Planning lag and planning paradox: A new perspective of territorial spatial planning

GU Wei; WU Ci-fang; XU Zhong-guo; YOU He-yuan; WANG Meng-jing

doi:10.31497/zrzyxb.20241209

JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2024 , Vol. 39 >Issue 12: 2881 - 2896

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20241209

Implementation Monitoring of Natiornal Spatial Planning

Planning lag and planning paradox: A new perspective of territorial spatial planning

GU Wei ^,¹^,² ,
WU Ci-fang ^,¹ ,
XU Zhong-guo ³ ,
YOU He-yuan ⁴ ,
WANG Meng-jing ⁵

Expand

1. School of Public Affairs, Zhejiang University, Hangzhou 310058, China
2. Service Center (Zhejiang Natural Resources Online Trading Center), Department of Natural Resources of Zhejiang Province, Hangzhou 310063, China
3. Law School, Ningbo University, Ningbo 315211, Zhejiang, China
4. College of Public Administration, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou 310018, China
5. School of Spatial Planning and Design, Hangzhou City University, Hangzhou 310015, China

Received date: 2024-02-05

Revised date: 2024-09-08

Online published: 2024-12-16

Fold

Abstract

Territorial spatial planning serves as a guide for national spatial development and a blueprint for sustainable development. It is the fundamental basis for development, protection, and construction activities in territorial spatial domain, playing a crucial role in spatial governance. In the context of rapid socio-economic changes, there is an urgent need for new perspectives to recognize territorial spatial planning as a dynamic system. This article addresses the issue of inconsistent rates of change among internal elements and subsystems of the territorial spatial planning system by proposing the concept of ''planning lag'' and a theoretical cognitive framework. Planning lag refers to the inconsistency between ''ought to be'' and ''actual to be''. Furthermore, this article decomposes lag into upward planning lag and downward planning lag based on the main steps of territorial spatial planning. The emergence of planning lag can be understood from the paradox of ontology, the paradox of wholeness, and the paradox of value in planning. The contradiction between the certainty of planning and the uncertainty of planning objectives as well as social development context, the mismatch between the holistic requirements of territorial spatial governance and the fragmented distribution of planning power, and the value-goal tensions among multiple stakeholders are the main endogenous causes of planning lag. These three planning paradoxes act at different steps of the entire planning, ultimately leading to planning lag. Based on the understanding of planning paradox, this article proposes optimization paths for improving territorial spatial planning to bridge the lag caused by the three paradoxes. Furthermore, this article proposes approaches such as adjusting planning boundaries, optimizing the distribution of planning authority, and balancing the value orientations of planning to address the practical dimension. The concepts of planning lag and planning paradox introduced in this article provide a new idea and a new perspective for understanding territorial spatial planning in the context of significant changes.

Key words： territorial spatial planning; planning lag; paradox of ontology; paradox of wholeness; paradox of value; lag bridging

Cite this article

GU Wei , WU Ci-fang , XU Zhong-guo , YOU He-yuan , WANG Meng-jing . Planning lag and planning paradox: A new perspective of territorial spatial planning[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2024 , 39(12) : 2881 -2896 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20241209

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。当前百年未有之大变局加速演进，经济社会发展情况快速变迁、“黑天鹅”事件频发、人类价值取向日趋多元化等成为国土空间规划编制和实施中必须考虑的重要因素。国土空间规划是具有动态变迁特征的整体性系统，规划内部的目标导向、制度安排、理论思维、技术水平和行动主体结构等子系统并不总是保持相同的变迁速率。这种变迁速率的不一致往往会导致国土空间规划作为一个整体系统的偶发失灵——尤其面临百年未有之大变局，经济社会整体环境和系统内部要素的加速更新迭代更是显化了此类规划失灵问题。因此，从动态性和系统性视角出发，捕捉并概念化这种子系统间或不同要素间变迁速率不一致导致的现象及问题，对于理解和讨论新时代背景下的国土空间规划改革以及推动国土空间治理现代化具有重要的参考价值。

已有研究敏锐地关注到了国土空间规划的动态性和系统性学理，并将其放在国土空间规划体系改革与规划实践优化的目标框架下提出了一系列具体问题和解决方案。其中，动态性不仅是国土空间格局演变的基本特征之一^[1,2]，同时也用于刻画国土空间中的资源流、信息流和人口流等“流特征”^[3⇓-5]。此外，由于静态规划存在适应性和韧性较低的问题，因此将动态性作为现代风险社会背景下优化提升国土空间规划的重要原则已成为普遍共识^[6]。如将常态化规划体检评估作为规划动态调整的依据^[7]、运用“双评价”为资源环境承载状况和国土空间开发适宜性提供动态预警^[8,9]等。针对国土空间规划系统性的研究则主要集中在两方面。一是从规划之间的系统性关系出发，讨论国土空间规划统一之前以部门利益为出发点的多规并行状况，及其导致的规划效力削弱和规划浪费等后果^[10,11]。二是从国土空间规划对象之间以及规划要素之间的系统性关系展开讨论，如山水林田湖草沙冰等要素作为生命共同体的基本规律及其在国土空间规划中的原则性地位^[12,13]；又如在实现“双碳”目标的框架下，国土空间规划各空间要素间耦合关系的碳循环认识^[14]等。

