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JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2024 , Vol. 39 >Issue 12: 2869 - 2880

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20241208

Implementation Monitoring of Natiornal Spatial Planning

Critical issues and optimization strategies in the territorial spatial planning monitoring-evaluation-warning system

  • ZHENG Xiao-jin , 1, 2 ,
  • HAO Qing , 1, 2 ,
  • KUANG Wei 1 ,
  • LIU Rui 1 ,
  • YU Ting 1, 2 ,
  • ZHANG Xi 3
Expand
  • 1. Beijing Tsinghua Tongheng Planning and Design Institute Co., Ltd, Beijing 100085, China
  • 2. Technology Innovation Center for Smart Human Settlements and Spatial Planning & Governance, MNR, Beijing 100085, China
  • 3. Beijing Municipal Territorial Space Big Data Center, Beijing 101160, China

Received date: 2023-10-16

  Revised date: 2024-08-27

  Online published: 2024-12-16

Fold

Abstract

Establishing the mechanism of territorial spatial planning monitoring-evaluation- warning and enhancing the implementation supervision system are important basic work to improve the capacity of territorial spatial governance and the modernization level of the governance system. This paper points out the existing problems in the territorial spatial planning implementation and supervision: (1) The subject of monitoring, evaluation and early warning is not clear in regulations. (2) The mechanism of monitoring, evaluation and early warning cannot fully meet the need, and it is difficult to further apply the results of supervision. (3) There are still challenges in the intelligent monitoring, evaluation and early warning system, such as inconsistent data, weak integrity of technical models, poor application scenarios and so on. In the era of ecological civilization, the territorial spatial planning monitoring-evaluation-warning should meet the requirements of building a solid security bottom line, responding to the needs of the people, adapting to technological progress, and striving to be useful. It is necessary to explore and innovate the mechanism of territorial spatial planning monitoring-evaluation-warning: (1) Clarify the key contents of the territorial spatial planning implementation and supervision at different administrative levels. (2) Build a sound monitoring-evaluation-warning system for territorial spatial planning. (3) Promote the intelligence level of monitoring-evaluation-warning. (4) Determine the key elements of monitoring-evaluation-warning and develop the corresponding algorithms, application models, and systems based on the focal tasks of spatial governance and planning supervision in various regions. By constantly improving the theoretical framework, technical system and application scenarios about territorial spatial planning monitoring-evaluation-warning, the capacity of territorial spatial governance and the modernization level of governance system will be comprehensively improved.

Key words： territorial spatial planning; territorial spatial governance; monitoring; evaluation; early warning

Cite this article

ZHENG Xiao-jin , HAO Qing , KUANG Wei , LIU Rui , YU Ting , ZHANG Xi . Critical issues and optimization strategies in the territorial spatial planning monitoring-evaluation-warning system[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2024 , 39(12) : 2869 -2880 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20241208

依托新一代数字化、智能化技术，开展国土空间规划监测评估与预警体系建设，完善国土规划实施监督体系，是提升国土空间治理能力和治理体系现代化水平的基础性工作[1]，在推动国土空间规划从静态蓝图式规划转向动态实施型规划中发挥着重要的作用[2,3]。2019年5月，中共中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制”。2023年2月，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》进一步强化了数字化在自然资源与国土空间治理中的重要定位。2024年5月，中华人民共和国国家发展和改革委员会、国家数据局、中华人民共和国财政部、中华人民共和国自然资源部联合发布《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》提出建设国土空间规划实施监测网络，积极发挥其在支撑自然资源和国土空间规划分析决策、提升城市数字化治理转型中的作用。在数字中国建设的指引下，各地国土空间规划监测评估预警工作取得了积极进展，但总体上仍然存在监督实施主体不明晰、机制构建不健全、数智治理链条不贯通等问题[4]，尚不能完全满足规划监督实施和动态调整完善的需求。
为此，本文在梳理相关研究进展的基础上，明晰国土空间规划监测评估预警的概念内涵；并在剖析现有国土空间规划监测评估预警工作存在的主要问题以及新时代国土空间规划监测评估预警需求的基础上，结合实践提出了完善国土空间规划监测评估预警体系的对策建议，为形成面向全周期的国土空间动态治理机制提供参考。

