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JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2024 , Vol. 39 >Issue 10: 2259 - 2275

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20241001

Original article

National park community concession: Practical logic, model comparison and policy suggestions

  • KONG Kai , 1, 2 ,
  • LI Peng , 2, 3
Expand
  • 1. School of Economics and Management, Huzhou College, Huzhou 313000, Zhejiang, China
  • 2. School of Business and Tourism Management, Yunnan University, Kunming 650091, China
  • 3. National Park Planning and Research Center, National Park Administration, National Forestry and Grassland Administration, Kunming 650091, China

Received date: 2024-03-04

  Revised date: 2024-06-19

  Online published: 2024-10-16

Fold

Abstract

Concession is of great significance for the construction of China's national park system, and systematic research on community concession is of great value. Based on typical practice cases at home and abroad, the study employs methods such as multi-case comparison to conduct a logical analysis of community concession practices and model comparison. The results indicate that: (1) The practical logic of community concession shows strong consistency. The goal logic is to balance the protection of national parks with community autonomous development by empowering community management. The subject logic is to appoint communities with high stakes in the national parks as concessionaires. The granting logic is non-competitive targeted concession, and the business logic involves the participation and assistance of multiple parties, with both one-level and two-level concession structure coexisting. (2) Community concession differs significantly from non-community concession in terms of guiding philosophy, concession objectives, granting methods, concession structures and support mechanisms, representing a new model of national park concession. Finally, policy recommendations are put forward from the aspects of establishing the top-level design of community concession, strengthening the management system of community concession, and improving the assistance mechanism of community concession.

Key words： national park; community concession; non-community concession; practical logic; CBNRM

Cite this article

KONG Kai , LI Peng . National park community concession: Practical logic, model comparison and policy suggestions[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2024 , 39(10) : 2259 -2275 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20241001

特许经营与社区发展是中国国家公园体制建设面临的两个不可回避的重要问题。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）提出制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法，建立健全特许经营制度，鼓励原住居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。《国家公园法（草案）》（征求意见稿）第四十五条重申了国家公园管理机构鼓励原住居民或者其主办的企业参与国家公园范围内特许经营项目。《国家公园管理暂行办法》似乎刻意对特许经营进行了回避[1]。《指导意见》与《国家公园法（草案）》（征求意见稿）都确立了将原住社区参与纳入特许经营制度的导向，但并没有明确原住社区如何参与国家公园特许经营。
关于社区如何参与国家公园特许经营，学界主要有两种观点。第一种观点主张社区参与由外来市场主体承接的特许经营以实现自身发展。其主要思路是中国国家公园应该实行规范的国家公园特许经营制度，社区发展应该置于这个统一的制度安排之内予以考虑。目前，这一观点占据主流地位。这种观点可能与国家公园特许经营的起源与传播密切相关。美国将原住民驱逐后建立荒野型国家公园，为了更好地平衡国家公园保护和游客服务而创设了包括特许经营、商业利用授权和租赁等三种类型的国家公园特许经营管理体系[2]。其中，特许经营最具代表性，主要适用于国家公园的长期性经营服务，其核心逻辑是通过公开竞争性程序选择受许人。因此，可以说没有社区居民的荒野型国家公园建立是实行国家公园特许经营制度的重要前提[3]。然而，中美两国国情非常不同，中国国家公园普遍有社区分布且人口数量较大[4]，仅第一批国家公园的社区常住人口就超过30万人[5]，如何引导社区参与并实现社区发展是中国国家公园建设的重大挑战[6]。在此情况下，照搬美国的特许经营模式并试图在此制度框架内安排社区发展可能并不是唯一选择。第二种观点是实行“社区特许经营”。郑彪[7]提出了社区参与特许经营的两种方式，即受雇于特许经营企业和成为特许经营受许人。杨桂华等[8]最早正式提出“社区特许经营”概念，用以描述“将国家公园商业性服务项目经营权特许给社区”，认为社区特许经营是实现对国家公园社区进行开发造血式生态补偿的重要路径。高燕等[9]介绍境外国家公园社区冲突管理时，采用了“社区特许经营”的概念，指出特许经营制度向社区倾斜可保障失地社区居民生计，但并未详细展开。陈涵子等[10]认为社区特许经营是属于社区参与特许经营的三种模式之一，这三种模式包括社区居民受雇于特许经营商、社区个体工商户参与特许经营、社区居民或集体举办的企业参与特许经营。有学者认为从旅游特许经营走向社区特许经营等是未来发展的必然趋势[11]。钟林生等[12]认为应探索不同基础条件下社区参与国家公园特许经营的适应性模式。刘超等[13]认为在构建特许经营制度时，应保障原住居民的优先受益权和优先经营权。综上，社区特许经营的概念提出已有十多年时间，其重要价值得到部分学者肯定，并被视作国家公园社区参与的一种重要方式和特许经营未来发展的重要趋势。遗憾的是，对社区特许经营的系统研究一直较为缺乏。
鉴于社区特许经营的重要价值，有必要对其进一步研究。为此，本文运用多案例比较等方法，试图对国内外国家公园社区特许经营实践缘起和实践逻辑进行分析，并将之与非社区特许经营进行模式比较，在此基础上提出相应政策建议，以促进中国特色国家公园特许经营制度的完善。

