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2022 , Vol. 37 >Issue 6: 1413 - 1424

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20220603

Theories and Methods of High-quality Development

Using "Situation-Structure-Implementation-Outcome" framework to analyze the reduction governance of the inefficient industrial land in Shanghai

  • GU Xiao-kun , 1, 2 ,
  • ZHOU Xiao-ping , 3 ,
  • LIU Bo-yan 3 ,
  • ZHANG Si-lu 4 ,
  • LIU Rui 1
Expand
  • 1. China Institute for Urban Governance, Shanghai Jiaotong University, Shanghai 200030, China
  • 2. School of International and Public Affairs, Shanghai Jiaotong University, Shanghai 200030, China
  • 3. School of Government, Beijing Normal University, Beijing 100875, China
  • 4. Centre for Shanghai Municipal Construction Land and Land Consolidation, Shanghai 200003, China

Received date: 2021-06-28

  Revised date: 2021-12-12

  Online published: 2022-08-28

Fold

Abstract

Inefficient and idle industrial land governance, also known as "brownfield" redevelopment, is one of the important contents of urban renewal in the post-industrialization period in the Western countries. Shanghai became the pilot city in China to fully implement the reduction governance of inefficient industrial land in 2013, taking the lead in launching a new high-quality development path from incremental expansion of land resources to the reduction of inefficient land. In 2015, China's 13th Five-Year Plan (2016-2020) officially made inefficient construction land reduction governance a national strategy. Beijing, Guangzhou and cities in the Yangtze River Delta (YRD) have begun to explore this practice. Under the background of the YRD's transition from incremental expansion to stock renewal, it is of great significance to explore inefficient industrial land reduction governance, improve the efficiency of land use to optimize the pattern of land resource utilization, and promote industrial upgrading and high-quality urban development. This paper analyzes the characteristics of the complex system of inefficient industrial land governance, constructs a policy process analysis framework of "Situation-Structure-Implementation-Outcome", and takes the mega-city of Shanghai as an example to reveal the action process and operation mechanism of reduction using Grounded Theory Methodology. The results show that: (1) The reduction of inefficient industrial land is characterized by planning restriction, public interests and rural embeddedness. The complex adaptive system of "outer edge-inter core" is composed of external environment, land use effect, principle role and reduction governance. (2) The resource, environment, development pressure in a macro perspective, as well as land use effect in a micro perspective, under the rigid ceiling constraint of "construction land", are the external scenarios of reduction. The lack of governance capacity of endogenous subjects and the active intervention of exogenous subjects based on public interests jointly constitute a governance structure based on value sharing. Rigid policy, incentive policy and supportive policy form a "triple complementarity" system to promote collective action. The results show the coordination between high-quality urban development and resource reallocation. Balancing ecological protection and economic development and relieving the short-term pressure of reduction will become the focus and a tough task for Shanghai to continue the governance of reduction. This research provides experiences and case study for other cities in the YRD region in inefficient industrial land reduction.

Key words： reduction of inefficient industrial land; urban governance; "Situation-Structure-Implementation-Outcome"; mega cities; land consolidation; Shanghai

Cite this article

GU Xiao-kun , ZHOU Xiao-ping , LIU Bo-yan , ZHANG Si-lu , LIU Rui . Using "Situation-Structure-Implementation-Outcome" framework to analyze the reduction governance of the inefficient industrial land in Shanghai[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2022 , 37(6) : 1413 -1424 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20220603

20世纪90年代以来,借助全球大规模产业转移的机遇,中国进入了快速工业化发展轨道。土地是工业发展的空间承载,在工业生产快速增长的同时,工业用地规模也持续快速增长。2019年,中国工业用地总量达到11478.80 km2,比2010年增长了3252.85 km2 [1,2]。在这一过程中,由于地方政府以低地价招商引资谋发展[3],以及土地市场不完善、规划与产业政策及环境保护政策的变化[4,5],再加上企业的生命周期有限且缺少用地退出机制[6,7],导致工业用地占比高、利用粗放、闲置浪费等一系列问题[4⇓⇓-7]。至2018年,全国工业用地面积占城市建设用地面积的20%左右[1],其中大约5000 km2工业用地处于低效利用状态[8]。
2010年以来,长三角城市群开展了低效工业用地减量化治理的实践探索,以期通过主动干预解决低效工业用地利用问题,盘活城市土地资源,兼顾耕地保护和城市转型发展空间需求的目标[9⇓-11]。2013年,上海“十二五”土地整治规划首次正式提出低效工业用地减量化治理的概念。2014年,原国土资源部正式提出“实施建设用地总量控制和减量化战略”,2015年国家“十三五”规划将建设用地减量化上升为国家战略,北京、广州以及长三角城市群其他城市也开始了工业用地减量化治理的实践探索[11]。在生态文明建设和土地资源从增量扩张转存量优化背景下,开展低效工业用地减量化治理对优化土地资源利用格局、促进产业升级和城市高质量发展具有重要意义。
西方国家将利用低效的工业用地称之为“棕地”,并在进入后工业化阶段普遍实施了了“棕地”再开发[12⇓-14]的政策,包含两种类型：一种是以获取经济收益为目标,“棕地”再开发为工业用地、商业用地和住宅用地[12,13];另一种是以获得生态、社会和经济综合效益为目标,“棕地”转型为生态空间、遗址公园[13,14]。低效工业用地减量化与国外“棕地”转型为生态用地具有相似的内涵,是当前发达地区从增量扩张转向低效用地减量的一种新的空间治理模式[15]。学者们围绕减量化适宜性评价[10]、减量化的制度设计和运作机制[11,15⇓-17]、减量化对土地利用格局与资源利用的影响成效[16,18]等问题开展研究并取得了一定进展。然而,已有研究视角虽多样化,但较少深刻展示减量调整背后的机理,缺乏一般性理论框架,且鲜有深入性的实证研究,尤其缺少过程性系统分析。基于此,本文在系统分析低效工业用地治理复杂系统特征的基础上,借鉴“情境—结构—行为—结果”分析框架,以全国第一个提出并实施低效工业用地减量化的超大城市上海为案例,采用扎根分析方法,聚焦减量化过程和机理分析,不仅为上海市及长三角其他城市开展低效工业用地空间治理提供借鉴,还有助于国家空间治理体系的完善和丰富。

