和系统性管理，在一定程度上阻碍了地方政府转变财源建设观念，抑制了地方政府寻求更加可持续的财政收入的动力。因此，将自然资源类预算收支科目进行整合，编制全民所有自然资源资产预算，能够降低国有土地使用权出让收入在单一预算账本中占的比例，也可以提高其他自然资源类收入的受关注程度，进而缓解地方政府对“土地财政”的依赖性，丰富自然资源资产的利用方式，发展壮大“产权财政”，从而优化财政收入结构，并提高财政收入质量。

3.2 适应自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分的保障措施

自然资源资产兼具经济价值、社会价值和生态价值，在推进全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点的过程中，要坚持开发与保护并行的发展导向，避免各级政府出现“重收入、轻支出”的观念与行为。中华人民共和国国务院办公厅印发的《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》就自然资源调查监测、自然资源产权管理等七个方面明确了中央政府和地方政府分别承担的财政事权与支出责任，并提出“强化投入保障”等配套措施。从中央与地方的财政收入分配关系看，中国自然资源资产收入以地方收入科目为主，国有土地使用权出让收入等规模较大的科目均归地方政府所有，中央收入科目以及中央和地方共享收入科目仅包括海洋石油资源税、矿产资源专项收入等，这种分配关系理论上能起到激励地方政府履职的作用。然而，实践中往往存在中央政府和地方政府目标不完全一致，如地方政府以经济增长为目标的行为导向会衍生过度开发和使用自然资源的情况，直接或间接导致自然资源资产所有者权益受损，此外，碎片化的预算收支科目也无法系统反映自然资源领域地方财政事权和支出责任在具体部门之间的划分与落实，因此，有必要进一步完善复式预算体系，通过实施全民所有自然资源资产预算，规范各级政府的财政收支行为，督促各级政府依法履行所有者职责，保障自然资源领域中央和地方财政事权与支出责任的落实，更好地发挥中央和地方两个积极性。

3.3 处理好政府与市场的关系，促进有为政府和有效市场紧密结合的现实举措

所有权和使用权相分离配合市场化手段的引入，将政府保障公平和市场提高效率的作用充分结合，是稳步推进全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作的重要环节。社会资本力量的注入，以及市场机制在丰富自然资源资产收入实现形式和提高资源配置效率等方面的作用，既能提高自然资源资产收益，也能相应增加政府收入。但是全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的关系链条较长，涉及中华人民共和国自然资源部、地方政府、企业等多主体，且政府在履行所有者职责时容易出现所有权与监管权重叠混杂、边界不清等问题，既会干扰市场机制的正常运行，也不利于协调政府和市场的关系，这就需要建立较强的外部监督与约束机制来保障所有者合法权益的实现[19]。因此，实施全民所有自然资源资产预算，从整体性预算治理的视角出发，将自然资源领域的政府收支科目纳入同一预算账本进行管理，使预算收支科目的整合与自然资源资产所有权和监管权的划分相一致；在进行预算收支科目分类时，明确哪些收支行为是基于政府对自然资源资产的所有权，哪些是基于政府对自然资源资产的监管权，通过现代预算制度维护所有者权益并对相关主体行为进行有效监督，规范政府管理行为，对处理好政府与市场的关系，促进有效市场和有为政府更好结合具有重要意义[20]。

3.4 强化预算功能，发挥全口径预算体系整体功能的必要选择

从财政功能的角度来讲，一般公共预算侧重强调财政的公平功能，政府性基金预算和国有资本经营预算侧重强调财政的效率功能，社会保险基金预算侧重强调财政的稳定功能，“四本预算”之间相互独立又有机衔接，通过资金的调入与调出机制维持一种相对平衡的状态，从而更好地发挥出整体功能[21]。在中国预算收入与支出功能分类科目中，除了国有土地使用权出让收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入及其对应的支出列在政府性基金预算中，其他与自然资源相关的收支科目基本都被列入一般公共预算中。由于自然资源资产的特殊性，政府在基于所有者身份安排预算收支活动时主要体现财政的效率功能，基于监管者身份安排预算收支活动时则主要体现财政的公平功能，可见，当前自然资源类预算收支科目与其所属预算的功能侧重点不完全相符，可能会阻碍预算功能的有效发挥。因此，实施全民所有自然资源资产预算，重新理清“四本预算”的功能定位，并通过相关预算之间的资金调入与调出发挥全口径预算体系的整体功能，是强化预算功能，保障全民所有自然资源资产所有者权益和履行所有者职责的必要选择。

