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JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2024 , Vol. 39 >Issue 11: 2570 - 2587

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20241105

Regular Articles

Land use classification system of agricultural space in territorial planning

  • SU He-fang , 1 ,
  • GU Chao-lin , 1 ,
  • CAO Gen-rong 2
Expand
  • 1. School of Architecture, Tsinghua University, Beijing 100084, China
  • 2. Territorial Spatial Planning Research Center of Ministry of Natural Resources, Beijing 100034, China

Received date: 2024-01-08

  Revised date: 2024-06-11

  Online published: 2024-11-15

Fold

Abstract

The research on land classification within agricultural space significantly falls short of meeting the practical requirements of territorial planning. Drawing upon the land use classes outlined in the "Guideline for Land Use Classification of Land Survey, Planning, and Use Control" provided by the Ministry of Natural Resources of the People's Republic of China, this study follows a logical sequence of restructuring the classification framework and then categorizing land use classes into first, second, and third levels. Consequently, a three-level land classification system for agricultural space was developed, aligning with the guideline. This system can be summarized as follows. Initially, the land use classes within agricultural space are divided into rural construction land, agricultural production land, and rural ecological land based on their primary functions. Subsequently, 14 first-level land use classes were identified through the selection, merging, and splitting of the guideline's original classes. Additionally, 85 second-level land use classes were also directly or indirectly transformed from the guideline's original classes. Notably, the agricultural production land was classified into productive, ecological, and integrated types based on their land use functions. Lastly, distinct characteristics of the rural construction land, the agricultural production land, and the rural ecological land led to the further subdivision of some second-level land use classes into third-level classes to meet the refined requirements for land use control. This new land classification system provides a detailed reflection of the intricate and varied land use practices within agricultural space, thereby satisfying the need for precise land use allocation and control in territorial planning. Furthermore, it offers a scientific foundation for the allocation of agricultural spatial elements, optimization of agricultural spatial land use layout, and the promotion of high-quality development within agricultural space.

Key words： territorial planning; agricultural space; land use; land use classification system

Cite this article

SU He-fang , GU Chao-lin , CAO Gen-rong . Land use classification system of agricultural space in territorial planning[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2024 , 39(11) : 2570 -2587 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20241105

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）确立了以“三区三线”为核心的国土空间规划框架，构建以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度[1]。国土空间规划归根结底是空间要素的科学利用和规划[2]，土地是各类空间要素传导的载体，也是空间规划落地实施的基点与终点。土地利用分类是依据土地利用方式、用途和覆被形式等将国家或地区管辖的陆地表层划分为不同土地利用类别的过程[3]，旨在服务于土地资源现状调查和空间规划编制。构建科学的国土空间规划用地分类体系是国土空间规划编制的基础和空间用途管制的最基本工具，也是国土空间结构和布局优化的关键前提[4,5]。
农业空间指以农业生产、农村生活为主的功能空间，同时还承担一定的生态维育和服务城镇的功能[6]。农业空间是国土空间的重要组成部分，在城镇、农业、生态“三类空间”中占比最大，包含全国陆域面积的56%、常住人口的5亿[7]。农业空间土地利用是人类在农村生产方式下为了生产、生活等目的，利用土地的自然属性及其规律来满足自身需要的过程。农业空间的土地利用类型不仅包括耕地、园地、林地、草地等农用地，往往还包括居住用地、工矿用地、商业服务和公共服务用地等建设用地，以及农用地和建设用地之外的未利用地。农业空间在土地利用方式、空间形态和管理需求等方面均与城镇、生态空间存在较大差异。随着工业化和城镇化进程加快，农业空间的土地利用呈现复杂化和多维转型态势[8,9]，涌现出较多乡村新产业新业态用地类型，用地功能也从单一的生产或生活功能转向生产、生活、生态、文化等多功能融合发展[10]。然而当前农业空间研究处于起步阶段，农业空间用地分类理论与方法研究明显不足。由于1978年改革开放后工作重点转移到经济建设上来，中国城乡建设对农业用地的乱占滥用现象日益严重，用地分类研究聚焦城镇建设用地分类[11]，细分工业用地[12]、旅游用地[13]、公共设施用地[14]等，忽视了农业空间用地类型细分和体系构建，仅少数学者从村域居民点用地分类[15,16]、农用地分类[17]角度贡献了农业空间中部分专项用地分类研究。在中国用地分类体系相互交叉磨合、向协调统一迈进的过程中，较多研究开始关注城乡用地统一分类和管理[18]、“多规合一”中不同用地分类体系的衔接等[19⇓⇓-22]，但聚焦于城镇空间建设用地的理念和方法并没有发生本质变化[23]。在国土空间规划体系改革背景下，自然资源部于2023年11月正式颁布《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（以下简称“《分类指南》”），构建了统一的国土空间用地分类体系。但从农业空间规划适用性来看，现行《分类指南》仍存在管控对象划分不精细、管控要素不能全域覆盖[24]、缺乏对农业空间土地利用和管理特殊性的考虑等问题，在分类框架、标准和类型方面有待进一步深化。当前正值国土空间规划实践向纵深迈进阶段，农业空间系统内部复杂的土地利用方式以及面临的农村建设用地粗放化、农业产业用地多样化、农村生态用地退化等综合性土地资源规划和管理问题对农业空间用地分类体系构建提出了新挑战。类型越来越细化是土地利用分类体系的主要发展趋势[25]，欧洲学者已经采用详细的作物种类表征的土地覆盖与土地利用的管理强度指标对农业用地进行分类，为制定更有针对性的农业政策提供依据[26]。随着国土空间规划下推到区县及以下尺度以图斑为基本单元的规划实施和管控[27,28]，迫切需要加强系统深入的农业空间用地分类研究，以满足新时期农业空间详细规划和专项规划编制与土地精细化管理的需求。
本文通过系统梳理农业空间土地利用特征与发展趋势，分析当前国土空间用地分类存在的问题，在充分衔接《分类指南》的基础上构建科学系统、适用可行、全域覆盖的农业空间用地分类体系，旨在从农业空间规划角度为完善国土空间统一用地分类体系提供借鉴，为合理配置农业空间要素、优化农业空间土地利用布局、促进农业农村现代化和农业空间高质量发展提供科学基础。

