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2023 , Vol. 38 >Issue 7: 1880 - 1895

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20230716

Regular Articles

A new fiscal transfer payment system for cultivated land protection: Taking the fees for newly increased construction land in Zhejiang province as an example

  • CAO Rui-fen , 1 ,
  • ZHANG An-lu 2 ,
  • YUAN Shao-feng 1
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  • 1. School of Public Administration, Zhejiang Gongshang University, Hangzhou 310018, China
  • 2. School of Public Administration, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China

Received date: 2022-12-05

  Revised date: 2023-04-26

  Online published: 2023-07-17

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Abstract

The fiscal transfer payment system for cultivated land protection could realize the balance between cultivated land protection and economic development by compensating the relevant stakeholders with restricted development due to their responsibility for cultivated land protection. Taking the fees for newly increased construction land in Zhejiang province as an example, we construct a new fiscal transfer payment system for cultivated land protection on the basis of the principle of matching fiscal revenue and responsibility from the perspective of local government, which is of great significance for improving the efficiency of fiscal fund utilization and promoting the protection of cultivated land resources. The results show that Zhejiang is in deficit of cultivated land among 31 provincial-level regions nationwide generally, and cannot participate in the distribution of fiscal transfer payment funds from the central government. Within the provincial scope, there are 50 county-level administrative units such as the main urban area of Jiaxing, Zhuji city, and Shangyu district, etc., which have spillover of cultivated land protection responsibility and can be compensated by fiscal funds distribution in 64 research units in Zhejiang. Among which, the main urban area of Jiaxing has the highest spillover level and the corresponding distribution is up to 76.87 million yuan. Meanwhile, 14 research units without spillover cannot participate in the distribution of fiscal transfer payment funds from the province, which includes the main urban area of Hangzhou, the main urban area of Wenzhou, Xiaoshan district, and Yiwu city, etc. Moreover, the optimal distribution on the basis of the principle of matching fiscal revenue and responsibility is compared with that in practice. It is found that the funds distribution of the new fiscal transfer payment system has a stronger inclination to the regions with heavy cultivated land protection tasks. The regression results show that, the coefficient under the optimal distribution model is higher than that in practice. The study is of great significance to further improve the fiscal management system of China especially below the provincial level, and to make full use of the fiscal incentive and restraint mechanism to achieve the goal of cultivated land protection.

Key words： cultivated land protection; fiscal transfer payment; matching fiscal revenue and responsibility; fees for newly increased construction land; Zhejiang province

Cite this article

CAO Rui-fen , ZHANG An-lu , YUAN Shao-feng . A new fiscal transfer payment system for cultivated land protection: Taking the fees for newly increased construction land in Zhejiang province as an example[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2023 , 38(7) : 1880 -1895 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20230716