3.5 完善全口径预算管理体制，健全现代预算制度的重要路径

党的“二十大”提出要“健全现代预算制度”，而全口径预算管理是现代预算制度的内在要求。高培勇[22]认为，当前中国的预算管理实际上依然是“非全口径”管理，存在部分游离于既有制度框架之外的政府收支。具体到自然资源领域，一方面，相关政府收支科目列示不全、不细，例如，《2024年政府收支分类科目》中并未明确列出自然资源部门取得的罚没收入；另一方面，随着产权制度、有偿使用制度的不断完善，自然资源领域的政府收支科目会持续增加，如果把新出现的科目都编入一般公共预算中的国有资源（资产）有偿使用收入，无疑会增强一般公共预算的复杂性，提高预算管理难度。实施全民所有自然资源资产预算，将自然资源领域的政府收支纳入整体性预算治理框架，不仅对规范自然资源领域的政府收支行为具有重要意义，也便于更好地“查漏补缺”，及时将新增加的政府收支科目纳入全口径预算体系，是完善全口径预算管理体制，健全现代预算制度的重要路径。

4 基于收支分类科目整合的全民所有自然资源资产预算实施路径

健全现代预算制度是推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求[23]。实施全民所有自然资源资产预算是一个复杂的系统工程，需要综合考虑预算改革现状、预算调整成本等问题，以保障所有者权益和履行所有者职责为目标，将改革理念贯穿预算管理的全过程。本部分尝试以政府收支分类科目的调整为基础，以“四本预算”的格局为支撑，提出两种可供选择的改革方案，搭建全民所有自然资源资产预算的雏形。

4.1 方案一：将现有“政府性基金预算”逐步过渡为“全民所有自然资源资产预算”

4.1.1 以政府性基金预算为基础推进改革的内在原因

一是从理论层面来讲，政府性基金预算收入专款专用的定位与一般公共预算下的专项收入契合度较高，都是具有特定用途的财政资金，二者存在合并管理的可能性。二是从现实情况出发，政府性基金预算并入一般公共预算的趋势明显，2015—2017年间，包括文化事业建设费收入在内的19项政府性基金已转列一般公共预算 ② ，为进一步的政府收支科目调整奠定了基础。此外，刘昆[24]提出，“现代预算制度要求健全财政资源统筹机制，应当由政府统筹使用的政府性基金项目转列一般公共预算”。三是就改革节奏而言，近年来《全国政府性基金目录清单》中的项目数量逐步减少，目前已减至20项 ③ ，而全民所有自然资源资产的收益实现形式则会随着有偿使用制度等的不断完善而日益丰富，政府性基金预算与全民所有自然资源资产预算的改革节奏是相匹配的。四是从预算体量来看，国有土地使用权出让收入所占比重在政府性基金预算收入中处于绝对领先地位。将政府性基金预算中的部分非自然资源类收支科目调整到一般公共预算，同时将一般公共预算专项收入中的部分自然资源类收支科目调整到政府性基金预算并将其转为全民所有自然资源资产预算，不会对两本预算之间的资金分配格局与衔接机制造成过大冲击。

4.1.2 基于政府收支分类科目调整的预算改革思路

基本思路是围绕一般公共预算和政府性基金预算进行政府收支科目调整，将可明确界定为自然资源类的政府收入与支出功能分类科目，安排至全民所有自然资源资产预算，非自然资源类政府收支科目以及不能明确界定的政府收支分类科目暂时保留在一般公共预算中，待条件成熟后再考虑是否调整。全民所有自然资源资产预算可综合考虑自然资源的类型、收支事项的功能等归并政府收支科目，并重新设置“类、款、项、目”。具体来讲：一是将一般公共预算中的自然资源类非税收入科目和支出功能分类科目调整至全民所有自然资源资产预算，其中，收入科目包括国有资源（资产）有偿使用收入、自然资源行政事业性收费收入、林业草原行政事业性收费收入、森林植被恢复费；支出功能分类科目包括节能环保支出中的自然生态保护、天然林保护、退耕还林还草、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草、农林水支出中的林业和草原、自然资源海洋气象等支出。考虑到税收收入的使用较为规范，且税收收入和非税收入的性质、管理体系等存在明显区别，所以资源税、城镇土地使用税、耕地占用税等税收收入科目仍保留在一般公共预算中统筹管理与使用。二是政府性基金预算中仅保留国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入、国有土地使用权出让收入和专项债务对应项目专项收入、地方政府债务收入以及支出功能分类科目中与上述三项收入密切相关的政府收支分类科目，其他与自然资源无关的政府收支分类科目全部转移至一般公共预算，并将调整后的政府性基金预算更名为全民所有自然资源资产预算。三是以全口径预算体系的标准补充现有的政府收支分类科目，如在罚没收入中单独列出自然资源部门取得的罚没收入，对于随着全民所有自然资源资产产权制度、有偿使用制度和委托代理机制等的完善而新增加的自然资源类政府收支科目，也要及时纳入全民所有自然资源资产预算进行管理，并根据实际情况动态调整既有科目。方案一的改革逻辑如图2所示。
图2 方案一的改革逻辑示意图

