EN中文

JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2022 , Vol. 37 >Issue 12: 3073 - 3087

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20221204

Utilization and Management of Natural Resources in the New Era

On the normative path of perfecting natural resources supervision system in China

  • JIANG Wen-yuan ,
  • CHEN Hai-song
Expand
  • Research Institute of Environmental Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China

Received date: 2022-02-10

  Revised date: 2022-07-15

  Online published: 2022-12-28

Fold

Abstract

The establishment of the natural resources supervision system is an important measure for the reform of China's ecological civilization system; however, this system is facing such practical difficulties as the decentralization of supervision, the overlap with the ecological environmental protection supervision system, and the limitation of the effectiveness of the supervision accountability. This paper holds that the unclear responsibilities of the departments in the field of resources and ecology, the inherent conflicts of different resource management models and the lack of the basis for supervision and regulation all contribute to the above-mentioned predicament. From the point of view of perfecting the supervisory mechanism, it is necessary not only to integrate the decentralized supervisory teams, but also to construct a central and provincial-level government supervisory system. The natural resources supervision shall be responsible for the control of natural resources, spacial planning and use, consistent with the "execution-supervision" responsibility assumed by the competent department. From the perspective of supervision by the rule of law, it is necessary to formulate the "Regulations on Natural Resources Supervision" and introduce the mechanism of co-supervision towards party and government, so as to provide normative bases for all aspects of supervision, and enhance the level of supervision accountability and deterrent effect.

Key words： natural resources; ecological protection; inspection; allocation of authority; division of power

Cite this article

JIANG Wen-yuan , CHEN Hai-song . On the normative path of perfecting natural resources supervision system in China[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2022 , 37(12) : 3073 -3087 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20221204

2021年7月修订的《土地管理法实施条例》，首次明确了自然资源督察的督察范围和工作方式，并为地方政府落实督察职能设定了政治责任。党的“十九届四中全会”后，资源和生态领域的生态文明体制改革形成了两大部门分工合作的格局[1]，由自然资源主管部门“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”；由生态环境主管部门“统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责”。并且，在两大领域分别通过党内法规和国家立法授权，建立了中央生态环境保护督察和国家自然资源督察制度。督察制度是一种低成本、高效率的监督模式[2]，其基本模式为中央政府设立常设或派出机构，实现对地方政府行为的制约和监督。在自然资源领域建立督察机制是各国的共同选择，美国、英国、法国、俄罗斯等国均设有资源督察制度，分别侧重于环境保护、规划、资源开发利用和土地管理等领域。在生态文明体制改革的统领下，中国实现了从针对土地、矿产、森林、草原等各类自然资源的要素督察向统一的自然资源督察的转型。自然资源督察制度的建立，在资源管理方面，有利于构建统一的自然资源资产产权制度，对各类自然资源开发利用和保护进行统一督察；在生态保护方面，有利于尊重生态系统的整体性、系统性及其内在规律，实现整体保护、系统修复、综合治理。
然而，当前自然资源督察领域尚存在督察队伍分散、督察领域重叠、督察成效受限等问题[3]。为了剖析自然资源督察制度中存在的弊病和困境，必须深入分析生态保护管理体制中存在的问题。本文以山水林田湖草沙生态系统整体保护和系统治理为目标，分析自然资源和生态环境部门在资源与生态领域监督职责的重叠，评估督察法律规范缺失和政治权威不足给督察运行带来的负面影响；并在此基础上，以界定部门间“执行—监督”职责为依托，以法治化为保障，建构自然资源督察制度的应然状态。

1 自然资源督察制度的产生背景、发展历程与基本功能

自然资源督察的主要前身土地督察由国务院高规格授权创设，然而其当前督察成效却不尽人意[4]。为了准确定位自然资源督察的应然角色，应回顾这一制度的出现背景，分析督察的不同发展阶段在规范依据、对象、手段方式上存在的区别[5]。首先回顾自然资源督察制度的产生与发展背景，分析其两个发展阶段的基本特征，并阐述其应当具有的基本功能。

1.1 自然资源督察制度的产生与发展的背景

作为一种跨层级的垂直监督机制，自然资源督察制度产生与自然资源的基本属性和中国的改革发展逻辑紧密相关。在解读中国的央地关系时，功能性联邦主义认为地方承担经济发展事务的主要责任，中央政府的责任则集中于再分配、维持稳定和政令统一[6]。据此，自然资源是地方经济发展的重要依托，自然资源督察则是中央政府用于杜绝自然违法的监督手段。由于不同门类自然资源的性质和开发利用方式的差异，自然资源督察体系的雏形在两类背景下产生。
矿产、森林、草原等资源督察的产生背景，是特定类型自然资源的开发利用在工业化过程中发展为社会经济中的专门行业。各类自然资源的不同特征和开发利用方式导致分行业资源管理体制产生，并形成了围绕资源要素的立法传统[7]。面对自然资源的稀缺性导致的竞争性使用[8]，行业主管部门为了防止自然资源的经济价值受到无序使用的破坏，需要设立垂直的监督机制。以原矿产资源督察员制度为例，其监督对象主要是参与矿产开发活动的私主体，包括矿业权人、中介机构、自然人或其他经济组织[9]。土地督察的产生背景有所不同。世纪之交，在中国进入经济高速增长期后，分税制改革催生了土地、财政、金融“三位一体”的发展模式，“以土地谋发展”成为地方政府的主要任务[10]。同时，国家的粮食安全战略要求实施“最严格的耕地保护制度”。地方政府面临经济发展与耕地保护的激烈冲突，默许大量土地违法事件发生。此外，2004年前后中国推行的土地管理省以下垂改，进一步减少了中央对省级政府的有效监督和制约[11]。为了遏制土地违法、落实耕地保护，国务院于2006年正式出台土地督察制度，其主要督察对象为各级政府。
以上两类督察机制虽然由于资源特性和管理机制不同而存在区别，但是从督察内容的角度看，均为仅针对特定资源要素的督察，仅注重保护某一类资源，忽视了各类资源生态与经济价值的整体性[12]。随着生态文明建设进入“五位一体”总布局，自然资源领域分要素的管理体制和督察模式弊端逐渐凸显[13]，为了杜绝此类弊端，统一各类自然资源开发保护的自然资源督察应运而生。根据督察内容涵盖面的区别，可以将中国自然资源督察分为两个发展阶段。

