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2025 , Vol. 40 >Issue 1: 249 - 266

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250116

Urban Regeneration and Urban Society

Institutional change logic of governance of left-behind households in the urban village reconstruction in Guangzhou

  • LIU Peng-fei , 1, 2, 3 ,
  • YUAN Qi-feng 4, 5 ,
  • XUE Yan-fu , 1, 2, 3
Expand
  • 1. Guangzhou Urban Planning & Design Survey Research Institute Co., Ltd, Guangzhou 510060, China
  • 2. Collaborative Innovation Center for Natural Resources Planning and Marine Technology of Guangzhou, Guangzhou 510060, China
  • 3. Guangdong Enterprise Key Laboratory for Urban Sensing, Monitoring and Early Warning, Guangzhou 5100603, China
  • 4. School of architecture, South China University of Technology, Guangzhou 510641, China
  • 5. State Key Laboratory of Subtropical Building and Urban Science, Guangzhou 510641, China

Received date: 2024-04-04

  Revised date: 2024-07-11

  Online published: 2024-12-26

Fold

Abstract

Development and stability constitute the fundamental logic of government governance decision-making. As a recurrent governance issue in the reconstruction of urban villages, the problem of left-behind households is not only associated with the redistribution of renovation benefits and the efficiency of implementation but also has the potential to escalate into political and social incidents that impact social stability. The institutional change of the governance of left-behind households problem reflects the change of local government governance decisions. Based on an analysis of the decision-making logic of local governments, an explanatory model for the institutional change in the governance of left-behind households is constructed to analyze the government decision-making logic, the design, and implementation of the institution for the governance of left-behind households in Guangzhou at various stages of urban village reconstruction since 2009. The study claims that: (1) The institutional change in the governance of left-behind households in urban villages in Guangzhou is a process where local governments continuously strike a balance between the development orientation of renovation implementation efficiency and government benefits and the stability orientation of maintaining local social stability, presenting distinct characteristics of gradual institutional change. (2) Guangzhou gradually explores the formal institutional experience of systematic and effective governance of left-behind households from three aspects: reducing the probability of left-behind households, attenuating the impact of left-behind households, and formulating compulsory measures, which holds reference significance for current megacities to actively and steadily advance urban village reconstruction and urban renewal institution construction.

Key words： urban renewal institution; urban village reconstruction; left-behind households problem; government decision-making logic; institutional change; Guangzhou

Cite this article

LIU Peng-fei , YUAN Qi-feng , XUE Yan-fu . Institutional change logic of governance of left-behind households in the urban village reconstruction in Guangzhou[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2025 , 40(1) : 249 -266 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250116

珠江三角洲快速城市化过程中形成了大量城中村，其为城市发展提供了低成本的生产和生活空间，但也面临着土地利用低效、功能和人口过度集聚混杂、人居环境差、安全隐患多、社会治理难度大等问题[1,2]。
随着城市发展由增量扩张转向存量优化，城中村不仅是保障城市发展的重要潜力空间资源，也是城市功能结构优化、人居环境改善和城市治理能力提升的重点。2023年 4月，中央政治局会议提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造；同年7月，中华人民共和国国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，进一步凸显城中村改造的重要性。