耕地作为人类生存和发展不可或缺的资源[1]，不仅能保障国家粮食安全，还是重要的生态资源[2,3]。为保证18亿亩（1亩≈667 m2）耕地红线，中国自20世纪80年代开始实行世界上最为严格的耕地保护政策[4]，然而耕地保护形势依然严峻，耕地资源减少的趋势并未从根本上得以遏制[5]，主要原因在于耕地保护手段仍以行政约束为主导，忽视了经济激励手段[6-7]。近年来，以经济激励手段为主的耕地保护制度措施越来越引起政府和学术界的关注[8]，采用的激励工具主要有征税、财政支持、税收优惠和融资倾斜四类，其中又以财政支持的影响最为直接[9]。耕地保护财政转移支付是指通过财政转移支付方式对因承担耕地保护责任而致使发展受限的相关利益者进行补偿，从而实现耕地保护与经济发展的平衡[10]。
地方政府是耕地保护的重要主体。李国敏等[11]提出要激发地方政府耕地保护的积极性，强化地方政府公共行政能力[12]。然而，实际情况是耕地保护较多区域经济发展水平较低，地方政府的财政收入大打折扣，陷入强制分工陷阱[13]和产生“资源诅咒”[14]现象，降低了其耕地保护的积极性[6]。因此，在强调地方政府耕地保护责任的同时，对因超额承担耕地保护责任而引发的非农化发展权丧失、发展空间受限的情况，要通过财政转移支付等手段，给予经济补偿[12]。
目前中国虽未明确设立耕地保护财政转移支付制度，然而耕地保护资金即财政预算安排用于耕地保护的转移支付资金已实施多年。如中央对地方专项转移支付中的土地整治工作专项资金、农田建设补助资金、农业支持保护补贴资金等，均属于以耕地为核心的财政转移支付。其中，农业支持保护补贴用于耕地地力保护的资金，补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民，其为直接发放给农民的普惠制扶持政策，属于以“输血”为特点的耕地补偿[15]。土地整治工作专项资金和农田建设补助资金则属于以“造血”为特点的耕地补偿，其将补偿转化为地方生态保护或提升地方发展能力的项目[16]。其中，补偿资金分配合理与否直接影响地方政府保护耕地的效果。中国《土地整治工作专项资金管理办法》（财建〔2017〕423号）和《农田建设补助资金管理办法》（财农〔2022〕5号）明确指出，二者的资金分配方式主要为因素法，然而由于因素法中因素选取较为简单、权重分配较为主观，使得财政资金的分配效率受到限制[17]。因此，本文以土地整治工作专项资金为例进行耕地保护财政转移支付制度创新具有重要的现实意义。
中国土地整治工作专项资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费（简称“新增费”）。2017年2月5日，国土资源部、财政部印发《关于新增建设用地土地有偿使用费转列一般公共预算后加强土地整治工作保障的通知》（国土资函〔2017〕63号），明确从2017年1月1日起，新增费由政府性基金预算调整转列为一般公共预算，中央财政将设立“土地整治工作专项”，对地方开展的高标准农田建设、土地整治重大工程和灾毁耕地复垦等土地整治工作予以重点支持。新增费制度从耕地保护管理主体——地方政府视角出发，通过调动地方政府保护耕地的积极性，促进耕地资源保护[18]，其包含新增费缴纳和新增费分配。1999年8月4日财政部、国土资源部发布《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》（财综字〔1999〕117号），规定征收新增费，其30%上缴中央财政，70%上缴地方财政。新增费分配则以专项转移支付方式实现，分为中央分成新增费对地方的转移支付和省级分成新增费对县（市、区）的转移支付。
已有研究发现，中国新增费分配虽有助于耕地资源保护，但其发挥的作用非常有限。因此，完善新增费分配制度，提高转移支付资金利用效率，具有重要的现实意义[19]。然而，现有关于新增费分配使用的研究较少，且主要是基于新增费继续采用因素法方式进行分配前提下，对不同资金分配目标下的分配方案进行优化设计[20]，在几个待选方案中选取较优方案，并未涉及最优的新增费分配方案设计[17]。本文以浙江省新增费为例，基于外部性内部化视角，遵循财事权相匹配原则，依据地方政府创造的外溢到其他地区的粮食安全和生态安全效益确定财政转移支付资金分配关系，重构耕地保护财政转移支付制度体系，有助于提高地方政府保护耕地积极性和促进耕地资源保护。

1 理论分析框架

本文构建的耕地保护财政转移支付制度体系的理论分析框架可结合图1进行阐述。为了促进区域可持续发展和经济社会健康发展，20世纪90年代中后期以来，中国从建立土地用途管制开始，不断丰富和完善空间用途管制的类型、目标、手段，逐步构建起了覆盖全域全要素的国土空间用途管制制度[21]。国土空间管制制度依据比较优势原则配置土地资源，为中国经济高速增长和国家粮食安全、生态环境建设提供政策支撑，但由此也带来农地保护和农地发展的非均衡。其中，农地发展特指农地非农发展，广义的农地发展是指农地向最佳利用方向的发展[22]，包括农地非农发展和农地外部投入增加，狭义的农地发展特指农地非农发展，即农地转为建设用地。
图1 理论分析框架

Fig. 1 Theoretical analysis framework

国土空间管制制度人为地将土地资源分为耕地保护区和非农发展区，造成了管制区域内外耕地保护权责的不对等[4]。众所周知，耕地资源具有强烈的外部性，其除了具备基本的生产功能外，还能保障国家粮食安全和区域生态平衡[23]。将粮食安全、生态安全看作为地方事权，那么保护耕地在某种程度上意味着事权增加，同时，非农发展机会的丧失在某种程度上意味着财权减少[18]。就地方政府而言，耕地转换为建设用地，一方面会带来以土地出让金为主的土地财政收入[24]，地方政府利用其所掌控的土地征用权和对土地一级市场的垄断权力，通过低价征收土地，高价提供商住用地获取巨额土地出让金[25]；另一方面农地非农发展会带来稳定持久的税收收入，如城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税等[26]，有利于地方财政的积累。耕地保护实质上是一个系统复杂的空间治理过程[27]，也是多主体顺序参与下责权利的空间配置[28]。为保证18亿亩耕地红线，中央政府通过空间规划和管制，采用纵向逐级下达、下位规划不得突破上位规划、辅以年度计划管理控制占用时序等手段[29]，将全国承担的耕地保护事权按照每个地区资源禀赋、比较优势等进行层层分配，由此导致地方分配事权非均衡。耕地资源富集的保护区承担超量的耕地保护任务，同时丧失了发展经济效益相对较高的第二、三产业的机会[30]，造成地方事权大于财权。反之，非农发展区的地方财权大于事权。
对中国研究的经验表明，财政转移支付是显著影响地方政府决策的一个激励因素[31,32]。耕地保护带来的粮食安全和生态安全作为地方政府承担的事权，理应匹配相应的财权，调动其保护耕地的积极性。实际中超额承担耕地保护责任的地方政府除了保障本级粮食安全和生态安全外，其所创造的超出本级消耗范围的耕地保护外部效益同样会促进其他地区的粮食安全和生态环境建设。本地消耗事权由本地财政积累解决，由于上级政府事权分配不均造成的本地产生的粮食安全和生态安全外溢，超出了本级财政积累，理应由上级政府通过地方上交或者其掌握的财政进行转移支付，以促进地方政府保护耕地资源[8]。综上，本文基于外部性理论和财政转移支付理论，遵循财事权相匹配原则，采用粮食安全法和生态足迹模型，依据地方政府创造的外溢到其他地区的粮食安全和生态安全效益确定财政转移支付资金分配关系，既有助于实现耕地保护，维护国家粮食安全和生态安全，又能促进区域协调发展。