1 国土空间规划监测评估预警研究进展和概念内涵

1.1 研究进展

监测、评估、预警是开展国土空间规划监督的三种重要方式，在发展历程、开展形式、重点内容等方面各有侧重。20世纪90年代以来，中国各类空间性规划开始探索规划监测评估预警研究，包括构建国土空间规划实施监督体系的路径[5]、国土空间规划监测技术研究框架[6]、监测评估的研究方法[7,8]、国内外优秀的规划监测案例等系列研究[9,10]。例如，在土地利用规划方面，原国家土地管理局从1996年开始借助卫星遥感技术开展土地利用情况的动态监测研究，此后遥感等地理信息技术被运用到土地资源监测之中[11]。2009年发布的《土地利用总体规划编制审查办法》进一步明确了在开展土地利用总体规划编制前，应对现行规划的实施情况开展评估。在城乡规划方面，原建设部2002年启动了“全国城市规划监督管理信息系统”建设试点，开展城市规划的动态监测工作，利用遥感、地理信息系统等技术开展用地、道路、绿地、水系、建设工程等内容的监测评估[12]。2008年《中华人民共和国城乡规划法》正式施行，明确规定了对城乡规划的编制、审批、实施、修改的监督检查机制，强调将总体规划的实施评估作为规划动态维护的重要环节之一。在主体功能区规划方面，伴随着2010年《全国主体功能区规划》的颁布，一些省级行政单位也针对本地主体功能区规划开始探索相关监测评估工作。例如，江苏省构建了包括“空间结构监测”和“规划实施评价”两部分内容的主体功能区监测框架[13]。2018年党和国家机构改革之后，按照党中央国务院的要求，中华人民共和国自然资源部先后发布《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023—2027年）》《自然资源数字化治理能力提升总体方案》，制定《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》《国土空间规划城市体检评估规程》《国土空间规划城市时空大数据应用基本规定》等标准规范，并在借鉴欧洲空间规划观测网络（European Spatial Planning Observation Network，ESPON）的基础上，推进全国国土空间规划实施监测网络（China Spatial Planning Online Monitoring Network，CSPON）建设，将其作为开展智能化国土空间规划监督的重要依托[3]。在此背景下，国土空间规划实施监督的相关研究逐渐增多，主要聚焦在以下方面：一是基于整体视角，从框架建构探讨规划实施监督体系的整体构建[5,9,14,15]。二是基于信息化视角，依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，探讨监测评估预警的重点内容[15,16]、大数据应用[10]、关键技术与方法[6⇓⇓-9,14,15]等。三是结合上海市[16]、宁波市[2]、广州市[10]和深圳市[17]等城市，以及广东省[18]、吉林省[19]等省规划监测评估预警实践案例开展分析，针对各地的问题和诉求，形成了具有地方特色的国土空间规划监测评估预警体系。

1.2 概念内涵

在开展上述工作及研究过程中，相关学者基本形成以下共识：监测是指对自然资源各要素的状态和变化以及各类国土空间开发保护活动进行动态的观测[20]；评估指依据国土空间开发利用与保护相关指标，开展定期和不定期的分析与评价；预警指对突破边界、指标、管控清单等情况进行警示，强调及时性[5,8,14,16]。但对于国土空间规划监测评估预警的侧重点则存在不同的观点。对于监测，有学者认为监测的重点在于实时性[14]，也有人认为应该注重监测的持续动态性[5]。对于评估，有学者认为评估的重点应为国土空间开发利用现状评估，强调评估的精准性与常态化[14]；也有学者认为应该聚焦规划实施的关键变量和核心任务[8]，强调评估的综合科学性[5]。对于预警，有学者认为预警除了快速反馈还应包括基于不同场景的决策应用，除了及时性外还包括灵敏性以及管控的多场景、可视化等特征[5]；也有人认为预警的类型除了刚性预警界限外还应包括弹性预警界限[8]。
综合已有研究，本文认为国土空间规划监测、评估和预警都是规划实施监督中重要的技术环节。监测是国土空间规划监督的基础工作，通过实时采集和接入多源数据，对国土空间的状态和变化进行感知，目的是为了更好地支撑评估和预警工作。一定时间段内的动态监测数据可以用于评估工作，支撑综合分析评价，以判断国土空间开发利用现状与规划实施成效。当监测指标或评估结果达到一定阈值后，可以触发预警。监测、评估、预警得到的结果可以进一步用于支撑规划动态维护、限制措施和激励措施的制定、绩效考核等规划管理工作。总之，监测、评估和预警是一体化的工作过程，通过以国土空间规划业务需求为牵引，构建覆盖国土全要素、串联国土空间开发保护全链条、链接纵向横向国土空间治理多主体的监测评估预警体系，推动形成国土空间规划监督管理的闭环，支撑“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧国土空间规划目标的实现（图1）。
图1 国土空间规划监测、评估、预警的关系