Fig. 2 Schematic diagram of the logic of reform for option 1

4.2 方案二：将现有“国有资本经营预算”逐步过渡为“全民所有资产与资本经营预算”

4.2.1 以国有资本经营预算为基础推进改革的内在原因

一是从产权性质看，国有资本经营预算中涉及的资产和全民所有自然资源资产的产权性质均为国家所有，即全民所有，二者的产权性质相同 ④ 。另外，国有资本经营预算中本身也包含国有土地使用权作价出资和授权经营所得收入，也为全民所有资产与资本经营预算的实施创造了条件。二是从预算格局看，国有资本经营预算日渐式微，但在功能定位上依然存在着不可替代性，在国有资本收益和国有企业发展等方面具有不可忽视的作用[25]。2023年全国国有资本经营预算收入仅为6744亿元，仅相当于全国一般公共预算收入的3%左右 ⑤ ，且当前国有资本经营预算与一般公共预算的边界不清晰（如一般公共预算中存在国有资本经营收入科目）、衔接机制不成熟，这都制约了预算功能的有效发挥[26,27]。实施全民所有资产与资本经营预算 ⑥ ，在保障全民所有自然资源资产所有者权益有效落实、推动所有者职责合理履行的同时，利用自然资源资产有偿使用制度和委托代理机制推动国有资产的资本化与价值实现，能够保障预算功能的发挥和预算格局的稳定。

4.2.2 基于政府收支分类科目调整的预算改革思路

基本思路是将国有资本经营预算直接更名为全民所有资产与资本经营预算，一般公共预算和政府性基金预算中的自然资源类政府收支科目调整至全民所有资产与资本经营预算，依据政府收支科目的性质，并结合自然资源的类型、收支事项的功能等重新评估现存“类、款、项、目”设置的合理性，必要时可进行调整。具体来讲：一是针对一般公共预算的政府收支分类科目调整。调出科目的选择与方案应保持一致，调出科目的去向由政府性基金预算更名而成的全民所有自然资源资产预算改为国有资本经营预算更名而成的全民所有资产与资本经营预算。二是针对政府性基金预算的政府收支分类科目调整。转移至全民所有资产与资本经营预算的科目包括国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入和国有土地使用权出让收入及其对应的支出科目。考虑到国有资本经营预算与产权密切相关，不适合吸纳债务收支科目，可将与上述三项收入相关的专项债务对应项目专项收入、地方政府债务收入以及支出科目由政府性基金预算转移至一般公共预算。三是根据全民所有自然资源资产有偿使用制度和委托代理机制的完善程度，及时补充相关的政府收支科目，以健全全口径预算体系。此外，由于一般公共预算、全民所有资产与资本经营预算的部分政府收支科目之间存在密切关联，有必要适当调整两本预算之间的资金调入与调出比例，以实现更好的衔接。四是协调全民所有资产与资本经营预算中的自然资源类收支科目和非自然资源类收支科目的关系。该方案提出的全民所有资产与资本经营预算区别于方案一中全民所有自然资源资产预算的关键在于，构思全民所有资产与资本经营预算的出发点是产权性质，导致其中既包括自然资源类收支科目，又包括非自然资源类收支科目，而如何协调两类收支科目的关系也是落实全民所有自然资源资产所有者权益的重要影响因素。方案二的改革逻辑如图3所示。
图3 方案二的改革逻辑示意图