1.2 中国自然资源督察制度的主要发展阶段

1.2.1 单一资源要素管理时期：按行业设立的各类资源督察

这一时期，自然资源领域分要素督察的基础是资源的分要素立法和管理，例如《森林法》《草原法》等法律均为独立的行业立法。按各领域督察制度设立的时间顺序，国家在矿产、草原、城乡规划、土地、森林、海洋等领域均建立了中央向下的垂直督察工作机制（表1）。各类督察工作机制在授权来源、机构名称、督察对象和工作方式等方面存在区别，但均体现了中央和上级政府对地方的督察指导，是对地方“块块”横向管理体制的补充。其中，最为重要的是土地督察制度，土地督察制度也是当前自然资源督察制度的蓝本。在西方，土地督察也是一项重要制度。俄罗斯以《联邦环境保护法》《联邦土地法典》《联邦大气保护法》为基础，对土地利用和管理活动进行实质性督察[14]，英国、荷兰等国的督察侧重于规划领域[15]。西方国家近年来出现了跨领域综合性督察的发展趋势，如荷兰在2010年的机构调整后将空间规划、房屋建设和环境纳入统一督察[16]。
表1 单一资源要素管理时期的行业督察机构建制

Table 1 The institution structure of natural resource supervision during the first stage

督察类型 督察授权/委托来源 督察对象和方式 督察队伍建制 机构性质
土地 《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号） 各省、计划单列市人民政府；不直接办理案件 9个国家土地督察局 中央政府派出的国家机关
海洋 《国家海洋局关于实施海洋督察制度的若干意见》国海发〔2011〕26号 各省、计划单列市人民政府；后调整为沿海省、自治区、直辖市人民政府及其海洋主管部门和海洋执法机构① 3个国家海洋局海区分局；2016年后调整为中央对地方的进驻式督察 中央政府派出的国家机关
森林 《森林资源监督工作管理办法》（国家林业局令〔2007〕第23号） 监督驻在地区、单位；后增加直接督查督办案件职能② 15个国家林业局森林资源监督（专员）办事处 事业单位
城乡
规划		 住建部《建设部关于建立派驻城乡规划督察员制度的指导意见》（建规〔2005〕81号） 受上级政府委派，对下级政府进行督察；不直接办理 案件 向下级派出督察员，主要从各级退休同志中选任 未设专门机构
草原 2002年修订的《草原法》第五十六条规定设立草原监督管理机构 监督各级政府和主管部门；以案件执法为主 设草原监理中心及其在各省（区、市）监理站（所） 事业单位
矿产 《矿产资源监督管理暂行办法》（国发〔1987〕42号） 矿业权人及各类经济组织 聘任从事矿产督察工作的专业技术人员 实际已停止 督察

① 《国家海洋局关于印发海洋督察方案的通知》国海发〔2016〕27号。

② 国家林业局办公室关于印发《国家林业局派驻森林资源监督机构督查督办破坏森林资源案件管理规定》的通知（办资字〔2014〕32号）。

分要素的自然资源行业督察在特定时期为中国的自然生态保护做出了重要贡献。在生态文明理念提出之前，中国长期高速发展可以部分归因于中央为各级政府设定的政绩考核目标，通过掌握人事任免权指挥地方政府追求高速度的经济发展[17]。由此导致地方政府倾向于动员一切资源来促进经济的高增长[18]，资源和生态保护的优先级低于经济发展。自然资源分要素督察有效遏制了这一阶段资源的无序开发，减少了对生态系统服务功能的破坏[19]。

1.2.2 自然资源统一开发保护时期：自然资源全要素督察

在中国转向高质量发展、沙统一保护的背景下，分要素管理体制的局限日益凸显，“在同一块地上，国土部门说是耕地，林业部门说是林地，农业说是草地，海洋说是海域，甚至一个县级单位的规划差异图斑可以达到千块以上”[3]。各行业主管机关对本领域资源要素的管理不考虑其他生态要素的影响，可能削弱或破坏生态系统的整体性并导致生态系统服务功能的损害[20]。2018年机构改革方案按照“两统一”的要求设立了新的自然资源部，此前自然资源领域多头治理、权责分散的弊端得到了较大改善。自然资源部的职能由原国土部的土地开发与管理转向各类自然资源的开发保护，并作为生态环境的协管部门承担一定的自然生态监管职责，涵盖各种资源类型的自然资源督察制度正式建立。
自然资源督察的工作内容、机构和手段发生了重大变化。自然资源督察的内容从原国家土地督察所针对的土地扩展到各类自然资源，同时还承担起督察党中央、国务院在自然资源领域各项方针政策、决策部署落实情况的任务。在机构建制上，于自然资源部内设立自然资源总督察，并在原土地督察局的基础上组建了九大自然资源地方督察局。自然资源督察的对象和督察手段也得到了扩充。在督察对象方面，2018年机构改革后自然资源地方督察局《三定方案》将自然资源督察的对象从原土地督察的“省级、计划单列市人民政府”，扩大至“各级地方政府”，全国数千个县级单位均被纳入自然资源督察对象。在督察手段方面，改革后的自然资源督察能够运用“按照有关规定对地方政府负责人开展约谈，移交移送问题线索”等多种手段。综上，自然资源督察制度经历了从分要素督察阶段发展到自然资源统一开发保护督察阶段的演变历程（图1）。
图1 我国自然资源督察制度发展历程

Fig. 1 The development of natural resources supervision system in China

1.3 当前自然资源督察制度的基本功能

作为生态文明体制改革的一环，自然资源督察需要遵循系统性、整体性、协同性的总体要求。自然资源督察具有基础性、保障性地位，它的开展事关生态文明体制改革中自然资源资产产权、国土空间开发保护、资源总量管理和全面节约等多项重要制度的落实。因此，立足于生态文明建设，自然资源督察制度应当具有实现资源有序开发保护、推动自然生态领域治理体系现代化、促进高质量发展等功能。
第一，自然资源督察应当有实现资源有序开发保护的本职功能。自然资源开发保护的关键在于遵循“生命共同体”理念，在自然资源要素保护与生态整体保护之间实现平衡。改革后的督察领域覆盖广泛，涵盖山水林田湖草沙及矿产等资源，各类资源要素既独立又互相依存。对此，现行法规和政策已经探索出根据生态功能重要性对资源实施分区、分级开发保护的安排，为资源开发与整体保护之间的平衡提供实现路径。对于划入生态保护红线的特别重要生态功能区，依托于国家公园及自然保护地体系，以禁止开发、生态保育为原则，实施生态系统保护修复工程( 中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，2019年11月1日。)；对于可以进行开发利用活动的一般生态空间以及生产生活空间，应在资源开发中通过合同等方式确立生态保护和修复义务，并明确主管部门在资源利用中实现生态保护的监管职责、纳入考核评价。自然资源督察的任务涵盖空间规划、保护区及生态修复等领域，是实现资源有序开发保护的重要保障。
第二，自然资源督察应当有促进资源和生态领域治理体系现代化的功能。本文所讨论的督察，是中央政府向地方派驻督察队伍，通过督察、约谈、问责、办案等形式促进中央大政方针以及国家法律法规得到有效贯彻的活动，与科层制模式的自然生态监管和行政执法活动有显著区别。其不仅具有中央矫正地方政府“偏离失控”行为的功能[21]，更重要的是能够在获得“基层渗透性权力”（infrastructural power）、有效贯彻国家战略和法律的基础上，促进国家自然生态治理的制度化建设，实现“低专断性权力—高基层渗透性权力”的治理格局[22]。这一功能可以为生态文明多项制度的建设提供保障，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。
第三，自然资源督察应当具有外部性的社会效能。督察的有效落实能产生多重正外部性，其一，能够通过山水林田湖草沙统一保护实现生态系统整体性价值[23]；其二，能够保障以自然资源为物质载体的资源安全及生态安全，助力总体国家安全观的实现；其三，能够借助自然资源及国土空间的有序开发保护促进经济社会发展全面绿色转型，促进“双碳”目标的实现，是实现高质量发展转型的重要依托。因此，自然资源督察以督察问责为实施路径，以典型案例、公众参与为信息媒介，在保护和实现自然资源的经济价值之外还具有广泛的生态、政治和社会效能。