1 案例选择与实践缘起

1.1 实践缘起

黄石国家公园的建立，成为美国国家公园体系开端的标志，对后世影响深远。作为“美国发明”的国家公园理念在世界范围内的传播，大体经历了先到澳大利亚等“新世界”国家，再到纳米比亚等欧洲“列强”的殖民地，最后到法国等“旧世界”国家及发展中国家的过程[14]。很长时间内，以黄石国家公园为蓝本的荒野型国家公园模式和堡垒式保护方法主导了世界各地国家公园和保护区的创建与发展。堡垒式保护方法和在此基础上建立的特许经营制度给予游客特权而将原住民排除在外，这使得庞大数量的原住民流离失所或承受了严重的生计损失[15]。
随着原住民权力斗争和国际上对原住民权利的重视，堡垒式保护方法导致了保护与社会公正的两难困境[16]。1975年，世界自然保护联盟通过了《关于保护传统生活方式的扎伊尔决议》，呼吁各国在创建国家公园和保护地时，不要将原住民从传统土地分离出去，使原住民可以在不放弃所有权、使用权或保有权的情况下将其土地纳入国家公园，并将原住民的需求作为创建和管理国家公园的一个目标。随后，澳大利亚出台的《原住民土地权法（北领地）》承认了原住民宾林人（Bininj）和蒙盖伊族（Mungguy）的土地所有权，并通过向原住民租赁土地的方式建立了卡卡杜国家公园，逐步完善了联合管理机制并推行了多样化的社区参与方式[17]。堡垒式保护方法开始逐渐丧失主流地位，而基于社区的自然资源管理（Community-based Natural Resource Management，CBNRM）理念得到了更广泛的实施。在CBNRM理念指导下，南部非洲于20世纪80年代实施了著名的CAMPFIRE项目（Communal Areas Management Programme for Indigenous Resources）[18]。
1992年，联合国环境与发展会议发布的《21世纪议程》强调了原住民在管理自然和文化资源方面的作用以及他们的有效参与对实现可持续发展的作用。21世纪初，在第一个国家公园成立四十多年后，法国开始反思堡垒式保护的弊端并进行了改革。当时领衔起草国家公园改革方案的议员吉兰提出：“我们既不能，也不应该让国家公园与当地民众对立起来”，有必要“以加盟来替代强制”[19]。2006年，法国提出“生态共同体”理念，采用相对灵活的“核心区—加盟区”国家公园分区模式，推行了“国家公园精神”品牌社区特许经营[20]。受CAMPFIRE项目的影响，纳米比亚环境和旅游部于2007年发布《国有土地旅游与野生动物特许经营政策》，将社区特许经营作为社区赋权的重要工具，推出了国有土地上社区特许经营的相关政策，并将第一批旅游经营项目特许权授予了埃托沙国家公园（Etosha National Park）、布瓦沃塔国家公园（Bwabwata National Park）等国家公园的社区[21]。大约同期，中国也开始了国家公园的探索和体制试点工作。

1.2 案例选择

为了保证案例选取的准确性和典型性，有必要对国家公园社区特许经营进行初步界定。与美国国家公园特许经营管理体系三种类型中的特许经营相对应，国家公园社区特许经营指将国家公园长期经营服务类特许权授予社区经营。据此，在对国内外国家公园社区特许经营实践进行全面考察的基础上，选取法国、澳大利亚、纳米比亚和中国的典型国家公园作为案例进行分析（表1）。
表1 案例地国家公园社区特许经营基本情况

Table 1 Information of national park community concession in case sites

案例国家 政策依据 典型国家公园 特许项目 特许项目土地权属
法国 《国家公园法》、国家公园宪章等 塞文山国家公园等11个国家公园 “国家公园精神”品牌 主要为私人土地
澳大利亚 《国家公园与野生动物保护法案》《环境与生物多样性保护法》、土地租赁协议及国家公园管理计划等 卡卡杜国家公园 游艇服务、旅行社、旅游住宿等 原住民土地
纳米比亚 《国有土地旅游与野生动物特许经营政策》等 埃托沙国家公园、布瓦沃塔国家公园等 特定区域内的住宿、导游、探险旅游、空中旅游等 国有土地
中国 《指导意见》《云南省国家公园管理条例》等 普达措国家公园候选区 社区服务部项目：租衣、餐饮、商品售卖和照相等 集体土地
悠幽庄园：以酒店形式提供住宿、餐饮等 集体土地
《指导意见》《三江源国家公园经营性项目特许经营管理办法（试行）》等 三江源国家公园 昂赛自然体验项目：食宿、司机和向导服务 主要为集体土地
案例选择依据包括：其一，所选案例能够体现国家公园理念由“美国发明”向“新世界”“旧世界”和发展中国家的扩展与演变历程[14]。其二，所选案例具有较强的代表性，可反映地区分布、国家发展阶段、土地权属、社区类型及实践模式等方面的异同，便于开展比较分析。其三，为了保证案例材料的可得性和真实性，国外案例资料通过政策文件、官方网站及相关研究等获得，中国案例资料主要通过实地调研、相关研究及权威报道获得。
法国、澳大利亚与纳米比亚的国家公园社区特许经营是自上而下整体性推动的，其政策依据相对完善，特许项目较为多样，配套机制相对完善，取得了良好的效果。中国的国家公园社区特许经营更多的是自主探索。普达措国家公园（以下简称“普达措”）是中国首批国家公园体制试点单位，现为国家公园候选区，它的两个社区特许经营项目是基于社区参与国家公园经营的强烈愿望，在管理机构和运营公司主导下逐步探索形成的。三江源国家公园（以下简称“三江源”）是中国设立的首批国家公园之一，其昂赛自然体验项目是在协议保护的基础上，由NGO山水自然发起并组织实施。整体而言，案例中的国家公园都面临国家公园保护与社区发展的人地矛盾，均将社区特许经营视为解决这一矛盾的重要策略，取得了良好成效。