1 留守户问题：城中村改造的矛盾点

制度是空间治理的重要工具，但针对城市更新的研究鲜有关注制度变迁背后的影响机制，对地方政府稳定导向的基本逻辑的分析亦存在缺失。当前城市更新研究逐渐从空间研究向空间治理研究转型，特别2012年以来城镇化进入“下半场”，研究进一步聚焦于空间治理[3]，关注城市更新中多元参与与协同治理[4,5]、财产与权利的利益平衡[6,7]等治理议题。制度是空间治理的规则化工具[8]，针对城市更新制度，众多学者从个人财产权益、政府利益、公共利益等多方利益关系视角[9⇓-11]、地方政府主导制度演化的治理视角[12,13]、各地城市更新制度的对比视角[14]等方面进行分析。但既有研究多是对更新制度变迁各阶段内容和特征的分析，缺少对制度变迁机制的解析，回答了“变化了什么”，较少回答“为什么变化”。同时，既有研究多从更新改造中公共利益与私人利益的分配和改造效率的平衡等视角解析政府推动更新制度变迁的决策逻辑。但在实际更新改造中，维护地方社会稳定，不发生重大社会事件的稳定逻辑更是地方政府推动制度变迁的决策重点。
实际上，城中村高密度的开发现状、错综复杂的产权关系和利益博弈、复杂的历史遗留问题、多元的改造诉求，使得改造过程中矛盾纠纷尤为易发和激烈，相关权益主体拒不签约、留守抗争事件频发。留守户问题 ① 不仅关系到更新改造利益的再分配和实施推进效率，更可能演化为政治和社会事件，影响社会稳定，留守户问题已经成为更新改造中的关键性矛盾点。城市更新制度的核心在于明确更新改造规则，调节利益分配机制，保障改造有序开展[15,16]。针对城中村改造中频发的留守户问题的治理不仅是城市更新制度设计中的重点议题，也是推动地方更新制度变迁的重要影响因素。
然而，针对留守户问题治理的既有研究则主要聚焦于快速城镇化时期对政府征地拆迁的反思[17,18]，随着城市发展步入存量时代，学者们开始从治理的视角关注留守户问题的产生与治理思路[19]，解读留守户如何影响地方政府和开发商以漫天要价[20]。这些研究重点分析留守户问题形成机制和利益博弈，对其治理制度的研究多是聚焦于非正式治理措施，如设置弹性可操作的征地拆迁补偿、因村施策、因人施策、妥协让步、动用基层干部和亲缘关系动之以情或施压等[21,22]。这些非正式治理措施是快速城镇化时期“强政府、弱业主”社会环境下的政府对地方事务治理的典型模式。而随着国家法治体系建设和基层治理体系规范化，以及业主财产权利与维权能力的强化和舆论监督体系的发达，更新改造中相关主体留守抗争的问题已更为突出，若仅依靠以往的非正式治理措施不仅成效甚微，更可能使得地方政府面临程序不当和依据不足等违法违规风险。因此探究留守户问题治理的正式制度设计经验对于保障多方主体权益，推动地方治理体系现代化具有重要意义。
广州是中国较早探索城中村改造的城市之一，也是留守户问题治理经验较为丰富的典型地区。在广州快速城市化过程中，逐渐形成当前城中村多，“城—村”混杂的空间现状（图1）。据统计，广州现有城中村272个，涉及用地155 km2，实际居住人口密度高达5万人/km2，海珠康鹭片区更是高达12万人/km2[23]。随着城市发展与增量用地指标收紧，2009年开始，广州改变以往政府主导的环境综合整治和地铁站点周边点状改造模式，开始探索建立城市更新制度，系统推进更新改造。相较于北京、上海、深圳等其他超大特大城市，广州更新制度经过十数年的探索，涉及面广，制度体系相对全面，其制度变迁背后的政府主导作用和决策逻辑变迁也更为复杂曲折，具有一定的研究价值。其中留守户问题一直是广州城中村改造的治理难题，也是广州城市更新制度设计的重点内容和更新制度变迁的重要影响因素。
图1 广州“城—村”交融混杂的城市风貌

Fig. 1 A cityscape with a mix of urban and rural forms in Guangzhou

进而，本文聚焦于地方正式制度的主导制定者——地方政府的治理视角，构建城中村改造中留守户问题治理制度变迁的解释模型，基于对广州自2009年以来的长时段城中村改造的观察，试图回答两个问题：一是广州留守户问题治理制度变迁背后的地方政府治理决策变化的逻辑是什么?二是广州十数年来留守户问题治理的正式制度探索的有益经验和教训是什么?以期为当前超大特大城市积极稳步推进城中村改造和城市更新制度建设和研究提供样本借鉴与理论启示。

2 留守户问题治理与制度变迁解释模型

2.1 发展与稳定：地方渐进式改革中的政府决策逻辑

发展和稳定是1978年改革开放以来政府治理决策的基本逻辑，发展为了稳定，发展依靠稳定，稳中求进，以进促稳。面对效率提升与风险最小化的两大关键性治理目标，中央政府通过建立“中央治官、地方治民”的央地治理结构，将发展与稳定的张力传导至地方政府[24]。地方政府作为主导地方事务的实际治理主体和国家政权在地方的代理主体，其主导下的地方制度变迁遵循着发展与稳定逻辑下的决策平衡。一方面，分税制改革以来，上级政府通过权力下放和政绩锦标赛鼓励地方发展竞争和改革探索[25,26]，财政包干制向所得税分享的改革也迫使地方政府寻求新的收入来源[27]，进而，地方政府通过扩大基础设施投资与城市建设规模以推动经济发展，实现在横向晋升竞争中的突围[28]。但另一方面，为了维持国家政权稳定，中央政府采取上下分治的管治结构，通过分散化试错系统性降低治理风险，将维稳风险转移至地方政府[29]，并通过制定上位政策指导和约束地方政府行为。
以推动地方发展为导向的“晋升锦标赛”和以维护社会稳定为导向而在诸多领域设立一票否决的“政治淘汰赛”一同成为地方政府常态化治理的基本决策逻辑[27]。在发展与稳定的双重张力下，地方政府逐渐形成“不出事逻辑”，即在不触碰稳定底线的前提下，追求最大化的发展收益和政绩收益[30,31]。而由于有限理性的约束，地方政府难以先验性地制定出一套完美平衡发展与稳定的治理路径，只能“摸着石头过河”，在渐进和曲折的探索中不断平衡发展与稳定的关系，从而探索出一条渐进式制度变迁的治理路径[32]（图2）。在容易出现群体性事件的城中村改造中，这种发展与稳定的双重张力以及地方政府的渐进式改革路径表现得尤为明显。
图2 发展与稳定逻辑下的地方渐进式改革