2 自然资源督察的制度困境

2.1 自然资源督察尚未形成自然资源全要素督察合力

当前，自然资源部虽然已经设立总督察办，并将9个派出的土地督察局改组为自然资源地方督察局，但是从《三定方案》所确认的职能定位、编制职数上看，各地方督察局实际上只是在原有土地督察局基础上改挂了牌子[24]。从科层制运行逻辑的角度来说，机构没有记忆，但是有其固有的工作惯性。因此，自然资源督察存在机构构造和督察任务转型两方面的问题，尚未形成自然资源全要素督察合力。
第一，督察机构构造与督察内容不匹配，如图2所示未能整合原中央各部门派驻地方的督察力量。在以往自然资源分要素管理的体制下，中国设立了9个国家土地督察局、3个国家海洋局海区分局、15个森林资源监督（专员）办事处、草原监理中心及监理站。这些派驻地方的监督、督察队伍均符合本文阐述的“督察”定义，且在建置上均已由原单位划入自然资源部及其代管的国家林草局[25]。这批队伍共计有上千人的规模，但是当前的自然资源督察队伍仅包括9个地方督察局。这是由中国行政管理体制的特性导致的，森林专员办事处、草原监理中心隶属于国家林草局，而部委对于代管的国家局仅具有形式上的“组织联结”关系[26]，这意味着设于自然资源部内的自然资源总督察办无法有效动员相关的专业资源监督派出机构。因此，当前自然资源督察机制整合存在欠缺，与其职能转型要求尚未实现匹配。
图2 自然资源督察面临的制度困境

Fig. 2 The institutional dilemma of natural resources supervision in China

第二，督察任务转型尚未落实，督察的目标和督察机构工作人员的认识尚未从土地督察转向自然资源全要素督察。这一问题体现在：首先，国家自然资源总督察办公室多轮新闻发布会展示的典型案例，大多聚焦于土地违法、矿山修复等传统土地督察职责，林、草、水、湿地等资源受到忽视；其次，地方督查局工作人员展示的督查内容排序顺位典型地展示了当前自然资源督察工作的重点，依照重要性分别是土地督察、国土空间规划的制定、群众权益问题[27]；再次，机构改革落地两年后，实务中许多一线工作人员仍然将自然资源督察视为土地督察[28]。

2.2 自然资源领域存在多重监督与督察

不同主管部门在于自然资源和生态保护领域存在多重监督，致使监督管理制度缺乏系统性[29]。第一，自然资源和生态保护领域相关主管部门存在多重监督。基于相关部门《三定方案》和《责任清单》中生态和资源保护职责的整理（表2）能够直观地反映这一问题。首先，三部门均负有生态保护职责，自然资源部自身在承担“资源资产所有者”角色之外，还通过国土空间规划及用途管制的实施，承担监督空间和资源开发利用的职能；国家林草局对林草湿地资源、生态保护修复工作、各类自然保护地进行日常管理和监督，以资源监督等方式履行生态保护职责②(② 《国家林业和草原局办公室关于开展森林资源监督先进工作者评选活动的通知》，便函资〔2019〕290号，2019年10月30日。)；生态环境部门主要承担“指导协调和监督”角色[1]，负责监督生态保护红线、生态保护修复工作、自然保护地。其次，三部门对于资源和生态保护制度的监督存在重叠，自然资源部及林草局对空间规划和用途管制、生态保护修复、自然保护地承担管理与监督职责，生态环境部对这三类生态保护制度的实施也具有监督职责。再次，三部门监督的各类自然资源要素存在重叠，在中国《宪法》及《物权法》规定的各类自然资源中，除土地和矿产具有较强专业性由自然资源部门实施要素管理和监督之外，水、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海洋和野生动物等资源均受到三部门的多重监督。
表2 三部门生态保护相关职责对比

Table 2 Comparison of ecological protection responsibilities of the three government departments

自然资源部 国家林业和草原局 生态环境部
三定方案 （六）负责建立空间规划体系并监督实施……组织划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线
（七）负责统筹国土空间生态修复
（八）负责组织实施最严格的耕地保护制度。牵头拟订并实施耕地保护政策，负责耕地数量、质量、生态保护		 （一）负责林业和草原及其生态保护修复的监督 管理
（二）组织林业和草原生态保护修复和造林绿化 工作
（三）负责森林、草原、湿地资源的监督管理；
（六）负责监督管理各类自然保护地		 （五）负责环境污染防治的监督管理……设土壤生态环境司。负责全国土壤、地下水等污染防治和生态保护的监督管理
（六）指导协调和监督生态保护修复工作……组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法
中央和国家机关生态环境保护责任清单 4. 负责牵头组织编制国土修复规划并实施有关生态修复重大工程
7. 负责海洋开发利用和保护的监督管理工作		 1. 负责林业和草原及其生态保护修复的监督管理
2. 组织林业和草原生态保护修复和造林绿化工作
3. 负责森林、草原、湿地资源的监督管理		 1. 负责建立健全生态环境基本制度
3. 负责重大生态环境问题的统筹协调和监督管理
7. 指导协调和监督生态保护修复工作。组织编制生态保护规划，监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动……生态破坏恢复工作
第二，作为部门职责的延伸，自然资源督察与中央生态环境督察出现了督察领域和内容的重合。例如，自然资源部在2018年的督察通报中提及侵占耕地、破坏林地、填海造地、侵占湿地等生态破坏问题；而2021年中央生态环境保护督察反馈的典型案例包括毁林造地、侵占湿地[30]，以及矿产资源破坏、保护区管理、生态修复等属于自然资源部门职责的违法行为。重复督察不仅造成行政资源浪费，还导致责任主体难以确定。比较分析《中央生态环境保护督察工作规定》以及自然资源地方督察局《三定方案》中确立的职责，两类督察的重合领域具体包括以下三类。首先，两类督察均对重大生态环境问题展开督察。自然资源督察的职能包括“对涉及自然资源开发利用、生态保护重大问题开展督察”，而中央生态环境保护督察有“解决突出生态环境问题、改善生态环境质量，落实生态环境保护责任”的任务。并且，两类督察的规范性文件均未界定“生态保护重大问题”的内涵。其次，两类督察均对生态保护修复工作实施督察。自然资源督察的内容包括督察地方政府落实自然资源开发利用中的生态保护修复等职责的落实情况；而根据生态环境督察的职责也包括指导协调和监督生态保护修复。再次，两类督察均对国土空间规划及实施进行督察。自然资源督察的职责包括督察国土空间规划的编制和实施，特别是落实“三区三线”的情况。而“三区三线”中的生态红线也属于生态环境保护督察的工作范畴，其不仅是《环境保护法》规定的基本环境制度，督察“高质量发展和减污降碳的经济体系优化升级、国土空间优化布局”也已被列入生态环境保护督察的责任清单[31]。