Fig. 1 Relationship between monitoring, evaluation, and early warning of territorial spatial planning

其中，评估在国土空间规划监测评估预警流程中处于核心地位。首先，从监测到预警的传导环节需要依据前置的评估进行预警阈值的设定，确定是否预警或预警的级别。其次，评估与国土空间治理的问题导向和目标导向紧密联系，直接服务于国土空间规划调整完善以及空间治理的重点任务，逻辑上应是先根据治理需求确定评估范畴和指标体系，然后根据评估范畴和指标体系确定监测和预警的具体内容。最后，从表象上看，国土空间规划监测评估预警是国土空间客体变化到空间治理主体施策之间的数据流转，是基于客观数据的事实判断。但实际上仅在监测和预警环节是基于国土空间变化情况的事实判断，而评估环节则兼具事实判断和价值判断。需要结合国土空间治理的价值导向和价值标准确定评估结果，以及相应的预警与治理行动。例如，在干旱地区监测到耕地面积减少的客观事实，需要结合当地降水条件变化、经济社会发展需求等客观因素和主观的价值导向，综合评估该情景是否科学合理以及是否需要采取相应的治理行动。因此，国土空间规划监测评估预警本质上是基于国土空间治理需求的价值传导，需要重视评估环节的价值判断[21]。

2 国土空间规划监测评估预警存在的主要问题与需求分析

2.1 国土空间规划监测评估预警存在的主要问题

2.1.1 规划监督主体不明晰

按照党和国家机构改革的要求，中华人民共和国自然资源部不断加强统一行使全民所有自然资源资产所有者职责与统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责（以下简称“两统一”），完善国土空间规划体系建设。但实践中各规划监督主体的权责关系尚未明晰，进而影响国土空间规划监测评估预警体系建设。一是不同层级的监测评估预警的责任主体不清。目前虽然建立了五级三类的国土空间规划编制审批体系，但国土空间规划法规体系仍有待完善，规划监督主体事权的交叉和相关法律法规的缺位导致监测评估预警体系建设中责任主体落实不清。不同层级的政府在监测评估预警中的具体事权、监督内容等尚无明确法理依据。例如，对城镇开发边界内建设用地的监测，需要明确国家、省、市县等各级主体在用地总量、结构、布局、用地绩效等方面划分好事权。国家和省级层面重点监测用地总量和与“三线”的位置关系等，市县层面需要关注容积率、绿地率、建筑能耗、地均产出、开发建设与更新进度等。二是不同类型内容的监测评估预警责任主体不清。虽然自然资源部门行使“两统一”的职责，但现行自然资源监管主要依据单行法，按资源要素实行分类管理。对于同一自然资源，按照不同的管理事项或具体的功能用途会出现归口不同部门进行管理的情况，不同部门对同一空间载体的不同类型资源也会存在多种监管目标约束、规划引导和管控要求。例如，在自然保护区、风景名胜区等自然保护地管理存在“一地多牌”的情况，各规划监管主体的权责关系有待进一步理顺。