Fig. 3 Schematic diagram of the logic of reform for option 2

4.3 两种改革方案的比较分析

实施全民所有自然资源资产预算要从加强顶层设计和底层逻辑入手，关注法理和人权，既要坚持法定主义原则，继续完善政府预算和自然资源领域的法律法规，做到有法可依，有法必依，执法必严，切实将自然资源资产的收益和相关支出行为置于法律框架的保护与约束下；又要坚持人民民主原则，始终明确自然资源资产全民所有的产权性质，维护人民利益和国家权益。通过上述分析发现，方案一和方案二均具备可行性，只是在实际操作层面，改造“政府性基金预算”和改造“国有资本经营预算”都将面临不同程度的阻力。
对当前“四本预算”格局的冲击程度存在差异，是两种方案面临不同改革阻力的关键原因。从“单本预算”的变动复杂性看，方案二中的国有资本经营预算较之方案一中的政府性基金预算，仅需要在原有基础上接收自然资源类预算科目的调入，不发生政府收支科目的调出，因此，方案二中国有资本经营预算的变动复杂性低于方案一中的政府性基金预算。然而，如果从“四本预算”的整体变动情况看，方案一引致的预算格局变动程度明显小于方案二。按照方案二的构想，包括国有土地使用权出让收入在内的自然资源类政府收支科目会逐渐调整至国有资本经营预算。2023年国有土地使用权出让收入为57996亿元，占全国政府性基金预算收入的比例约为82%，而全国国有资本经营预算收入仅为6744亿元，这意味着改革后的国有资本经营预算将会在规模上远超政府性基金预算，成为仅次于一般公共预算的“国家账本”。
国有土地使用权出让收入的调出使得政府性基金预算逐渐变得“势弱”，而部分政府性基金收支科目调入一般公共预算的趋势则会进一步拉大政府性基金预算与其他三本预算之间的差距，因此，与方案一相比，推行方案二的改革思路会在较大程度上影响现存“四本预算”的整体格局。但是，改革阻力较大并不意味着方案二次于方案一。当前的自然资源类政府收入科目，如国有资源（资产）有偿使用收入、国有土地使用权出让收入等，大多是基于自然资源的出让行为获取的收入。然而，自然资源总量有限，单纯依靠出让自然资源获取财政收入将是不可持续的。随着委托代理机制和有偿使用制度日渐成熟，政府机制与市场机制的有效结合是充分利用自然资源资产获得可持续性财政收入的重要方式，自然资源的收入实现形式应由以出让为主转向经营为主。显然，全民所有自然资源资产经营收入与国有资本经营预算更加契合，这是方案二较之方案一的优势所在。
综上所述，方案一和方案二各自在不同方面存在比较优势。与方案一相比，方案二会对现有的“四本预算”格局造成较大冲击，但同时也与全民所有自然资源资产委托代理机制和有偿使用制度的完善方向、自然资源类财政收入实现形式的优化更加契合。因此，实施全民所有自然资源资产预算不能一蹴而就，应在完善政府预算和自然资源领域法律法规的基础上，制定并科学全面地评估各种可行性方案，统筹考虑改革过程中需要应对的各种问题，以循序渐进的预算改革促进全民所有自然资源资产所有者职责和所有者权益的统一。

5 推动全民所有自然资源资产预算实施的对策建议

厘清预算改革过程中应注意的重点问题并提出相应的对策建议，是推动全民所有自然资源资产预算实施的必然要求。从上文的分析中可以发现，实施全民所有自然资源资产预算应关注的几个问题。第一是自然资源资产的价值核算问题，明确价值核算是建立全民所有自然资源资产预算的基础；第二是相关政府收支科目在不同预算账本之间进行调整，以及自然资源类预算收支科目本身涉及多个部门职能引发的预算协调问题；第三是基于自然资源总量有限、实现自然资源资产收益分配代际公平和提升自然资源资产类财政收入可持续性的考量，探索编制自然资源资产中长期规划和滚动预算的问题。此外，根据《中华人民共和国预算法》等法律法规和党的“二十届三中全会”等重要会议对预算管理体制提出的要求，全面实施预算绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，全民所有自然资源资产预算理应贯彻落实全面绩效管理理念。综上所述，本部分从价值核算、预算协调、规划调整、绩效考评这四个方面，提出推动全民所有自然资源资产预算实施的对策建议。