2 实践逻辑

从国家公园社区特许经营的目标、主体、方式等重要方面对案例地实践逻辑进行了梳理（表2）。可以发现，案例的社区特许经营实践在目标逻辑、主体逻辑、授予逻辑和经营逻辑等方面呈现出较高的一致性，但具体做法有所不同。
表2 案例地国家公园社区特许经营实践逻辑梳理

Table 2 Logic analysis of national park community concession in case sites

案例
国家		 典型
公园		 特许
项目		 特许目标 特许人 受许人 授予
方式		 经营方式 收益分配
法国 塞文山国家公园等11个国家公园 “国家公园精神”品牌 缓和社区与国家公园矛盾，推动社区经济与生态协调的可持续发展 法国生物多样性办公室、国家公园管理委员会 加盟区内家庭或经营者 申请+评估+授权 自主经营，管理委员会提供帮扶 除年费外，全部归受
许人
澳大
利亚		 卡卡杜国家公园 游艇服务、旅行社、旅游住宿等 分担国家公园运营和保护的责任；满足社区愿望，促进社区经济发展 国家公园和野生动物管理局、国家公园管理委员会 宾林人和蒙盖伊族原住民
部落		 诉求+评估+保留+授权 自主经营
与入股经营，管理委员会提供帮扶		 特许费可协商，其余归社区
纳米
比亚		 埃托沙国家公园、布瓦沃塔国家公
园等		 住宿、导游、探险旅游、空中旅游等 最优先目标为保证社区获得收入、就业直至使社区自己拥有和管理特许企业 纳米比亚环境和旅游部 与国家公园关系密切的社区成立的法人实体 通报+沟通+授权 首级特许与次级特许并存，国家公园管理部门帮扶 经营收入的75%归社区，25%归政府
中国 普达措国家公园候选区 社区
服务部		 满足社区参与特许以实现经济发展的愿望 普达措国家公园候选区管理部门 红坡村一社集体 诉求+协商谈判+授权 委托第三方经营，国家公园管理部门与运营公司帮扶 社区收取固定分红收益
悠幽庄园 满足社区参与特许以实现经济发展的愿望 普达措国家公园候选区管理部门 洛茸村
集体		 诉求+协商谈判+授权 委托第三方经营，国家公园管理部门与运营公司帮扶 社区收取固定分红收益
三江源国家公园 昂赛自然体验项目 优化社区自然资源利用方式，改善社区生计水平 三江源国家公园澜沧江园区管委会 年都村扶贫生态旅游合作社 动员+授权 社区自主经营，NGO、国家公园管理机构、地方政府提供帮扶 经营收入的45%归家庭，45%归社区，10%归保护基金

2.1 目标逻辑

案例中国家公园社区特许经营的目标呈现一定的一致性，表现为通过对社区经营赋权以兼顾国家公园保护与社区自主发展。虽然各案例的国情与国家公园制度不同，但都面临国家公园保护与社区发展的两难问题。法国和澳大利亚等发达国家最初按照美国式国家公园管理理念，对社区采取了生计限制等去权措施，造成了社区被动参与、社区对抗等问题，进而制约了国家公园保护，发展中国家更是如此。基于此，必须通过某种机制设计，实现国家公园保护与社区发展兼顾的目标。案例国家公园通过社区特许经营这种经营赋权方式，使社区成为特许经营权的拥有者和经营者，激发了社区的主体性意识，促进了社区经济发展，增强了社区对国家公园的认同感，对构建国家公园与社区的和谐关系有重要意义。
比较来看，案例所展现的目标逻辑有所差异。法国通过国家公园品牌经营赋权社区的方式，以求实现保护方式由强制到引导的转变，进而达成国家公园与社区关系由对立到协调的跨越。纳米比亚将社区特许经营作为向处于弱势地位社区赋权的工具，着眼于提升社区收益水平，其优先目标为保证社区获得收入、就业直至使社区自己拥有和管理特许企业等。澳大利亚卡卡杜国家公园的社区特许经营是社区利益保障体系中的一种安排，其目标融合了国家公园保护、运营与社区发展等，目标的综合性更强。三江源社区特许经营是由NGO基于协议保护理念发起，目标设置的主动性、综合性、创新性都比较强。与之形成对比的是，普达措社区特许经营是对社区参与特许经营以实现经济发展的强烈愿望的被动回应，其目标设置呈现出被动性和单一性。案例在社区特许经营目标上的差异也反映了顶层设计中社区特许经营目标设置的重要性。