现有研究关注到了动态性和系统性作为国土空间基本特征与国土空间规划认知前提的双重意义，然而却相对忽视了两者在国土空间规划全过程中可能产生的更深层和更持续的影响，因此仍存在以下可推进和完善的研究空间以及进一步研究的必要性：一是拓展动态性和系统性在国土空间规划研究中的内涵；二是在概念框架构建的基础上解释国土空间规划存在问题的底层逻辑及其产生机制。鉴于此，本文以中国当前国土空间规划实践和历史情况作为讨论背景，遵循“问题维—学理维—实践维”分析思路（图1），对动态性和系统性影响下的国土空间规划进行理论认知深化。其中，问题维聚焦于对动态变迁背景下国土空间规划所面临现实困境的问题识别，通过构建规划堕距概念对此进行回应；在问题维的基础上，从学理的维度对规划堕距形成的内在机制进行解释，定义和梳理规划悖论概念，并针对规划悖论如何导致规划堕距进行讨论；在实践维度，根据对规划堕距和规划悖论的分析，以弥合规划堕距为目标，提出调整规划边界、优化规划权力分配和平衡规划价值取向等方面的应对策略。

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图1 “问题维—学理维—实践维”分析思路

Fig. 1 Framework in ''problem dimension-theoretical dimension-practical dimension''

1 规划堕距：理解规划现实困境的新概念

1.1 堕距概念的一般内涵解析

堕距（Lag）一词源于文化堕距（Cultural Lag）概念。20世纪20年代，美国学者奥格本^[15]率先提出文化堕距概念，用于解释和分析文化变迁框架下的经济变迁与社会变迁。奥格本认为，文化始终处于变迁状态。变迁过程中可能会出现“文化集丛中的一部分落后于其他部分而呈现延迟、滞后问题”以及“非物质文化的变化总是迟于物质文化变化”的现象。这种变迁速率不一致导致文化作为一个整体的不协调，被称作文化堕距。

堕距是一个内涵丰富的理论分析概念，具有强烈的公共政策导向和治理优化导向^[16]，是解释社会变迁有力的概念工具。国外运用堕距概念来解释社会不平等^[17,18]和移民教育^[19]等现象与问题。在中国的研究语境下，堕距作为一个分析性概念被拓展于解释基层政策执行等公共管理问题^[20]。在与具体研究问题结合时，堕距概念也拥有了更丰富的外延，形成“组织堕距”“资源堕距”“制度堕距”“政策堕距”等一系列概念创新。从公共管理视角出发，通过比较研究对象应然、当然和实然状态间的差距，亦有学者进一步将堕距细分为上向堕距和下向堕距^[21]。

总结相关研究，可以将堕距定义为：变迁过程中系统内部各部分变迁速率不一致造成的差距。堕距具有以下内涵：（1）堕距所讨论的对象包含两个及以上变量，且这些变量处于同一系统框架内，即系统性前提；（2）这些变量处于变迁过程中，即系统作为一个整体的动态性；（3）从时间上看，某个或某些变量的变化速度或变化程度快于或高于其他变量，即系统内部的动态性；（4）从结果上看，变迁速率的不一致导致了要素间的不匹配和不协调，从而对系统整体造成负面影响^{[15,22⇓-24]}。

1.2 规划堕距的概念与内涵

结合上文对堕距概念的一般内涵解析，本文将规划堕距（Planning Lag）作如下定义：规划堕距是指规划系统变迁过程中应然状态、当然状态与实然状态之间的差距。其中，国土空间规划的应然状态是指国土空间规划预期达到的目标或预期解决的问题，如实现国土空间节约集约利用、保障粮食安全底线、保护生态红线等；当然状态是指国土空间规划实际编制成果，可以简单理解为规划方案；实然状态则指国土空间规划的实施过程与实施结果，包括规划的审批、实施、监督、评估、预警、调整等环节，以及国土空间规划预期目标的实施结果。若三者的一致性程度较低，那么就会产生规划堕距。

为了更清晰地说明规划堕距的内涵，图2将规划堕距的形成和表现进行了抽象化表达。图2a将子系统数量简化为二。在A阶段，子系统1和子系统2之间保持协调耦合状态。进入B阶段后，子系统2迅速发生变迁，而子系统1尚未变迁或变迁程度较低，因此产生规划堕距。国土空间规划改革的目标之一是推动规划从B阶段进入C阶段，即推动规划堕距的弥合，促使子系统1与子系统2继续保持协调耦合状态。