2 研究方法与数据来源

2.1 耕地保护财政转移支付补偿体系构建

耕地保护财政转移支付制度体系构建的核心是确定转移支付资金分配，其实质是补偿耕地粮食安全和生态安全外溢价值。本文基于外部性理论和财政转移支付理论，将耕地保护视为地方事权，遵循财事权相匹配原则，以地方政府创造的外溢到其他地区的粮食安全和生态安全效益作为转移支付资金分配依据，重构耕地保护财政转移支付制度体系，以提高财政资金利用效率、促进耕地资源保护。其中，粮食安全和生态安全外溢价值分别采用粮食安全法和生态足迹模型进行测算。如果外溢价值大于0，说明该地区处于耕地盈余状态，即扣除自身消费后还有可供其他地区消费的耕地资源，进而可以根据外溢价值分配耕地保护财政转移支付资金；如果外溢价值小于或等于0，说明该地区处于耕地赤字或平衡状态，即辖区内全部的耕地资源还不够或刚好能弥补自身消费，这些地区将不予分配耕地保护财政转移支付资金。
假设对m个地区进行耕地保护外溢价值和财政转移支付资金测算，其中：i=1, 2, …, m表示地区单元。针对第i个地区单元，设其粮食安全地方事权外溢水平为FSi（hm2），生态安全地方事权外溢水平为ESi（hm2），耕地保护地方政府事权外溢水平为LSi（hm2）；另外，设当年安排的以新增费为载体的耕地保护财政转移支付资金规模为FTP（万元），并根据耕地保护外溢价值总量确定财政转移支付系数为ft。因此，第i地区分配的耕地保护财政转移支付资金方程为：
F T P i = L S i × f t , ∃ L S i > 0 0 , ∃ L S i ≤ 0
式中： L S i = 0.5 × F S i + 0.5 × E S i且 f t = F T P / ∑ i = 1 m L S i， ∃ L S i > 0。多功能是耕地的重要属性[33]，对于单位耕地来说，其一方面具有生产粮食保障区域粮食安全的生产功能[23]；另一方面，作为重要的生态资源，其具有涵养水源、调节气候、维护生物多样等生态功能。因此，直接加总粮食安全外溢效应和生态安全外溢效应，会造成事权的高估，需要对二者加权求和[8]。考虑到粮食安全和生态安全具有同等重要的作用，两者相辅相成、相互促进又相互影响，不可分割[34]，因此，赋予两种事权相同的权重，进行加权求和。

2.1.1 粮食安全地方事权外溢水平

粮食安全是每个地区的职责和义务，从责任、义务和公平的角度而言，各地区都应该保护一定面积的耕地以确保本地区的粮食安全[35]。粮食供需平衡分析方法，即粮食安全法，在学界具有较高的认可度，其从粮食安全的战略目标出发，分析耕地需求量，对比耕地供给量，得出耕地供需的盈亏状况[36]。近年来，基于粮食安全法的耕地保护研究成果丰富，相继出现了“最小人均耕地面积”“人均耕地阈值”“耕地最小保有量”“耕地安全底线”“耕地警戒值”等[37⇓⇓⇓-41]相关概念，尽管各概念的提法不一，但基本内涵相同[3]，从本质上说其都是从粮食供需平衡的角度揭示耕地资源的供需盈亏状况[36]。因此，本文采用粮食安全法计算各研究单元的粮食安全地方事权外溢水平。其基本思路为，从中国粮食安全战略要求出发，通过比较耕地资源需求数量与现状耕地资源数量进而确定耕地盈亏情况[42]。粮食安全法的一般计算过程如下：
S = L - D
D = φ × C U × N
式中：S为区域耕地盈亏水平（hm2）；D为粮食安全视角下区域耕地需求量（hm2）；L为区域耕地实际存量（hm2）；φ为区域粮食自给率（%）；C为人均粮食消费量（kg）；U为单位耕地面积粮食产量（kg/hm2）；N为区域人口总数（人）。
此外，由于各研究区域的耕地质量不同，其单位耕地对保障国家粮食安全的贡献度也不同。因此，引入耕地质量折算系数，将区域间不同等级的耕地折算为可比的标准耕地。其中，折算系数采用不同区域耕地质量水平与全省平均耕地质量水平的比值表示。具体计算过程如下：
F S i = ∑ j = 1 n L i j L i F j / ∑ j = 1 n L j L F j × S i
式中：FSi为i地区可比的耕地盈亏水平（hm2），即粮食安全地方事权外溢水平；Fj为j等地的分值，采用等间距法由公式 100 n - 1 × n - j确定；Lij为i地区j等别的耕地面积（hm2）；Li为i地区的耕地总面积（hm2）；Lj为全省j等别的耕地面积（hm2）；L为全省耕地总面积（hm2）；i和j分别代表地区单元和耕地质量等别；n为耕地质量等别数，原国土资源部将全国耕地评定为15个等别，n取值15。