1 农业空间土地利用的特征

与城镇空间和生态空间相比，农业空间土地利用具有典型的空间过渡性，并且类型多样性和多功能性更为显著。

1.1 过渡性

农业空间介于生态空间与城镇空间之间，具有明显的过渡性特征[29]。从自然环境受人类活动影响程度来看，城镇空间在人类活动的极致干预下主要表征为人工硬化地表覆被。生态空间受人为干扰较小，主要为保留自然属性的地表覆被。农业空间是人与自然相互作用的过渡区和渐变区[29]，依靠自然规律和人类活动作用力的共同作用延续其独特的结构、过程与功能（图1）。农业空间整体具有变化上的连续性，临近城镇空间与生态空间的过渡界面是自然规律作用力和人类活动作用力影响的急剧减弱/增强界面，从而表现出与高密度人工空间或自然开敞空间相对近似的特征。农业空间主体部分受到中等程度的上述两种作用力的共同影响，区别于城镇空间或生态空间的均质化景观，呈现非均一化、人工与自然景观混杂的特征[30]。
图1 农业空间过渡性示意图

Fig. 1 The schematic diagram of the transitional nature of agricultural space

1.2 多样性

农业空间土地利用类型的多样性根源于土地利用演化过程的复杂性[31]，包括驱动力和作用机制两个层面。农业空间土地利用变化的驱动力分为生物物理驱动力和社会经济驱动力两个系统[32]。生物物理驱动力包括地形、气候、土壤、水文、植被演替等，是在较长时间序列上影响农业空间土地利用类型形成与演化的累积性因素；社会经济驱动力除了涵盖人口、经济、政治、技术、城镇化、区位条件等[33,34]因素，还包括农业空间土地利用决策者和管理者（农民）的经济、社会、文化特征[35]以及态度、动机和价值观念[36]，是导致人类活动在短时间内显著改变农业空间土地利用景观的根本性因素。此外，农业空间作为一个动态的开放系统，需要依靠与外部环境之间频繁的物质能量交换才能维持其平衡和发展[37]，因此极易受到外部环境扰动的影响。农业空间土地利用变化的驱动力不但在系统内部发生多重耦合，而且与系统外部更大范围的自然和社会经济系统发生着复杂的联系和相互作用[32]。因此，农业空间土地利用演化过程呈现多维度复杂动态[35]，土地利用类型较城镇空间和生态空间更为多样。

1.3 多功能性

土地利用功能是指不同土地利用方式所提供的私人和公共的产品与服务[38]，土地利用功能的多样性即为土地利用多功能性，是土地功能被人类直接或间接利用所产生的结果[39]。土地利用多功能性概念由农业多功能性[40⇓-42]和农村多功能性[43]概念衍生而来，农业空间是土地利用多功能性价值体现的核心地域。农业空间土地利用具备三项维系自身系统所需的主体功能[29]，即生产生物性农产品、承载乡村居住和产业建设以及维持生产生活所依赖的自然资源与生态环境。随着农业空间与外部环境之间交互作用的加强，农业空间的土地利用功能从单一的主体功能转向多功能并存[44⇓-46]，对内支撑乡村经济产业、社会人文福祉与生态环境的发展，对外提供多样化的物质商品与非商品服务，包括向区域供给粮食和优质农产品[47]的农业生产功能，为城市地区提供调节气候、保持水土等生态服务功能，以及自然教育、休闲娱乐、文化遗产传承、污染和邻避设施消纳等景观文化功能[48]。

