专题主持人
黄耿志，中山大学地理科学与规划学院城市与区域规划系主任、教授、博士生导师，国家自然科学基金优秀青年基金获得者，国际地理联合会（International Geographical Union，IGU）非正规性、社会变化与发展专业委员会执行委员会秘书长，广东省地理学会副理事长。主要研究方向为城市社会地理、城市化与社会空间转型、移民与社会融合。
访谈主题
实施城市更新已经成为中国高质量发展时代城市发展的战略选择。2022年党的“二十大”报告提出“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。2024年7月18日，党的“二十届三中全会”再次强调“建立可持续的城市更新模式和政策法规”，表明城市更新已经上升为前所未有的国家战略
[1]，成为推动中国式现代化建设的重大战略部署。中国城市发展由此从注重体量扩张和增量开发的城市建设时代进入到注重质量提升和存量优化的城市更新时代
[2]。这个时代的来临必将对城市发展的目标、理念、方式和规划带来新的要求和挑战，如何通过城市更新转变发展方式、转换发展动能、实现以人民为中心的高质量发展成为中国城市化下半场城市发展的重大命题。
城市是一个生命体，城市更新因此是城市进行新陈代谢、不断自我修复的常态运动
[3]，其意义在于阻止城市衰落、促进城市持续发展，使城市不断适应新的社会经济发展要求，满足人类不断提高的物质和精神需求。从世界城市发展的历史看，城市更新作为城市的一种自我调节机制，与城市发展相伴随，并随着社会环境和发展需求的变化，呈现出阶段性的特征。在西方发达国家，城市更新经历了“二战”后以大规模推倒重建为主的城市改造，到以环境整治和邻里关系复兴为特点的社区更新，再到后工业化转型下以促进经济发展为导向的旧城复兴，最后到1990年代以后强调经济、社会、环境等多元目标的城市更新
[4]。这个演进历程展示了城市作为一个生命体的修复和再生本能，反映了西方城市更新从“形体决定论”和功能主义到人本主义的更新思想转变
[5]，从注重物质环境改善和经济增长到追求经济、社会、文化、生态等综合效益的更新价值转变，从政府单方主导到政府、市场、社会多方参与的更新模式转变。可见，城市更新是城市发展的永恒主题，其内涵和价值随着经济社会发展的变化而呈现螺旋式上升的演进。
如何理解今天中国的城市更新内涵和意义?从历史上看，现代中国的城市更新始于1949年新中国成立之后的危房改造、棚户区改造和环境整治，当时在百废待兴的背景下，主要解决基本的环境卫生和安全居住问题
[6]。1978年改革开放以后，在经历1978—1989年以解决住房紧张、完善基础设施为主的旧城改造阶段之后，1990—2011年中国城市更新进入长达20多年以经济利益为导向的大规模旧城旧区改造和再开发
[6]。在这个阶段，土地有偿使用和住房商品化制度的实施给城市更新注入了巨大的市场力量，在土地财政与房地产开发巨额利润的驱动下，政府与开发商形成了“增长联盟”，推动城市更新以前所未有的强度和速度进行
[7]。诚然，这个阶段的城市更新促进了经济增长、提升了土地利用价值、缓解了大城市土地资源不足，但也造成了利益分配不均、公共利益保障不足、历史文化保护不力、土地过度开发等社会和环境问题。2012年以后，中国城市更新的政治经济环境发生了根本性变化，经济发展由高速进入中高速的新常态，城市化发展进入诺瑟姆曲线的中后期阶段，土地资源供给由增量时代进入存量时代，建立在空间资源供给充足和单一经济增长价值基础上的城市更新不再适应城市发展的新条件和新需求，中国城市更新进入了新的历史阶段
[6]。
在新的历史时期，中国城市更新承载着实现高质量发展转型和践行“五位一体”发展理念的使命。它不仅要解决物质实体老化、基础设施短缺、土地资源不足等问题，而且承担着转变经济发展方式、提升城市功能、改善人居环境、提高生活质量、传承历史文化、保护生态环境、促进社会公平正义等多元发展目标。因此，现阶段中国的城市更新不仅是一项改善城市空间形态的建设活动，而且是一项恢复和优化城市经济、社会、文化、生态等功能的社会系统工程
[8]。它涉及到推动产业转型升级、促进社会融合和公平正义、延续历史文化脉络、提高生态环境承载力等一系列翻新、整治和改造行动。这意味城市更新必须摒弃过去大拆大建的短期行为，摆脱以往仅注重经济效益的单一价值观，以城市—经济—社会—文化—生态整体关联为原则，从综合性、前瞻性、可持续性的角度实施城市更新行动，助力高质量发展和中国式现代化建设。
然而，在新的历史时期，城市发展的环境和条件也发生了重大变化，这使城市更新面临前所未有的挑战。首先，随着城市发展进入存量时代，以往基于增量土地开发的城市规划制度已经不完全适应基于存量用地再开发的城市更新活动，前者的刚性难以满足后者的动态性和灵活性。其次，经济增速放缓、土地资源增量限制、房地产市场供求关系变化已经使过去依赖地方财政的城市更新陷入困境，如何解决城市更新领域的庞大资金投入、有效引入社会资本成为未来城市更新的重大挑战。第三，相比过去单一的以物理性设施改造为内容的城市更新，现阶段的城市更新交织着多个国家发展战略和目标，如何实现城市更新与可持续发展、低碳城市、韧性城市、宜居城市等城市发展目标的联动是城市更新推动高质量发展的重要命题。最后，在以人为核心的发展理念下，过去城市更新产生的社会公平正义、历史文化价值受损等问题必须得到合理调节，如何加强相关利益主体之间的协调、维护弱势群体的权利、保护历史文化遗产成为实现城市更新承载公共价值的关键。
为积极应对上述挑战，我们策划了“高质量发展转型背景下的中国城市更新：挑战与路径”专题访谈，邀请了来自相关学科领域的专家学者，共同探讨新的历史使命下中国城市更新的理论和现实路径。访谈首先尝试从战略性的角度探讨城市更新行动与有关制度和国家发展战略的关系，主要围绕城市更新的制度障碍、与城市体检工作的关联，以及与可持续发展（“双碳”目标）的关系来探讨城市更新行动的新命题；其次从策略性或技术性的角度探讨城市更新如何实施的问题，聚焦城市更新的治理结构、资金供给、土地产权协调等重要问题；最后延伸至城市更新的影响和后果调控，聚焦城中村改造对住房保障的影响以及城市更新带来的历史文化保护、社会公平正义等效应问题。总之，访谈面向建立可持续的城市更新模式目标，尝试回答新的历史条件和价值导向下城市更新如何实施的基本问题，深入解析这一问题的关键方面和解决路径，希望为推动高质量发展转型背景下的城市更新行动和中国式现代化建设提供科学参考。
主持人：
城市更新是基于存量空间的建设活动，而当前的城乡规划管理制度主要是针对增量土地开发，其要求不完全适合城市更新项目的需要，难以指导城市更新工作。请您谈谈当前城市更新行动面临的制度挑战与改革思路?