Fig. 2 Local progressive reform under the logic of development and stability

2.2 城中村改造中的发展潜力与稳定危机

在城中村改造中，巨额改造收益等发展潜力和留守户抗争等稳定危机同时存在。一方面，在增量土地指标紧约束的存量时代，城中村作为重要的潜力存量空间资源，其改造是地方政府落实上级政府要求、推动城市空间提质增效、刺激地方投资、改善人居环境、重构土地增值收益分配格局的重要举措。地方政府亟待提高城中村改造推进效率，扩大政府收益。但另一方面，城中村改造中错综复杂的产权关系和巨额增值收益分配导致的矛盾纠纷频发，相关主体往往选择留守抗争表达诉求，以阻碍改造项目实施、拖慢改造效率作为谈判筹码，并可能通过上访、闹事等形式将问题扩大化、政治化给地方政府施压，利用“不出事逻辑”把持地方政府[21,33]。因此，留守户问题的治理不仅关系到更新改造利益的再分配和实施推进效率，从而影响地方政府的发展收益，更可能演化为冲击社会秩序和引发上级政府问责的稳定危机，这种双重张力导致留守户问题成为城中村改造的关键性矛盾。

2.3 留守户问题治理制度变迁解释模型

地方政府作为地方正式制度的主导制定者，留守户问题治理制度变迁的背后折射的是地方政府如何在发展与稳定的双重张力之间平衡调整，并通过连续性的制度纠偏与制度创新，明确更新规则和相关权益认定与分配机制，以保障城中村改造有序实施的发展收益，避免发生可能的稳定危机。基于此，本文从政府决策、制度设计、实施反馈三个环节构建了留守户问题治理制度变迁的解释模型（图3）：
图3 留守户问题治理制度变迁解释模型

Fig. 3 The explanation model of institutional change in the governance of left-behind households

（1）政府决策环节。地方政府制度变迁的动力一是源于增量指标收紧和城市发展转型等发展环境变化下推进城中村改造的发展收益，其共同作用于上级政府和地方政府；二是来自于上级政府的任务要求、授权许可和约束；三是上一阶段城中村改造成效和留守户问题治理成效。在这些因素影响下，地方政府不断矫正对改造效率与收益和稳定风险的预期判断，并借鉴以往的制度设计经验，探索建立和调整城市更新制度体系。（2）制度设计环节。城中村改造中频发的留守户问题的治理制度是城市更新制度体系的重要组成部分，具体可分为尽可能避免矛盾冲突发生，降低留守户问题的产生机率、减弱留守户问题对更新改造推进的影响、制定合法合规的留守户问题治理强制措施。（3）实施反馈环节。在制度保障下，城中村改造和留守户问题治理成效反馈给上级政府和地方政府。上级政府将根据实施成效和对发展环境的判断指导、鼓励或者约束地方政府行为。发展环境的变化、实施成效、上级政府的影响不断矫正地方政府对更新改造预期发展收益和稳定风险的判断，进一步调整完善制度设计。如此循环往复，得以在发展与稳定的张力之间构建一条渐进式改革的治理路径，推动制度体系逐步完善。

3 广州城中村改造阶段划分与留守户问题治理制度变迁

本文以2009年广州启动“三旧”（旧城、旧厂、旧村）改造为研究起点，综合城中村改造的标志性政策、改造实施成效和发生的留守户事件，对广州城中村改造和留守户问题治理制度变迁进行阶段性划分和分析，共分为“三旧”改造探索期（2009—2012年）、“三旧”改造调整期（2012—2015年）、城市更新系统建构期（2015—2023年）三个阶段（图4）。
图4 广州城中村改造阶段与留守户问题治理制度变迁历程

Fig. 4 Reconstruction of urban villages in Guangzhou and institutional change in the governance of left-behind households

3.1 发展导向下暗藏稳定危机的“三旧”改造探索期

3.1.1 政府决策：节约集约用地约束和刺激投资等发展导向下启动“三旧”改造

自2000年广州城市发展战略提出“南拓、北优、东进、西联”后，广州建设用地快速扩张，2010年建设用地面积共1636.81 km2，已达到《广州市土地利用总体规划（2006—2020年）》规定2020年建设用地总量上限1772 km2的92.4%，按此计算未来十年广州年均建设用地增量仅有13.52 km2[34]。而在2008年全球金融危机的背景下，为落实上级政府下达的保增长、扩内需任务以及举办亚运会等事务对新增建设用地的需求大幅增加，建设用地供需矛盾十分突出。同时，广州快速城市化过程中形成了大量低效存量用地，其约占全市建设用地总量的30%[34]。这些低效存量用地既是广州产业升级和城乡环境品质提升的挑战，也是破解建设用地供需矛盾的潜力空间。
为加快推进城中村等存量用地的盘活再开发，藉由原国土资源部与广东省合作共建节约集约用地试点示范省的契机，在省政府出台的《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）的支持与指导下，广州开始探索“三旧”改造，出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号，以下简称“56号文”）及配套文件，并成立“三旧”改造工作领导小组，建立了以“政府引导、市场运作”为特征，多元主体共享增值收益的基本制度框架[35]。