2 国土空间用地分类存在的问题

20世纪80年代以来，中国建立了多套综合性的用地分类体系，但也因此长期存在部门主导、标准不一、分类庞杂、缺乏统筹等问题，导致空间规划编制和国土空间管制的成本增加[49]。在国土空间规划体系改革“统一用地分类”的要求下[50]，自然资源部于2020年11月发布了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，并于2023年11月颁布了正式版《分类指南》，建立了统一的国土空间用地分类标准。《分类指南》针对农业空间方面的用地分类调整主要有：“园地”下新增“油料园地”；单列破坏地表耕作层的“农业设施建设用地”，下设“农村道路”和“设施农用地”，其中“农村道路”细分为“村道用地”和“田间道”，“设施农用地”细分为“种植设施建设用地”“畜禽养殖设施建设用地”“水产养殖设施建设用地”；“居住用地”下新增“农村宅基地”和“农村社区服务设施用地”，其中“农村宅基地”细分为“一类农村宅基地”“二类农村宅基地”；“其他土地”下新增“后备耕地”等等。然而，对照农业空间土地利用特征和精细化管控的规划实践需求，当前国土空间用地分类体系仍然有待完善。

2.1 分类框架欠佳

迄今的用地分类体系形成了“三类用地”和“三生用地”两种常见的分类框架。“三类用地”根源于土地管理法，根据土地的基本形态特征和用途，分为农用地、建设用地和未利用地三大类。其中，农用地划分依据直接或间接服务于农业生产的土地用途，建设用地划分依据建筑物、构筑物的土地利用形态，未利用地划分包含两者以外的剩余土地分类。中国土地利用现状分类、《分类指南》等均采用“三类用地”分类框架。“三类用地”主要服务于土地用途管制，起到保护耕地资源和控制建设用地规模的作用，但存在分类维度不一致、土地划归不够细致、对土地的生态功能考虑不足等问题[51]。随着国土空间规划逻辑转型，更多学者开始关注对应“三生空间”的“三生用地”分类。“三生用地”根据土地利用功能分为基本的生产、生活、生态用地以及生产—生态、生态—生产、生活—生产用地等复合功能类型[52]。其中，生产用地是指进行农业、工业和商业活动以获取产品和供给功能的用地，生活用地是承载和保障人居功能的用地，而生态用地是以调节、维持和保障生态安全功能为主的用地[52]。“三生用地”在一定程度上弥补了“三类用地”对生态功能考虑不足的缺陷，但是因其功能分类体系不统一[53]、与现行用地分类体系衔接不足、对土地利用功能研判具有主观性等[54]，实用价值受到一定程度制约。在上述两种分类框架的基础上，国土空间规划背景下的农业空间用地分类体系需要综合考虑农业空间土地利用的过渡性、多样性和多功能性特征，从土地利用形态、用途与功能相统一的角度，构建有利于农业空间土地利用规划与管理的新分类框架。

2.2 分类标准单一

中国国土空间用地分类体系根据土地用途和覆被形态标准划分用地类型，突出农业空间用地的生产功能，相对忽视农业空间用地的居住和生态功能，并且农业生产功能过度强调“以粮为纲”，缺乏对于农林牧渔“大农业”生产功能和农业空间土地利用多功能性的考虑[55]。农业空间的耕地、园地、林地、草地等具有农产品生产、休闲娱乐、景观文化、生态保育等多种功能，并且同一类型的土地利用在不同时空结构下呈现的土地利用功能组合和强弱水平也会存在差异。因此，农业空间的土地利用类型难以通过单一的用途、覆被或功能标准来完全清晰界定[56]，需要从单一土地用途/覆被分类标准转向“用途/覆被—功能”多维分类标准，既要考虑每一种土地利用类型的原有用途/覆被分类，又要兼顾土地利用的主要功能和次要功能，体现农业空间土地利用的多功能性。

2.3 细分类型不足

《分类指南》采取三级分类体系，共设置24个一级类、113个二级类、140个三级类，其中按实际细分统计的三级类数量仅40个。农业空间土地利用类型多样性显著，但《分类指南》对于农业空间设置的用地三级类数量明显较少，有待进一步细分[57]。例如，“耕地”“园地”“林地”“草地”等只细分到二级类，没有按照对食物安全具有重要性的粮食、肉禽蛋奶、蔬菜瓜果等[58,59]各类特色农产品生产的具体用途进一步细分；“农村社区服务设施用地”未细分三级类，阻碍了村庄内部各类建设用地的约束与管控[19]。因此，农业空间用地分类体系有待进一步细分土地利用小类，体现农业空间用地类型多样性特征，以满足农业空间用地精细化布局与管控的需求。

3 农业空间用地分类方法

综上所述，构建新时期农业空间用地分类体系需要遵循以下原则：一是契合农业空间土地利用演化规律和突出特征；二是合理划分农业空间土地利用主导功能；三是采用系统完整的分类维度，注重土地利用形态、用途与功能相统一；四是充分衔接国土空间规划编制标准《分类指南》，便于实践应用。