2.2 主体逻辑

案例中社区特许经营的特许人为以管理委员会为代表的共管机构或者国家公园管理机构。就国外案例来说，这种机构差异和社区特许经营涉及的土地权属相关。法国和澳大利亚的特许人之所以是国家公园管理委员会，是因为其社区特许经营涉及的土地为私人土地和原住民土地。纳米比亚推行的是国有土地上的社区特许经营权，所以其特许人是环境和旅游部。与国外案例不同，中国两个国家公园社区特许经营涉及的主要为集体所有土地，但因尚未建立社区共管或其他机制，其特许人为地方的国家公园管理机构。
就受许人角度来说，案例呈现出三个较为一致的特征。第一，受许社区与国家公园之间都存在高度的利益相关性。这些社区都位于国家公园内部或者毗邻地区，生产方式较为传统，对自然资源依赖性强，基本都与国家公园之间存在紧密的利益互动关系。第二，受许人均为社区集体而非个体。这是CBNRM理念蕴含的集体行动原则的必然要求，也是社区内部公平的必然保证。法国较为特殊，在最佳加盟区内的村镇自愿整体加入加盟区并签署“国家公园宪章”的前提下，村镇社区内的个体或企业满足《通用使用条例》和《分类使用条例》相关准入条件后才可获得“国家公园精神”品牌经营权[22]。可见，即使法国的最终受许人为个体或企业，但也要以社区集体加入加盟区才能取得基本资格。第三，纳米比亚和三江源均将社区特许经营权授予了代表社区集体的法人实体。三江源昂赛自然体验项目特许权是由社区成立的年都村扶贫生态旅游合作社承接的。纳米比亚明确保护组织、社区森林组织、信托机构、社区协会、合作社等都可以代表社区承接特许权。
对比而言，受许人逻辑也有一定不同。第一，个别案例并没有将社区特许经营权授予代表社区集体的法人实体。普达措将特许权直接授予了社区，使得社区只能借助本村民小组或村民委员会等力量开展沟通、谈判、经营及利益分配等相关工作。与三江源对比来看，这种特许权承接方式的组织性与专业性不强，使得各主体与社区沟通较为困难，可操作性较低。第二，受许社区的空间分布与类型有所不同。从空间分布来看，澳大利亚与中国典型国家公园的受许社区位于国家公园内部或入口处，法国的受许社区位于毗邻地区，纳米比亚的受许社区位于国家公园内部和毗邻地区。从类型来看，纳米比亚最为多样，包括受到因野生动物保护而承受对人、农作物及牲畜损害的社区，特许后能够有益于自然资源合理利用的内部或外部社区，做出承诺并且可以做出贡献的社区，特别需要帮助的边缘化社区及特许后能够改善生计多样性的毗邻社区。这主要是由社区特许经营的目标差异导致的。国家公园内部或入口处社区与国家公园的利益相关性最高，对其授予特许权最能直接体现兼顾国家公园保护与社区自主发展的目标，澳大利亚与中国的典型国家公园正是这种情况。法国的加盟区原来是其传统管理模式中国家公园内部的“外围区”，国家公园品牌特许也体现了相似目标。而纳米比亚的目标设计体现了一定的超越性，特别强调特许经营赋权对社区的重要性，因而降低了社区的空间分布要求并提出了多样化的受许社区类型。

2.3 授予逻辑

案例中特许经营权的授予具有高度相似性，都采用了定向特许方式，即通过非竞争性程序将特许经营权定向授予社区。这种定向授予方式是社区特许经营目标逻辑的内在要求，更是保障主体逻辑实现的不二选择。另外，大多数案例将与社区的沟通作为定向特许方式的关键环节，给予了高度重视。与社区就社区特许经营的需求、能力及困难等进行充分沟通，有助于增进双方的理解与配合，也有利于社区特许经营的后续推进。如卡卡杜国家公园管理委员就社区特许经营与原住民部落进行多轮次的沟通，为计划制定和后续推进提供了充足信息支撑，增进了双方互信。
案例呈现的定向特许方式并非完全一致，主要有三种操作方式。第一种是先由社区提出诉求然后再授予，澳大利亚卡卡杜国家公园和普达措属于此类。卡卡杜国家公园先由社区提出诉求，经共管机构评估确认后，会在管理计划中为社区保留并按计划推进。第二种是发现特许机会后为社区保留并动员发起，纳米比亚和三江源就是如此。纳米比亚将国有土地上的特许经营权分为三类，即应为社区优先保留的特许权、应通过招标提供的特许权与应通过拍卖提供的特许权。环境和旅游部部长有权决定特许权是直接授予还是通过招标或拍卖授予。社区特许经营采用“直接授予”方式，具体操作方式为：首先，当有合适的特许机会时，环境和旅游部将咨询相关的区域委员会、社区土地委员会等关于其向社区直接授予特许权的意图并得到确认；然后，向社区通报特许经营机会并与社区沟通细节；如果社区同意并准备好接受特许经营机会，则签订社区特许经营协议。这种定向特许方式对社区更为关注，有利于增强社区对特许经营的信任感，也有利于社区特许经营的落地推进。第三种是区域定向前提下的社区申请与条件评估。法国国家公园社区先要符合最佳加盟区这一区域定向前提，社区整体自愿申请并通过基本条件评估后，才能获得国家公园品牌经营权特许。由此可见，定向特许的操作方式也包含多种类型，需要根据特许目标、特许权类型及前置制度等因素进行科学论证与设计。
比较而言，国外案例的定向特许方式相对规范，中国案例定向特许的具体操作方式呈现了较大差异。三江源主动为社区保留并动员、组织社区有序承接特许经营权，是昂赛自然体验项目得以成功的关键。普达措的社区诉求相对强烈，管理机构和运营公司相对被动，特许过程经历了多轮的博弈。这种差异主要是由两个国家公园的政策不同所致，《三江源国家公园经营性项目特许经营管理办法（试行）》明确提出在同等条件下社区可优先申请特许经营权，而普达措却没有类似政策。