3.1.2 制度设计：针对留守户问题延续“弹性治理”的基层事务治理思路

这一阶段的制度设计考虑到了留守户问题，其总体治理策略延续了对以往基层事务治理经验的路径依赖 ② 。即为了降低留守户问题产生机率，主要通过实行因村施策的弹性拆迁安置补偿标准，并通过政府大幅让利激励改造主体。同时，为避免政府和开发商过早进入，在漫长的谈判签约中投入巨额沉没成本，56号文将谈判前置，设定改造项目立项的表决比例要求，提出城中村全面改造需经80%以上集体经济组织成员同意后方可报批审议。而针对城中村改造中拒不履行村集体经济组织表决通过的拆迁补偿安置方案的，提出可由村集体依法提起诉讼的留守户问题治理强制措施（表1）。
表1 “三旧”改造探索期留守户问题治理制度设计

Table 1 Governance system design of the problem of left-behind households in the "Sanjiu" reconstruction exploratory period

核心
政策
文件		 降低留守户问题产生机率 减弱留守户问题影响 留守户问题治理强制措施
举措 政策主要内容 来源 举措 政策主要
内容		 来源 举措 政策主要内容 来源
《关于
加快
推进
“三旧”改造
工作的意见》(穗府〔2009〕56号)		 因村
施策的
弹性
空间		 城中村改造范围内住宅拆迁补偿安置的基准面积与货币补偿标准，可由区政府或其会同村集体根据现状住宅面积、改造成本等因素综合确定 (穗府〔2009〕
56号)附件2
第18条、20条		 谈判前置，设定立项表决比例 城中村全面改造专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划经村集体80%以上成员同意后，由区政府报请市“三旧”改造工作领导小组审议 (穗府〔2009〕
56号)
附件2
第5条		 村集体内部司法诉讼 对不履行村集体表决通过的拆迁补偿安置方案的，村集体可依法提起诉讼 (穗府〔2009〕
56号)
附件2
第24条
政府
让利		 按照“拆一免一”原则对成片改造项目实行税费减免和返还优惠 (穗府〔2009〕
56号)附件2
第25条
除土地储备项目外，未来5年全面改造项目土地纯收益的60%用于支持村集体经济发展 (穗府〔2009〕
56号)附件2
第9条

3.1.3 实施成效：审批多、实施慢，留守户问题和贪腐事件频发，发展与稳定危机同时爆发

“三旧”改造制度获得了市场的积极响应，2009—2012年经广州市“三旧”改造工作办公室批复的改造项目共168个，改造用地面积19.48 km²，远快于此前政府主导的更新改造[9]。但在实施过程中，城中村改造中复杂的利益博弈和巨额增值收益分配所引发的矛盾纠纷和治理难度远超政府预估，发展与稳定危机同时爆发。
一方面，在城中村改造巨额增值收益的放大下，改造实施推进慢，留守户问题频发。延续基层事务治理思路的因村施策的弹性拆迁安置补偿标准不仅成为开发商、地方官员和村干部权钱交易、合谋贪腐的获利空间，衍生出以冼村为代表 ③ 的众多贪腐事件 ④ ；而且，这些不明确、可操作的弹性空间以及“政府让利，一拆暴富”的猎德村改造样板进一步刺激村民的投机心理和攀比心理，导致矛盾纠纷不断，留守户问题频发，更新改造推进困难。据统计，截至2020年底，56号文提出3~5年内完成全面改造的52个城中村中仅有猎德、林和、杨箕、琶洲、潭村、线坑6个村完成改造[36]，提出力争十年基本完成改造的138个城中村中也仅有10个村完成改造，改造方案获批并正在实施的仅53个[37]，改造效率远不及预期。
另一方面，制度设计的缺陷导致留守户问题引发的稳定危机被进一步放大，引发上级政府问责。56号文借鉴猎德模式 ⑤ 提出可由村集体对少数拒不签约的留守户提起民事诉讼，诉请收回其宅基地使用权。这一举措在琶洲等旧村改造中得到较好应用，但该政策忽视了猎德村改造的特殊性，在实际执行中过度强调强制执行而忽视协商解决矛盾将进一步激化留守户的抗争行为，发生了杨箕村留守户跳楼自杀抗争强拆的重大社会事件 ⑥ 和村集体内部已签约村民与留守户内斗的流血冲突事件 ⑦ ，引发社会关注和上级政府介入干预。广东省高级人民法院随即发布《司法建议书》（粤高法建〔2012〕15号）和《关于依法稳妥处理涉“三旧”改造纠纷案件的通知》（粤高法〔2012〕217号），明确指出若当事人未签订拆迁补偿安置协议，法院不能作为民事案件受理，建议政府在拆迁过程中指引村集体采取协商谈判方式化解矛盾。