2.1.2 生态安全地方事权外溢水平

耕地保护补偿应该统筹兼顾粮食安全和生态安全。20世纪初，英国著名经济学家Pigou[43]通过对社会成本与私人成本之间差异的分析，首次提出倡导给具有正外部性的活动予以补贴的观点，成为耕地保护外部性及其补偿理论可追溯的最早渊源。财政转移支付是耕地保护补偿的一种方式，其以政府财政为主对耕地保护主体进行经济补偿。由于粮食安全法模型的核算结果采用的面积表征，为了与粮食安全地方事权外溢水平测算结果保持一致，本文采用生态足迹模型测算耕地生态安全地方事权外溢水平。生态足迹模型是分析人类对自然资本的需求和自然资本的供给情况的有力工具[44,45]，其假设人类可以确定自身消费的绝大多数生物资源及其所产生的废弃物，且这些资源和废弃物能够转换成相应的生物生产性土地面积[46]。考虑到本文仅测算耕地生态外溢水平，生态足迹 [式（5）] 和生态承载力 [式（6）] 的一般计算公式中只考虑耕地的生态足迹需求和耕地的生态承载力状况。
E F = N × e f = N × ∑ ( α a i ) = N × ∑ α ( c i / p i )
E C = N × e c = 0.985 × N × s × α × y
式中：EF为区域总生态足迹（hm2）；N为区域人口总数（人）；ef为人均生态足迹（hm2）；α为均衡因子，考虑到仅研究耕地生态足迹，不需要与其他生态系统进行比较，因此不需要进行均衡因子折算；αai为i种消费项目折算的人均生产土地面积（hm2）；i为消费项目类型；pi为i种消费项目的平均生产能力（kg/hm2），考虑到反映的是浙江省内县级行政单位的耕地生态足迹空间差异，因此采用全省平均产量表示；ci为i种消费项目的人均年消费量（kg）；ec为人均生态承载力（hm2），即人均生态足迹供应量；s为人均生物生产性土地面积（hm2）；y为产量因子，某个县级行政单位的耕地产量因子是其耕地平均生产力与全省耕地平均生产力的比值[47]，其中，为了与粮食安全法计算结果保持一致，耕地平均生产力同样采用耕地质量水平反映。
通过比较耕地生态足迹需求与耕地生态承载力大小即可判断区域耕地生态是否存在外溢以及外溢多少。区域耕地生态足迹如果超出了区域所能提供的耕地生态承载力，即为耕地生态赤字，不存在耕地生态外溢；如果小于区域耕地生态承载力，则表现为耕地生态盈余，即存在耕地生态外溢。生态安全地方事权外溢水平的具体运算过程如下：
E S = E C - E F
式中：ES为生态安全地方事权外溢水平（hm2）；EC为区域总生态承载力（hm2）。另外，考虑到仅研究耕地系统的生态承载力，参照已有研究[48,49]，引入浙江省耕地总面积占其土地总面积比值对生态承载力测度中的生物多样性保护地扣除比例12%进行修正，因此生态承载力计算中仅扣除1.5%作为生物多样性保护地。

2.2 研究区概况

浙江省地处中国东南沿海地区、长江三角洲南翼，地势由西南向东北倾斜，地形复杂，大致可分为浙北平原、浙西中山丘陵、中部金衢盆地、浙东丘陵、浙南山地、东南沿海平原及滨海岛屿等六个地形区。全省陆域总面积为10.55万km2，具有“七山一水两分田”的自然约束。浙江省耕地资源紧缺，耕地保护形势严峻。据第三次全国国土调查成果显示，截至2019年12月31日，全省耕地面积为129.05万hm2（1935.70万亩），仅占全国耕地面积的1.01%。其中，水田106.28万hm2（1594.23万亩），占82.36%；旱地22.76万hm2（341.47万亩），占17.64%。近年来，为提高财政资金耕地保护效果，浙江省不断修订和完善新增费分配制度。目前浙江省省分成新增费仍纳入政府性基金预算管理，专款专用；且新增费的30%留省级，70%按因素法分配给县（市、区）。
浙江省现设杭州、宁波2个副省级城市，温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、衢州、舟山、台州、丽水9个地级市，90个县级行政单位。为了与实际新增费分配方案中的研究单元保持一致，剔除计划单列市宁波市下辖的10个县（市、区），并分别将杭州市6个主城区、温州市4个主城区、嘉兴市2个主城区、湖州市2个主城区、金华市2个主城区、舟山市2个主城区、台州市3个主城区和衢州市2个主城区合并，加之将2019年8月27日新成立的龙港市仍划归苍南县，最终确定研究单元为64个县级行政单位。