2.4 经营逻辑

案例呈现的经营逻辑有三点较为一致。一是多方介入给予社区帮扶。案例中的社区得到了国家公园管理机构、地方政府、NGO和运营企业等多方的帮扶，这些帮扶的共同内容包括资金支持、技术培训、宣传营销、意见咨询等。三江源昂赛自然体验项目的帮扶由NGO动员并组织，国家公园管理机构和地方政府共同参与帮扶，为社区提供了建立大猫谷预约网站、选拔培训接待家庭、完善接待设施等全流程技术指导与帮助[23]，极大提高了社区的胜任能力。因此，多方介入给予社区帮扶是社区特许经营得以成功的必要条件。二是形成了首级特许权与次级特许权并存的两级特许结构。纳米比亚和普达措均存在两级特许结构。纳米比亚允许社区在能力、资本不能够胜任特许项目需要时，可将获得的首级特许经营权部分或全部地通过次级特许引入外来专业力量协助经营。普达措两个社区特许经营项目均将特许权转让给了外来经营者，社区获取相对固定的收益分红作为收益。两级特许机构允许社区进行次级特许，既能够照顾社区特许经营权，又考虑了社区能力不足这一现实，成为社区特许经营的一种重要实践机制设计。三是社区受益水平较高，实现了国家公园与社区的双赢。法国所有国家公园已签订了600多个品牌特许合同，其中70%为旅游产品特许，其余为本土农产品和手工艺品特许[24]，有效提高了社区产品的附加值。纳米比亚布瓦沃塔国家公园开展社区特许经营的第二年就为社区带来约400万纳米比亚元的收入和20个工作岗位[25]。普达措悠幽庄园项目给洛茸村每年带来固定收益66万元，社区满意程度较高，一定程度上为构建国家公园与社区的和谐关系做出了贡献[26]。2023年，三江源昂赛自然体验项目给社区集体和家庭带来50多万元的收入[27]，社区深度参与且获益较高，被称为当地生态保护和社区发展双赢的典范[28]。
相较来说，案例展现的经营逻辑有三点不同。第一，社区帮扶的主导方式不同。法国和澳大利亚由作为共管机构的管理委员会主导，能够更好地体现社区需求；因各国国情不同，盲目借鉴这种共管方式可能会导致难以平衡社区需求与国家公园保护。纳米比亚由中央国家公园管理机构主导，能够自上而下地设计帮扶机制并强化帮扶力度；但也曾发生过因未能及时应对市场变化而导致效益下降的情况[21]。三江源由NGO主导，有更强的社会责任感和创造力；但如果没有国家公园管理机构和当地政府的大力支持，很可能难以成功。普达措由地方国家公园管理机构和运营企业共同主导，能够体现优势互补；但也曾出现过难以形成帮扶合力的情况。第二，社区帮扶的体系性有所差异。一方面，纳米比亚和澳大利亚等典型案例对社区的帮扶均有相应的法律、管理计划等制度依据，并有相关机构负责落实，体系性较强。与国外案例相比，中国在社区帮扶的制度和机构保障方面有待完善。另一方面，在对次级特许的介入和社区帮扶上存在差距。如纳米比亚要求管理部门要介入次级特许并为社区管理次级特许权提供包括协商谈判、协议签订、技能转让、经营绩效监督、政策和法律咨询等全面的协助。普达措社区服务部项目被社区自行委托外来经营者，出现过售卖过期食品等不规范经营的现象，由于缺乏有效的介入机制，国家公园管理机构试图收回特许权也以失败而告终。第三，收益分配方式不同。就特许费来说，国外案例的管理机构均收取了某种形式的特许费，而国内案例并未收取。就社区收益方式来说，普达措社区获得固定金额收益，而三江源社区按固定比率获取相应收益。辩证来看，固定收益方式能够确保社区收益的稳定性，但缺乏弹性且不利于风险共担；固定比率方式能够体现特许权的市场价值且有利于风险共担，但社区收益的稳定性较差。
国家公园管理机构作为国家公园自然资源经营管理的主体，本来就应该负责生态保护、特许经营管理、社会参与等工作，而这些工作也正体现了社区特许经营的核心要义。因此，国家公园管理机构更有条件承担社区帮扶的统筹协调、组织推动、督促落实等工作，也应积极吸纳地方政府、NGO、企业等共同参与，灵活运用两级特许结构，并注意强化社区帮扶的体系性。

2.5 逻辑关系

国家公园社区特许经营实践的四大逻辑环环相扣，共同构成了联系紧密的逻辑体系（图1）。目标逻辑内含的实际需求、公平需求及能力需求蕴含了主体逻辑、授予逻辑和经营逻辑的必然性，而三大逻辑的发展反过来又支撑了目标逻辑；主体逻辑必然要求授予逻辑的定向性，而授予逻辑又保障了主体逻辑的可行性；主体逻辑蕴含的社区能力不足的现实与授予逻辑后续的落地需要共同引致了独特的经营逻辑；经营逻辑的发展又反过来延伸巩固了授予逻辑，同时促进完善了主体逻辑。四大逻辑的紧密关系，表明国家公园社区特许经营实践是辩证统一的整体。
图1 目标逻辑、主体逻辑、授予逻辑和经营逻辑之间的关系

Fig. 1 The relationship between goal logic, subject logic, granting logic and business logic

结合对国家公园社区特许经营实践逻辑的考察，可以对国家公园社区特许经营概念进行相对准确的界定。国家公园社区特许经营是指为构建国家公园保护与社区自主发展的和谐关系，通过科学的研判和一定的程序，将国家公园长期经营服务性项目和国家公园品牌等特许经营权定向授予与国家公园有高度利益相关性的原住社区集体的国家公园特许经营模式。

3 模式比较

美国创立的国家公园特许经营被视作指导国家公园特许经营制度建设的一般标准模式，其受许人一般为公司或个人而不是社区，为典型的非社区特许经营。社区特许经营与非社区特许经营两者在指导理念、特许目标、特许方式、特许结构及帮扶支持等方面存在明显不同（表3）。
表3 两种国家公园特许经营模式对比

Table 3 Comparison of two national park concession models

模式 指导理念 特许目标 特许人 受许人 特许方式 特许结构 帮扶支持
非社区
特许
经营		 无人居住、由中央政府管理的荒野型国家公园理念 国家公园保护；提供必要的游客服务 国家公园管理机构 公司化经营的市场主体或
个人		 公开竞争
程序		 一级 较少
社区特许经营 国家公园特许经营理念和CBNRM理念 国家公园保护；提供必要的游客服务；经营赋权，实现社区自主发展 国家公园管理机构 社区集体 定向特许 一级
或两级		 多方系统帮扶