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图2 规划堕距及其内涵

Fig. 2 Concept and connotation of planning lag

国土空间规划涉及规划目标、规划编制和规划实施三大主要环节与内容，据此可将规划堕距细分为上向规划堕距（Upward Planning Lag，UPL）和下向规划堕距（Downward Planning Lag，DPL）（图2b）。上向规划堕距是指规划应然状态与当然状态之间的差距，当规划方案与预期规划目标或需解决的实际问题不一致时，即出现上向规划堕距。如编制的规划未能从地方实际问题出发，仅是泛泛而谈地给出“万金油”式的规划方案等情况，均属于上向规划堕距。下向规划堕距是指规划当然状态与实然状态之间的差距，当规划实施结果与规划方案之间存在偏离时，如出现实际用地突破城镇开发边界和新增建设用地超过预期指标等情况，即产生下向规划堕距。

2 规划悖论：解释规划堕距产生的新视角

规划堕距的形成因素具有多发性，如规划技术和规划理念落后、规划传导机制不完善、规划实施监督力度不足等。这些原因能够解释具体时刻或具体场景下为何会出现某些特定的规划问题。然而规划堕距并非某个特殊场景下的特殊问题，而是伴随国土空间规划长期存在的高抗解性问题束^[25]，既没有固定的问题形式和解决方式，同时会以某种组合结构呈现。因此，从规划堕距的抗解问题束性质出发，需要一种更为内在和本质的视角去理解规划堕距的产生，本文提出规划悖论的概念和框架对此进行解释。规划悖论是指规划中矛盾却又实际存在的情况，具体包括本体性悖论、整体性悖论和价值性悖论。

2.1 本体性悖论：确定性与不确定性之间的张力

国土空间规划的本体性悖论是指规划本身的确定性与现实情况不确定性之间的冲突及矛盾性结果。规划是通过当下的计划以控制未来，试图通过现在的行动降低未来不确定性或创造确定性^[26]。国土空间规划则是通过针对国土空间和自然资源开发利用保护的计划，以实现未来社会、经济、生态等多维确定目标的活动，具有强烈的目标导向性质和规范性质^[27]。规划的本体性悖论可以抽象为简单回归模型进行理解：

（1）

Y = f X 1, X 2, ⋯, X i + ε

式中：

Y

为国土空间规划设定的预期目标，是给定范围的因变量；

X 1, X 2, ⋯, X i

为规划具体措施和影响国土空间规划目标实现的因素，是可以人为识别或控制的自变量；

ε

为随机扰动项，即难以被识别、预测或控制的不确定因素。总的来说，国土空间规划的基本思路即在

ε

足够小或可以直接忽略的条件下，通过控制或识别

X 1, X 2, ⋯, X i

来无限逼近

Y

。在追求与依赖确定性的规划基本思路下，目标

Y

是确定的，难以被识别和控制的随机扰动项

ε

（如国际局势变化、极端天气与自然灾害、突发公共事件等）的影响量级几乎可以忽略，因此通过掌握

X

和

Y

之间的确定性关系可以推动现实与预期目标的逼近。

然而，当前国土空间规划的对象和规划应用场景愈发具有高度不确定性，使得规划本体性悖论不可避免。规划所要面对的信息流、经济流、物流和人流突破了传统的线性关系，呈现出动态性、过程依赖性和有机复杂性^[28,29]。因此，无论是规划目标Y、规划面临的扰动因素

ε

，还是手段工具与结果之间的相关关系，都具有非重复、非决定、偶然、随机、无序和非稳定等特征^[30]（表1）。

表1 国土空间规划本体性悖论中的确定性与不确定性的张力

Table 1 Tensions between certainty and uncertainty in the field of planning paradox of ontology

	规划本质要求确定性	规划实际面临不确定性
目标 $Y$	国土空间规划期望能够达到确定性目标。如规划通过划定数量和位置相对固定的“三区三线”，期望实现对国土空间的底线约束	现实中常存在目标不连续或目标模糊的情况。如规划中所提出的地方发展战略等重要目标，实际上会随地方主政官员的调动而发生变化
扰动 $ε$	假定扰动量级较小，可忽略不计。如新一轮国土空间总体规划的规划期一般为15年，规划以基期情况为基础展开编制，假定规划期经济社会发展趋势稳定	现代社会中扰动的影响范围广、影响程度大，隐匿性强。如突发公共卫生事件会对经济社会发展造成难以实现预计的全面且深刻的影响
路径 $Y = f X 1, X 2, ⋯, X i + ε$	国土空间规划依赖于具有确定性的路径—目标关系。如通过测算村庄建设用地整理潜力，提出村庄布局调整的规划安排	高度复杂的国土空间系统和人类的有限理性导致实现目标的路径存在极大不确定性。如根据建设用地整理潜力测算后的村庄布局调整，在实施阶段可能面临村民拒不配合等不确定因素