3.1 分类框架

按照地域主导功能划分功能分区并实施用途分类管制是国土空间规划的底层逻辑[60,61]。国土空间规划中一般采用“三生空间”主导功能分类体系[62]，但“生产—生活—生态”功能分类更适用于城镇空间[63]，对于农业空间而言不尽合理，原因在于农村聚落普遍存在生活功能与非农业生产功能（工业、服务业）高度复合、不容分割的现象[64,65]。因此，本文根据农业空间土地利用演化规律和特征，按照受人类活动影响程度从大到小，构建“农村建设—农业生产—农村生态”主导功能分类体系。据此，将农业空间功能分区划分为以生活与非农业生产为主的农村建设空间，主要用于农业生产且开发建设行为较少的农业生产空间，以及承载和保护自然生态本底、一般不参与开发建设的农村生态空间。农业空间功能分区内部以对应主导功能的土地利用类型为核心要素，将农业空间土地分为农村建设用地、农业生产用地和农村生态用地，简称“三农用地”分类框架（表1）。其中，农村建设用地指人为开发和建设营造的人工环境，通过人工硬质化覆被、破坏地表耕作层、建造建筑物与构筑物等形态特征进行识别，主要承载农村生活居住和服务、农业与非农业生产和配套服务设施建设的功能。农业生产用地是在自然环境基础上经过人类改造而形成的半自然—半人工系统，一般直接利用地表耕作层或保留其形态，主要承担农产品生产的功能。农村生态用地是受人类活动干扰较小的未利用地、自然保留地或人工参与营造的生态用地，表现为自然植被覆盖或裸地形态，以保护和维系农业空间生态系统为主要功能。与“三类用地”和“三生用地”相比，“三农用地”分类框架具备土地利用形态、用途与功能相统一的优势，较好地兼顾了分类的清晰性、系统性和与现行用地分类体系的衔接，便于农业空间土地利用的分类、监察、规划与管理。
表1 基于农业空间主导功能的用地分类框架

Table 1 Land use classification framework of agricultural space based on the primary functions

用地分类框架 农村建设用地 农业生产用地 农村生态用地
覆被形态 建筑物、构筑物等人工覆被 半自然—半人工覆被 自然覆被
主导功能 生活居住、工作场所、工程建设等土地承载功能 粮食、畜禽、纤维供给等农产品生产功能 生物多样性保护、气候调节、水土保持等生态功能
人类活动强度 较强 中等 较弱
用途管制要求 尽量利用存量建设用地和未利用地，少占农用地尤其是耕地；在建设用地适宜性评价基础上，根据各类建设用地规模控制指标划定边界；优化各类基础设施和公共服务设施布局，完善管控要求；明确建筑高度、风格、体量、空间布局等形态管控要求 严控非农建设占用永久基本农田，确保数量不减少；明确各类农业生产用地的规模以及土地用途管制、转换和准入规则；大力开展土地整治，建设高标准农田；明确农村产业融合发展用地范围，引导土地利用结构和布局调整 在对生态环境不产生破坏的前提下可适度开展观光、科普、教育等活动；原则上限制各类新增加的开发建设行为以及种植、养殖活动，减少人工干预，实施自然保护
主要分布范围 村镇居民点等农村建设空间 农田、林场等农业生产空间 农村生态空间

3.2 分类方法

参考《土地利用现状分类标准》《第三次全国国土调查技术规程》《2022年全国森林、草原、湿地调查监测技术规程》《分类指南》等，按照重构分类框架、划归一级类、完善二级类、细化三级类的“正推”逻辑（图2），构建农业空间用地分类体系。（1）划归一级类。过往“三类用地”和“三生用地”对土地一级类划归标准具有模糊性，尤其是设施农用地、林地、草地的划归存在争议，按照农业空间“三农用地”分类框架对《分类指南》用地一级类进行重新划归具有重要意义。（2）完善二级类。农业空间中大部分用地二级类由《分类指南》直接引用、部分提取、组间调整、组内细分或跨级转化而得到，名称设置和内涵与其保持一致。对于有土地多功能利用需求的农业生产用地，在用途/覆被标准基础上叠加土地利用功能标准进行多维划分。（3）细分三级类。根据农业空间中不同类型用地规划与管理的实际需求，对《分类指南》未列出的部分三级类进行补充细分，突出空间要素配置和土地管理的差异化导向，支撑农业空间精细化布局与管控需求。
图2 农业空间用地分类方法

Fig. 2 Methods for land use classification within agricultural space

4 农业空间用地分类体系

根据上述农业空间用地分类框架和方法，在《分类指南》基础上经筛选、合并、拆分得到14种农业空间用地一级类，分别划归农村建设用地、农业生产用地和农村生态用地；通过直接引用、部分提取、组间调整、组内细分或跨级转化等衔接方式，得到85种农业空间用地二级类（表2）；根据农村建设用地、农业生产用地和农村生态用地的特点，对部分有精细化管控需求的用地细分三级类，从而形成科学系统、适用可行、全域覆盖、有序衔接的农业空间用地分类体系。
表2 农业空间用地一级类、二级类与《分类指南》衔接情况