3.1 指导理念不同

非社区特许经营奉行美国“荒野型国家公园”的绝对保护理念，如《黄石国家公园保护法》规定“划定为国家公园的土地上定居或占据的人，将被视为入侵者而遭到驱逐”[29]。随着美国荒野型国家公园理念与由此发展出的非社区特许经营制度在世界范围的传播，这种非社区特许经营模式被奉为检验国家公园特许经营是否规范的一般标准[30]。这种模式将社区视为国家公园保护的负面因素，造成了对社区作用与权利的长期轻视，使得社区难以高质量地深度参与国家公园保护和特许经营。
案例中的社区特许经营实践都自觉或不自觉地遵循了CBNRM理念。CBNRM理念主要基于对自然资源管理中私有化管理导致的“市场失灵”与政府集中管理导致的“政府失效”等问题的反思而提出。该理念重视社区在自然资源管理中的重要作用与社区发展权利，其主张将自然资源的决策权和控制权赋予社区，通过社区负责任的集体决策与行动以实现自然资源的可持续利用[31]，进而实现自然资源可持续利用与社区发展两者的均衡[32]。法国、澳大利亚这些发达国家最初都照搬了美国的荒野型国家公园理念和非社区特许经营模式，造成了社区反抗等问题，而后遵循CBNRM理念探索了符合各自实际的社区特许经营模式。法国通过国家公园品牌社区特许经营吸引社区主动采取与国家公园保护相一致的资源利用方式，极大地推动了国家公园生态共同体建设。相比于法国，澳大利亚采用了更为彻底的方式，承认了原住民的土地所有权并实行联合管理，才逐步形成如今的社区特许经营模式[33]。在CBNRM和国家公园特许经营双重理念指导下发展出的社区特许经营模式，突破了荒野型国家公园理念和非社区特许经营模式的束缚，兼具人地和谐的价值导向与切实有效的运行机制，切中普遍存在的国家公园与社区之间的人地矛盾，为国家公园特许经营提供了另外一种更具弹性的选择。

3.2 特许目标不同

非社区特许经营的主要目标为“保护国家公园和保障服务质量”，为此所有特许经营都要符合“必要且适当”的原则。社区特许经营与非社区特许经营一样，都要经过严格的评估程序和监督管理，这与非社区特许经营并无二致。但更重要的区别是，在满足保护国家公园与保障服务质量两个目标的前提下，社区特许经营更为重视社区的主体性和发展权，通过将特许经营权授予社区而不是外来的公司或个人的经营赋权方式，促进社区自主发展，进而实现“国家—游客—社区”多主体利益的兼顾。这是国家公园社区特许经营最根本的特点，是国家公园社区特许经营与非社区特许经营最大的不同。以三江源昂赛自然体验项目为例，在山水自然等帮扶下社区胜任了特许项目的经营并分得90%的经营收入，随着社区能力的逐步提高，可最终实现社区对特许项目的独立经营。三江源黄河源园区的生态体验项目采用了非社区特许经营模式，其受许人为外来公司，公司通过“土地入股+按劳分配+二次分配”的方式将近一半的盈余反馈给了社区[23]。两个项目比较来看，昂赛自然体验项目的特许权属于社区，社区获益程度较高，更能激发社区参与的主体性，也更有利于社区和国家公园的协调发展。因国家公园保护和社区发展取得的良好成效，三江源昂赛自然体验项目入选联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议非政府组织平行论坛评选的“生物多样性100+全球特别推荐案例”。

3.3 特许方式不同

非社区特许经营主要是通过公开竞争性方式选择公司、个人等作为受许人，强调特许人在授权项目时保持公平、公正的原则，禁止授予任何地区、团体或个人“优先权”或“优先续约权”，非常重视“形式公平”。案例中的社区特许经营并没有采用公开竞争性方式，而是采用定向授予方式。一方面，这是由社区特许经营的目标决定的。为了实现国家公园与社区和谐发展，必然会选择与国家公园高度利益相关性的社区作为受许人，那么将特许经营权定向授予这些社区就成为必然选择。另一方面，这种定向授予的方式更加符合“实质公平”。很多国家公园社区往往地处偏远，发展较为落后，难以在竞争性程序中与外来主体竞争国家公园特许经营机会。如果过度强调“形式公平”而不顾社区实际，必然会损害社区发展权利的“实质公平”。正是基于这种价值判断，纳米比亚才将社区特许经营视为一种社区赋权手段，采用了“直接特许”的定向特许方式。社区特许经营采用的定向授予的方式看似不符合“形式公平”，却更加符合照顾社区发展权利的“实质公平”。

3.4 特许结构不同

非社区特许经营的结构一般为一级特许经营，即国家公园管理机构和受许人签订特许协议后不得转让，一般情况下不允许次级特许存在。美国《特许经营管理改进法案》第408条明确规定，未经部长事先书面通知和批准，受许人不得将特许权转让、分派或出售。与此不同，社区特许经营的特许结构则可以根据社区能力、资本与特许经营项目是否匹配灵活采用一级特许与两级特许两种结构。以纳米比亚为例，在社区能力、资本能够胜任时，采取一级特许结构，即由社区完全拥有、自主经营；在社区能力、资本不能够胜任特许项目时，则采用两级特许结构，即社区将获得的首级特许经营权部分或全部地进行次级特许引入外来专业力量协助项目经营，社区获取一定比例的次级特许收入。普达措社区特许经营也采用了两级特许结构，这说明两级特许结构对中国社区特许经营同样适用。综合来看，社区特许经营的两级特许结构，既很好地照顾了社区权利，又能兼顾社区现实，具有较大可行性。不可否认，理想的社区特许经营仍然是通过帮扶，社区可以完全胜任特许经营而无需借助两级特许结构，如三江源昂赛自然体验项目。