2.1.2 监测评估预警体系不健全

目前，全域全要素覆盖的监测评估预警体系尚未完全建立，主要表现在以下三个方面：一是国土空间规划监督实施仍然存在薄弱环节和薄弱领域。例如，在监督环节上，存在“重许可、轻监管”，重视对国土空间开发利用的事前审批，对已发放行政许可的建设项目缺乏实施过程监督和事后绩效评价；在监督领域上，对于土地资源，特别是城镇建设空间的监测评估较为成熟，而对海域、林地、湿地等领域的规划监督相对薄弱。二是监测评估预警体系系统性不强。传统的国土空间用途管制主要以单要素管控为主，各类管控分区和手段的系统性、关联性不足，自然资源要素管控缺乏总体统筹，存在部门之间联合决策机制不健全，管控手段不融合、不协调，从而导致监测、评估、预警各阶段相互独立，功能联动性不强，影响监测评估预警结果的应用。三是国土空间规划监测评估预警的反馈机制不完善。国土空间规划监测评估预警等监督成果难以进一步反馈运用到规划的修改、地方政府的审核考核中，缺乏相应的监督考核、奖惩问责等监管机制。四是依据数据的刚性管控过度，基于价值判断的弹性治理不足，容易造成治理成效与治理初衷相违背，损害部分群众的权益。

2.1.3 数智治理链条不贯通

随着信息技术的不断兴起和迭代升级，基于各类空天感知设备的国土动态监测、基于多情景模拟预测的评估预警技术研究和应用不断丰富与完善。以“多规合一”为代表的规划数据平台和规划管理平台在功能模块与应用领域等方面不断拓展。但在数据基础一致性、技术模型完整性、应用场景丰富性和信息平台连通性等方面存在数智治理链条不贯通的问题，影响了监测评估预警智慧体系的建设。一是在数据基础方面，因部门数据标准不统一、各领域标准体系不完善，现存各项规划数据、感知数据和网络大数据等数据仍面临多源异构数据集成、融合的问题，而数据底板统一且相互衔接的全域一张图尚在建设中。二是在技术模型方面，基础数据处理模型、数据分析模型、结果评估模型、动态监测模型需要面向实际应用场景进行有效整合，形成支撑监测评估预警全流程工作的模型库。三是在应用场景方面，面向五级三类不同规划在三区三线落实、设施建设布局、空间结构变化等不同方面工作的应用场景体系有待进一步丰富完善。四是在业务联系上，横纵向上各部门间业务的数字化协同及联动不足，导致监测、评估和预警各环节的智慧化应用相对碎片化，各项技术的融合创新和集成应用不足，贯穿国土空间规划监测、评估、预警全流程的智慧技术体系尚未建立。