2.2 整体性悖论：整体性与分割性之间的张力

国土空间规划的整体性悖论是指规划要求的治理整体性与实际规划权力结构的分散性之间的张力及其导致的矛盾性结果。国土空间作为一个以空间资源为载体，涵盖政治、经济、生态、社会、文化的复合系统，具有不可分割的整体性和系统性特征。此外，国土空间比一般治理对象的外部性更加突出，因此也更加强调对于治理整体性的要求。匡正国土空间开发利用保护的外部性，通常被认为是进行国土空间规划的首要依据^[31,32]。

国土空间的整体性、系统性和国土空间保护开发利用行为的外部性，都导向了整体性治理需求的结论。然而当前中国国土空间规划权力分配内嵌于行政体制，与行政权力分配保持较高程度的同构，呈现出一定的分散性特征——尤其是以条块分割为主要特征的规划权力结构。国土空间规划所要解决的国土空间结构调整和布局优化等问题是带有全局性、整体性和系统性的事务，涉及从中央到地方的各级政府以及不同的职能部门，因此简单的条块化分割治理必然与整体性的国土空间治理要求存在冲突。尽管2018年的机构改革意图解决空间规划领域因部门分割所导致的治理破碎化问题，多规并行和要素分治的情况得到了较大的纠正^[33]，但目前以中央与地方，以及地方与地方之间矛盾为核心的“块”之间的张力，尚未在实践层面得到系统性的回应与调整。中央政府与地方政府之间针对国土空间保护开发利用安排的张力也成为当前中国语境下国土空间规划整体性悖论的主要内容。

2.3 价值性悖论：多主体价值间的张力

国土空间规划的价值性悖论是指规划涉及多主体间的价值冲突及其导致的矛盾性结果。在讨论一切国土空间相关问题时，需要首先明确两个前提。一是国土空间作为一切自然资源存在的空间载体和经济社会行为的物质载体，具有稀缺性、有限性、不可再生性、不可位移性以及空间持久性等特征；二是人类社会价值观与价值取向具有多元性和主观性，投射在国土空间上则体现为对自然、资源、生态、美学、经济、社会、文化等多重价值的追求。正因为国土空间既具有物质几何属性，同时也是人类社会价值需求的投射场所，因此国土空间的有限性和价值的多元性则必然意味着基于有限空间资源的多元价值冲突。

国土空间规划内嵌于人类经济社会系统，并涉及中央政府、地方政府、社会主体和市场主体等多利益、多行动主体，不同主体间价值的冲突成为价值性悖论产生的主要因素。各行为主体处于竞争性的状态，主体间需要就“由谁来制定国土空间规划的元规则”“由谁来确定规划的目标”“规划的主要受益群体是谁”“面对各类冲突时以何种方式解决”等一系列问题进行安排。从合约的视角去理解，国土空间规划通常是一项不完整合约，缔结规划合约的主体之间对规划的主导价值取向并未达成一致认可^[34,35]，因此会在规划的编制和实施过程中进行反复协商、博弈，甚至产生冲突。以城中村更新问题为例，虽然城中村的居住环境较差、道路杂乱、住房拥挤，但却充满经济活力，生活便捷且性价比高，能够为外来务工人员提供包括通勤、就业和归属感等方面的福利^[36]。在该场景下，空间品质的价值取向与社区活力、生活便捷的价值取向之间形成了明显的张力，而这种显现的价值张力主要源于不同价值主体（城中村居民、毗邻居民、地方政府等）之间更为深层的价值冲突。

3 规划堕距的内生机制：基于规划悖论的讨论

在对规划堕距和规划悖论进行界定和讨论后，本节将进一步讨论规划悖论如何导致规划堕距的产生，即解释本体性悖论、整体性悖论和价值性悖论对规划堕距产生的作用机制（表2），并辅以具体案例加深对规划堕距内生机制的理解。

表2 规划悖论对规划堕距产生的作用机制

Table 2 Mechanisms of planning paradox on the generation of planning lag

	应然维度
本体性悖论	快速变迁的背景下，规划目标和规划待解决问题的不确定性更加突出，国土空间面对的机遇与挑战变迁速率快于确定的规划方案，规划的当然维度难以捕捉应然所需（上向规划堕距）
本体性悖论		规划实施过程中面临诸多无法预计的情况，过于刚性的规划难以及时反馈与调整，导致规划实然必须做出与当然有偏差的响应（下向规划堕距）
整体性悖论	中央政府的多重目标和整体性要求与地方政府相对单一的目标及地方主义之间存在张力，造成规划当然维度与应然维度的偏离（上向规划堕距）
整体性悖论		地方政府在机会主义的驱动下，存在突破规划当然维度约束的冲动与行为，造成规划实然维度相对当然维度的偏离（下向规划堕距）
价值性悖论	多主体多元价值难以在规划编制中得到全然的重视和处理，规划当然维度呈现的规划方案与应然维度提出的规划目标之间形成差距（上向规划堕距）
价值性悖论		多元价值张力导致规划在落地阶段难以推进，规划实然维度难以保持与当然维度的一致（下向规划堕距）