3.5 帮扶支持不同

非社区特许经营的受许人往往能够胜任特许项目的经营，并不需要国家公园管理部门提供特别的帮扶。作为社区特许经营受许人的社区往往不具备特许经营项目要求的能力、资本等，因此需要多方介入提供帮扶支持。值得注意的是，有种观点将社区的这种不胜任性作为反对向社区授予特许经营权的理由。这种观点抹杀了社区特许经营目标的价值判断，没有认识到这种不胜任是可以通过帮扶支持予以弥补的，同时也忽视了社区资本、能力的成长性。普达措悠幽庄园项目建设之前，国家公园管理机构等对社区胜任能力也是存疑的。但鉴于社区的强烈诉求，国家公园管理机构才协调运营公司提供部分资金支持后协助社区将项目建成。项目建成后，社区没有得到帮扶并难以胜任项目运营，便自行委托外部公司代为经营。由于该公司并不具备项目经营能力，出现经营亏损并难以向社区支付约定收益。无奈之下，社区向国家公园管理部门寻求帮扶支持。国家公园管理部门和运营公司协助社区找到专业的外部公司代为经营并协助社区进行谈判，最终项目经营走上正轨，社区每年获得66万元固定收益。此外，通过就业等方式参与项目经营，社区的经营服务能力也在逐步增长。因此，社区能否得到系统的帮扶支持，是关系到社区特许经营成败的一个关键问题，这与非社区特许经营存在不同。

4 政策建议

作为一种典型范式，非社区特许经营模式推动了世界范围国家公园特许经营的制度建设和实践探索，也为中国国家公园特许经营提供了重要的参考价值。但中国拥有与美国不同的国情和国家公园实际，中国国家公园社区较多且发展较为落后，国家公园保护与社区发展之间的矛盾较为突出[34]，社区特许经营契合中国国家公园政策初衷，这都说明了中国具有实行社区特许经营的现实基础。因此，应该肯定社区特许经营的模式价值，积极推行社区特许经营模式，为中国国家公园特许经营提供一种更具包容性的选择。为更好地促进国家公园社区特许经营规范发展，提出如下政策建议。

4.1 健全社区特许经营的顶层设计

《指导意见》和《国家公园法（草案）》（征求意见稿）明确了将原住居民参与纳入特许经营制度的政策导向。鉴于社区特许经营与非社区特许经营具有较大的差异性，应健全国家公园社区特许经营的相关顶层制度设计。
第一，明确社区特许经营政策目标。将社区拥有和经营自己的特许权作为特许经营重要的政策目标之一，以激发社区主体性，实现社区自主发展，使之与国家公园保护目标相融合，进而助力国家公园与社区和谐关系的构建。这样可以避免对国家公园管理机构等推行社区特许经营时因政策目标的不确定性造成的束缚和限制，为社区特许经营实践提供清晰的政策导向和预期。
第二，将经营服务性项目和国家公园品牌纳入社区特许经营范围。结合案例来看，经营服务性项目主要包括住宿餐饮、商品售卖、自然体验、探险旅游等；国家公园品牌主要涉及社区的农产品、手工艺品和旅游产品等，如三江源与普达措社区的牦牛和青稞产品、武夷山国家公园社区的茶叶产品等都可列入国家公园品牌特许范围。应该注意，非国家公园社区主导生产或提供的农产品、手工艺品和旅游产品的国家公园品牌特许权不应列入社区特许经营范围。另外，也可进一步将国家公园品牌分为国家公园集体品牌和个体品牌，分别开展相关实践探索。
第三，确定社区准入条件。首先，受许社区应以原住社区为主。其次，能否成为受许社区还应基于空间分布及国家公园利益相关性的判断。在空间分布上，受许社区应该位于国家公园内部或毗邻地区，距离过远的社区不宜成为受许社区。就经营服务性项目来说，受许社区主要包括两类：国家公园的保护对其生产、生活或其他方面施加了限制的社区，如内部社区和入口社区；生产生活及其他方面会影响国家公园保护的社区，如毗邻社区和国家公园所处流域的上游社区。就国家公园品牌来说，受许社区应该为能够为国家公园保护做出贡献的社区，包括国家公园内部社区和外部社区。可借鉴法国的经验，从国家公园保护角度出发预先划定最佳的受许区域，将处于该区域的社区列为候选受许社区并明确相应特许要求。最后，应要求社区成立合作社等农村集体经济组织承接社区特许经营权。如三江源年都村成立了扶贫生态旅游合作社承接特许经营权，这样既建立了专业化、市场化的经营机制，也降低了外部主体与社区的沟通协调成本，可借鉴性较强。
第四，确保社区特许经营权定向特许方式的合法性。《国家公园法（草案）》（征求意见稿）第四十六条虽然并没有将社区特许经营排除在可以不通过市场机制确定受许者的特殊情况外，但也没有明确将社区特许经营列入这些“特殊情况”，这种安排很难保障定向特许方式的合法性。因此，可借鉴卡卡杜国家公园和纳米比亚的经验，应明确社区特许经营可以采用定向特许方式，并鼓励各国家公园根据特许权类型及社区实际等探索能够落地的具体操作方式。综合案例来看，定向特许成功的关键是能够实现与社区的充分沟通。
第五，允许社区特许经营采用两级特许结构。在社区能力、资本不足的情况下，应该允许社区暂时将首级特许权再次进行次级特许以确保项目的运营。需要指出的是，这种两级的特许结构应该是照顾社区现实的暂时性选择，应通过合理的机制设计逐步提高社区资本与能力，并逐渐过渡到社区独立经营的一级特许结构。如可结合乡村振兴战略，制定社区能力提升计划，有步骤地逐步提高社区能力。