2.2 新时代国土空间规划监测评估预警的需求分析

生态文明时代的国土空间规划是对国土空间治理方式的系统性、整体性、重构性变革，需要从“静态蓝图式规划”转向“动态实施型规划”[22]，面向新时代筑牢安全底线、协调多元价值诉求、顺应数字化发展、力求能用管用好用的要求，将监测评估预警纳入到国土空间编制实施的全流程，形成“规划编制—成果审批—许可实施—监督反馈”的闭环运行，全面提升国土空间治理能力[9,23]。
一是筑牢安全底线。生态文明新时代的国土空间规划必须坚持底线思维，围绕资源安全、粮食安全、生态安全、城市韧性等领域开展全面安全风险监测评估预警，注重各类自然灾害的风险防控、约束性指标的底线管控，通过监测评估预警及时发现潜在风险，提升应对公共安全事件和适应未来风险的能力[24,25]。当前对永久基本农田保护红线、生态保护红线等监测较为完善，但对于涉及防灾减灾的洪涝控制线、涉及文化安全的城市紫线等监测评估预警工作较为薄弱。
二是协调多元价值诉求。国土空间规划需要统筹保护与发展、整体与局部等多元利益关系。在底线管控的基础上，聚焦于解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，将高质量发展、高品质生活和高效能治理作为新的追求[26]。应当将整体性、普遍性的价值诉求与个体化、情景化的价值诉求相衔接，在真实的场景下，以人民群众对国土空间品质的多层次需求为导向，聚焦医疗、教育、养老、绿地等基础设施的覆盖度以及出行、宜居等群众“急难愁盼”的问题，综合考虑多元人群的价值导向，开展特色领域的规划监测评估预警，为建设宜居宜业的城乡人居环境提供指引，尽可能地提升人民群众的幸福感[21]。
三是顺应数字化发展。随着数字化时代的来临，大数据、人工智能、云计算等新技术手段被深度运用，国土空间治理向数字化转型[24]。为此，需要依托全国国土空间规划实施监测网络（CSPON），充分运用自然资源主管部门国土空间数据优势，兼容发展改革、生态保护、农业农村、科教文卫等其他部门的数据和包括位置服务数据（手机信令数据和互联网位置服务数据）、互联网数据与物联网传感数据等在内的时空大数据，推进调查监测的现状数据、各级各类规划的规划数据，以及耕地保护、生态修复、地质灾害防治等管理数据的有序共享与融合汇聚，凸显数据汇聚的精准化与数据处理的智能化，并充分利用大数据、“空天地人”实时智能感知、人工智能、机器学习等先进技术[25⇓-27]，助力国土空间规划监测评估预警工作。
四是力求能用管用好用。国土空间规划监测评估预警的对象不仅要包括规划的实施结果，还包括规划的实施过程。需要推动国土空间规划监测评估预警工作与国土调查、用途管制、建设管理、执法督察等自然资源全过程管理相衔接，通过监测评估预警发现问题、查找原因、明确奖惩机制，作为编制、审批和实施各级各类国土空间规划的重要基础工作，支撑国土空间高质量发展政策制定、领导干部绩效考核以及各级政府部门辅助决策等。注重立足各地区监管水平的差异以及不同规划的空间尺度和区域差异，合理确定监测评估预警的内容、方法和结果，确保规划监测评估预警工作能用、管用、好用[27]。

3 完善国土空间规划监测评估预警体系的对策建议

3.1 明晰分级分类国土空间规划实施监督重点内容

面向全周期治理的国土空间规划监测评估预警体系需要用系统集成思维来解决生态文明时代的国土空间治理问题，通过结合各层级监管主体的管控水平和能力，明确各级管控的重点和难点，形成上下统筹协调，涵盖“规划编制—管理审批—监测评估—预警反馈—动态维护”的智慧化规划实施监督闭环，并与国土调查、资源监测、用途管制、执法督查等自然资源全过程管理相衔接。
依据党和国家机构改革的职责划分，国家和省级等宏观尺度的国土空间规划监督重点是资源环境承载力，以及耕地保有量、生态保护面积、用水总量、城乡建设用地规模等国土空间安全底线和约束性指标。市县层级国土空间规划承上启下的作用、兼顾战略性与实施性，监测指标最丰富全面，既包括涉及国家和区域安全底线的约束性指标，也包括十五分钟生活圈覆盖率、人均应急避难场所面积等涉及到城市健康与人居环境品质的各项指标，以及各类国土空间开发保护行为；乡镇层面事权和行政能力受限、数据统计较为不完善，因此乡镇层面指标体系应当最精简有效，以关键的底线约束性指标为主（表1）。此外，专项规划的监测评估预警分为两类：对于自然资源部门同时具有规划编制、审批、实施与监督事权的专项规划，监督的重点是总体规划向专项规划的传导落实情况以及各专项规划的编制内容；属于其他部门事权的专项规划由相关部门依法依规开展监测评估预警工作，并与自然资源部门共享数据。详细规划的监管要具备更多的灵活性和弹性，监管上位规划的传导落实以及违法违规的行为，并与已有的技术标准做好充分衔接。
表1 国土空间规划监测评估预警的主要内容

Table 1 Main contents of monitoring, evaluation, and early warning for territorial spatial planning