访谈嘉宾：
李郇，中山大学地理科学与规划学院教授、博士生导师，中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院院长，中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会农房与村镇建设专业委员会副主任。主要研究方向为城市化、乡村建设与共同缔造等。
城市更新的对象是存量空间资源，这里重点谈谈旧城更新与城中村改造。从各地实践探索来看，目前这两类更新面临的制度挑战至少有三个方面：
（1）有为政府和有效市场的边界难以把握。城市更新需要广泛的资源，需要政府、市场与原住民三方主体就利益分配达成一致。如果政府对市场缺乏引导，市场只选择利润高的改造项目，附加值和回报率低、投入大的城中村，或者产权分散的老旧城区的更新改造，势必难以得到关注。如果政府参与过深，又可能对开发企业产生挤出作用。历史的经验表明，保持市场企业性质的多样化、多元性，能够最大效率地发展经济和产业，推进城市开发建设。
（2）复杂的契约关系导致难以形成集体行动。在城中村、旧城为代表的存量地区，普遍存在土地与房屋的历史遗留问题。在调研过程中，有不少城中村提出数处与相邻地块权属存在边界争议的历史征地补偿问题。很显然，更新改造工作的实施推进需要以解决这些问题、取得所有利益相关方的支持为前提，这必然造成漫长的更新改造周期，不易促成更新改造的集体行动。
（3）现有产权制度难以支持规模化自主更新。城市更新区域与自然资源资产要素关系复杂交错，政府行政资源有限性受到考验。如在许多老城区，一栋房子可以有多种类型的产权关系，改造的社会成本极高，个体自主更新难以规模化实现。再如，在最近几个地区探索的危旧房屋“原拆原建”改造中，涉及到公共配套设施增加、公用建筑面积扩大、住宅格局调整等，这些变更如何登记确权、延续土地使用年期、计算土地出让金等，均需更加系统深入的探讨。
现行大部分规划建设制度主要面向过去的增量土地开发，如果要指导存量地区的更新改造，需要做深入的改革创新。针对国有土地旧城镇，需要探索符合存量地区实际情况的空间规划、土地整理与供应、开发模式、资金筹措、公众参与等方面的制度和政策。
（1）空间规划方面，重点是“量体裁衣”，探索既保障人居环境品质又支持存量更新改造的规划设计指标，如在绿地率、容积率、日照间距等指标设置上，各地结合上位政策精神与地方实际情况，着手出台符合地方的标准规范，改变依靠行政会议、专家会议进行审查、评审的工作方式。
（2）土地整理与供应方面，过去收储农用地并出让建设用地，土地整理与供应相对清晰，而老旧小区改造却面临土地归宗、土地延期或续期、土地出让金缴纳、确权登记等多种问题，特别是存量用地更新开发往往需要开发主体介入前期工作，这种情况下如何既保障土地出让的公开公平，又让开发主体在获取土地方面具有积极性，有赖于更多的创新实践。
（3）在开发模式上，需要调动多权属主体的改造集体行动，以试点项目探索居民自主更新、“居民—开发商或代建商”合作等模式，形成流程清晰的工作机制，让不同的“伙伴”能够便捷地参与进来。
（4）资金筹措是个关键维度。过去依靠融资地块出让融资的做法较为单一，面向房地产新趋势，需要更多的融资途径，完善各级财政补助机制，积极联动银行、保险投行等金融机构，探索老旧住房改造投融资模式，居民出一点、财政纾困一点、市场融一点，增强主体的更新动力。当然也要认识到旧城镇改造开发周期长，因此需要更多更优的金融工具的投放。
（5）在公众参与方面，需要构建“共建共治共享”的旧城镇更新的社会治理体系，让改造涉及的居民从改造动议、规划设计、安置方案、土地处置、施工建造、竣工验收等各环节都能充分参与。近期北京、上海、杭州、广州等城市正点状探索居民危破房屋“原拆原建”模式，已经涉及到了前面的诸多问题，期待能有更多的改革创新举措。
针对城中村的改造，改革创新的关键在改造的利益分配。现在看到的趋势是村民对于改造的预期收益期待很高，在城市化土地增值利益有限的前提下，城中村改造中村民的合法利益是哪些、城市政府代表全体市民持有的公共利益是哪些，具体涉及到补偿安置标准、规划容量、公共设施要求等，未来的改革创新举措要围绕这些关键议题，才能有助于解决城中村改造的问题。
主持人：
中华人民共和国住房和城乡建设部提出把城市体检发现的问题作为城市更新的重点，可见城市体检对城市更新的作用。请您谈谈如何建立更好的城市体检机制以更好地支撑城市更新工作?