Table 2 Interlinking between land use classification within agricultural space and the guideline

分类框架 农业空间用地分类 国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类
一级类 二级类 二级类衔接方式 一级类
农村建
设用地		 居住用地 农村宅基地 提取属于农业空间的二级类 居住用地
农村社区服务设施用地
农业设施
建设用地		 种植设施建设用地 调出农村道路用地，设施农用
地下属三级类转化为二级类		 农业设施建设用地
畜禽养殖设施建设用地
水产养殖设施建设用地
非农业设施建设用地 公共管理与公共服务用地 提取并降级转化为三级类 公共管理与公共服务用地
商业服务业用地 商业服务业用地
工矿用地 工矿用地
仓储用地 仓储用地
交通运输用地 提取并降级转化为三级类，合
并村道用地		 交通运输用地
公用设施用地 提取并降级转化为三级类 公用设施用地
绿地与开敞空间用地 绿地与开敞空间用地
特殊用地 特殊用地
留白用地 — 留白用地
农业生
产用地		 耕地 生产型水田 水田细分 耕地
生态型水田
融合型水田
生产型水浇地 水浇地细分
生态型水浇地
融合型水浇地
生产型旱地 旱地细分
生态型旱地
融合型旱地
园地 生产型果园 果园细分 园地
生态型果园
融合型果园
生产型茶园 茶园细分
生态型茶园
融合型茶园
生产型橡胶园地 橡胶园地细分
生态型橡胶园地
融合型橡胶园地
生产型油料园地 油料园地细分
生态型油料园地
融合型油料园地
生产型其他园地 其他园地细分
生态型其他园地
融合型其他园地
商品林地 生产型商品乔木林地 乔木林地细分 林地
生态型商品乔木林地
融合型商品乔木林地
生产型商品竹林地 竹林地细分
生态型商品竹林地
融合型商品竹林地
生产型商品灌木林地 灌木林地细分
生态型商品灌木林地
融合型商品灌木林地
生产型其他商品林地 其他林地细分
生态型其他商品林地
融合型其他商品林地
牧草地 生产型天然牧草地 天然牧草地细分 草地
生态型天然牧草地
融合型天然牧草地
生产型人工牧草地 人工牧草地细分
生态型人工牧草地
融合型人工牧草地
养殖坑塘 生产型养殖坑塘 坑塘水面细分 陆地水域
生态型养殖坑塘
融合型养殖坑塘
其他农用地 田间道 田间道（三级类转化为二级类，
组间调整）		 农业设施建设用地
田坎 田坎（组间调整） 其他土地
沟渠 沟渠（组间调整） 陆地水域
农村生
态用地		 公益林地 公益乔木林地 乔木林地细分 林地
公益竹林地 竹林地细分
公益灌木林地 灌木林地细分
公益其他林地 其他林地细分
其他草地 其他草地 直接引用 草地
湿地 森林沼泽 直接引用 湿地
灌丛沼泽
沼泽草地
其他沼泽地
沿海滩涂
内陆滩涂
红树林地
陆地水域 河流水面 调出沟渠，坑塘水面细分 陆地水域
湖泊水面
水库水面
坑塘水面
冰川及常年积雪
其他土地 空闲地 调出田坎 其他土地
后备耕地
盐碱地
沙地
裸土地
裸岩石砾地

4.1 农村建设用地分类

农村建设用地是承担农村生活居住和服务、农业与非农业生产和配套服务设施建设功能的土地，包括居住用地、农业设施建设用地、非农业设施建设用地3个一级类，重点在于农业设施建设用地和非农业设施建设用地的界定。《分类指南》的农业设施建设用地包括农村道路用地和设施农用地，过分扩大了农业设施建设用地的概念。农业设施建设用地的内涵不宜过于扩大化，否则将包含能源设施、水利设施等其他直接或间接服务于农业生产的建设用地，不符合“不重不漏”的用地分类原则。因此，本文界定农业设施建设用地为以为农业生产服务为唯一用途，且与生产直接关联的农村建设用地，包括工厂化、规模化的种植、畜禽养殖、水产养殖业的生产和服务设施用地，不包括同时为农业生产、农村生活服务的农村道路用地。相应地，本文界定非农业设施建设用地为居住用地和农业设施建设用地以外，服务于农村生活、农业与非农业生产和服务设施建设用途的农村建设用地。将农业空间中的建设活动分为居住用途、农业用途和非农业用途，符合农业空间土地利用实际特征，有利于土地开发建设行为的管理。农村建设用地应根据不同用途采用弹性的供地和建设管理机制，改善农村建设用地的合理需求与用地政策之间的矛盾。
农村建设用地二级类与《分类指南》充分衔接（表2），居住用地包含农村宅基地、农村社区服务设施用地；农业设施建设用地包含种植设施、畜禽养殖设施和水产养殖设施建设用地；非农业设施建设用地包含公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工矿用地、仓储用地、交通运输用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地、特殊用地和留白用地。农村建设用地三级类划分突出农村生活设施和农业产业设施分类配置的需要（表3），农村社区服务设施用地依据第三次全国国土调查（以下简称“三调”）用地转换方式，细分为农村社区商业服务业设施、公共管理与公共服务设施用地；农业设施建设用地依据土地用途，细分为生产、附属和配套设施建设用地。
表3 农村建设用地补充细分三级类