3.1 本体性悖论与规划堕距

3.1.1 本体性悖论与上向规划堕距

国土空间规划的本体性悖论强调规划本身的确定性与其面临的目标、问题、环境和手段等不确定性之间的矛盾与张力。在现代社会背景下，尤其在百年未有之大变局中，各类风险与挑战出现和演变愈加频繁。相应地，规划目标的不确定性变得更加突出，国土空间规划所要解决的现实问题也更加多元和多变，给高确定性、低冗余度和低适应性的规划带来了应对困难。当规划目标和规划需解决问题的变迁速率快于确定的规划方案所更新的速度时，便产生了上向规划堕距。

以突发公共卫生事件为例。突发公共卫生事件对经济社会运行的整体态势、人类日常行为模式产生了巨大的影响，进而对国土空间开发利用保护的供需侧和国土空间规划的应然维度产生非线性作用。尽管大型公共卫生事件之后，底线思维、韧性规划、规划留白等理念在国土空间规划中的重要性显著提升，能够对已经发生的问题做出较为及时的反应（如调整城市密度、增加空间留白、优化网络动线等），但国土空间规划针对此类不确定因素进行的规划反思与调整属于事后响应，并未改变规划者难以在事前对各类不确定性进行精准预测的底层逻辑。

3.1.2 本体性悖论与下向规划堕距

本体性悖论所讨论的不确定性的重要来源除了目标的不确定之外，还来自于实践中路径和扰动的不确定。这种不确定性导致规划的实施与规划方案之间产生差距，即形成下向规划堕距。根据初始锚定的不同，可以从两个角度来理解本体性悖论导致的下向规划堕距。一种是以规划的当然状态为锚定目标，去理解不确定性对规划实然状态的影响。由于规划实施过程中存在诸多变化情况，过于刚性的规划难以对此进行反馈和调整，因而时常造成规划一致性和效度的牺牲。尤其当具体到详细规划尺度时，需要对具体地块的用途和开发建设强度做出细节性的实施安排，下向规划堕距的发生几率会因实际情况的多变而增加。如乔伟峰等^[37]对《南京市土地利用总体规划（2006—2020年）》进行评估的结果显示，南京市实际新增建设用地规模为规划指标的1.97倍，扩张用地的空间格局也与规划预期存在一定出入。这种相对于规划目标的实践偏离在快速城镇化时期和经济社会转型期相当普遍。

另一种理解角度则是将规划的实然状态作为锚定目标，以规划的实施状况反向认识规划方案，遵循绩效评估思路^[38]。在绩效导向思维下，因规划实施中不确定性导致的下向规划堕距可以视作对确定性规划的修正。由于规划无法达到全知全能的程度，因此实践中各种突发情况还原了国土空间规划本该处理的现实问题，倒逼规划在动态变迁的世界中更加灵活和具有可操作性。一个负面例子是以色列首都特拉维夫的中央区规划项目，其在实施过程中保证了较高一致性程度（如法院和规划委员会在多次争议中都拒绝了规划的调整），但却牺牲了规划实施的灵活性，难以面对特拉维夫农村经济发展和城市高房价等新出现的问题^[39]。

3.2 整体性悖论与规划堕距

整体性悖论讨论的核心是国土空间治理整体性要求与权力分配分散性之间的张力。本文借鉴行政发包制的思路，将中国中央政府和地方政府的关系概括为“委托—代理”关系，并进一步借用控制权理论来说明整体性悖论如何造成规划堕距的产生。在上述理论解释框架下，中央政府和地方政府分别可以视作委托方和代理方，中央政府通过目标设定权、检查验收权、激励分配权来实现对地方政府行为的控制^[40,41]。整体性悖论可以理解为中央政府控制权在国土空间规划中的分散。

3.2.1 整体性悖论与上向规划堕距

在控制权的概念框架下，上向规划堕距的产生可以理解为中央政府和地方政府围绕规划目标设定权博弈所产生的结果。在双方的互动中，中央政府对国土空间规划战略目标、底线约束和整体空间格局的部署属于应然范畴，即规划需要解决什么问题或实现什么目标；而地方政府作为实际编制国土空间规划的主体，是呈现规划当然状态的主要责任方。当两者的目标设定存在偏差时，即产生堕距。在各类空间规划并行的时代，土地利用规划的反复修编，以及城市规划与土地利用规划中针对用地安排的冲突等，都是整体性悖论作用下产生上向规划堕距的生动案例。在多轮土地利用规划修编中，各地方尽可能地向中央争取更多新增建设用地指标，以满足地方经济发展需求——几乎所有地方都承认必须控制新增建设用地指标，但与此同时也都强调本地需要得到特殊照顾^[42]。另一个例子是城市规划作为体现地方意图的代表，其提出的建设用地规模往往会比代表中央意图的土地利用规划更大。仅以西南某省G市B区为例。《B区城市总体规划（2010—2020年）》中的城乡建设用地规模比《B区土地利用总体规划（2014—2020年）》中高出380.04 hm²。