2.3 自然资源督察手段和对象受限

机构改革以来自然资源督察取得的督察成效有限，相比于生态环境督察，未能在自然资源违法领域形成压倒性态势。其问题突出表现在三方面。第一，自然资源管理技术手段的应用存在体制障碍。中国在资源管理技术手段方面已经具备相当的技术基础，以卫星遥感影像数据为主，无人机监测、数字督察系统、国土调查数据库为辅，在传统土地督察领域成效显著[3]。但是由于自然资源要素分割管理的体制和法律障碍，技术手段在自然资源督察应用中受限。以水资源为例，长期以来水量水质等水文数据由水利部主导，排污口相关数据由生态环境部掌握，近期在《长江保护法》的推动下才逐渐出现数据跨部门共享的改革趋势。森林、草原领域也存在类似问题。当代资源管理与生态系统监测依赖于大数据、全数据[32]，数据资源的条块分割限制了技术手段在自然资源督察中的应用。
第二，欠缺与督察相配套的问责机制。2020年6月，《自然资源部挂牌督办和公开通报违法违规案件办法》出台，自然资源部启动挂牌督办违法案件。《办法》要求自然资源督察机构对挂牌督办案件进行督察，这一机制在自然资源督察原有的“督政”模式基础上将督察的工作对象扩大到了个案[33]，是自然资源制度的重要转型。但是，个案督察尚缺乏与问责的衔接机制，在解决个案违法的基础上无法实现对相应政绩责任人的有效追责。从以往土地督察的经验看，由地方督察局驻地的督察绩效优于非常驻地区[34]，个案督察更为依赖督察人员常驻，将扩大不同省份督察绩效之间的差距。
第三，自然资源督察对象的层级较低，且未纳入各级党委。一方面，自然资源督察在《三定方案》中获得了对省、市、县三级地方政府进行督察的授权，但是自然资源督察的对象集中于市县政府，对省级政府及其所属部门的督察成效受限[35]，未能对自然资源违法行为形成有效震慑。另一方面，2015年开始实施的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》确立了环境、资源两大领域的“党政同责”，中央生态环境保护督察因“党政同督”而快速取得成效。但目前自然资源督察限于对各级地方政府的督察，尚未将党委责任纳入督察对象，限制了自然资源督察效能的发挥。

3 自然资源督察制度困境的成因

3.1 自然资源“所有者”与“监管者”职责有待厘清

当前生态保护领域三大部门职权在实际运行过程中，出现了资源和生态监管职责归属不清的问题，进一步影响到自然资源督察与生态环境保护督察的差异化定位和有效实施。本轮机构改革在自然生态监管领域遵循“所有者与监管者分开”的思路③(③ 中共中央 国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，2015年9月21日。)，根据“一件事情原则上由一个部门负责”的原则划分自然资源与生态环境两大领域的职权④(④ “十九届三中全会”《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，2018年2月28日。)。资源保护与污染防治两大领域的分置具有理论和实践的基础[36]。然而机构改革后，并未设立对所有自然资源行使监督职能的独立部门[37]，各类自然资源的监督职能分置于自然资源部及其代管的国家林草局。即自然资源部既要履行各类自然资源资产所有权人的角色，又要承担对各类自然资源开发保护的监督。同时，生态环境部门负责监管自然保护地、生态保护红线和生态保护修复工作，需要对以各类自然资源为载体的生态系统实施监管。上述原因共同导致当前自然资源资产的“所有者”已经明确，“监管者”角色仍分散在多个部门，并进一步限制自然资源督察在自然资源整体保护方面发挥功能。

3.2 自然资源行业管理与要素管理存在潜在矛盾

前文论及自然资源分行业、分要素立法模式和管理体制的社会经济背景，导致各类自然资源并不遵循统一的规制逻辑。以森林、草原、矿产为代表的行业管理与以土地管理为代表的要素管理存在潜在矛盾，进一步影响到机构改革后自然资源领域形成国土空间统一开发保护的合力。传统自然资源立法的主要目的是解决各自然资源在开发和利用中的特性问题[38]，土地管理的主要任务则是保障粮食安全和经济发展，两者均不注重处理多种资源开发利用中的相互关系，更不能保障资源开发利用中实现生态整体保护和修复。为此，在机构改革之外，还需要通过行业管理、行业立法的内在理性化过程进行调适[39]，理顺资源要素保护与生态整体保护之间的关系。
空间规划中生态空间与农业空间的冲突也为自然资源督察的有效开展造成了障碍[40]。其原因是，虽然当前全国省级国土空间规划已经基本制定完成，但是空间规划是原属多个部门规划职能整合形成的新型规划。特别是空间规划的组成部分中，主体功能区原属国家发改委职能、生态红线的划定属原环保部职能，这些职能并入自然资源部门后各方面的利益尚未得到充分表达并实现整合[41]。在空间规划控制线的划定方面，从技术路线上看，三区三线的双评价机制与原生态红线的机制不同[42]；在处理空间规划与原生态红线之间的关系上，各省份出台的管理规范在管控效力、法律责任等方面存在较大区别[43]。