5.1 明确公益性自然资源资产的价值核算方法和收益管理原则

自然资源资产包括经营性自然资源资产和公益性自然资源资产，其中，矿产资源等经营性自然资源资产主要体现经济价值，其产权相对清晰，收益归属和分配原则较为明确，面临的主要问题是有偿使用制度、委托代理机制和收益管理与分配制度仍需进一步完善，探索这些问题的解决方案正是实施全民所有自然资源资产预算的必要环节。而公益性自然资源资产是以服务社会公众或满足行政主体需要为主要用途的自然资源资产，同时强调生态价值、社会价值与经济价值，对其进行产权确定与价值核算更加困难，导致其有偿使用制度和委托代理机制推行缓慢，市场化运行机制尚不健全，主要依靠政府进行资产配置，增加了收益管理与分配的成本与难度，也制约了公益性自然资源资产纳入预算管理的进程。因此，对于公益性自然资源资产，首先应明确其价值核算标准和方法，如引入生态系统服务流概念进行公益性自然资源资产价值核算[28]，只有可量化的资产才能明确收益，并进一步确定收益管理与分配的原则，这是将其纳入全口径预算管理体制的基础；其次是要探索公益性自然资源资产的市场化运行机制，更好地发挥市场在自然资源资产配置中的决定性作用，进一步明确各类主体在公益性自然资源资产中的权益与职责，从而逐步将公益性自然资源资产相关的政府收支科目纳入全民所有自然资源资产预算的管理范围。

5.2 明确委托代理关系，完善预算协调机制

从全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的复杂性出发，预算协调的理念应贯穿全民所有自然资源资产预算实施的全过程。一是明确委托代理链条中各主体的权益与职责。以实施全民所有自然资源资产预算为契机，厘清中央与地方之间、地方不同层级政府之间的收益分配比例和事权及支出责任划分，按照公平与受益等原则，建立健全自然资源资产收支监管体系，切实保障各级政府应享有的自然资源资产所有者权益，并履行相应的职责。二是要注重职能机构之间的协调。与自然资源资产收益管理和分配相关的部门主要包括代理履行所有者职责的自然资源部门、作为核心预算机构的财政部门、负责征收相关税费的税务部门以及承担监管职责或发生有关业务的林草部门、水利部门、发展和改革委员会等，为了确保全民所有自然资源资产预算的顺利实施，要明确各部门的权力边界和职责分工，加强部门联动，重视部门预算和单位预算的编制、审查与执行，实现部门间的协调配合。预算管理改革方案的制定与完善应由全国人民代表大会、中华人民共和国自然资源部、中华人民共和国财政部等成立联合工作小组进行研究与讨论。三是要明确各本预算之间的衔接与协调机制。全民所有自然资源资产预算推行的过程中，要把握改革节奏，渐进式调整有关政府收支科目，明确全民所有自然资源资产预算与一般公共预算之间的资金调入与调出规则，实现全口径预算管理制度下各本预算之间的有机衔接和整体统筹。

5.3 探索编制滚动预算和中长期规划，协调经常预算与资本预算

自然资源资产的政府收益实现形式多样，具体包括“租、税、费、利、金”，其中部分收入在出让环节一次性实现，部分收入以“税”或“费”等形式按年征收，相应的成本支出周期也具备多样性特征，且自然资源相关的项目会产生经济、社会、生态等多方面的影响。因此，不能单纯按照年度预算平衡的原则编制全民所有自然资源资产预算，而应该根据经济社会发展目标制定中长期规划，探索编制3~5年滚动预算以便根据项目的实际运行情况和经济社会发展现实及时进行预算调整。另外，经常预算和资本预算的协调也涉及财政资金使用的周期性问题，要在实施全民所有自然资源资产预算的过程中厘清经常预算和资本预算的边界，以提升财政资金使用的精准性。自然资源领域的政府经常性预算收入主要来自相关税收和部分规费，经常性预算支出要以政府机关的日常支出和部分即期的成本补偿费用为主；自然资源领域的政府资本性预算收入则以出让收入和利润收入为主，资本性预算支出要以基础设施建设投资和环境保护投资等为重点方向，以确保自然资源利用的长期可持续性，进一步提升自然资源资产的经济价值、社会价值和生态价值。