值得说明的是，国土空间规划体系的建立结束了多规并行的局面，关闭了地方政府通过不同类型规划来突破中央政府应然约束的窗口，国土空间规划的审批权也主要由中央政府和中央政府授权的省（自治区、直辖市）级政府把握，所以在实践中因整体性悖论导致的上向规划堕距得到了有效的弥合。具体来说，中央政府对规划方案中“三区三线”等硬性约束和主体功能区等具有底线性质的规划目标具备较强的把控能力，能够通过逐级传导的方式有效地将其设定的目标传导至地方，使得各地方在底线安全约束和重要空间布局方面能够与中央意图保持较高的一致性。这也意味着国土空间规划上向规划堕距正在得到有效控制。

3.2.2 整体性悖论与下向规划堕距

尽管在中央政府的统筹下，因整体性悖论导致的上向规划堕距得到了较大的弥合，但由于土地等国土空间资源实际掌握在地方政府手中，因此权力分割所导致的下向规划堕距依旧显著。在现行的行政体系和组织激励方式下，理性驱动的地方政府往往会在多重目标中优先选择可量化且易实现的目标，因此以建设用地扩张为核心手段的土地财政仍旧是大多数地方政府在政治锦标赛中的首要选择^[43]。即便增量式发展已经与中央目标（即应然）相违背，也与相关规划确定的指标（即当然）有出入，但地方政府仍有强烈的将土地要素化的机会主义动机，并在实际操作中不断突破上级约束。再次以G市B区为例，根据上一轮土地利用总体规划，到2020年B区建设用地总规模应不超过6199.74 hm²。然而根据土地利用调查数据显示，2020年B区实际建设用地总规模已达7049.23 hm²，超出规划目标849.49 hm²。

一方面，地方政府拥有强烈的突破用地约束的冲动，另一方面中央政府在检查验收权和激励分配权上存在某种程度的缺位或扭曲，这也成为下向规划堕距产生的必要条件。在检查验收权上，地方会利用信息不对等的优势或采用共谋等策略，来实现对中央目标或底线约束的突破^[44,45]。在激励考核权上，激励考核设置若与目标不匹配或未能实现应有的作用，则会因为制度迭代的相对缓慢导致下向规划堕距的产生。尽管中华人民共和国自然资源部不断加强卫片执法工作力度，识别用地违法能力有了大幅度提升，但后续组织考核上的正负向激励（如自然资源资产离任审计、粮食安全党政同责、土地管理水平综合评估等考核评估等）尚处于探索阶段，还未起到根本的行为纠正效果。

3.3 价值性悖论与规划堕距

3.3.1 价值性悖论与上向规划堕距

国土空间规划是面向人和社会的规划，价值观反映了个体偏好与行为驱动力。然而社会主体的价值取向在当前的规划中并未得到有效的体现，规划的当然状态基本无法实现对应然状态的投影。尽管公众参与是国土空间规划所强调的重要内容，但当前的公众参与普遍停留在理念阶段，主要目的是满足规划程序的合法性要求，在利益反馈和价值协调方面发挥的实际作用有限，难以弥合因价值性悖论所导致的上向规划堕距。

目前国土空间规划的公众参与主要以公开征求意见为主要形式，存在事后参与、信息简化、征求对象模糊、行政色彩浓重等特征，难以在规划编制时体现主要利害关系主体的诉求，也难以在征求意见阶段获得真实反馈，文本意义大于实际意义。以东部某省L市的国土空间总体规划公开征求意见情况为例，《L市国土空间规划（2021—2035年）》的正式规划方案文本共133页，并附有详细的规划说明和专题研究内容。而公开征求意见版本仅38页，大多数内容为高度总结性话语，对于公众而言技术门槛较高且可读性较差。在该轮公开征求意见期间，L市自然资源局未收到来自社会的意见反馈。而这种情况在全国范围内具有相当程度的普遍性。

当然，由于现代社会中价值观的个体化倾向以及中国市民社会尚未成熟的制度背景，本文对规划中公众参与不足的批评并不等同于赞成由社会主体来主导国土空间规划的编制。现代社会的主要特征之一是个体主义与多元化的扩张——这也意味着规划的应然维度将处于快速变迁的常态，针对国土空间开发利用保护的价值取向更加难以被固化为相对稳定的共同价值观。在中国，价值取向的迅速分化并未伴随市民社会发展的支撑，较难通过民主协商、“用脚投票”等西方路径来协调价值的冲突并形成公共价值，甚至可能造成规划质量低、决策时间过长等问题^[46]。因此由社会主体来主导国土空间规划，既不可能也不高效。