3.3 督察缺乏规范依据和权威效力

当前自然资源督察的运行未形成体系化的规范依据。原有各类资源督察制度虽然在法律渊源上获得了《森林法》《草原法》等法律及国务院的授权，并由《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《国务院机构改革方案》确认了对新设自然资源督察机构的授权，但机构改革后，至今未出台自然资源督察的相关法规或部门规章。因此，在自然资源督察领域，只有部分效力位阶较低的规范性文件中存在零星规定，未形成体系化的规范依据。与自然资源督察不同，中央生态环境保护督察已经形成了较为完备的体系化督察规范依据。在完善的规范体系与中央权威的双重驱动下，中央生态环境保护督察近年取得了显著成效。
在规范依据缺失之外，政治权威的缺乏也导致当前自然资源督察的对象层级不高、成效有限。自然资源部《三定方案》授权自然资源地方督察局督察省级及以下各级政府，但是未能匹配相应的政治保障和权威，难以对省级政府形成督察威慑。作为参照，生态环境督察的成效与督察主体的权威层级密切相关，最初，2014年原环保部主导开展的环保综合督察仅主要督察了地级市政府，因为“部—省”平级机关之间不能形成政治权威，只能策略性地争取省级政府的支持[5]。直到2015年中央环保督察纳入“最高政治权威”，并获得领导小组成员的高配，才使得对省督察顺利展开[44]。因此，自然资源地方督察局“局（厅）督察省”的权力配置格局必然导致“对省督察”成效不大的状况。

4 完善自然资源督察体系的相关建议

4.1 构建统一高效的多层级督察机制

为了实现自然资源督察的有效开展，需要解决自然资源督察任务的广泛性与督察资源受限之间的矛盾。这一问题的解决路径包括整合扩充自然资源督察的构成人员，以及建立健全“中央—省”两级自然资源督察机制。

4.1.1 整合分散的自然资源督察队伍

对于当前自然资源领域分散的各条督察队伍，应以整合为目标。2018年机构改革将8个部门的相关职责整合进入自然资源部，相应的海区分局、森林专员办事处、草原监理中心已经划归自然资源部及其代管的林草局，为统一自然资源督察队伍奠定了良好基础。但是，部委代管的国家局具有高度独立性，同时森林、草原监督机构也已经实施相关改革，在原监督职能的基础上增加了其他职能，如驻长春森林资源监督专员办事处加挂了东北虎豹国家公园管理局牌子。对此应当通过职责划分，剥离各派出机构内负责资源监督的内设机构，转划入自然资源总督察办及各地方督察局。在整合督察队伍的基础上，还应当建立整合各类资源信息的自然资源大数据平台，将卫星遥感、地理信息系统、资源动态监测等自然资源管理技术手段运用到全要素自然资源督察中。
短期内，在各条督察队伍尚未整合的现实约束下，可以依托现有的工作机构和工作方式，通过部门协调、统一规划等方法实现协同督察。由自然资源总督察办作为协调机构，在各地方督察局制定的督察计划方案中将自然资源、海洋、森林、草地等督察力量整合纳入督察队伍，统一参与各类例行和专项督察，形成制度化的线索收集、问题反馈、督察整改工作机制，并出台规范性文件加以保障。这一整合方式既避免国家机构改革或调整各机关《三定方案》的复杂程序和利益博弈，又能有效调动各条派驻地方的自然资源督察队伍，增强督察的专业性。

4.1.2 健全省级自然资源督察机制

构建多层次自然资源督察机制是对于中央层级督察的重要补充。当前，已有20多个省份建立了省级自然资源督察或相关机制，省级督察在督察手段和形式、跨部门合作、探索权责清单等领域取得了一定创新[45]。但是，省级督察的机构建制、督察对象仍不统一，缺乏规范性文件指导，尚处于分散探索阶段。为完善省级督察，首先应在中央层面制定规范，要求统一建立中央、省两级督察体制，明确机构设置、职权职责和工作方式。作为比较，生态环境督察领域的两级督察体制在《中央生态环境保护督察工作规定》及《关于构建现代环境治理体系的指导意见》要求下建立，省级环保督察已较为完善。其次，需准确定位省级督察的角色，一方面需要监督中央自然资源督察问题和线索整改的履行，另一方面要发挥省级贴近地方、管辖范围小的优势，实现包括县乡政府在内的低层级、大范围督察覆盖。

4.2 实现自然资源督察与生态环境保护督察的差异化定位

有效区分自然资源与生态保护领域中的执行和监督，避免多重监管，是厘清生态保护领域自然资源与生态环境部门所负监管职责的关键。在维持现行部门设置的条件下，过程论的国家权力分工理论强调“执法权”与“执行法律监督权”的划分[46]，区分了决策者、执行者、监督者[47]。基于这一理论框架，能够界定相关部门在资源保护具体工作中的“执行—监督”职责，并在此基础上实现两类督察职责范围的差异化定位。

4.2.1 明确资源和生态保护领域相关主管部门的监管职责

鉴于上一轮机构改革刚刚落地，制度、人员的调整和磨合已经产生了较大成本，并且，自然资源管理与生态环境监管在生态管理中存在目标差异，生态管理职权二元划分的模式具有内在合理性[48]，短期内不宜进行另起炉灶式的改革。在生态系统整体保护和系统治理的要求下，空间规划、自然保护地和生态修复是实现自然资源有序开发保护的具体手段[49]，根据过程论的权力分工理论界定相关部门的监管职责是一条可行的路径。根据《机构改革方案》和《三定方案》，第一，国土空间规划和用途管制依托于“三区三线”，可以由自然资源部门监督城镇开发边界及耕地红线的实施，由生态环境部门监督生态红线的实施。第二，中国自然保护地体系包括现存的各级各类自然保护区及国家公园试点[50]，应当由林草部门执行自然保护区日常管理工作，生态环境部门逐步推出对自然保护区的日常管理工作，主要承担监督职责。第三，在生态修复工作中，生态环境部门主导制定的自然保护规划包括自然退化防治规划，自然资源部门制定的生态保护修复规划需要与之衔接；自然资源部门及林草部门负责生态修复工作的执行，生态环境部门则对生态保护修复规划的落实和生态修复的实施效果进行监督。
综上，自然资源部门对资源开发利用、实施国土空间规划负有监督职责，在生态保护修复和自然保护区管理上则负担执行角色。生态环境部门对于生态空间和生态红线、生态保护修复和自然保护区管理负有监督职责。

4.2.2 合理配置两类督察的目标领域

在合理界定资源和生态保护领域相关部门“执行—监督”职责的基础上，能够以此区分自然资源督察及生态环境督察的工作内容。对于自然资源督察而言，基于自然资源部应承担的监督职能，自然资源督察应当在各类自然资源保护和利用、“三区三线”中的城镇开发边界及永久基本农田领域承担全面的督察职责，切实维护自然资源整体保护水平和国土空间开发中控制红线的落实；在生态保护修复、保护区管理中仅督察地方政府的法律执行情况。这一安排能够突出自然资源督察在具有较强专业性领域中的督察优势，兼顾资源保护与生态修复的双重目标，符合自然资源部门习惯于采纳能够体现“职能特征和质量因素”的分要素管理考核指标的工作传统[51]，发挥自然资源督察的最大效能。
对于中央生态环境督察而言，应当承担“三区三线”中生态保护红线及生态保护修复的督察职责，不再督察特定资源要素受到的具体破坏。这一安排强化了生态环境督察对于生态功能整体性的监督，不仅能够发挥生态环境督察在保护国家生态安全方面的效能，还能够克服部委代管的国家局高度独立、沟通不畅的固有弊端，实现对重要生态功能区的督察全覆盖。