3.2 稳定导向下的“三旧”改造调整期

3.2.1 政府决策：稳定导向下全面收紧“三旧”改造政策

伴随广州以及全国其他地区发生多起因强征强拆引发留守户抗争的恶性事件 ⑧ ，严重影响社会稳定和政府执政威信，中央加强对地方政府滥用强制征收权的约束，《国有土地上房屋征收与补偿条例》《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》相继出台。而上一阶段城中村改造中，广州政府不仅并未获得预期通过城中村改造盘活存量空间的发展收益，同时也爆发了多起引发社会广泛关注和上级政府问责的稳定危机。在上级政府的政策约束和远不及预期的实施成效的综合影响下，广州政府对城中村改造和留守户问题治理进行了重新审视，政府决策逻辑由简单地追求更新改造效率和收益转向“稳定压倒一切”。2012年，广州出台《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号，以下简称“20号文”）等系列政策，对56号文进行调整完善，确立了“政府主导、规划先行、成片改造、配套优先、分类处理、应储尽储、节约集约”的改造原则，“三旧”改造政策全面收紧。

3.2.2 制度设计：明确改造规则，严格审批项目

20 号文加强了对全面改造项目的严格审批，将城中村改造立项表决比例由56号文的80%提高到90%。同时，明确了历史遗留问题的解决举措，同步出台《广州市“城中村”改造成本核算指引》（穗旧改办〔2012〕48号），明确住宅复建总量计算方式和村民合法权益面积认定标准，加强对违建抢建的查处力度。力图通过明晰的规则设计、严格的审查和审批力度减少城中村改造中的矛盾冲突，尽可能降低留守户问题产生机率（表2）。
表2 “三旧”改造调整期留守户问题治理制度设计

Table 2 Governance system design of the problem of left-behind households in the "Sanjiu" reconstruction adjustment period

核心
政策
文件		 降低留守户问题产生机率 减弱留守户问题影响 留守户问题治理强制措施
举措 政策主要内容 来源 举措 政策主要内容 来源 举措 政策主要内容 来源
《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》(穗府〔2012〕20号) 严格
审批		 除56号文确定的52个
城中村且已纳入年度
实施计划的，其他旧村
改造以综合整治为主		 (穗府〔2012〕20号)第12条 提高立项表决比例 城中村改造方案、拆迁补偿安置方案、实施计划以及股权合作、土地转性等重大事项决策经村集体90%以上成员同意方可生效 (穗府〔2012〕20号)
第14条		 — — —
明确
复建
总量
计算
方式		 城中村改造范围内
安置住宅复建总量
上限可按户均基准
建筑面积(240~
280 m2)确定		 (穗旧改办〔2012〕48号)第1条
明确
安置
补偿
标准		 有证建筑面积与
2007年6月30日前
已建建筑的现状不
超过三层半部分可
按“拆一补一”
复建		 (穗府〔2012〕20号)第16条、(穗旧改办〔2012〕48号)第1条
2007年6月30日前
已建建筑的现状超
过三层半部分与属
于未经村集体批准
私自占地建设的不
予复建安置，可给
予建安成本补偿
2007年6月30日后
建设的无合法权属
证明的一律拆除，
不予补偿
完善
解决
历史
遗留
问题		 应以集体土地使用
权证、集体房地产
权证、宅基地证、
土地权属证明书等
文件作为认定合法
用地手续		 (穗府〔2012〕20号)第19条
同步解决留
用地问题		 (穗府〔2012〕20号)第20条

3.2.3 实施成效：城中村改造停滞，重点推进市属国企旧厂成片改造

尽管20号文完善了留守户问题治理策略，但受上一阶段远不及预期的实施成效影响，特别是爆发了引发上级政府问责的稳定危机。为了从根源上降低留守户问题产生机率，规避政府可能面临的稳定危机，广州政府选择暂缓审批和推进利益关系复杂、矛盾纠纷多、留守户问题频发的城中村改造项目。更新改造重点转向政府可控性更强、产权关系更清晰、获利空间更多的市属国企旧厂及周边地区成片改造，推进了广钢新城、广船新城等地区的成片改造。2012年6月至2014年9月广州全市仅批复了78宗“三旧”改造项目，且主要为旧厂改造[38]，城中村改造明显放缓。

3.3 兼顾发展与稳定的城市更新系统建构期

3.3.1 政府决策：政治任务与现实需求下兼顾发展与稳定，系统建构城市更新制度体系

随着“以地谋发展”的粗放城市发展模式难以为继，2015年中央城市工作会议提出“坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量”，并提出力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造。响应国家要求，广东省明确“原则上广州、深圳每年使用建设用地总量中存量用地占比不低于60%”[39]。而随着上一阶段重点推进的市属国企旧厂成片改造陆续实施，剩余存量用地以旧村、集体旧厂和旧城为主，留守户问题更为严峻。在政治任务与现实要求的发展导向下，广州政府不得不重启城中村改造，直面改造中可能发生的留守户问题。进而，顺应存量时代上级政府的任务要求，基于地方发展的客观需要，借鉴此前的制度设计经验与实践教训，广州政府试图建立系统完善的更新制度体系，既要保障城中村等剩余存量用地改造加快推进，又要规避发生稳定危机。为此，广州将以往地方尺度的“三旧”改造工作包装融入国家尺度的城市更新话语体系，以提高政府推进更新改造的政治收益和行政权威。2014年底，广州整合“三旧”改造工作办公室等相关部门职责，成立全国首个城市更新局。2015年发布《广州市城市更新办法》（穗府〔2015〕134号）和《广州市城市更新办法配套文件》（穗府办〔2015〕56号），并相继出台了系列政策，逐渐构建起系统的城市更新制度体系（表3）。
表3 城市更新系统建构期留守户问题治理制度设计