访谈嘉宾：
张文忠，中国科学院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师，中国城市规划学会副理事长，中国发展战略学研究会副理事长，中国自然资源学会资源型城市专业委员会主任委员。主要研究方向为城市人居环境、宜居城市、城市体检与更新、资源型城市、产业发展等。
城市体检就是对城市规划、建设和治理工作的存在问题和成效进行定期分析、评估、监测和反馈，准确把握城市发展状态，监测城市动态变化，推动城市健康和可持续发展。城市体检发现的问题和评估结果为城市更新提供依据，可推进城市更新行动的精准化和科学化。城市体检有些指标是反映状态性的指标，检测和评估不同时间节点发展状况，有些指标是趋势性指标，反映的是城市规划建设和治理的动态变化，也有些指标是目标性指标，着眼于未来的发展方向。因此城市体检与城市更新同样具有动态性，两者不存在矛盾。未来可从以下4个方面来完善城市体检机制以更好地支撑城市更新工作。
（1）建立可量化、可感知以及可评价的指标体系。通过城市体检指标可发现影响城市人居环境质量短板弱项，并能够反映城市的竞争力、承载力和可持续发展能力。城市体检指标可以体现不同空间尺度的差异化，以及与城市更新的目标导向和价值取向相适应。比如建筑和房屋安全、城市韧性等要作为城市体检的重要内容，目标是在城市更新中，突出城市的韧性、宜居和智慧高效等新时代城市发展理念。同时要重视基础设施和基本公共设施功能完善、便捷利用，为群体提供高品质的公共服务设施，重视城市历史文化保护和创新发展，体现城市高质量发展方向。
（2）以问题导向为基础开展城市体检。通过划细城市体检单元，从房子到小区（社区）、街区、城区（城市）等不同空间尺度对城市规划、建设、治理中存在的问题进行评估和诊断，反映居民对城市居住、生活、出行和环境等各方面的诉求。找出群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题。如居民住房是否存在给水、排水、供热等管线和设施设备老化破损和跑冒滴漏等问题?小区或街区的养老、学校和医院等服务设施是否能够满足群众需要?超特大城市是否存在人口过密问题?城市各种功能布局在空间上是否均衡?城市风貌塑造和历史文化保护是否到位?城市应对各种突发事件和灾害风险的能力如何?通过城市体检找出居民在城市生活、工作中面临的难点和堵点问题，查找影响城市可持续发展的短板弱项。
（3）城市体检工作要体现以人为本的理念。在城市体检工作方式上，居民社会调查工作是城市体检的重要组成部分，通过居民问卷调查，获取群众对城市的住房、日常生活设施、休闲活动场所等公共服务设施需求，了解群众对城市建设风貌特色、生态宜居等的认可程度，居民问卷调查是对客观调查工作的重要补充。如2023年10个试点城市体检结果表明，53.89%的居民认为小区停车存在问题，51.57%的居民认为街区车辆停放管理存在问题，另外，居民对社区物业服务、街区多功能运动场地配置、社区公共空间和充电设施、街区门前责任制、文体活动组织等方面问题反馈比例也超过40%。可见，诸如停车、物业服务、运动场所不足等问题就是居民“急难愁盼”的问题。居民对这些问题的反映，也校验了客观调查数据，进一步促进了城市体检工作方法科学化和精准化。
（4）强化城市体检对城市更新的基础作用。城市体检发现的问题、体检结果是编制城市更新规划、确定重点更新片区和具体项目的依据。城市体检评估的结果可为城市更新提供行动方案和重点任务。如城市体检要围绕住房、社区尺度发现的居住安全问题，社区水、电、气、热等各类老旧管线管道等设施老化和受损，以及养老、托育等社区服务设施不足等问题，城市更新就要直面这些问题，排除安全隐患，加大老旧小区改造，调整共有设施和空间，增加老旧小区停车和绿色充电设施建设等；关爱弱势群体，聚焦“一老一少”，解决民生急难问题，提升服务水平和质量。针对街区体检发现文化、休闲、商业设施等配套不完善，历史文化保护不力等问题，则要进行商业街区的活力再造，完善社区15分钟生活圈的服务设施，为老百姓提供购物、餐饮、教育和医疗等日常服务，提高居民日常生活的方便性，打造具有文化内涵的特色街区。
主持人：
实现碳达峰、碳中和是国家重大战略决策，而城市作为碳排放的主要源地，承担着实施“双碳”目标的主要责任。请您谈谈城市更新行动如何与“双碳”目标联动、促进城市可持续发展?
访谈嘉宾：
林坚，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任、教授、博士生导师，中华人民共和国自然资源部国土空间规划与开发保护重点实验室执行主任，北京大学首都发展研究院副院长、城市规划设计中心主任。主要研究方向为国土空间治理与规划、土地利用。
在全球气候变化背景下，中国“双碳”目标为城市更新赋予了新的使命。“双碳”目标下的城市更新注重以人为本，将绿色低碳发展作为出发点，倡导低碳社区建设与基础设施绿色转型，从而推动资源环境、经济社会、居民生活的协调发展。这需要城市更新的实践从“点”的建筑单体、地块、具体项目改造，到“线”的基础设施绿色化建设，再到“面”的社区和城市整体谋划，实现功能复合、生态友好、高效集约的联动、更新和升级。
“双碳”目标下的城市更新需充分把握“点”“线”“面”三个维度的不同要求。“点”指建筑单体、地块和项目尺度的城市绿色更新，利用生态技术、社区园艺，绿化城市零散空间，提升空间功能和公众参与，以修复和改善城市结构。典型代表如北京市景山微花园项目，将原本全硬质覆盖的围墙下空间进行多功能复合利用，打造以“胡同园丁”为主题的微花园，兼具景观效果和功能性，向公众展现具有景山特色的街区景观提升与社会治理模式。“线”即城市生态空间优化、基础设施绿色更新，后者涉及市政公用工程设施、公共生活服务设施等绿色化改造。《“十四五”全国城市基础设施建设规划》就指出，要“全面落实新发展理念，推动新时期城市基础设施的绿色低碳发展新模式、新路径”。既往，基础设施更新较为注重设施功能的提升，对绿色化改造的考虑有欠缺，很重要的原因在于缺乏政府和社会资本共同参与的多元化投融资机制。为此，需要通过创新基础设施绿色更新的投融资模式，建立健全相应的政策法规体系和绿色评价监测体系，为基础设施绿色更新提供支持保障。“面”的重点是近零碳社区更新建设。社区作为城市社会生活的基本单元，是能耗和碳排放的集中地，也是减碳的主要阵地。国外已经出现较为成熟的零碳社区实践，如德国波茨坦市的德雷维茨社区零碳改造项目，对建筑、交通、生态、能源等物理空间进行节能改造，并以量化的更新目标作为参考依据，同时建立起由政府、社会能源与组织、私人开发商与业主、各类基金组织等多方参与的投融资体系，形成了良性资金循环环境。而中国总体处于探索阶段，包括技术方法、利益主体协作机制、政府指导支持等，未来还有许多工作待开展。
面向“双碳”目标的城市更新应强调“点”“线”“面”联动，从城市可持续发展角度出发，做好总体谋划和机制创新探索。在总体谋划方面，应制定以“点”带“面”、以“线”带 “面”、以“小面”带“大面”的战略和策略。具体措施包括：（1）编制与国土空间规划有效衔接的绿色低碳城市更新实施计划和方案；（2）扩大绿色低碳更新范围，关注提升线性空间的品质和生态价值；（3）注重整体统筹，从单“点”更新转向“点”“线”“面”协同更新。在机制创新探索方面，可以从以下三方面加以完善：（1）探索增存挂钩“绿色折抵”机制，确保城市绿色空间总量不减、质量提升。在谋划阶段，探索允许将经存量建设用地开发改造而新增加的城市内部绿地或其他生态用地视同为城市外围地区的农林用地（绿色空间），明确为存量开发增绿指标，同时划定可能占用农林用地（绿色空间）的建设区域，允许将指标与建设区域相挂钩；在实施阶段，允许将存量开发增绿指标用于占用林地(或者占用耕地)的占补平衡。（2）探索绿色全生命周期管理制度。确立全程绿色化更新的思路，在项目招商、落地、供地、开工、竣工、投产的全程实施监督各项生态指标与环境状况的落实情况，确保项目全程符合绿色更新规划；同时建立多主体、多尺度的科学决策机制。（3）探索多元化投融资机制。结合政府投资和社会融资，推动绿色城市更新；通过优惠政策和专项基金激励，拓宽融资渠道，吸引更多社会资本参与。
主持人：
城市更新是一项涉及政府、社会、市场等多方主体的集体行动，以往以政府为单一主体的“大包大揽”模式已经不适应经济新常态下的城市更新。请您谈谈城市更新过程中政府、市场、社会的角色和协作关系?