3.3.2 价值性悖论与下向规划堕距

国土空间规划落脚于实然维度，导致上向规划堕距的价值性悖论在规划实施过程中会更加突出，进而形成下向规划堕距。在规划编制阶段，政府以外的主体基本处于缺位状态。进入实施阶段后，伴随社会主体和市场主体的进场，主体间价值取向的张力不断显化，导致规划的实然维度与当然维度关系失调。

以广州市恩宁路的改造规划项目为例^[47]。2006年广州市荔湾区政府提出恩宁路街区改造计划，经多轮修改后，改造方案于2011年才得以全票通过。在该案例中，针对稀缺的空间资源，市民的价值取向与政府的价值取向存在显著冲突——政府更看重改造带来的经济价值和市容美观价值，而居住于改造街区的居民则更看重传统文化价值和生计支撑价值。两者的价值冲突从意识形态层面转向实践层面，市民们通过上访、媒体发声、拒不配合政府行动、拉横幅贴标语等行动反对规划方案的实施落地^[48]。尽管该改造项目最终得以实施，但其发生的激烈冲突过程正说明了因价值张力而导致下向规划堕距存在的现实困境。

4 基于规划悖论的堕距弥合路径探讨

从空间治理现代化的实践目标来看，弥合规划堕距——保持国土空间作为一个系统的内部协调与动态耦合，扩大国土空间规划应然、当然与实然维度之间的交集是国土空间规划改革与空间治理优化的必然选择。本体性悖论、整体性悖论和价值性悖论分别以规划边界、规划权力分配和规划目标设定为主要讨论内容，三种规划悖论也是导致规划堕距产生的主要原因。据此，本文从调整规划边界、优化规划权力分配和平衡规划价值取向三个方面，提出规划堕距弥合的基本路径。

4.1 规划边界调整：弥合因本体性悖论导致的规划堕距

调整国土空间规划作用边界，强调对安全和底线相关内容的把控，适当减少规划对于不确定性的干预，给予社会和经济一定的发展空间，以弥合因本体性悖论导致的规划堕距。

在规划编制层面，基于不确定性环境下规划的能力边界，理顺各级各类国土空间规划的边界范围，进一步强调对于永久基本农田保护红线、生态保护红线、历史文化保护线和防灾减灾等安全底线内容的科学合理布局。同时适当减少对于人口分布、国土空间开发利用边界等变化性较强内容的规划安排，进一步探索韧性规划、弹性规划和规划留白机制等冗余度更高的规划理论与方法。

在规划实施环节，需适当增加规划的柔性和弹性，更多利用动态思维、效率思维和市场机制来应对现实中所面临的复杂多变的情况。在规划评估环节，推动评估标准由注重规划方案与规划实施结果吻合程度的一致性评价，转向注重规划目标与规划实施结果吻合程度的绩效式评价，强化国土空间规划应然维度与实然维度的耦合。

4.2 规划权力分配优化：弥合因整体性悖论导致的规划堕距

优化央地规划权力结构，强化整体性目标的传导与实施，促进国土空间规划整体性目标的有效实现，以弥合因整体性悖论导致的规划堕距。

在目标设定权上，中央在确保国家尺度和跨区域尺度规划目标（如国土空间安全、国土空间保护开发利用格局优化等目标，长江经济带、京津冀协同发展等区域发展战略，以及城市群、都市圈等国家层面重大生产力布局）能够有效传导的前提下，可给予地方政府更多的针对国土空间保护开发利用目标设定的自由裁量权。

在检查验收权上，进一步加强中央对整体性目标进行检查验收的控制力度，确保整体层面的规划目标能够得到有效传导和落实。如强化新型技术在规划实施检查验收过程中的辅助监督作用，通过加强卫片执法、完善“国土空间规划一张图”和建设国土空间规划实施监测网络等，降低地方规划实施偏差。

在激励分配权上，可通过加强针对整体性目标实现的正向激励，以及针对整体性目标偏离的负向激励，促使地方政府在规划编制和实施过程中能够更主动地将中央和上级的整体性目标内化为其自身的规划目标，进而弥合因整体性悖论导致的规划堕距。如提高国土空间利用集约节约化等内容的考核权重，进一步夯实自然资源资产离任审计、耕地保护党政同责等刚性考核机制。