2.3 数据来源

各研究单元的耕地面积采用浙江省在第三次全国国土调查（简称“三调”）中的数据成果。根据国务院部署，浙江省于2018年9月起全面开展了第三次全国国土调查工作，考虑到“三调”以2019年12月31日为标准时点，所有数据年限均设定为2019年。耕地保护外溢价值测算涉及的其他数据，如粮食总产量、粮食作物播种面积、农作物总播种面积、各类农产品的人均年消费量、全省平均农产品产量以及各县（市、区）的常住人口等主要来源于《浙江统计年鉴》《中国统计年鉴》。其中，粮食安全法模型中人均粮食消费量选择满足小康水平的400 kg[50]；考虑到浙江省耕地资源紧缺，属于粮食主销区，故粮食自给率选取安全线90%。此外，新增费数据主要来源于浙江省自然资源厅专项资金资料。

3 结果分析

3.1 耕地保护财政转移支付资金分配测算

结合数据来源，依据式（1）~式（7），分别计算浙江省64个县级行政单位粮食安全地方事权外溢水平、生态安全地方事权外溢水平以及耕地保护地方事权外溢水平。具体运算结果见表1。
表1 浙江省64个县级行政单位耕地保护地方事权外溢水平

Table 1 Spillover level of local responsibility of cultivated land protection in 64 county-level administrative units in Zhejiang province (hm2)