访谈嘉宾：
田莉，清华大学建筑学院教授、博士生导师，国家自然科学基金优秀青年基金获得者，中华人民共和国自然资源部智慧人居环境与空间规划治理创新中心主任，国际区域发展协会中国分会副理事长，中国城市科学研究会新型城镇化与城乡规划专业学术委员会常务副主任，中国城市规划学会城乡规划实施委员会副主任委员。主要研究方向为城乡规划、土地与住房、城市更新等。
自2009年广东省全面推进“三旧”改造以来，城市更新浪潮逐渐扩展至全国各大城市。2016年之前，房地产开发主导的更新模式以发展型政府、宽松的规划管控和活跃的市场交易为特点，体现了浓厚的新自由主义倾向。同时也引发了房价持续高企等一系列金融、社会问题。自2016年起，国家对地方发展和城市扩张的控制力度加强，地方政府的自主决策权受到限制。中央政府的优先级是政治稳定、治理合法性以及经济社会平稳增长，它利用土地管理、土地金融工具等来管理城市更新，通过“三区三线”、更新方式甚至是更新的建筑高度管控等手段，大幅度削减地方政府在更新上的自由裁量权，为快速的城市更新按下了暂停键。
当前，在经济增长放缓、要素成本上升和房地产市场整体下行的背景下，中国城市更新的主体呈现出以下三个变化。（1）目标转型与民营企业参与弱化：城市更新目标正从单纯的经济增长转向追求社会环境的综合效益。房地产市场的低迷导致民营企业的参与热情有所减退，而肩负社会责任的国有企业则更加活跃，但带来了国企债务压力增加的风险。（2）依赖政府投资的模式难以为继：在地方政府债务风险居高不下的压力下，依赖政府投资的老旧小区改造模式面临着可持续性挑战。（3）社会力量重要性凸显：城市更新的方式正从大规模的拆除重建转变为更加注重居民参与的微更新和老旧小区改造。居民的参与对于更新项目的顺利实施变得至关重要。
新形势下，城市更新的传统模式——依赖政府（特别是国有企业）和房地产市场的“政府—市场”二元治理结构，正遭遇难以为继的挑战，迫切需要动员和利用居民、社会组织等社会主体的潜力，与市场力量建立紧密的合作关系。政府在规划授权和资金扶持方面应积极为社会自主改造提供支持，这不仅能够促进投资增长，还能激发房地产市场的活力，实现多元化的发展目标。在这种形势下，自拆自建的模式日益受到关注。例如，广州市花都区集群街2号楼的居民通过业主共同承担改造成本，委托区属国企作为实施主体进行拆除重建。政府给予奖补政策和财政激励，撬动社会资本参与，推动了项目的顺利进行。但就目前来看，自拆自建模式的推广还面临巨大挑战。首先，它要求居民之间达成高度共识，居民可能因为经济状况、对改造的期望、对资金投入的担忧等因素产生分歧。其次，自拆自建通常需要居民筹集大量资金，要求居民有足够的支付能力和意愿，如在杭州浙工新村自主更新的案例中，居民自筹资金约4.7亿元，每家出资约100万元。第三，非常关键的一点，自拆自建需要政府在规划、赋权和资金支持方面提供足够的支持。在广州集群街2号楼的案例中，政府出台了危旧房屋拆除重建试点方案，并提供了财政激励，这对项目的推进起到了重要作用。
城市更新的“政府—市场—社会”关系中，政府和市场是权力结构的主要参与者。市场力量可以确保资源配置的效率。然而，房地产全面下行以来，由于市场调控、融资环境收紧以及疫情等因素的影响，许多民营房企遭遇了流动性危机、销售下滑、融资成本上升、融资渠道受限等一系列问题。很多地方政府设定较高的准入门槛和严格的规划管控条件，导致民企参与更新的空间日益压缩，而国有企业在城市更新中日益活跃。与民企相比，国企与政府有着特殊的关系，社会和政治目标也更加多样化，通常有义务代表地方政府承担社会责任，甚至是无利可图的民生项目。然而，由于软预算约束原因，国企广泛参与城市更新无疑会加剧政府的财政负担，并可能扭曲市场机制，阻碍民营企业的发展。
在当前的国际形势下，中国社会经济发展正遭遇一系列挑战，包括出口贸易的减缓、地方债务的累积以及就业压力的持续。历史经验表明，面对经济增长的放缓，采取放宽管制、激发民营经济和社会力量活力的策略，是走出困境的有效途径。关键在于如何通过政府的放权和赋能，降低城市更新的准入门槛，优化规划管控，以及提供必要的资金支持。例如，在规划设计条件的设定上，对于城市更新可以适当放宽建筑间距要求，允许增加配套公共服务设施面积，减少建筑密度等过于严格的要求；在城市更新平台的准入上，鼓励而非限制民营企业加入城市更新平台。总之，政府需要积极促进市场和社会力量的参与，从而推动城市的高质量与可持续发展。
主持人：
资金是支撑城市更新项目启动和持续进行的关键方面。在当前经济增速放缓和土地财政萎缩的背景下，以往单纯依赖地方财政和“以地生财”的融资方案已经难以持续，如何开拓新的资金渠道、平衡城市更新的成本成为城市更新的重要命题。请您谈谈城市更新如何解决资金供给的问题?