规划层级 监测评估预警主要内容
国家级 1. 资源环境承载力、国土空间安全底线和约束性指标、国土空间开发保护格局、资源集约高效利用、陆海空间协同、自然和文化资源保护状况等
2. 对国家重大政策和战略的落实情况
3. 国家重大项目用地用海用岛和规划审批许可的合法合规性、空间布局及时序合理性及自然资源年度利用计划执行与动态调整情况等
省级 1. 资源环境承载力、国土空间安全底线和约束性指标、国土空间开发保护总体格局、生态空间保护与修复、农业生产空间保护与利用、新型城镇化和乡村振兴、资源要素保护与利用、陆海空间协同、文化遗产和自然遗产保护利用、基础支撑体系、区域协调发展状况等
2. 对上位重大战略和规划的落实情况
3. 省级及以上重点项目用地用海用岛和规划审批许可的合法合规性、空间布局及时序合理性及自然资源年度利用计划执行与动态调整情况等
市县级 1. 资源环境承载力、国土空间安全底线和约束性指标、国土空间开发保护总体格局、生态空间保护与修复、农业生产空间保护与利用、新型城镇化和乡村振兴、历史文化和风貌特色保护、基础支撑体系等
2. 对上位重大战略和规划的落实情况
3. 中心城区的规模结构、用地用海布局、城市“四线”、设施建设、品质风貌等
4. 国土空间用途管制的合法合规性、重大工程空间布局及实施时序合理性、单位与个人实施国土空间开发保护行为的合法合规性以及国土空间规划管理制度与技术标准建设和实施情况等
乡镇级 1. 国土空间安全底线和约束性指标、用地用海布局、基础支撑体系情况等
2. 对上位重大战略和规划的落实情况
3. 乡村建设、风貌引导、生态修复与国土空间综合整治、空间品质情况
3. 乡镇域内用途管制与规划许可、实施国土空间开发保护行为的合法合规性等

3.2 完善国土空间规划监测评估预警体系

针对现有国土空间规划监测评估预警体系存在的薄弱环节较多、系统性不强、反馈机制不健全等问题，需要从以下几个方面进行完善：
一是丰富国土空间规划监督实施的内涵。在开展国土空间规划监测评估预警中需要响应国土空间全域全要素全周期治理的新需求，规划监督的内容除耕地保有量、建设用地总量等国土空间开发保护的传统指标之外，还需要涵盖生态系统服务、宜居环境、人民幸福等多领域、多环节的内容。并通过不断完善国土空间规划监测评估预警的发现机制、预警机制和查处机制，做到对国土空间开发保护违法行为早发现、早制止、早处理，项目建设少违法、少损失、少追责。
二是提升国土空间规划监测评估预警体系的系统性。注重发挥国土空间的多功能性、综合功能和系统功能，避免在监测评估预警中从单一的维度进行评价。例如，对某一地块的评价除了考虑其地均产值等指标外，还需要考虑是否具有更高的社会效益和生态效益，该地块上的产业是否对维系本地产业链、供应链安全具有重要意义。
三是完善监测评估预警成果在绩效考核等方面的应用。将各类自然资源保护目标与主要管控内容纳入绩效考核评价系统，依托国土空间监管考核进行年度监测评估和动态监测，作为地方政府年度责任目标考核的重要内容，并根据考核结果进行奖惩，提高地方政府落实国土空间规划、推动国土空间高质量发展的积极性[28]。