4.3 规划价值取向平衡：弥合因价值性悖论导致的规划堕距

在规划编制和实施过程中，加强多主体的国土空间价值取向表达和实现，平衡国土空间规划的价值取向，以弥合因价值性悖论导致的规划堕距。

在规划编制环节，尤其是小尺度规划和详细规划中，应积极推动规划目标确定和规划问题识别上的多元价值转向，更加突出规划对当地公共福祉的提升，以及社会主体对国土空间多元且分散的需求，弥合因规划方案中价值冲突而形成的规划堕距。在技术上，可以结合面向小尺度空间的“小而精”田野调查和面向大尺度空间的行为大数据，更精准识别多元价值取向和高度异质化的空间需求。在制度建设和工作方法上，可以进一步挖掘发挥驻地规划师（如驻村规划师和驻镇规划师）的作用，显化社会主体价值取向的规划呈现。

在规划实施环节，持续加强多渠道和多平台建设，促进更加广泛和更有深度的规划多主体参与。推动国土空间规划领域公民社会的建构，在不与“三区三线”等底线管控要求冲突的前提下，探索社会主体在社区更新等小尺度规划中的全过程参与模式。此外，一些地域性较强且偏向于保护取向的国土空间专项规划（如流域规划、湿地规划等）的实施，可以尝试聘请当地居民参与规划实施和日常管护工作，以平衡地方居民生计和情感需求与政府主体目标的关系。

5 结论与讨论

（1）就认识和描述国土空间规划在动态变迁背景下的现实困境而言，本文提出规划堕距概念，丰富了国土空间规划理论研究的概念工具。

本文借鉴文化变迁研究中的堕距概念，瞄准国土空间规划作为一个动态变迁系统所出现的子系统和要素间变迁速率不一致现象，依据国土空间规划的主要流程和基本状态，提出规划堕距的概念。规划堕距是指国土空间规划应然、当然和实然状态之间的差距。其中，应然与当然状态之间的差距可以理解为上向规划堕距，表明规划方案无法体现或未能满足规划预期目标或需要解决的实际问题；当然与实然状态之间的差距可以理解为下向规划堕距，表明规划实施结果在某种程度上偏离规划方案。规划堕距概念的提出在一定程度上丰富了国土空间规划理论研究可使用的概念工具，尤其适用于描述国土空间规划在快速变迁背景下产生的子系统间或子要素间不耦合的问题。

（2）就理解和阐释规划堕距的产生机制而言，本文从国土空间规划的本质属性和中国空间治理语境出发，提出规划悖论的概念和解释框架，深化了对国土空间规划现实困境产生原因的理解。

规划悖论主要包括本体性悖论、整体性悖论和价值性悖论三个方面，是导致规划堕距产生的重要内生原因。首先，本体性悖论是指规划的确定性本质与动态社会的高度不确定之间存在一定张力。当相对固定的规划方案难以捕捉多变的规划目标和规划需要解决的实际问题时，以及受规划落地过程中不确定因素的影响时，规划的应然、当然和实然状态就会发生偏离，产生规划堕距。其次，整体性悖论源于中国当前空间治理体系结构，规划权力分配的分散性难以满足国土空间规划整体性的要求，进而导致规划产生堕距。最后，现代社会的多元主体价值矛盾日益显化，面向社会的国土空间规划尚且难以较好调和规划编制和实施过程中出现的不同价值取向的张力，因此出现规划堕距。相较于针对具体场景下某种国土空间规划问题的解释，规划悖论提供了一种更具本质性、包容性和稳定性特征的理解视角与解释框架，有助于深化对国土空间规划本身的理解，也有助于进一步解释规划堕距的形成。

（3）就改进优化国土空间规划的现实关切而言，本文以规划堕距弥合为目标，根据对规划堕距的理解提出实践应对路径，拓展了国土空间规划改进优化的思路。

弥合规划堕距，实现国土空间规划内部子系统和要素间的动态耦合与协调，是国土空间规划改革优化的重要目标。基于问题维的讨论和学理维的解释，尤其是对本体性悖论、整体性悖论和价值性悖论导致规划堕距的理解，提出规划堕距弥合的基本方向，如重新调整国土空间规划的边界、探索中央与地方之间规划权力分配优化、加强小尺度规划中社会主体的价值取向呈现等，为实现国土空间规划应然与实然的一致，提供实践上改进优化的参考路径。

（4）在百年大变局的时代背景下，进一步深化和细化对规划堕距和规划悖论的研究，是未来需要继续深入和优化的方向。

快速变迁的经济社会发展情形，是引发本文思考和研究的主要出发点之一。变迁不仅对国土空间规划造成深刻影响，同样也会造成对国土空间规划进行理论认识的困难。本文根据当前社会经济发展情况，以及当前国土空间规划实践情况，围绕规划堕距和规划悖论展开的理论思考，可以视作相对静态的阶段性研究成果。未来国土空间规划将持续在复杂多变的环境下展开，规划堕距和规划悖论的内涵，及其之间的作用关系必然也会发生变化，动态地深化和细化对规划堕距与规划悖论的研究，是未来推进方向。

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