Table 3 Governance system design of the problem of left-behind households in the urban renewal system construction period

核心政
策文件		 降低留守户问题产生机率 减弱留守户问题影响 留守户问题治理强制措施
举措 政策主要内容 来源 举措 政策主要内容 来源 举措 政策主要内容 来源
《广州市城市更新
办法》(穗府〔2015〕134号)		 多种复建总量计算方式 住宅复建总量可按“栋(280㎡/栋，或合法村民住宅建筑基地总面积×3.5)”、“户 (280 m2/户)”“人 [户籍人均75 m2 (含25 m2签约奖励回购面积)]”三种方式择优核定 (穗府办〔2015〕
56号)
第13条、(穗府办规〔2019〕
5号)
第5条、(穗建规字〔2019〕
13号)
第6条		 谈判前置，设定立项表决比例 全面改造项目实施方案村民表决稿(含拆迁补偿安置方案)经村民(含村改居后的居民)和世居祖屋权属人总人数的80%以上同意后，由区政府报送市城市更新部门 (穗府办〔2015〕56号)
第20条、(穗府规〔2017〕6号)
第25条、(穗字〔2020〕10号)
第14条		 集体内部村规民约约束 村集体与村民就已签订的补偿安置协议产生争议的，村民理事会可进行协调，协调无果的，可依法提起民事诉讼 (穗府办〔2015〕56号)第33条
明确安置补偿标准 合法住宅与2009年12月31日前经村集体批准建成的住宅三层半以下部分的总量不超过核定复建总量的，准予复建 (穗建规字〔2019〕
13号)
第7条		 签约激励机制 市城市更新领导机构优先审议高比例表决通过的送审稿 (穗府办〔2015〕56号)
第20条		 对极少数谋求不当利益阻挠拆迁损害大多数被拆迁人利益的行为，村集体可根据股东(村民)代表大会等形式依法制定的村规民约对其采取必要的处置 (穗字〔2020〕10号)第19条
鼓励早签约、多得益、先选房，区政府可制定具体的奖励办法 (穗府办〔2015〕56号)
第33条
2009年12月31日前建成的其他建
筑，可给予建安
成本补偿
对选择先收购房屋后回购补偿的，对在规定时间内完成签约的，可按人均建筑面积不高于25 m2给予回购住房奖励 (穗府
办规〔2019〕5号)
第5条
2009年12月31日后建成的无合法证明的建筑，原则上不计入改造成本
村民住宅与集体物业临迁费标准按所在区域租金水平评估确定 (穗建规字〔2019〕13号)第10条 项目退出机制 项目实施主体未按时限完成拆迁安置或办理土地出让手续或完成移交土地的，项目实施方案需重新审定 (穗府〔2015〕134号)第50条 探索行政裁决、司法诉讼、强制征收 依据粤府〔2019〕71号文，依法推动城中村改造以政府裁决、司法裁判为突破口，寻求破解产权关系难以协调、开发利益分配不均的最优方案 (穗字〔2020〕10号)第20条
全面改造与微改造并举 城市更新方式包括全面改造和微改造 (穗府〔2015〕134号)
第14条
民主协商与自治 旧村改造可设立村民理事会，协调村民意见征询、利益纠纷和矛盾冲突 (穗府〔2015〕134号)
第18条		 补偿安置协议在项目实施方案批复后3年内仍未达到80%以上权属人签约比例的，项目实施方案应重新报批 (穗府办〔2015〕56号)
第22条、46条
项目片区策划方案和项目实施方案编制阶段，区政府应组织征求相关权属人、市、区单位意见 (穗府办〔2015〕
56号)第
14条、18条、20条		 对涉及重大基础设施建设或权属复杂、不能实行土地归宗的旧村庄项目，可确定为政府征收储备模式，对经协商后达不成一致的留守户，依法通过行政裁决、司法诉讼、强制执行等方式解决 (穗府办〔2015〕56号)第12条、33条
党建引领基层社会治理格局，发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部先锋模范作用，带动村民支持城市更新工作 (穗字〔2020〕
10号)
第19条		 分期签约分期改造 住宅房屋可分期签订补偿安置协议，每一期应达到80%以上权属人签约后，方可启动拆迁工作 (穗府办〔2015〕56号)
第22条、(穗字〔2020〕10号)
第17条
完善解决历史遗留问题 明确历史用地处置、留用地指标抵扣等规定，加快办理历史用地手续 穗府〔2015〕134号)
第34条