Table 3 Third-level land use classes of rural construction land

一级类 二级类 三级类 含义 划分方式
居住
用地		 农村社区服务设施用地 农村社区商业服务业设施用地 指农村社区范围内，为农村生产生活配套服务的商业、商务金融以及娱乐康体等设施用地 “三调”用地转换规则
农村社区公共管理与公共服务设施用地 指农村社区范围内，为农村生产生活配套服务的机关团体、科研、文化、教育、体育、卫生、社会福利等机构和设施的用地
农业设施建设用地 种植设施建设用地 种植生产设施建设用地 指对地表耕作层造成破坏的、直接用于工厂化作物生产的设施用地 土地用途
种植附属设施建设用地 指为工厂化作物生产项目服务的看护房、农资农机具存放场所、烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储、植物病虫害防控等设施用地
种植配套设施建设用地 指从事其他规模化作物生产所必需的看护房、农资农机具存放场所、烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储、植物病虫害防控等设施用地
畜禽养殖设施建设用地 畜禽养殖生产设施建设用地 指对地表耕作层造成破坏的、直接用于经营性畜禽养殖生产的设施用地
畜禽养殖附属设施建设用地 指为经营性畜禽养殖生产项目服务的圈舍、废弃物收集和处理、检验检疫、动物疫病防控等设施用地
畜禽养殖配套设施建设用地 指从事其他规模化畜禽养殖生产所必需的圈舍、废弃物收集和处理、检验检疫、动物疫病防控等设施用地
水产养殖设施建设用地 水产养殖生产设施建设用地 指对地表耕作层造成破坏的、直接用于工厂化水产养殖生产的设施用地
水产养殖附属设施建设用地 指为工厂化水产养殖生产项目服务的硬化养殖池、看护房、粪污处置、检验检疫、动物疫病防控等设施用地
水产养殖配套设施建设用地 指从事其他规模化水产养殖生产所必需的硬化养殖池、看护房、粪污处置、检验检疫、动物疫病防控等设施用地

4.2 农业生产用地分类

农业生产用地是承担农产品生产功能的土地，包括耕地、园地、商品林地、牧草地、养殖坑塘、其他农用地6个一级类。中国用地分类体系对耕地、园地属于农业生产用地存在共识，但对林地和草地划归不够细致，过于强调其农业生产功能而对生态功能考虑不足。因此，参考林草调查监测分类，将林地和草地按生产和生态主导功能划分为商品林地/公益林地、牧草地/其他草地四个一级类，并将商品林地、牧草地划归农业生产用地[66]，将公益林地、其他草地划归农村生态用地。此外，将“三调”中坑塘水面细化调查分类的养殖坑塘单列为农业生产用地一级类，以完善农林牧渔业“大农业”部门管理的系统性，将《分类指南》中的田间道、田坎和沟渠合并为其他农用地，凸显其为田间生产服务且地表耕作层完好的特性。
农业生产用地二级类划分在土地用途/覆被标准基础上，叠加土地利用功能标准（表2）。参照“三生用地”分类经验，土地利用功能的多样性和交叉叠合性会导致功能分类体系过于复杂，但土地利用的主要功能和次要功能通常是唯一、可识别且相对稳定的。农业生产用地以农产品生产为主要功能，在次要功能方面被动保留了作为半自然系统的生态功能，或受人类需求驱动而产生休闲娱乐、景观文化等非农业生产功能。根据次要功能数量和类型，可以区分单一农业生产功能利用、农业生产功能为主生态功能为次的多功能利用、农业生产功能为主非农业生产功能为次的多功能利用三种类型，即生产型、生态型、融合型的农业生产用地分类（表4）。以耕地为例，将水田、水浇地、旱地的用途/覆被分类与生产型、生态型、融合型的功能分类相叠加，得到9种二级类（表5）。采用相同方式划分其他农业生产用地二级类。
表4 生产型、生态型与融合型农业生产用地的特征

Table 4 Characteristics of productive, ecological and integrated types of agricultural production land

分类 生产型农业生产用地 生态型农业生产用地 融合型农业生产用地
土地利用功能 保障粮食和重要农产品生产安全 维持低强度农业生产功能，同时提供土壤保持、生物多样性保护等生态系统服务功能 以农业生产功能为基础，重点发挥经济和社会效益，促进农业与其他产业融合发展
农业发展模式 规模化、集约化、现代化 低强度、低集约度 专业化、特色化、多功能融合
空间要素配置 乡村道路、农业灌排设施、农业输配电设施、大型农机具存放场所、晾晒烘干设施、冷链物流设施、农业智能化新型基础设施 生态景观斑块、生态修复工程用地、生物多样性保护工程用地 乡村道路、农业灌排设施、农业输配电设施、公共管理与公共服务设施、商业服务业设施
表5 农业生产用地补充细分三级类（以耕地为例）