5.4 强化预算绩效管理理念，重视预算公开与预算监督

预算绩效管理是国家治理现代化的重要组成部分[29,30]。实施全民所有自然资源资产预算的最终目的在于更好地保障国家所有者权益和履行政府所有者职责，从自然资源的出让和使用中汲取财政收入时，要充分考虑到自然资源的有限性，提高资源配置效率，在安排相关的财政支出时，也要明确目标导向，以成本补偿优先为原则，提高资金使用效率，这与预算绩效管理的理念高度一致。因此，要重点关注全民所有自然资源资产预算实施以后的结果评价和预算监督，全面落实预算绩效管理，以提升全民所有自然资源资产预算的实施效果。一是建立科学的绩效评价体系，针对自然资源出让、使用等项目实行全过程绩效管理，引入专家和第三方机构深入开展绩效评价，将经济价值、社会价值和生态价值同时作为绩效评价标准，以保障自然资源领域财政事权和支出责任的有效落实。二是完善成本效益分析框架，精准核算自然资源开发与保护的成本与效益，以成本为基准安排财政支出，坚持成本补偿优先原则，实现自然资源开发与保护的成本最小化和效益最大化。此外，要重视预算公开与预算监督，将全民所有自然资源资产预算的财政收支情况及时向全社会公开，自觉接受公民监督，以外部监督机制促进政府治理效能的提升。

6 结论与讨论

6.1 结论

在建设现代财政制度和中国特色社会主义自然资源资产收益管理制度的背景下，实施全民所有自然资源资产预算是落实全民所有自然资源资产所有者权益、推动所有者职责依法履行的重要制度保障。本文基于复式预算体系保障自然资源资产所有者权益和职责统一的理论基础与现实逻辑，提出实施全民所有自然资源资产预算的方案雏形以及推动全民所有自然资源资产预算落实的对策建议，主要结论如下：
（1）从全民所有自然资源资产所有者权益落实和职责履行相统一的视角出发，实施全民所有自然资源资产预算是一项必要的制度创新。一方面，通过预算科目的整合重塑自然资源类收支科目的预算管理体系，回应自然资源资产的整体性治理要求，运用预算问责机制协调多元主体的自然资源资产委托代理关系，促进成本与收益的有效匹配；另一方面，通过自然资源领域政府收支科目整合切入预算管理体制改革，有助于优化财政收入结构，明确事权与支出责任划分，促进有效市场和有为政府有机结合，并充分发挥预算的功能，推动建立现代预算制度。
（2）在预算改革思路上，首先，考虑到政府性基金预算收入与一般公共预算专项收入的用途均存在明确指向性，部分政府性基金科目已经转列一般公共预算，政府性基金预算以自然资源类的国有土地使用权出让收入与支出科目为主。其次，鉴于国有资本经营预算和全民所有自然资源资产预算均以产权理论为基础，管理全民所有产权相关收入。因此，改造政府性基金预算和改造国有资本经营预算是实施全民所有自然资源资产预算的两种可行思路。收支科目整合的基本原则是将自然资源类收支科目纳入同一本预算进行管理，过程中涉及其余非自然资源类收支科目的调整，按照科目性质和改革进展渐进推行。
（3）“价值核算、预算协调、规划调整、绩效考评”是实施全民所有自然资源资产预算应重点考虑的问题。成熟的价值核算方法是对公益性自然资源资产进行预算管理的前提；深入委托代理机制试点和落实预算协调理念是实施全民所有自然资源资产预算的必然要求；中长期预算规划调整是促进自然资源使用长期可持续的保障；全过程预算绩效管理理念和预算公开与监督有助于规范全民所有自然资源资产收益管理与分配。

6.2 讨论

全民所有自然资源资产预算管理改革是一项复杂的系统性工程，本文提出实施全民所有自然资源资产预算的基本构想，尚处于初步探索阶段，未来仍需围绕以下内容进行深入研究：
（1）基于理论与实践相结合的视角，重点分析不同方案下全民所有自然资源资产预算的实施条件与现实阻力，将委托代理机制试点、现代预算制度建设和全民所有自然资源资产预算管理改革纳入统一分析框架，为明确全民所有自然资源资产预算管理改革的最终方案提供更加充分的政策参考。
（2）全民所有自然资源资产预算管理改革对资源利用、生态保护、收支规范、权益保障等方面均会产生预期影响，利用理论建模与实证分析方法对全民所有自然资源资产预算管理改革的影响效应进行预期模拟与检验，是后续研究和改革推进的必要环节。

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