3.3.2 制度设计：建立系统全面的留守户问题治理策略体系

为避免城中村改造可能发生的矛盾纠纷和冲突，广州一方面在村民权益认定和补偿上，总结“三旧”改造实践经验，提出可按“栋”“户”“人”多种方式计算复建住宅总量，并明确了村民安置和临迁费用、搬迁奖励等各项成本的计算标准。另一方面，创新性地提出以人居环境提升为重点的微改造模式，通过鼓励业主自行改造和引入社会资本，既降低了政府主导环境整治的财政压力，又避免了全面改造中巨额的利益调整和激烈的矛盾纠纷。并不断完善集体内部的民主协商与自治机制，借助村集体内部稠密的社会关系网络，发挥村民理事会、党员在征询村民意见、协商调解矛盾、保障村民合法权益中的积极作用。
为加快推进更新改造，减弱留守户问题对整个项目实施推进的影响，广州将旧村全面改造项目立项表决比例要求重新下调至80%，同时建立签约激励机制，优先审核表决通过比例高的项目，并对在规定时间内签约的村民给予回购住房奖励。此外，提出探索实行分期签约分期改造模式，推行“签一片、拆一片、供一片、批一片、建一片”。
而针对个别拒不签约和搬迁的留守户，广州进一步制定完善合法合规的留守户问题治理强制措施。在广东省发布的《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）支持下，广州一方面提出可由村集体对留守户提起民事诉讼，且村集体自愿将集体建设用地转为国有的，经多次协商无果后，可由政府依法作出征收补偿决定，并申请法院强制执行。另一方面，借鉴冼村和陈田村等旧村改造中由村内部集体表决、通过停发留守户股份分红和福利待遇给留守户施压的经验 ⑨ ，提出“对极少数谋求不当利益阻挠拆迁损害大多数被拆迁人利益的行为，村集体可根据股东（村民）代表大会等形式依法制定的‘村规民约’对其采取必要的处置”。

3.3.3 实施成效：更新改造加快推进，但留守户问题并未根本解决

系统的更新制度设计和留守户问题治理策略有效保障了更新改造实施推进，广州存量用地供地占比逐年上升，近三年来存量用地占比近半[23]，但留守户问题并未根治。据统计，广州正在推进的38个城中村改造项目中约90%的项目因留守户问题而严重拖慢进度[40]。
在制度实施过程中，“三旧”改造探索期的经验教训导致地方政府依然难以把握制度实施可能引发的社会风险，“稳定优先、稳中求进”仍是地方政府的决策关键。进而，省市文件多次强调的行政裁决、司法诉讼、强制执行的留守户问题治理强制措施的实际应用少。具体而言，以地方政府，甚至是政府下属部门制定的规范性文件就试图剥夺受法律保护的农民宅基地使用权，不仅存在着程序不当和上位依据不足的问题 ⑩ ，同时也可能激化矛盾，发生重大社会事件。因此地方政府在实际执行时有所顾虑，更多是借助政策背后的政府权威威慑留守户，如若留守户执意抗争，政府也无能为力。例如海珠涌大桥“海珠之眼” ⑪ 和琶洲磨碟沙“路中房” ⑫ 的留守户事件中，即便法院裁决可以强制征收，但为避免激化矛盾发生稳定危机，政府宁愿选择调整设计方案，绕开留守户（图5、图6）。
图5 海珠涌大桥“海珠之眼”

Fig. 5 Haizhu River Bridge “Eye of Haizh

图6 琶洲磨碟沙双塔路“路中房”

注：底图来源于羊城晚报（https://news.qq.com/rain/a/20200810A07JYS00?pc）。

Fig. 6 "House in the Middle of the Road" on Shuangta Road in Pazhou

3.4 面向高质量发展的广州城中村改造的展望

新型冠状病毒肺炎疫情期间广州城中村高密度建成环境所暴露出的配套保障不足、安全隐患多、基层治理能力弱等诸多问题，随着城中村改造逐渐成为中央政府关注的重要治理议题，迫使广州进一步提升城中村改造效率。在高质量发展的要求下，广州进一步提升城中村治理制度的法律层级，为留守户问题治理等更新制度提供合法性依据。2023年，广州相继出台了《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号）和《广州市农村集体所有土地征收补偿办法》（穗府办规〔2023〕3号），以及全国首个针对城中村的地方性法规《广州市城中村改造条例》。一方面，探索政府主导的做地模式，按区固化征收补偿标准。另一方面，通过立法，为政府征收集体土地和国有土地上的房屋，以及村集体收回集体土地使用权等强制措施提供了合法依据。但当前，随着房地产市场下行，城中村改造面临诸多挑战，相关制度实施成效仍有待持续关注。