地区 粮食安全外溢水平 生态安全外溢水平 耕地保护外溢水平 地区 粮食安全外溢水平 生态安全外溢水平 耕地保护外溢水平
杭州市本级 -6242599.13 -79574.54 -3161086.84 金华市本级 -101677.94 -6271.99 -53974.96
萧山区 -242167.96 -964.03 -121565.99 兰溪市 -45918.09 14249.59 -15834.25
余杭区 -69851.95 -27917.76 -48884.85 东阳市 -58216.04 6735.40 -25740.32
富阳区 -20871.47 -4713.73 -12792.60 义乌市 -168511.63 -12763.11 -90637.37
临安区 -38846.89 -5105.71 -21976.30 永康市 -72076.84 1638.79 -35219.03
桐庐县 -19769.69 -1301.28 -10535.48 浦江县 -39361.09 -2900.34 -21130.72
建德市 -16518.02 1897.74 -7310.14 武义县 -15368.49 3185.37 -6091.56
淳安县 -22378.08 2222.56 -10077.76 磐安县 -11350.83 1617.15 -4866.84
温州市本级 -369182.01 -53051.75 -211116.88 舟山市本级 -132721.91 -9531.54 -71126.72
乐清市 -76769.81 -10554.94 -43662.37 岱山县 -66808.29 -1757.37 -34282.83
瑞安市 -79035.26 -13359.62 -46197.44 嵊泗县 -24521.25 -1358.51 -12939.88
永嘉县 -67422.90 5728.91 -30846.99 台州市本级 -212022.05 -14274.48 -113148.27
平阳县 -31646.83 -1014.42 -16330.63 温岭市 -105075.05 78.46 -52498.29
苍南县 -60958.57 -7501.27 -34229.92 临海市 -63538.73 2431.65 -30553.54
文成县 -14244.35 6736.46 -3753.95 玉环市 -106929.31 -9119.67 -58024.49
泰顺县 -10873.18 8879.96 -996.61 三门县 -14645.77 -281.09 -7463.43
嘉兴市本级 -57020.25 29485.78 -13767.24 天台县 -18924.87 6942.81 -5991.03
海宁市 -38872.60 3717.08 -17577.76 仙居县 -11738.17 7191.17 -2273.50
平湖市 -13132.05 19530.35 3199.15 衢州市本级 -27589.98 7167.48 -10211.25
桐乡市 -45672.44 14733.52 -15469.46 江山市 -3162.23 14348.97 5593.37
嘉善县 -15989.49 17079.82 545.16 龙游县 -2024.56 8678.13 3326.78
海盐县 -3989.98 13729.27 4869.65 常山县 -6554.63 4410.68 -1071.97
湖州市本级 -47960.94 1179.26 -23390.84 开化县 -6066.21 5423.96 -321.13
德清县 -60353.83 8401.73 -25976.05 丽水市本级 -41498.04 -562.95 -21030.50
安吉县 -11461.30 -1721.88 -6591.59 龙泉市 -4836.86 11685.88 3424.51
长兴县 -6438.70 11166.63 2363.97 青田县 -25074.24 5615.58 -9729.33
绍兴市本级 -57524.37 -8438.34 -32981.35 云和县 -7930.39 3200.85 -2364.77
柯桥区 -42776.34 -9319.45 -26047.90 庆元县 -5731.07 6522.14 395.53
上虞区 -7266.76 10228.55 1480.90 缙云县 -27827.14 4444.07 -11691.53
诸暨市 -27201.48 3108.40 -12046.54 遂昌县 -3061.65 5747.12 1342.74
嵊州市 -19712.14 7121.76 -6295.19 松阳县 -5164.93 976.48 -2094.22
新昌县 -25351.72 3740.15 -10805.79 景宁县 -2691.07 10936.49 4122.71
由表1可知，浙江省64个研究单元中仅江山市、海盐县、景宁县、龙泉市、龙游县等11个县级行政单位的耕地资源处于盈余状态，存在外溢价值。其中，江山市的耕地盈余量最多，约为5593.37 hm2；庆元县的耕地盈余量最少，约为395.53 hm2。粮食安全效益方面，浙江省64个研究单元均不存在粮食安全事权外溢。其中，杭州市本级的耕地亏损量最多，高达6242599.13 hm2；龙游县的耕地亏损量最少，约为2024.56 hm2。研究结果与实际情况相符。由于浙江省耕地资源紧缺，粮食自给率较低，因此文中设定的90%粮食安全线下，各研究单元均处于亏损状态，研究进一步说明了浙江省粮食主销区的定位。生态安全效益方面，浙江省64个研究单元中嘉兴市本级、平湖市、嘉善县、江山市等40个县（市、区）存在生态安全事权外溢，约占总研究单元的63%。自2003年获得全国“生态省”建设试点以来，浙江省一直高度重视生态文明建设，积极践行“绿水青山就是金山银山”理念，取得了显著成效，64个研究单元中超出一半的县级行政单位在满足本地生态安全基础上，对外有溢出效应。
然而，直接以耕地绝对盈亏水平作为财政转移支付资金分配依据，在浙江省“七山一水两分田”的自然约束下，只有江山市、海盐县、景宁县、龙泉市、龙游县等11个县级行政单位可以获得资金分配，不符合实际情况。加之主要探讨浙江省省以下耕地保护财政转移支付资金分配，因此，可采用耕地相对盈亏水平作为财政资金分配依据，即将各研究单元耕地盈亏水平与浙江省平均水平进行对比分析，若高于浙江省平均水平，则可获得转移支付资金分配。
基于此，进一步计算中国31个省级行政单元的耕地保护事权外溢水平，其中浙江省在全国31个省级行政单位中处于耕地亏损状态，亏损量约为2426.767千hm2，人均耕地亏损量约为0.041 hm2。将64个研究单元的耕地盈亏水平与浙江省平均水平进行对比后得出耕地相对盈亏水平，并以此作为财政转移支付资金分配依据。若耕地相对盈亏量大于零，则可获得转移支付资金分配，反之则不参与转移支付资金分配。各研究单元的耕地保护事权外溢水平及财政转移支付资金分配规模具体见表2。
表2 浙江省64个县级行政单位耕地保护事权外溢水平及财政转移支付状况

Table 2 Spillover level of local responsibility and fiscal transfer payment amount in 64 county-level administrative units in Zhejiang province