访谈嘉宾：
张京祥，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，南京大学空间规划研究中心主任，江苏省设计大师，中国城市规划学会城乡治理与政策研究专业委员会主任委员。主要研究方向为城市与区域发展战略，城乡空间规划与治理。
近年来，由于经济、社会发展环境的剧烈变化与国土空间管制要求的趋紧，中国许多城市迅速由空间外延扩张切换到城市更新这一“新赛道”。这一转换过程来得如此迅猛，完全不同于过去的城市空间拓展模式，城市更新实践中面临诸多挑战，其中一个最大的难点就是资金问题。早些年在经济高速增长、城镇化高速推进时期，庞大的土地财政有效支撑了许多城市更新项目的顺利实现。但是，近年来随着财政规模锐减甚至是停摆，各个城市不得不去努力拓展资金渠道，尤其是吸纳政府资金之外的各种社会资本参与城市更新。资金来源和投融资模式对于城市更新项目的成功实施至关重要，这要求在以下几个方面进行积极的改进与创新：
（1）大力提高政府资金的利用效率。“政府资金”从广义上包含了财政资金、国资平台融资、城市更新专项债等。由于许多城市更新项目涉及到基本民生保障与公共利益，投入是微利甚至是亏本的，这些项目很难交给市场或者吸引社会资本，这必然需要以政府资金作为主要的投入渠道。对于城市更新中的政府资金而言，最重要的是要改变过去那种重投入而轻效益、重建设而轻运营的操作模式，即使在公益性为主体的城市更新项目中，其实还是有许多资产可以积极盘活利用，并形成一定的现金流回报。例如，青岛市政府发行城市更新专项债券，通过精明的资产盘活与合理的财务模式，形成了公共资产租金等持续的现金流收入，有效减少了政府在城市更新项目中的财务压力。
（2）积极吸纳多元社会资本的参与。这里的社会资本包括与政府联合的PPP（Public-Private-Partnership）模式，也包括自主投资的社会资本、物业权利人自筹资金、市场化融资等不同类型。相比于过去大量的新建房地产项目，城市更新项目普遍利润率不高且实施周期长、产权矛盾复杂、不确定性高，因此，现实中社会资本参与城市更新的积极性不高、面不广、渠道不畅。这就需要政府秉持开放、创新的理念，在守护好公益底线的前提下，要对社会资本进入城市更新保持一种宽容的态度，以创新的理念积极接纳社会资本的参与方式、运营模式。例如，重庆市九龙坡区老旧小区改造项目中采用PPP模式，政府与社会资本合作成立项目公司，合理分摊风险收益，既减轻了政府财政压力，也提高了更新效率及资产经营价值，实现了多方共赢。再如，郑州市在老旧小区更新中，鼓励社区居民、物业公司等物业权利人参与，共同约定出资比例，政府则给予部分补贴支持，既减轻了政府资金压力，也提高了更新项目的社会支持配合度。
（3）建立以国资平台为主体的城市更新资金联盟。城市更新项目往往涉及到复杂的产权与利益关系，广受社会各方关注，实践中常需要一些量身定做的政策创新、规制放松等实际支持才能得以实施。在中国现实的国情中，这些需要在城市更新项目实施中进行“突破”和“创新”的地方，如果让纯粹的社会资本去操作就很难获得有力、有效的支持，而必须要依靠国资平台这样的“准政府机构”走到前台去推动才行，这是与西方城市更新有很大不同的一点。因此，除了一些可以纯粹市场化投资实施的城市更新项目外，更多的城市更新项目实施需要搭建一个以国资平台为主体、多元社会资本参与的城市更新资金联盟。在这个联盟中，国有资本与社会资本各有所长，充分发挥国资平台的“准公共性”优势与社会资本的“效率活力”优势。
（4）为社会资本参与城市更新提供支持与引导。政府应出台相关政策，鼓励和引导社会资本参与城市更新项目，并提供必要的政策支持和激励措施。在城市更新中，要实现信息透明与有效沟通，加强政府、社会资本、物业权利人等不同主体间持续的信息沟通，确保项目信息的透明度，凝聚各方的信任与合力。在城市更新项目不同的资金筹集模式中，各方要合理分配风险和收益，实现风险共担、收益共享，确保各方参与者的积极性和项目的可持续性。最后，要高度注重城市更新项目的运营策划，将运营策划前置并贯穿于城市更新项目实施的全过程之中，从而提高各投资主体的资金回报率。
主持人：
产权关系是影响城市更新过程和效率的关键因素。相比新增土地开发，基于存量空间的城市更新通常面临着复杂的产权关系问题，且在不同类型的土地有不同的表现。请您谈谈城市更新如何解决复杂的产权关系问题?
访谈嘉宾：
朱介鸣，同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，英国社会科学院院士，上海同济城市规划设计研究院总规划师，中国城市科学研究会新型城镇化和城乡规划研究专业委员会主任委员。主要研究方向为市场经济下的城市规划和城市发展中的土地产权制度。
产权是社会和经济的基本制度设置，与经济效率和社会公平密切相关，约束社会个体行为。土地产权的功能之一是利用土地资源时所产生外部性的内部化。土地产权结构决定土地开发模式，从而直接影响建成环境形态。土地交易主体不是土地本身，而是土地权益。土地产权由使用权、出租权、开发权和出让权组成，通过确定土地使用性质和限定土地开发条件，城市规划成为土地产权的组成部分。随着城市空间大规模扩展的缓行和国土空间规划的编制，基于现状建设用地的城市更新成为城市化发展的主要模式。作为城市更新的主要制度设置，国土空间规划框架下的控制性详细规划与土地产权息息相关。初始的控制性详细规划编制确定城市空间的利益格局，控制性详细规划的修编更改城市空间的利益关系，空间关系变动涉及到土地利益的“得”和“失”，构成城市更新的动力和阻力。如果没有应对得失的相关措施，城市更新会陷入无法实施的困境。
建立在土地产权基础之上的控制性详细规划是发达市场经济国家城市规划的核心所在。高度城市化国家已经不需要总体规划，市场经济也不需要发展战略规划，城市规划学科之所以还存在，是因为城市空间更新和改造所依赖的控制性详细规划修改涉及到社会各阶层之间的公平对待、环境可持续发展、城市经济复兴提升等问题。控制性详细规划并非只是一般的法定技术性指标文件，而是从市民角度确定城市空间形态的直接规则。既然是法定规划的底线管控，随时随意修改控规的恶习必须改变，任意修改等于没有底线管控。城市更新关键所在是强化空间管治的制度建设。
城市建成区存在二元土地产权制度：1988年前土地作为社会主义生产资料无偿划拨使用；1988年后土地作为经济资产有偿出让。前者是单位和居民通过土地无偿划拨得到无限期的使用权，土地产权中的一个权属而已；后者是业主通过市场交易购买出让土地的完整产权，是事实上的“有限期限私人土地所有”，因为业主在期限内拥有土地产权的所有四个权属。
当前土地使用性质下的土地租金与潜在最佳土地使用性质下的土地租金之间的差距称为土地租金差，获取土地租金差是城市土地更新的基本动力。建设用地供应总量有限，建设用地需求随着社会经济发展而高涨，进而扩大土地租金差。通过市场出让的土地产权明晰完整，业主接受土地市场价格即可交易，土地进入更新阶段。潜在挑战是商品住房用地往往是多个业主的集体拥有，难以达到100%业主同意进行土地使用权转让，产权理论上称之为“反公地悲剧”
[9]。城市更新需要未雨绸缪，设定多业主土地交易的最低门槛，如90%业主同意，余下不同意的10%业主必须服从多数。
城市建成中心区大部分可能是1988年前的划拨土地。涉及划拨土地的城市更新需要进行土地征收，对土地占有单位和居民放弃土地使用权进行补偿，补偿因使用者不同而异，似乎取决于使用单位的行政级别（央企、市企、区企等）。正常产权下的租赁合同终止，不涉及对租赁者的补偿。所以划拨土地使用权是定义模糊的使用权，我称之为“社会主义土地使用权”，区别于一般的土地使用权。征收模糊使用权会引发博弈和讨价还价，导致交易成本提高，甚至征收失败。“社会主义土地使用权”内涵可能因城而异。在1990s上海大规模城市更新时期，不少工厂单位获得土地开发权自行或合作进行土地再开发
[10]。各地需要进行实证调查并总结出划拨土地更新的内在规律。
因为基础设施和城市社会设施建设，城市更新会导致某些地块增值（如地铁、绿地等）和某些地块减值（如垃圾焚烧厂、变电站等）。美国政治经济学家亨利·乔治建议不劳而获的土地增值归公，我也建议不期而遇的土地减值归公。土地增值用于补偿土地减值是公平的政策。
主持人：
在经济利益的驱动下，不少地方的城市更新要么忽视了历史文化保护，要么对历史文化保护的认知存在片面性，导致那些达不到入选条件、未得到法定保护的历史建筑和地段受到破坏。请您谈谈在城市更新过程中应该采取什么样的历史文化保护价值观和措施?