4 讨论与启示

4.1 留守户问题治理制度变迁中地方政府逻辑的再认识

对广州城中村改造中留守户问题治理制度变迁的长时段研究表明：在发展导向的“晋升锦标赛”和稳定导向的“政治淘汰赛”的双重张力下，地方政府并非只关注城中村改造推进效率等发展收益，维护社会稳定、不发生引发社会广泛关注和上级政府问责的重大社会事件更是地方政府治理决策的关键。留守户问题作为城中村改造中频发的治理难题，不仅关系到城中村改造推进效率和政府可分享的增值收益，更关系到地方社会稳定。因此，如何平衡更新改造的推进效率和避免发生稳定危机之间的张力也就成为地方政府推进留守户问题治理制度变迁的重要决策逻辑。
早期，在突出的土地供需矛盾和举办全国性赛事等发展导向下，广州政府迫切需要加快推进城中村改造，而受限于有限理性，广州政府借鉴以往基层事务治理中的非正式治理措施经验所形成的制度设计并不完善，试图通过分享改造的增值收益激励市场和村民，加快改造推进效率，但城中村改造中复杂的利益博弈和巨额增值收益分配所引发的矛盾纠纷远超政府预估，不仅未获得预期的发展收益，同时引发上级政府问责。随着城中村改造中留守抗争的重大社会事件频发，广州收紧调整相关政策，在“稳定压倒一切”的决策下城中村改造几近停滞。2015年以来，盘活存量上升为国家要求，广州政府基于以往的制度实践经验，进一步平衡发展与稳定的关系，开展制度纠偏与创新，建立系统化的留守户问题治理体系，降低留守户问题对更新改造推进的影响，同时避免发生稳定危机。近期，城中村改造的紧迫性再一次提升，广州政府通过出台地方性法规，为进一步优化留守户问题治理制度提供了合法性依据。
广州的留守户问题治理制度变迁体现了中国渐进式改革探索的共性特征。由于有限理性的约束，地方难以先验性地探索出一种完善平衡发展与稳定的制度设计，其制度设计的决策预期成效与实际制度实施成效并不一致，只能在决策—制度设计—实施反馈的曲折探索中不断推进制度的纠偏与创新，并在发展与稳定的“摇摆之间”逐渐完善留守户问题治理的系统化制度体系。

4.2 广州留守户问题治理制度设计经验

不同于快速城镇化时期“强政府、弱业主”背景下形成的留守户问题非正式治理措施，1978年改革开放以来，以广州为代表的珠三角地区的集体经济飞速发展，村民的财产权利意识和维权能力不断强化。为推进城中村改造，广州经过十数年的探索，逐渐形成较为系统规范的留守户问题治理正式制度经验，对当前其他超大特大城市积极稳步推进城中村改造具有重要的借鉴意义。
首先是减少矛盾冲突的发生和建立矛盾协商调解机制，从源头上降低留守户问题产生机率。一是尊重产权、合理补偿、明确规则、稳定预期。广州早期试图沿用以往基层治理中因村施策等非正式治理措施，但在实际应用中不仅衍生出众多贪腐事件，也刺激了村民的投机心理，导致更新改造中矛盾纠纷不断。因此，应当在摸清城中村现状开发强度和合法权益面积的基础上，尽可能细化和明确权益面积认定与补偿标准、历史遗留问题的处置规则等，以合理明确的规则标准界定相关主体权益，稳定改造预期。二是坚持规划引领、计划管控、“拆改留”并举、分类有序地推进城中村改造。从群众需求迫切、投入少、效益突出的领域入手，优先采取微改造等方式消除城市安全和社会治理隐患问题，严格审批涉及主体多、利益纠纷和矛盾冲突激烈、改造周期长的全面改造。三是建立民主协商调解矛盾纠纷机制，借助村集体内部稠密的社会关系网络，发挥村民理事会、党员在征询村民意见、协商调解矛盾、保障村民合法权益中的积极作用。
其次是从改造程序上避免因个别留守户拖慢整个改造项目进度。在制度设计上可将谈判前置，设定改造项目立项的表决比例要求和项目退出机制，避免过早投入沉没成本。同时，建立签约激励机制，推行“签一片、拆一片、供一片、批一片、建一片”的分期分片改造模式，降低留守户对整个项目推进的牵制影响。
最后，在充分协商的前提下，针对极少数拒不签约，有损公共利益的留守户，应完善更新改造立法，建立合法合规的强制征收措施。同时在实际应用中，要避免强制征收激化矛盾，出现稳定危机。需要更多发挥法律法规和裁决的威慑作用，特别是裁决可以强制征收时，留守户已没有谈判筹码，妥协的几率比较大，此时，应鼓励与留守户做最后谈判，争取达成合作共赢，避免在强制执行时激化社会矛盾。

4.3 研究展望

诚然，本文仍存在着几点不足。一是地方城市更新制度变迁受到多方因素的综合影响，仅从留守户问题视角出发剖析广州更新制度变迁，具有一定的局限性；二是从发展和稳定视角出发，构建了留守户问题治理制度变迁解释模型，但仅对广州个案的实证具有一定的特殊性，解释模型有待更多学者实证、批评和讨论；三是2023年以来，广州城中村改造和留守户问题治理制度发生较大转变，制度实施成效和挑战仍有待更多学者们的持续关注。

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