Table 5 Third-level land use classes of agricultural production land (examples of arable land)

一级类 二级类 三级类 含义 划分方式
耕地 生产型水田 粮食生产水田 种植水稻等适生粮食作物的水田 农作物生产类型
重要农产品生产水田 种植蔬菜、纤维、油料、糖料作物等适生重要农产品的水田
地域特色农产品生产水田 种植地域特色农产品的水田
生产型水浇地 粮食生产水浇地 种植玉米、小麦等适生粮食作物的水浇地
重要农产品生产水浇地 种植蔬菜、纤维、油料、糖料作物等适生重要农产品的水浇地
地域特色农产品生产水浇地 种植地域特色农产品的水浇地
生产型旱地 粮食生产旱地 种植玉米、小麦等适生粮食作物的旱地
重要农产品生产旱地 种植蔬菜、纤维、油料、糖料作物等适生重要农产品的旱地
地域特色农产品生产
旱地		 种植地域特色农产品的旱地
生态型水田 休耕水田 采用休耕方式进行管理的水田 土地管理方式
粗放式经营水田 采用粗放式经营方式进行管理的水田
生态型水浇地 休耕水浇地 采用休耕方式进行管理的水浇地
粗放式经营水浇地 采用粗放式经营方式进行管理的水浇地
生态型旱地 休耕旱地 采用休耕方式进行管理的旱地
粗放式经营旱地 采用粗放式经营方式进行管理的旱地
融合型水田 景观文化类水田 在农业生产基础上，发展观光、采摘、文化创意等附加功能，一般无需配套服务设施的水田 多功能农业经营和配套服务设施建设模式
科技示范类水田 在农业生产基础上，以现代农业科学技术为主要手段进行示范和推广等，需配套科研、文化、教育、管理等公共性服务设施的水田
综合体验类水田 在农业生产基础上，融合农业观光、体验、休闲、度假、康养等多种产业形态，需配套住宿、餐饮、娱乐等商业性服务设施的水田
融合型水浇地 景观文化类水浇地 在农业生产基础上，发展观光、采摘、文化创意等附加功能，一般无需配套服务设施的水浇地
科技示范类水浇地 在农业生产基础上，以现代农业科学技术为主要手段进行示范和推广等，需配套科研、文化、教育、管理等公共性服务设施的水浇地
综合体验类水浇地 在农业生产基础上，融合农业观光、体验、休闲、度假、康养等多种产业形态，需配套住宿、餐饮、娱乐等商业性服务设施的水浇地
融合型旱地 景观文化类旱地 在农业生产基础上，发展观光、采摘、文化创意等附加功能，一般无需配套服务设施的旱地
科技示范类旱地 在农业生产基础上，以现代农业科学技术为主要手段进行示范和推广等，需配套科研、文化、教育、管理等公共性服务设施的旱地
综合体验类旱地 在农业生产基础上，融合农业观光、体验、休闲、度假、康养等多种产业形态，需配套住宿、餐饮、娱乐等商业性服务设施的旱地
农业生产用地三级类划分突出生产型、生态型、融合型用地差异化管理的需要。生产型农业生产用地按照农产品生产类型或土地利用方式细分[67]。例如，生产型耕地按农作物类型分为粮食、重要农产品和地域特色农产品生产耕地，生产型商品林地按《中华人民共和国森林法》规定的林产品用途分为用材林、经济林和能源林，生产型牧草地按草地利用方式分为放牧草地和割草地等。生态型农业生产用地按照具体的土地管理方式细分，借鉴欧盟高自然价值农田（High Nature Value farmland，HNVf）概念[68,69]，分为休耕（休园/林/牧/渔）和粗放式经营两种类型，以应对农业生产用地广泛的土地集约化导致的生物多样性降低、环境退化等问题[70,71]。融合型农业生产用地按照多功能农业经营模式细分，基于以农业生产为基础的休闲娱乐、文化传承、科学研究、农事体验和农业教育等功能[72⇓-74]，分为景观文化、科技示范和综合体验三种类型，旨在对配套服务设施建设进行分类引导。其中，景观文化类一般无需配套设施建设用地，科技示范类需配套科研、文化、教育、管理等公共性设施，综合体验类需配套住宿、餐饮、娱乐等商业性设施。