访谈嘉宾：
王世福，华南理工大学建筑学院副院长、二级教授、博士生导师，中华人民共和国国务院学位委员会城乡规划学科评议组成员，中国自然资源学会国土空间规划专业委员会副主任委员，中国城市规划学会城市设计学术委员会副主任委员。主要研究方向为城市发展战略、智慧城市、城市设计和城市治理。
在城市更新的过程中，许多未达到法定保护条件的建筑物和街区遭到破坏，反映了在开发利益驱动下，开发主体通常认为没有获得保护身份的建筑就可以随意拆除，而其根源则在于历史文化保护的核心价值观难以贯彻，城市再开发中各方利益难以协调。
（1）历史文化保护的核心价值观：整体性人文传承。城市中的历史建筑和街区不仅是物质遗产，更承载着深厚的人文精神。这些历史建成环境见证了城市的发展和文化的演变，显性可见的仅是不同质量不同时代的既存建筑，但其人文内涵则隐藏在整体性的街区环境中，年代时空层积的丰富信息是城市生生不息的文脉延续，反映出每座城市自在的生活方式、社区关系和地方认同感，在当下千城一面的现代性困惑中尤为珍贵。因此，城市更新中的历史文化保护工作，必须认识到每一栋历史建筑与其所在街区共同构成独特的整体性文化价值。如果对未列入法定名录的建筑不作尊重和保护，将会严重损害城市文脉的整体性，甚至切断城市记忆，形成典型的破坏性建设。文物主管部门负责的名录型法定保护措施主要适用在少数具有较高历史价值的保护类建筑，仅是城市更新中底线保护的范畴。历史文化街区保护规划从整体性角度对建筑群、街区空间形态，以及非物质文化遗产活动空间承载等制定相应的保护措施，既明确了更严格的不可拆除约束，也倒逼更多的活化创新。这种整体性人文的真实、活态传承作为核心价值观，适用于所有具有城市记忆价值的城市更新中。
（2）城市再开发的利益协调路径：社会性有机更新。城市更新在本质上是一个经济再开发过程，为了追求短期经济效益而拆除原有传统街区，以拆迁、置换为主的开发模式忽视了原有的社会结构，造成了城市文脉的断裂，也容易陷入开发增量利益与社会存量利益的冲突中。社会性有机更新反对大规模的拆迁，以维护既有的社会结构和社区关系为目标，主张通过长周期、低冲击的方式进行渐进式改造。这种更新方式强调了在场存量利益的优先性，倡导通过协商实现环境改善和增益共享，有助于通过合作提升社会资本，有利于城市历史文化遗产的保护和传承。城市再开发的利益协调核心在于充分认识到城市更新的社会性。城市更新不仅是一个经济问题，更是一个社会问题，它涉及到居民的生活质量、社区的凝聚力以及城市的文化传承。通过渐进式的社会性有机更新，可以逐步培育出一种共谋、共建、共治、共享的社会治理模式，增强社区居民的参与感和责任感，是中国社会在高质量城市化时代培育社区精神的必由之路。
（3）城市更新的实施需要制度创新和技术进步。城市更新的成功实施不仅依赖于更新模式和利益协调的路径选择，还需要通过制度创新和技术进步来推动。在制度层面，政府应通过法规政策的调整，建立起一种能够协调多方共益的制度框架。例如，对城市更新中复杂的建筑物产权属性及权利进行界定并提供合理的金融政策，制定符合历史地段特定空间形态的规划与建筑规范，出台有利于协商平台搭建的政策及相应的程序性规定，创新土地政策鼓励包容性的混合使用以及合理的容积率奖励政策等。在技术层面，新的建筑技术和信息技术也应得到充分应用。例如，更精细的建筑施工及修复技术可以在不破坏原有建筑风貌的前提下，对老旧建筑和基础设施进行功能性的改造和升级；大数据、3D建模打印、人工智能等技术手段的广泛应用也为城市更新提供了新的可能性，在历史信息重现和现代场景营造方面不断出新出彩。
城市更新是实现城市建成区经济和社会效益的过程，更是历史文化传承与未来发展的桥梁。只有将整体性人文传承作为核心价值观，与社会性有机更新的利益协调路径相结合，以制度创新和技术进步作为必要支撑，实现空间治理能力的全面提升，才能真正推动中国城镇化进程所要求的高质量内涵型发展。
历史文化是城市的灵魂，为现代城市的发展提供了文化根基和精神指引。在城市更新过程中，我们应当让历史文化成为启发未来的力量，通过保护与创新，让城市在未来的发展中更加充满活力和魅力。
主持人：
城中村，尤其是超大特大城市城中村是城市更新行动的重点对象，最近国务院也就推进城中村改造工作发布了专门的指导意见，强调了城中村改造在住房保障、改善民生中的重要作用。请您谈谈城中村改造面临的主要挑战和解决思路?