4.3 加快自然资源督察法治化进程

现有的自然资源督察相关规范或局限于特定资源要素、或仅有原则性要求，导致督察运行与成效受限。为了解决这一问题，有必要使自然资源督察进入法治轨道。由于短期内设置“中央自然资源督察”可行性有限，因此自然资源督察的法制化路径应当通过法律确认其现有框架，并提升其效力层级。同时，还有必要引入一部分新举措，强化自然资源督察的权威。

4.3.1 加强自然资源督察的效力与权威

为了实现自然资源督察规范从现有的原则性和零星规范向系统性规范过渡，应当为自然资源督察制定专门立法。首先，在立法体例上，应通过提升规范层级效力的方式，使自然资源督察获得党中央和国务院的授权，参照《中央生态环境保护督察工作规定》，制定《自然资源督察工作规定》（以下简称“《规定》”），并根据《中国共产党党内法规制定条例》的规范明确其党内法规的地位。其次，引入“党政同督”。在《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》及领导干部自然资源资产离任审计等改革推行的背景下，应当在《规定》中引入党政同督制度。将督察对象扩大到各级党委将有利于督察工作发挥效能，也利于督察问责、线索移送时与上述制度的衔接[52]。再次，提升自然资源督察问责的权威层级。为了破解当前督察权力配置致使督察欠缺权威的困境，应当吸收自然资源部对省级政府实施“挂牌督办”，以及中央生态环境保护督察呈现出“社会主义法治巡视”特征[53]等成功经验，在《规定》中明确自然资源督察以中央或自然资源部的名义开展工作，并由省部级以上领导担任督查组组长[54]，强化督察的权威效力。

4.3.2 完善自然资源督察的程序性规范

应在《规定》中明确自然资源督察制度有效运行的具体规范，包括督察主体、规划、对象、内容、程序和权限、责任追究等。自然资源督察的主体为国家自然资源总督察办公室及派出的督察局，由其拟定年度督察规划计划、实施方案。在督察方式上，组建自然资源督察组，采取例行督察与进驻督察相结合的方式，提升督察威慑的效力。督察涵盖的内容需要法定化，具体包括资源保护、空间规划实施的整体情况，以及生态保护修复的执行状况。督察程序和权限需要尊重当前自然资源督察工作方式，为专项督察、日常督察、例行督察制定相应的工作权限、线索移交、问责程序，并根据将生态效益纳入经济社会发展评价体系的要求，将督察结果作为对被督察对象综合考核评价、奖惩任免的重要依据。
《规定》还需要妥善处理督察与既有相关考核问责制度的关系。例如督察移交移送、问责施加的党纪政纪责任与森林资源目标责任制、矿产资源规划目标管理责任制相近，应避免就同一问题重复追责。此外，《规定》中还可以设置与生态环境督察协同的相关规定。例如实现督察线索、证据的移交移送，在督察生态保护重大问题、生态修复和生态环境损害相关情况时及时与生态环境督察沟通，促进两类督察在各自的专长范围内履行职责。

5 结论

自然资源督察的完善是一项体系性工程，督察直接影响中国资源管理以及生态保护的成效，不仅是强化和落实各类生态保护目标的重要手段，也是生态文明建设的重要一环。中国的资源督察经历了从基于资源要素的分散督察向自然资源统一督察的发展历程，本文从自然资源督察体系完善的角度探讨了这一制度的发展现状、制度困境、成因及完善方向，并分析其在督察机制、督察职责领域和督察成效保障三方面面临的问题。
为实现各类自然资源整体督察，统筹山水林田湖草沙系统治理，需要以法治化、规范化作为保障督察制度价值实现的基本路径。具体而言，需要从健全机制、明确职责定位、推进法治进程三方面加以完善：（1）督察机制的健全不仅需要灵活整合督察队伍，还应构建“中央—省”两级督察体系；（2）清晰界定督察职责，首先需要明确在资源、生态的交叉领域界定不同部门的执行和监督职责，并在此基础上实现自然资源督察的准确定位；（3）督察法治化建设应当改变督察权威不足的状况，以高规格授权、党政同督、纳入领导干部绩效考核以及完善移送问责程序等方式保障督察的规范实施。

References

Publishing order | Descend order by publishing year | Descend order by cited within
[1]
周宏春. 国务院机构改革为生态文明建设提供体制保证: 自然资源产权更加明晰生态环境明确谁来监管. 中国生态文明, 2018, 24(2): 25-30.

[ ZHOU H C. Institutional reform of the State Council provides institutional guarantee for the construction of ecological civilization. China Ecological Civilization, 2018, 24(2): 25-30.]

[2]
WANG K, LI G, LIU H. Does natural resources supervision improve construction land use efficiency: Evidence from China. Journal of Environmental Management, 2021, 297: 113317-113325.

DOI

[3]
杨璐. 以“问题导向”提升督察效力. 中国自然资源报,2020-12-17(6).

[ YANG L. Improving the effect of inspector by "problem-oriented" method. China Natural Resources News, 2020-12-17(6). ]

[4]
郑伟元. 国土空间规划督察若干问题思考. 中国土地, 2019, (9): 19-21.

[ ZHENG W Y. Thinking on some problems of land space planning and supervision. China Land, 2019, (9): 19-21.]

[5]
陈海嵩. 环保督察制度法治化: 定位、困境及其出路. 法学评论, 2017, 35(3): 176-187.

[ CHEN H S. Legalization of environmental supervision system: Position, dilemma and way-out. Law Review, 2017, 35(3): 176-187.]

[6]
郭栋, 胡业飞. 地方政府竞争: 一个文献综述. 公共行政评论, 2019, 12(3): 156-173.

[ GUO D, HU Y F. Local government competition: A literature review. Journal of Public Administration, 2019, 12(3): 156-173.]

[7]
张璐. 国有自然资源资产管理的主要问题与应对思路. 中国国土资源经济, 2021, 34(2): 14-21.

[ ZHANG L. Main problems and countermeasures of state-owned natural resources assets management. Natural Resource Economics of China, 2021, 34(2): 14-21.]

[8]
AAGAARD T S. Environmental law as a legal field: An inquiry in legal taxonomy. Cornell Law Review, 2010, 95(1): 221-282.

[9]
王世虎, 袁国华, 胡德斌, 等. 推进国家矿产资源督察工作的若干思考. 中国国土资源经济, 2022-1-13: 1-13, Doi: 10.19676/j.cnki.1672-6995.000713.

DOI

[ WANG S H, YUAN G H, HU D B, et al. Thoughts on promoting national mineral resources supervision. Natural Resource Economics of China, 2022-1-13: 1-13, Doi: 10.19676/j.cnki.1672-6995.000713.]