地区 事权外溢水平/千hm2 转移支付规模/千万元 地区 事权外溢水平/千hm2 转移支付规模/千万元
杭州市本级 -2992.250 0 金华市本级 -6.029 0
萧山区 -46.150 0 兰溪市 7.732 1.462
余杭区 29.560 5.589 东阳市 9.537 1.803
富阳区 18.071 3.417 义乌市 -35.938 0
临安区 2.748 0.520 永康市 -3.472 0
桐庐县 7.551 1.428 浦江县 -3.687 0
建德市 11.233 2.124 武义县 8.975 1.697
淳安县 4.773 0.903 磐安县 2.687 0.508
温州市本级 -84.506 0 舟山市本级 -34.173 0
乐清市 15.596 2.949 岱山县 -25.381 0
瑞安市 13.451 2.543 嵊泗县 -10.011 0
永嘉县 3.717 0.703 台州市本级 -31.095 0
平阳县 17.014 3.217 温岭市 4.417 0.835
苍南县 17.330 3.277 临海市 13.211 2.498
文成县 6.438 1.217 玉环市 -31.849 0
泰顺县 9.619 1.819 三门县 7.097 1.342
嘉兴市本级 40.655 7.687 天台县 10.851 2.052
海宁市 18.857 3.566 仙居县 12.536 2.370
平湖市 32.383 6.123 衢州市本级 24.830 4.695
桐乡市 20.343 3.847 江山市 25.729 4.865
嘉善县 25.103 4.747 龙游县 18.962 3.585
海盐县 23.579 4.458 常山县 9.523 1.801
湖州市本级 33.383 6.312 开化县 10.278 1.943
德清县 -4.446 0 丽水市本级 -0.978 0
安吉县 14.042 2.655 龙泉市 13.347 2.524
长兴县 30.365 5.742 青田县 5.358 1.013
绍兴市本级 7.996 1.512 云和县 2.410 0.456
柯桥区 15.444 2.920 庆元县 6.170 1.167
上虞区 34.605 6.543 缙云县 3.894 0.736
诸暨市 37.227 7.039 遂昌县 9.320 1.762
嵊州市 22.507 4.256 松阳县 5.883 1.112
新昌县 5.306 1.003 景宁县 8.773 1.659
由表2可知，浙江省大部分县级行政单位的耕地保护事权外溢水平超出浙江省平均水平，在省域范围内存在外溢，可获得耕地保护财政转移支付资金。仅杭州市本级、温州市本级、萧山区、义乌市等14个研究单元的耕地不存在事权外溢，因此不能参与转移支付资金分配。此外，各县级行政单位的转移支付资金分配数额依据其事权外溢水平确定，其中，嘉兴市本级的耕地保护事权外溢水平最高，约为40655 hm2，相应地分配到的转移支付资金也最高，约为7687万元；相反，云和县的外溢水平最低，约为2410 hm2，相应地分配到的转移支付资金也最少，约为456万元，前者约为后者的16.86倍。

3.2 进一步对比分析

耕地保护财政转移支付的目标是为各地方政府保护耕地给予资金支持，即通过上级政府对下级政府的转移支付，提高地方政府保护耕地的积极性，促进耕地资源保护。因此在转移支付资金分配上，理应向耕地保护任务重的地区倾斜，基于此，进一步构建计量经济模型就财事权相匹配视角下的优化分配和实际分配模式下财政转移支付的资金分配倾向进行对比分析。此外，考虑到数据可得性，由于2019年省分成新增费分配为部分资金提前下达，2018年省分成新增费分配为总下达资金，因此选取2018年为例进行实证检验和对比分析。综上，构建以耕地保护财政转移支付为被解释变量，耕地面积为核心解释变量的计量经济模型，具体见式（8）。
t r a n s i = β 0 + β 1 a r e a i + β 2 X i + ε i
式中：transi表示第i地区当年分配到的耕地保护财政转移支付资金规模（万元），其中，优化分配模式下采用paymenti表示，实际分配模式下采用feei表示；β0为常数项；β1和β2分别为核心解释变量和控制变量的估计系数； ε为随机误差项；i为各研究单元；areai表示第i地区当年的耕地面积（hm2）；X为控制变量，包含地区经济发展水平和地方政府财政状况。考虑到不同经济发展水平和财政状况下地方政府对转移支付资金的需求不同，文中引入地区生产总值（GDP）和地方一般公共预算收入作为控制变量，然而实证检验中发现二者存在较为严重的多重共线性问题，因此选取财政自给率替代一般公共预算收入反映地方政府财政状况。
模型回归结果如表3所示。其中，模型一、模型二分别为优化分配模式和实际分配模式下财政转移支付对耕地保护的回归。
表3 模型回归结果

Table 3 Model regression results

变量 模型一（trans=payment） 模型二（trans=fee）
系数 t值 系数 t值
area 0.0535*** 3.71 0.0370*** 4.80
GDP -0.5796* -1.80 -0.0593 -0.34
finance 1213.7570 1.03 -265.0511 -0.42
constant 9.0010 0.01 1077.3390*** 3.35

注：*、***分别表示在10%、1%水平上显著。

由表3可知，核心解释变量——耕地保护（area）的估计系数在优化分配模式和实际分配模式下均为正，且均具有较好的统计显著性。然而前者的估计系数明显大于后者，说明文中基于财事权相匹配视角构建的财政转移支付体系下资金分配对耕地保护任务重的地区倾斜度更强。其中，优化分配模式下回归系数为0.0535且具有较好的统计显著性；实际分配模式下回归系数为0.0370也具有较好的统计显著性。对于控制变量，经济发展水平（GDP）的估计系数在优化分配模式下为负且具有较好的统计显著性，而在实际分配模式下不具有统计显著性，说明构建的优化分配模式下财政转移支付资金同时向经济发展水平较低地区倾斜，有助于区域协调发展，另外地方政府财政状况（finance）对耕地保护财政转移支付资金分配的影响在两种分配模式下均不显著。