访谈嘉宾：
叶裕民，中国人民大学公共管理学院学术委员会主任、首都发展与战略研究院执行院长、二级教授、博士生导师，教育部高等学校建筑类专业教学指导委员会城乡规划专业教学指导分委员会委员，中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会社区建设专业委员会委员。主要研究方向为新型城镇化、城中村改造、非户籍人口市民化、城乡融合发展。
2023年4月28日，习近平总书记主持中共中央政治局会议，提出要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造等。2023年7月21日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称“《意见》”）。超大特大城市城中村改造成为新时期国家重大战略。中国各超大特大城市积极落实国家战略，先后出台城中村改造规划与政策，新一轮城中村改造正在全国超大特大城市努力推进。
综观主要超大特大城市城中村改造的政策与实践，本轮城中村改造面临三大挑战：
（1）城中村改造理念和目标的挑战。《意见》明确提出本轮城中村改造的基本理念和目标是“改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展”，并且把“城中村改造与保障性租赁住房相结合”作为改善民生的基本内容和抓手。中国超大特大城市的新市民40%~80%居住在城中村，以城中村改造为抓手解决新市民住房难题，促进新型城镇化高质量发展是本轮城中村改造政策的重要创新。但是，许多超大特大城市的城中村改造，仍然延续前几轮“排斥性改造”的做法，没有把保障性租赁住房的充分供给作为城中村改造的基础性目标，而是把以投资拉动经济增长作为直接目标，满足于拿到贷款、启动项目、安排好本地村民补偿、净地出让等若干有限内容。这样的城中村改造必然导致新市民住房贫困加深、社会冲突加剧、新的城中村再生、超大特大城市新二元结构刚性增强等一系列现代化深层次难题。
（2）保障性租赁住房供给模式转型的挑战。《意见》明确提出三条保障性租赁住房的供给渠道，可以将其称为创新了公租房、民租房和整租房（集租房）“三足鼎立”的保租房供给战略。公租房主要由政府出资为人才和最低收入群体提供保障的住房，属于健康住房——即人均住房建筑面积13 m2以上、有独立卫生设施和独立厨房、能够满足家庭私密生活的套房，其占租赁住房的比例一般不超过15%；民租房是城中村改造过程中将村民回迁房出租部分规划设计为保障性租赁住房，村民所有、市场运作，属于健康社区的健康住房，适应于所有的新市民群体，并且由于直接提高了村民的租金收入而广泛受到本地居民欢迎。如果政策激励并充分发挥其潜力，可以提供40%~70%的保障性租赁租房，构成保租房供给量的主体；整租房（集租房）是村集体（村民）所有、企业拥有一定期限使用权、市场运作，价格较高，没有基础教育等社区公共服务配套，大部分室内缺乏独立厨房，不属于健康住房，主要适合于中等收入以上的单身或者无孩新市民群体居住，该部分新市民占租赁住房需求者的比例不超过30%。而且由于其非健康性，必然面临第二次改造，不适合作为主要保障性租赁住房的主要供给手段。但是，当前由于惯性作用，主要城市把保租房的供给重点仍然放在公租房和整租房（集租房）上，严重忽略民租房的供给。公租房、民租房和整租房“三足鼎立”局面难以形成，特别是民租房作为数量上供给主体、质量上满足健康住房要求、市场运作节约财政资金的保租房供给模式，如果广泛被忽略，本轮城中村改造“将城中村改造和保租房相结合”“防止城中村再生”和“以改善民生促发展”的目标将难以实现。
（3）“做地模式”难以实施的挑战。“做地模式”的优点是政府主导，强化了改造流程的规范性，保障了拆迁补偿的公平性，土地征收可降低城中村改造的时间成本。但是，它也具有明显的缺点：首先是国企单一主体，增加债务风险；其次是市场介入晚，发展成本高，并延长了城中村改造全周期。前期的国企和后期进入的民营企业都缺乏信心，导致“做地模式”难以实施。如此巨大规模的城中村改造，政府大包大揽，仅靠有限的国企与财政资金不足以覆盖城中村改造的庞大需求，也严重违背“让市场在要素配置中起决定性作用”的基本精神。
面对城中村改造的三大挑战，需要进一步改革完善现有的城中村改造制度和政策：（1）各城市需要制定覆盖全民的住房规划，并把住房贫困群体作为住房供给的首要对象，把保障性租赁住房供给规模和质量作为城中村改造的重要考核目标。在日本、德国等发达国家，住房规划先于城市规划和国土规划。迄今为止，中国没有一个城市完成了覆盖全体居民的住房规划，致使中国住房的规划建设缺乏整体观、系统观，积累了高达数千万的住房贫困群体。自上而下考核是中国地方行政的主要动力，不把住房规划和保障房供给作为考核目标，地方政府就可能长期将其流于形式。（2）增加“民租房”供给激励，建议给提供民租房的村民增加10%的面积激励，给运作企业增加3%的面积激励，激发“民租房”供给的市场和社会积极性，降低政府压力。（3）探索政府与社会合作治理的“复合型做地模式”，“做地模式”中保留政府主导建立合理拆赔标准、与村民和村集体谈判，并探索实施最后5%的有效征收机制。具体的拆迁和复建工作可以公开招投标，激励市场充分参与，建立后期“净地”的协商式规划机制，实现政府、市场和社会的合作共赢。
主持人：
城市更新，包括城中村改造，改善了社区的环境面貌和经济发展，但也常常造成低收入阶层或租客被迫迁出的不良现象，无形中破坏了城市更新的社会价值。请您谈谈以人为核心的城市更新如何避免社会空间排斥、增进社会公平正义?
访谈嘉宾：
李志刚，武汉大学城市设计学院院长、教授、博士生导师，国家自然科学基金优秀青年基金获得者，中国地理学会城市地理专业委员会副主任委员，中国城市规划学会常务理事，国外城市规划委员会副主任委员。主要研究方向为中国城市空间转型、城市社会地理与城市规划。
城市特别是大城市，是生命体，自其产生之日便处于更新进程之中，更新是城市的重要属性之一。第二次世界大战后到1970s，美国诸多大城市如纽约、芝加哥等经历了大规模改造。1972年美国建筑师山崎实所设计的普鲁帝·艾戈社区被政府炸毁，建筑评论家詹克斯视其为“现代主义”失败的标志。在纽约、伦敦等地的城市更新中，出现低收入阶层或租客被迫迁出的社会阶层替代现象，加剧社会空间隔离、扩大了社会不公平，这已经成为一种全球性的现象
[11]。为此，近期联合国人居大会倡导“城市权利”观念，呼吁尊重城市弱势群体享有空间的平等权利。
2024年中国城镇化水平已达66%，全面进入城市时代。中国已是城市大国，但还不是城市强国，城市空间的质量、功能、品质优化提升是当务之急。结合中国式现代化的内涵，中国的城市化应是全体人民共同富裕、共享富裕之路。因此，中国的城市更新也要走出一条不同于西方的新路，避免和防止社会不公平的扩大。