DOI

[10]
谭明智. 严控与激励并存: 土地增减挂钩的政策脉络及地方实施. 中国社会科学, 2014, 223(7): 125-142.

[ TAN M Z. Strict control and incentive: Evolution of the policy of linking decrease of arable land with increase of construction land and its local implementation. Social Sciences in China, 2014, 223(7): 125-142.]

[11]
陈阳. 论我国土地督察制度良善化进路: 以中央与地方关系为视角. 东方法学, 2017, 56(2): 154-160.

[ CHEN Y. On improvement of land supervision system in China. Oriental Law, 2017, 56(2): 154-160.]

[12]
朱江, 张国杰. 基于逻辑框架法的自然资源用途管制路径与方法研究. 自然资源学报, 2022, 37(1): 59-69.

[ ZHU J, ZHANG G J. Research on the path and method of natural resources' use regulation based on logical framework approach. Journal of Natural Resources, 2022, 37(1): 59-69.]

DOI

[13]
马永欢, 吴初国, 苏利阳, 等. 重构自然资源管理制度体系. 中国科学院院刊, 2017, 32(7): 757-765.

[ MA Y H, WU C G, SU L Y, et al. Reshaping natural resources management system. Bulletin of Chinese Academy of Sciences, 2017, 32(7): 757-765.]

[14]
莱尔曼 Z, 沙盖达 N. 俄罗斯土地改革及农地市场发育状况. 国外社会科学, 2006, 253(1): 97-99.

[ LEHRMAN Z, SHAQADA N. Market development of land reform and agricultural land in Russia. Social Sciences Abroad, 2006, 253(1): 97-99.]

[15]
SHAW V N, SHAW D. Transnational spatial planning in Europe: The role of INTERREG 11c in the UK. Regional Studies, 1998, 32(3): 281-289.

DOI

[16]
王崴, 许新宜, 王红瑞. 水资源督察制度初探. 北京师范大学学报: 自然科学版, 2015, 51(4): 393-398.

[ WANG W, XU X Y, WANG H R. Study on the supervision system of water resources. Journal of Beijing Normal University: Natural Science, 2015, 51(4): 393-398.]

[17]
周黎安. 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究. 经济研究, 2007, 42(7): 36-50.

[ ZHOU L A. Governing China's local officials: An analysis of promotion tournament model. Economic Research Journal, 2007, 42(7): 36-50.]

[18]
周飞舟. 锦标赛体制. 社会学研究, 2009, 24(3): 54-77.

[ ZHOU F Z. The tournament system. Sociological Study, 2009, 24(3): 54-77.]

[19]
HANSEN A J, DEFRIES R. Land use change around nature reserves: Implications for sustaining biodiversity. Ecological Applications, 2007, 17(4): 972-973.

DOI

[20]
邓海峰. 生态法治的整体主义自新进路. 清华法学, 2014, 8(4): 169-176.

[ DENG H F. A holistic approach for theoretical innovation in ecological law and governance. Tsinghua University Law Journal, 2014, 8(4): 169-176.]

[21]
娄成武, 韩坤. 嵌入与重构: 中央环保督察对中国环境治理体系的溢出性影响: 基于央地关系与政社关系的整体性视角分析. 中国地质大学学报: 社会科学版, 2021, 21(5): 58-69.

[ LOU C W, HAN K. Embeddedness and reconstruction: Spillover effect of central environmental protection supervision on China's environmental governance system. Journal of China University of Geosciences: Social Sciences Edition, 2021, 21(5): 58-69.]

[22]
尤陈俊. 当代中国国家治理能力提升与基础性国家能力建设. 法制与社会发展, 2015, 21(5): 82-85.

[ YOU C J. On the promotion of contemporary China's State governance capacity and the building of its infrastructural sate capacity. Law and Social Development, 2015, 21(5): 82-85.]

[23]
邓海峰. 环境法与自然资源法关系新探. 清华法学, 2018, 12(5): 51-60.

[ DENG H F. A new quest for understanding the relationship between environmental lawand natural recourse law. Tsinghua University Law Journal, 2018, 12(5): 51-60.]

[24]
张帆, 魏凌, 叶剑平. 我国公务员的激励机制与优化策略研究: 以自然资源督察为例. 理论与现代化, 2021, 267(1): 91-97.

[ ZHANG F, WEI L, YE J P. A research on civil servant incentive mechanism and optimization strategy: A case study of natural resources supervision organization. Theory and Modernization, 2021, 267(1): 91-97.]

[25]
杨璐. 关于自然资源督察系统性构建的几点建议. http://www.crcmnr.org.cn 2020-09-27.

[ YANG YANG. Some suggestions on the systematic construction of natural resources supervision. http://www.crcmnr.org.cn 2020-09-27.]

[26]
杜倩博. 主管部委与国家局的职责关系研究: 基于中美大部制内部治理结构的比较. 探索, 2018, 200(2): 134-143.

[ DU Q B. The power relations between departments and state bureaus. Probe, 2018, 200(2): 134-143.]

[27]
程中华. 主动担当作为严格督察履职. 中国自然资源报,2021-04-09(3).

[ CHENG Z H. Take the initiative as a strict inspector to perform their duties. China Natural Resources News, 2021-04-09(3)..]

[28]
宋歌. 土地督察制度全面步入法治轨道. 中国自然资源报,2021-09-15(6).

[ SONG G. Land supervision system stepping into the track of rule by law. China Natural Resources News, 2021-09-15(6).]

[29]
宋马林, 崔连标, 周远翔. 中国自然资源管理体制与制度: 现状、问题及展望. 自然资源学报, 2022, 37(1): 1-16.

[ SONG M L, CUI L B, ZHOU Y X. Management system and institution of natural resources in China: Status, problems and prospects. Journal of Natural Resources, 2022, 37(1): 1-16.]

DOI

[30]
陈妍凌. 建立长效机制,汇聚治理合力:第二轮第三批中央生态环保督察报告解读. 中国环境报, 2021-07-30(1).

[ CHEN Y L. Establishing a long-term mechanism and pooling the power of governance: An interpretation of the second and third batch of central ecological and environmental supervision reports. China Environmental News, 2021-07-30(1).]

[31]
但家文. 紧扣国家最新要求编制好督察四个清单. 中国环境监察, 2021, 62(5): 78-79.

[ DAN J W. In accordance with the latest requirements of the state, four lists of inspectors have been drawn up. China Environment Supervision, 2021, 62(5): 78-79.]

[32]
于贵瑞, 何洪林, 周玉科. 大数据背景下的生态系统观测与研究. 中国科学院院刊, 2018, 33(8): 832-837.

[ YU G R, HE H L, ZHOU Y K. Ecosystem observation and research under background of big data. Bulletin of Chinese Academy of Sciences, 2018, 33(8): 832-837 ]

[33]
尹明. 探索建立自然资源日常督察制度. 中国土地, 2020, (5): 25-27.