3.3 推进监测评估预警数智治理水平

智慧国土空间治理需要数据资源、算法模型、应用场景、信息平台和支撑体系的共同支撑，其中数据资源是基础、算法模型是关键、应用场景是目标、信息平台是底座、支撑体系是保障。
一是提出面向不同应用场景的全流程服务方案。面向五级三类规划中不同领域监测评估预警的需求，通过对基础模型和业务模型的灵活组合、所需数据的高效调用，形成全流程的服务方案。特别是更加注重“人本化”“人性化”规划业务场景构建[29,30]。例如，除关注自然要素外，还应注重对医疗资源等公共服务的覆盖程度、可达性进行监测评估，满足人民群众的生活需求。二是建立数据体系，接入多源数据。围绕监测评估预警的数据需求，建立数据分类和编码体系，为数据汇聚搭建顶层框架。在基础数据实现物理入库的同时，预留好动态感知数据、网络大数据、部门业务数据、预警规则等多源异构数据的接口，实现数据实时接入和自动规范化处理入库，保证数据的现势性。三是构建支撑监测评估预警全流程工作的“基础模型+业务模型”库。包括遥感影像解译模型、数据统计分析模型、矢量和栅格数据空间分析模型等基础数据清洗、处理、分析、统计和可视化的模型，以及三线监测模型、城市健康状态评估模型、交通拥堵预警模型等结合应用场景需求的业务模型。四是基于互联互通的信息平台实现高效服务的互动及反馈。重点是通过分级分类调用权限的设置，配合协同工作机制的建设，推动各部门业务平台的协同。五是完善数据标准、预警规则、政策规范等支撑体系，保障模型和平台高效运转。包括开展数据数字基础、数据格式、属性结构等方面的标准建设，开展管控规则、预警规则等规则库建设，以及相关政策规范建设等，为规范化开展国土空间规划监测评估预警工作提供参考和依据。
以北京市国土空间规划监测评估预警为例。其应用场景和业务需求重点是落实《北京城市总体规划（2016—2035年）》确定的“减量发展”。为此，北京市建立全市统一的、可层层叠加打开的国土空间规划“一张图”，开展评估监测预警工作（图2）。在数据方面，采用包括国土空间规划数据等规划数据、三调数据等现状数据、拆违销账数据和合法审批数据等管理数据，以及空间变化图斑、大棚非农利用图斑等监测数据。数据的时间尺度包括月度数据、季度数据和年度数据，空间尺度包括全市尺度、圈层尺度 ① 、区级行政区、重点片区 ② 等。在模型构建方面，利用遥感AI技术构建新增建筑物变化提取模型、通用变化图斑全量监测提取模型、大棚提取动态监测模型等专题模型算法，降低了遥感AI技术的使用门槛、提升了规划实施监测监督的动态性和精细化水平，能够实现城市空间变化信息快速、精准提取。在互联互通平台建设方面，主要是将用地变化监测图斑与国土空间规划、三调、拆违销账、土地督察、工程证审批等数据进行叠加分析，评估用地变化监测与国土空间规划的匹配程度（图3）。最终，通过开展拆违、大棚非农利用、生态保护红线内非生态空间侵占和永久基本农田非农利用等动态化监测评估，了解城市空间演变，识别疑似违法建设情况等，为政府决策部门、督查部门、执法部门、规划编制管理部门等提供数据支撑。
图2 北京市空间变化监测技术路线

Fig. 2 Technical route for spatial change monitoring in Beijing

图3 北京市国土空间变化监测分析框架

Fig. 3 Monitoring and analysis framework for spatial changes in Beijing

4 结论与展望

本文在分析国土空间规划监测评估预警现实需求与存在问题的基础上，提出需要明晰分级分类国土空间规划实施监督的重点内容，构建完善的国土空间规划监测评估预警体系，推进监测评估预警工作的数智治理水平。未来应当在进一步对接国土空间规划和空间治理需求的基础上，加强国土空间规划监测评估领域的理论和技术方法研究，开展相关法律法规、标准规范等支撑体系建设，完善监测评估预警结果应用于规划动态编制与调整、规划传导、公开公示、违法查处、绩效考核等实施监督的联动机制和奖惩机制；并紧密结合各区域各领域的特色和业务需要，不断丰富特定领域特定空间尺度的应用场景建设，支撑国土空间治理能力与治理体系现代化水平的全面提升。
目前，全国及各地的国土空间规划监测评估预警体系建设正在有序开展。但有些地方出现了过度推崇“技术理性主义”的倾向。特别是一些地方完全由信息技术人员挂帅或主导的监测评估预警工作，重视信息系统的建设和基于技术的刚性管控，忽视对复杂空间治理问题的全面协调和柔性处理、忽视对基于个体人和社会人的真实需求研究，从而导致监测评估预警工作与空间治理需求、与人民群众期盼等脱节。未来的国土空间规划监测评估预警工作应当赋能而非主导或控制国土空间规划和空间治理，需要进一步构建“以人为本”的空间治理新场景，在监测评估预警的各个环节更加注重人民群众的获得感和幸福感，而非单纯的国土空间开发利用指标；需要将现代测绘地理信息技术、人工智能、物联网、大数据等新的技术手段与传统的国土空间治理模式相融合，继承和发展经过长期实践探索出来的已有良好治理经验，提升治理效能。

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