4 结论与讨论

4.1 结论

耕地保护是关系中国经济和社会可持续发展的全局性战略问题[51]，国土空间管制制度的实施虽保证了国家粮食安全和生态环境建设，但其带来的农地保护和农地发展非均衡将会导致相关利益群体陷入“暴利—暴损”困境，有失社会公平[52]。耕地保护财政转移支付通过对因承担耕地保护责任而致使发展受限的相关利益者进行补偿，从而实现耕地保护与经济发展的平衡[10]。本文基于外部性理论和财政转移支付理论，将耕地保护视为地方事权，遵循财事权相匹配原则，以地方政府创造的外溢到其他地区的粮食安全和生态安全效益作为转移支付资金分配依据，重构耕地保护财政转移支付制度体系，以提高财政资金利用效率、促进耕地资源保护。在此基础上，以浙江省新增费为例进行实证测算，主要研究结论如下：
（1）总体上，浙江省在全国31个省级行政单位中处于耕地亏损状态，不能参与中央财政转移支付资金分配。浙江省耕地资源紧缺，具有“七山一水两分田”的自然约束，实证测算全国31个省级行政单元的耕地保护事权外溢水平发现，浙江省处于耕地亏损状态，亏损量约为2426.767千hm2，不存在事权外溢效应。
（2）省域范围内，浙江省大部分研究单元存在耕地保护地方事权外溢效应，可以分配到财政转移支付资金。实证测算结果表明，全省64个研究单元中共有50个县级行政单位地方政府耕地保护存在外溢效应，可以分配到财政转移支付资金。其中，嘉兴市本级的外溢水平最高，相应的资金分配规模高达7687万元；杭州市本级、温州市本级、萧山区、义乌市等14个研究单元的耕地不存在事权外溢，不能参与浙江省省以下财政转移支付资金分配。
（3）相比实际分配模式，基于财事权相匹配视角构建的财政转移支付体系下资金分配对耕地保护任务重的地区倾斜度更强。财政转移支付对耕地保护的回归结果显示，核心解释变量——耕地保护的估计系数在优化分配模式和实际分配模式下均为正且具有较好的统计显著性，然而前者的估计系数明显大于后者。

4.2 讨论

19世纪末，德国学者奥托·梅耶（Otto Mayer）提出了特别牺牲理论[53]。该理论认为，任何财产的行使都要受到一定内在的、社会的限制，只有当财产的征用或限制超出这些内在限制，才产生补偿问题。就耕地保护来说，各研究单元有满足本地粮食安全和生态安全需要的耕地保护任务，只有超出了本地消耗范围内的耕地保护外溢价值才能获得补偿。本文基于财事权相匹配视角，以地方政府创造的外溢到其他地区的耕地保护效益作为转移支付资金分配依据重构耕地保护财政转移支付制度体系符合特别牺牲理论，研究成果对于进一步完善中国特别是省以下财政管理体制、更好地发挥财政激励约束机制实现耕地保护目标具有重要意义。
然而，实际中耕地保护是各种补偿政策的综合效果，耕地保护财政转移支付的目标是为各地方政府保护耕地给予资金支持，属于激励补偿范畴。耕地保护补偿分为激励性补偿和抑制性补偿，二者均从外部性内部化的视角出发，通过对有益或有损于耕地保护的行为进行补偿或索赔来提高行为的收益或成本，从而激励有益或有害行为的主体，增加或减少因其行为带来的外部经济或外部不经济，以达到保护和改善耕地生产能力的目的[54]。后续可进一步针对建设占用耕地导致的粮食安全与生态安全事权下降，但地方财权上升的抑制性补偿进行研究，以全面系统地分析耕地保护补偿政策。
此外，在理论分析基础上进一步以浙江省为例进行实证研究，其中，考虑到直接以耕地绝对盈亏水平作为财政转移支付资金分配依据，在浙江省“七山一水两分田”的自然约束下，只有11个县级行政单位可以获得资金分配，不符合实际情况，进一步在全国层面计算浙江省耕地保护事权外溢平均水平，并将64个研究单元的耕地盈亏水平与浙江省平均水平进行对比后得出耕地相对盈亏水平，最后以此作为财政转移支付资金分配依据。本文研究结果科学合理，符合实际情况。然而，受篇幅限制，主要研究浙江省省级分成新增费对各县（市、区）的转移支付。中国以新增费为载体的耕地保护财政转移支付分为中央分成新增费对地方的转移支付和省级分成新增费对县（市、区）的转移支付，后续可进一步探讨中央分成新增费对地方的转移支付情况，以便更加全面系统地研究耕地保护财政转移支付制度体系。
另外，在实证测算地方政府耕地保护事权外溢水平时，统筹考虑粮食安全事权外溢和生态安全事权外溢，并对二者加权求和，避免了直接加总可能导致的事权高估，研究结果科学可靠。然而，权重确定主要基于粮食安全和生态安全具有同等重要作用且两者相辅相成、相互促进又相互影响且不可分割[34]的考虑，实行等权分配，后续可采用问卷调查法或构建计量经济模型确定权重，保证研究结果更加精准可靠。

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