4.3 农村生态用地分类

农村生态用地是承担保护和稳定区域生态系统功能的土地，从生态功能主体性[75]角度定义，包括公益林地、其他草地、湿地、陆地水域和其他土地5个一级类。其中，公益林地、其他草地来自对林地、草地的细分，其他分类来自对《分类指南》的直接或部分引用。农村生态用地二级类划分与原分类基本一致（表2）。农村生态用地三级类划分突出生态用地的自然或人工属性，以区分管理和保护措施[76]。基于“人类活动—生态用地”影响反馈机理[77]，根据人类活动对生态用地影响程度从小到大，细分为原生生态用地、半人工生态用地和人工生态用地[77]。其一，原生生态用地是农村生态用地的主体，指受自然气候与地理条件作用天然形成、近乎未受到人类干扰与破坏的生态用地，综合生态系统服务功能较强，生态结构相对完整，具备较高的自我调节、修复和维持能力[78]。对于农业空间中生态环境良好的天然公益林地、其他草地、湿地、陆地水域、原生盐碱地、原生沙地等，应避免过度人为干预，以维护和保持地球原生环境为主。其二，半人工生态用地指天然形成但受到较强人类干扰与破坏的生态用地，特征是生态系统脆弱、生态敏感性高[78]。对于农业生产活动负外部性造成的盐碱地、沙地、裸土地以及生态系统严重退化的林地、草地等，应尽量减少负面人类活动的干扰，以半人工控制下的生态修复和保护为主，逐步恢复生态系统结构与功能。其三，人工生态用地指人类为了农业和农村可持续发展目的而人工营造的生态用地，特征是生态功能较弱，生态系统结构单一、稳定性与适宜性差，一般需要借助外力维持其基本结构，如农业空间中的人工防护林、人工水域等。以公益林地为例，细分三级类包括原生公益乔木林地、半人工公益乔木林地、人工公益乔木林地等（表6）。
表6 农村生态用地补充细分三级类（以公益林地为例）

Table 6 Third-level land use classes of rural ecological land (examples of ecological forest land)

一级类 二级类 三级类 含义 划分方式
公益
林地		 公益乔木林地 原生公益乔木林地 指天然形成，近乎未受到人类干扰与破坏的公益乔木林地 生态用地的自然或人工属性
半人工公益乔木林地 指天然形成，但受到较强人类干扰与破坏的公益乔木林地
人工公益乔木林地 指人工营造形成的公益乔木林地
公益竹林地 原生公益竹林地 指天然形成，近乎未受到人类干扰与破坏的公益竹林地
半人工公益竹林地 指天然形成，但受到较强人类干扰与破坏的公益竹林地
人工公益竹林地 指人工营造形成的公益竹林地
公益灌木林地 原生公益灌木林地 指天然形成，近乎未受到人类干扰与破坏的公益灌木林地
半人工公益灌木林地 指天然形成，但受到较强人类干扰与破坏的公益灌木林地
人工公益灌木林地 指人工营造形成的公益灌木林地
其他公益林地 原生其他公益林地 指天然形成，近乎未受到人类干扰与破坏的其他公益林地
半人工其他公益林地 指天然形成，但受到较强人类干扰与破坏的其他公益林地
人工其他公益林地 指人工营造形成的其他公益林地

5 结论与讨论

国土空间用地分类体系存在分类框架欠佳、分类标准单一、细分类型不足等问题，难以支撑农业空间规划实践对全域全要素精细化规划与管控需求。本文基于国土空间规划编制背景，在与《分类指南》充分衔接的基础上，通过重构分类框架、划归一级类、完善二级类、细化三级类的“正推”逻辑，形成了科学系统、适用可行、全域覆盖的农业空间用地分类体系。农业空间用地分类框架根据主导功能分为农村建设用地、农业生产用地和农村生态用地，最终获得农业空间用地的14种一级类、85种二级类，并对部分有精细化管控需求的用地三级类进行了补充细分。构建的农业空间新用地分类体系具备以下优点：较好地兼顾了分类的清晰性、系统性和与现行体系的衔接性，有利于农业空间用地的分类、监察、规划与管理；较好地适应于农业空间土地利用演化特征及发展趋势，有利于保障农业和农村多功能产业用地的合理需求，引领实施差异化的空间要素配置和土地管理；有利于支撑农业空间国土空间规划实践对用地图斑精细化布局与管控的需求。
本文弥补了农业空间用地分类研究长期滞后的短板，为农业空间国土空间规划编制提供了科学基础。随着国土空间规划从试点探索向深化阶段迈进，规划实践下推至区县及以下尺度详细规划和专项规划的编制与实施，对农业空间土地资源分类和管理提出了新的挑战。多源空间数据融合和土地利用类型细化是国土空间用地分类体系发展的主要趋势。国外土地利用分类数据采集主要通过高精度遥感影像解译和地面样地方式，例如欧盟采用生物多样性指标衡量农田的自然生态价值，欧洲学者采用主要作物生产中所需的人为能量来衡量农业用地的管理强度等，为农业空间土地资源的精细化保护与开发利用提供依据。据此，中国农业空间用地分类的基础数据和定量指标仍有待进一步深入探讨，从而为准确识别农业空间中各类覆被、用途、功能细分用地类型提供基础支撑，提升农业空间用地分类体系创新的科学性、实用性与可操作性。

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