中国式现代化的创新探索为增进社会公平主义的城市更新提供了可能。中国城市更新方式主要包括“微更新”和“重建更新”两种。首先，就微更新而言，近年中山大学、武汉大学等团队在厦门、广州、湖北等地开展的“美好环境与幸福生活共同缔造”社区微更新工作是典型。“共同缔造”是以城乡社区为基本单元，以改善群众身边、房前屋后人居环境的实事小事为切入点，以建立和完善全覆盖的基层党组织为核心，以构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的城乡社会治理体系为路径，广泛发动群众决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享
[12]。通过社会互动优化空间和美好生活，通过空间营造改造社会及城市治理体制，其中既包含人居环境科学的核心理念，也充分体现了地理学的社会空间辩证法。在此背景下，更新成为治理，更新过程就是治理过程。其次，就重建更新而言，为实现增进社会公平主义，“混居”上的政策干预依然值得尝试。例如，在新开发项目中强制配建一定比例的保障性住房、实施有效的租金管制措施，特别是对热门区域的房租涨幅设定上限，以此保护低收入租户，提供租金补贴或住房援助给符合条件的困难家庭等。
伴随近年房地产总体行业形势下行，传统的房地产导向的城市更新可能进入相对平缓的新通道，近期部分超大城市展开的城中村改造可能是主战场。不过，考虑到地方政府和部分房企所面临的财政及经济下行压力，以高建设强度、高密度开发、高容积率为特点的“三高”空间改造也有规模化抬头的可能。为此，首先，要加大规划引领，政府主动干预和统筹意义愈加突出。通过规划统筹，避免各区、各村、各地块的单体平衡化可能造成的全局失控，这是城市更新需要深入研究的新方向。其次，居民回迁意义重大。通过政策干预或市场手段实现回迁，乃至“原拆原建”，近年各地开始出现的原居民“自主改造”就是典型体现，如杭州浙工新村、武汉“住宅合作社”模式等，以全体居民出资方式筹集改造资金推动社区更新。再次，引入市场主体注资完成小区、楼栋等改造后，原居民回迁，同时将社区空间运营权限赋予市场主体，使其能够“短期投入，长期回本”，典型如北京的“劲松模式”。通过面向“大空间”“大财政”的“运营思维”及更新行动，可以优化城市更新的社会空间效应，促进社会空间资源的公正配置。最后，实现城市更新的社会公平正义价值还涉及就业市场和就业空间的布局与优化，可以通过政府引导，创造本地化的就业机会、增加稳定工作岗位，如提供职业培训和技能提升服务及其空间配置，帮助居民适应新的就业市场，建立本地商业孵化中心等。
主持人总结：
以上专家学者立足各自研究领域和专长，结合理论思辨和实践经验，围绕影响城市更新的制度或国家发展战略问题、实施城市更新的策略问题以及调控城市更新的负效应问题等关键领域，就“高质量发展转型背景下的中国城市更新：挑战与路径”进行了深度对话与交流。综合各位专家的主要观点，高质量发展转型背景下的城市更新行动需要特别关注以下重要问题：
（1）结合国家发展战略综合定位和推进城市更新，大力创新城市更新制度。城市更新作为城市有机体新陈代谢的自然过程，是城市发展的永恒主题。但在城市发展的不同阶段，城市更新过程所处的环境或条件以及面对的目标不断发生变化。需要认识到高质量发展目标下中国城市更新的独特时代背景，一方面它发生于经济增速放缓、土地增量限制、地方土地财政式微的新形势，另一方面它承担着转变经济发展方式、提高人民生活质量、促进可持续发展、增进社会公平正义等新使命。这要求重塑以往不符合时代要求的传统理念和做法，重新定位城市更新的目标，大力创新城市更新的制度。在目标定位上要与事关城市发展的国家发展战略紧密结合，将城市更新置于“双碳”目标、韧性城市、智慧城市、宜居城市等未来城市发展目标体系下予以统筹推进，如城市更新与“双碳”目标可以从建筑单体、地块、具体改造项目的“点”到基础设施建设的“线”再到社区和城市整体的“面”实现紧密的联动建设。在制度上要充分发挥城市体检机制的基础作用，加强面向存量土地开发特点的规划管理制度改革，积极在空间规划、土地整理与供应、开发模式、资金供给、公众参与等方面创新城市更新的制度和政策。需要分析和打通现有规划管理制度下城市更新工作的“堵点”，加强地方改革经验总结，形成具有全国推广意义的规划管理制度改革建议。
（2）建立充分发挥政府、市场、社会三方合力作用的城市更新驱动模式。新形势下的城市更新是一项依赖政府、市场、社会三方主体发挥作用、达成共识的集体行动，以往单纯依赖政府或政府—市场二元结构的模式已不再适合。政府需要在城市更新的对象确定、准入门槛、规划管控、土地产权协调、资金支持等方面发挥顶层设计和激励的作用，消除城市更新项目的不确定性，保障城市更新项目的可持续性，平衡项目的公益性、营利性和民生性，发挥引导和调节市场与社会主体积极参与更新项目的作用。市场主要发挥解决城市更新资金和更新后资产运营的作用，需要积极探索私企资金的引入以及私企资金与国企资金、物业权利人自筹资金的联盟机制，发挥好社会资本的效率优势和国有资本的公益优势。在社会力量方面，需要发挥物业权利人自主改造在城市更新行动中的主体作用，政府需要在规划管理和建设、土地产权、改造资金等方面予以赋能放权和激励，推动居民自主改造成为常态化的城市更新行动。总之，新形势下的城市更新既不是政府唱“独角戏”，也不是政府和市场唱“双簧戏”，而是政府、市场、社会三方形成共同体合唱的“同台戏”，如此才能保障城市更新的公共性、效率性和公平性，为可持续的城市更新模式奠定基础。
（3）坚持以人为核心的价值和发展理念，积极调控城市更新产生的潜在负面影响。高质量发展背景下的城市更新必须践行“人民城市”的重要理念，消除城市更新对历史文化保护和社会公平正义造成的潜在不良影响。在历史文化保护方面，城市更新需要秉持整体性人文传承的保护价值观，积极探索实现历史与未来协调的社会性有机更新，搭建多方共益的制度框架，引入新的建筑和信息技术方法。在维护和增进社会公平正义方面，首先要发挥城市更新在促进保障性住房建设方面的作用，尤其是在超大特大城市城中村的更新改造领域，要真正落实“城中村改造与保障性租赁住房相结合”的基础目标，各个城市应制定覆盖全民的住房规划，把保障性租赁住房供给规模和质量作为城中村改造的重要考核目标，并通过政策激励改造项目增加保障性住房的供给。其次是要避免城市更新产生的原住民或低收入群体被迫迁出的不良后果，通过基于共同缔造的微更新、基于混居模式的重建更新、基于居民自拆自建的自主更新等实现城市更新的社会公平正义价值。仍然需要研究各类城市更新实践所可能造成的租客或原住民被迫迁出的社会公平正义受损问题，不断探索增进社会公平正义的城市更新模式。
高质量发展转型背景下的中国城市更新不仅承载着全新的目标和使命，而且面临着因外部环境和条件变化而带来的全新的挑战。本次专家访谈围绕其中的若干重要挑战进行了理论思考和交流，期望为促进更广泛的讨论和推动相关问题的研究提供基础。中国城市化已经步入以城市更新为主的下半场，城市更新的动态性、多样性和复杂性及其对中国高质量发展的重要性，迫切需要地理、资源环境、规划、管理等多个学科领域的学者共同推进研究，努力构建面向中国式现代化目标的城市更新理论，为世界城市更新理论和实践贡献中国智慧。