[ YIN M. Explore the establishment of natural resources day-to-day supervision system. China Land, 2020, (5): 25-27.]

[34]
陈晓红, 朱蕾, 汪阳洁. 驻地效应: 来自国家土地督察的经验证据. 经济学: 季刊, 2019, 18(1): 99-122.

[ CHEN X H, ZHU L, WANG Y J. Government station effect: Empirical evidence from the state land supervision in China. China Economic Quarterly, 2019, 18(1): 99-122.]

[35]
薛梅, 邓凡. 对省督察: 省级政府主体责任如何落地. 中国自然资源报,2019-11-29(7).

[ XUE M, DENG F. How the main responsibility of the provincial government falls to the ground. China Natural Resources News, 2019-11-29(7).]

[36]
吴凯杰. 环境法体系中的自然保护地立法. 法学研究, 2020, 42(3): 123-142.

[ WU K J. Legislation on protected natural reserves as a part of the environmental law system. Chinese Journal of Law, 2020, 42(3): 123-142.]

[37]
黄小虎. 把所有者和管理者分开: 谈对推进自然资源管理改革的几点认识. 红旗文稿, 2014, 269(5): 20-23.

[ HUANG X H. Separating the owner from the manager: Some views on promoting the reform of natural resource management. Red Flag Manuscript, 2014, 269(5): 20-23.]

[38]
黄锡生, 杨睿. 法典化时代下自然资源法立法模式探究. 中国人口·资源与环境, 2021, 31(8): 101-111.

[ HUANG X S, YANG R. Legislative mode of the natural resources law in the codification era. China Population, Resources and Environment, 2021, 31(8): 101-111.]

[39]
宋亚辉. 社会基础变迁与部门法分立格局的现代发展. 法学家, 2021, 184(1): 1-14.

[ SONG Y H. Transformation of social structures and modernization of sectoral division structure of legal system. The Jurist, 2021, 184(1): 1-14.]

[40]
易丹, 赵小敏, 郭熙, 等. 江西省“三线冲突”空间特征及其强度影响因素. 自然资源学报, 2020, 35(10): 2428-2443.

[ YI D, ZHAO X M, GUO X, et al. Study on the spatial characteristics and intensity factors of "three-line conflict" in Jiangxi province. Journal of Natural Resources, 2020, 35(10): 2428-2443.]

DOI

[41]
林坚, 武婷, 张叶笑, 等. 统一国土空间用途管制制度的思考. 自然资源学报, 2019, 34(10): 2200-2208.

[ LIN J, WU T, ZHANG Y X, et al. Thoughts on unifying the regulation of territorial space use. Journal of Natural Resources, 2019, 34(10): 2200-2208.]

DOI

[42]
耿海清, 陈雷. 试论区域空间生态环境评价如何参与国土空间规划. 环境保护, 2019, 47(19): 12-15.

[ GENG H Q, CHEN L. How to integrate regional spatial eco-environmental assessment into territorial spatial planning. Environmental Protection, 2019, 47(19): 12-15.]

[43]
田亦尧, 王爱毅. 国土空间规划立法的法体模式及其选择标准. 国际城市规划, 2021, 36(3): 83-90.

[ TIAN Y Y, WANG A Y. The structural model of law and selection criteria of the legislation of territorial spatial planning. Urban Planning International, 2021, 36(3): 83-90.]

[44]
陈海嵩. 我国环境监管转型的制度逻辑: 以环境法实施为中心的考察. 法商研究, 2019, 36(5): 3-13.

[ CHEN H S. The system logic of environmental supervision transformation in China: An investigation on the implementation of environmental law. Studies in Law and Business, 2019, 36(5): 3-13.]

[45]
张世良, 刘伯恩, 李青青. 关于完善省级自然资源督察制度的若干思考. 中国国土资源经济, 2022-04-05: 1-11, Doi: 10.19676/j.cnki.1672-6995.000733.

DOI

[ ZHANG S L, LIU B E, LI Q Q. Thoughts on perfecting the provincial natural resources supervision system. Natural Resource Economics of China, 2022-04-05: 1-11, Doi: 10.19676/j.cnki.1672-6995.000733.]

DOI

[46]
陈明辉. 论我国国家机构的权力分工: 概念、方式及结构. 法商研究, 2020, 37(2): 99-112.

[ CHEN M H. The division of powers of the state organs in China: Concept, forms and structure. Studies in Law and Business, 2020, 37(2): 99-112.]

[47]
陈国权, 谷志军. 决策、执行与监督三分的内在逻辑. 浙江社会科学, 2012, 188(4): 27-32.

[ CHEN G Q, GU Z J. The internal logic of the separation of decision-making, enforcement and oversight. Zhejiang Social Science, 2012, 188(4): 27-32.]

[48]
刘长兴. 环境管理职权配置的二元结构论. 环境法评论, 2019, (2): 62-74.

[ LIU C X. Dualistic structure theory on the allocation of environmental management authority. Wuhan University Environmental Law Review, 2019, (2): 62-74.]

[49]
巩固. 山水林田湖草沙统筹治理的法制需求与法典表达. 东方法学, 2022, 85(1): 1-11.

[ GONG G. Legal requirement and code expression of integrated control of lake, grass and sand in mountains, rivers, forests, and fields. Oriental Law, 2022, 85(1): 1-11.]

[50]
HUANG Y, FU J, WANG W, et al. Development of China's nature reserves over the past 60 years: An overview. Land Use Policy, 2019, 80: 224-232.

DOI

[51]
孙鲁平. 耕地占补平衡现状及发展趋势. 中国国土资源报,2010-07-16(8).

[ SUN L P. Current situation and development trend of cultivated land requisition-compensation balance. China Land and Resources News, 2010-07-16(8).]

[52]
陈尚, 陈惠珍. 国家自然资源督察体制框架探讨. 生态文明新时代, 2018, (2): 59-66.

[ CHEN S, CHEN H Z. The framework of national natural resource supervision system. The New Era of Ecological Civilization, 2018, (2): 59-66.]

[53]
葛察忠, 翁智雄, 赵学涛. 环境保护督察巡视: 党政同责的顶层制度. 中国环境管理, 2016, 8(1): 57-60.

[ GE C Z, WENG Z X, ZHAO X T. Environmental protection inspector: A top instrument for co-responsibility of the party and governmental officials. Chinese Journal of Environmental Management, 2016, 8(1): 57-60.]

[54]
卢安烈. 扭住省级政府主体责任这个“牛鼻子”. 中国自然资源报,2019-06-07(7).

[ LU A L. Seize the responsibility of the main body of the provincial government. China Natural Resources New, 2019-06-07(7).]

Options
Outlines

/

〈 〉