4.2 理顺社区特许经营的管理体制

首先，根据社区特许经营项目类型和土地权属，可采取不同的管理体制。国家公园品牌和国有土地上的经营服务性项目社区特许经营应由国家公园管理机构负责管理。根据《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，中央或省级政府履行国家公园自然资源资产所有者职责，国家公园管理机构行使自然资源资产管理职责，主体责任到位，则国家公园管理机构就应该是社区特许经营的管理主体。国家公园内集体所有土地上的经营服务性项目社区特许经营，可通过将集体所有土地租赁、置换、赎买、协议保护等方式收归国家公园管理机构统一管理；也可借鉴澳大利亚的经验，采用社区共管的方式，即由国家公园管理机构、地方政府、社区代表等建立管理委员会共同管理[35]。
其次，强化管理机构在社区特许经营政策制定、特许授予、业务指导和监督管理等方面的管理职责与权力。在顶层设计做出“一般规定”的前提下，各国家公园管理机构应结合各自实际细化出台社区特许经营政策，有条件的国家公园应编制社区特许经营专项实施方案或者将相关举措融入国家公园规划，适当减免特许费，引导、规范并保障社区有序参与社区特许经营，深入推进社区特许经营实践。如在顶层设计尚不完善的情况下，《三江源国家公园经营性项目特许经营管理办法（试行）》开创性地提出在同等条件下社区可优先申请特许经营权，这一举措有力地保障了三江源社区特许经营实践。同时，强化国家公园管理机构对次级特许的监督管理权。应当明确国家公园管理机构有权与社区共同参与次级特许的准入、谈判、选择、监督等环节，并将相关生态保护要求及处罚措施列入次级特许协议，确保次级特许经营活动不违背生态保护目标。

4.3 完善社区特许经营的帮扶机制

首先，明确国家公园管理机构对社区的帮扶责任。作为社区特许经营的管理主体，国家公园管理机构同时也应该是社区的帮扶主体，应做好社区帮扶的统筹协调、组织推动、督促落实等工作。如普达措国家公园管理局设立了社区发展科，由专人负责社区协调与帮扶工作，取得了良好成效。
其次，注意吸纳地方政府、企业、NGO、志愿者等多主体参与社区帮扶，因地制宜采用国家公园管理机构主导、NGO主导和企业主导等社区帮扶模式，并灵活化解可能存在的缺陷。如共管机构主导模式下，应合理细分参与共管各主体的责权利，尽可能地平衡社区需求与国家公园保护；企业主导模式下，管理机构应有效介入，因地制宜采用固定收益和固定比率两种收益分配方式，确保社区一定的收益水平及参与程度的提升；NGO主导模式下，国家公园管理机构应协助NGO，为其在与地方政府等主体的沟通、资源支持方面提供便利。
最后，强化社区帮扶的持续性和系统性，不断提升帮扶质效。从社区特许经营的阶段来看，应为社区提供起始阶段的社区动员、能力评估、模式设计、协议签订、资本筹集等方面的帮扶，也要在后续实施过程中提供技术培训、经营管理、对次级特许权的监督管理、参与程度提升等方面的帮扶。如在三江源昂赛自然体验项目中，山水自然保护中心在模式设计、网站建设、项目营销、社区能力建设等方面为社区提供了帮助，国家公园管理机构、地方政府在社区动员、协议签订、完善接待设施等方面发挥了重要作用。可以说，这些系统持续的帮扶是社区能够胜任项目经营而没有借助两级特许结构的关键。

5 结论与讨论

通过研究可以发现，国内外社区特许经营实践在目标逻辑、主体逻辑、授予逻辑与经营逻辑上具有一致性。相较非社区特许经营而言，社区特许经营在指导理念、特许目标、特许方式、特许结构及帮扶支持上具有不同特征，是一种新的国家公园特许经营模式。将非社区特许经营作为国家公园特许经营的唯一模式且只强调此模式下的社区参与，并没有摆脱“非社区特许经营即为国家公园特许经营唯一模式”的思维桎梏，不自觉地导致了对社区权利与社区作用的忽视，有一定的局限性。与此不同，作为一种更高级的社区参与方式，社区特许经营将社区视为国家公园重要的发展主体和保护主体，重视社区权利与社区作用，通过对社区的经营赋权，能够实现社区参与尽可能地自主化、受益尽可能地最大化；同时作为一种保护激励机制，可以有效激发社区保护的积极性，有助于构建国家公园与社区的和谐关系。社区特许经营符合中国国情和国家公园实际，应从健全顶层设计、理顺管理体制、完善帮扶机制等方面完善相关政策，以推动中国国家公园社区特许经营实践发展，使其能与非社区特许经营共同构成中国特色的国家公园特许经营制度体系。
值得注意的是，研究是基于狭义的社区特许经营展开，并没有对可能包括租赁、商业利用许可等广义的社区特许经营体系进行分析。另外，研究未对社区特许经营的经营形式、利益分配及规制等进行系统分析，诸多问题仍需进一步探讨。

感谢云南省林业和草原局、三江源国家公园管理局、普达措国家公园管理局提供的帮助。

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