1 低效工业用地减量化内涵与系统结构

1.1 低效工业用地减量化内涵

国内外学者对低效工业用地内涵的界定主要聚焦在对城市工业用地效率的考量[19],一般指实际上作为工业生产空间,但是利用效益低下甚至闲置或部分闲置,或利用情况已不适应区域发展在产业、环境、能耗等方面的要求,具有再开发利用潜力的土地[19,20]。除了明确处于闲置利用的状态以外,“低效”基本上是一个相对的概念,不同发展水平的城市和地区对低效利用的界定标准不同,并且随着城市和产业发展阶段而不断变化。
我国低效工业用地减量化概念自提出后,工业用地再开发、土地整治等领域即开展了对其内涵的研究。一般认为是指利用政策措施和工程技术手段,对农村地区低效工业用地减量并复垦为耕地或生态用地,且将激活的存量工业用地指标转移到城镇使用,从而在控制工业用地总量的前提下减少低效工业用地,增加生态用地,以优化城乡用地布局结构[10,15,16]。主要有三个特点：（1）规划限制性。位于城镇开发边界内的低效工业用地,可通过“退二进三”“腾笼换鸟”等再开发后仍作为建设用地使用,并且获得高额的土地增值收益。然而,位于规划为农地或生态用地范围内的低效工业用地,再开发要求以复垦成为农用地或生态用地为主,大多数情况下并不能直接产生土地增值或溢价。（2）公共利益性。我国土地产权制度实质上是土地使用权和土地发展权剥离的设计,并将土地发展权交由地方政府,以保障地方政府对土地使用方式的持续监管[21]。减量化实质上是地方政府作为土地发展权人,收回了工业用地的使用权,并将之转化为提供耕地和生态空间等公共产品的过程。由于减量化的公共利益性,不能直接产生土地增值收益,而大量分散的土地使用权收回又需要承担高额的交易成本,难以形成自发的市场化动力[15,21],往往需要政府力量的介入。（3）乡村嵌入性。工业用地再开发只涉及城市建设空间范围,而低效工业用地减量化同时涉及城市与乡村两个空间的建设用地空间格局的变化;乡村低效工业用地的减量与耕地和生态用地空间的增加,内嵌于乡村空间格局的转型和多功能的变化过程,又对乡村人居环境、农民收入以及乡村治理方式产生影响。

1.2 低效工业用地减量化治理的系统结构

如前所述,低效工业用地减量化治理实质是一个涉及空间和产权的多主体、多要素综合作用的复杂系统,呈现出“外缘—内核”式的系统结构[22,23],如图1所示。不同区域的外部环境、工业用地利用效益与减量化主体角色等外缘系统的复杂性使减量化治理这一内核系统处于动态变化和建构之中,外缘系统的影响因素、内核系统的构成要素以及内、外系统之间的交互响应,就构成了低效工业用地减量化治理复杂适应系统的基本特征。
图1 低效工业用地减量化治理系统

Fig. 1 Governance system of reduction of inefficient industrial land

低效工业用地减量化的外缘系统反映了影响内核系统运转的外部性因素和内部性因素。如图1所示,外部性因素来源于外缘系统的外部环境,主要包括城市建设用地总量“天花板”限制、耕地保护的压力、城市产业升级、低碳转型要求、城市建设绿色生态的人居环境以及实现乡村振兴目标等;内部性因素包括外缘系统的用地效益与主体角色,其中用地效益指工业用地利用在经济效益、社会就业与生态环境三个维度的水平,一旦经过评估诊断为低效工业用地,就形成了减量化治理内核系统的诱发因素,目标是通过减量化治理优化用地效益。主体角色是指与减量相关的权利主体互动中形成的角色定位,是内核系统的主体治理结构因素,也是治理过程的行为主体。地方政府作为公共利益代表和发展权主体,是减量化的主导角色,其中,镇政府作为末级地方政府参与治理,同时兼具低效工业用地的所有权人,是减量化治理的重要角色;村集体是低效工业用地的所有权人,企业是获得有限权利的使用权人,是减量化的主要参与角色。
内核系统是低效工业用地减量化治理的实践过程,是针对外缘系统中外部环境差异、用地效益和主体行为而形成的政策响应,通常包括规划管理、补偿安置、激励考核、整治工程等内容。其中,规划管理是开展减量化的法定依据,由代表公共利益的地方政府制定并实施,具有政府主导的一般治理特征;补偿安置一般指地方政府作为公共利益代表对土地所有权主体和使用权主体的损失进行补偿,这是不同权利人利益博弈的关键[20];激励考核主要针对不同层级的地方政府,通过财政资金、任务考核以及置换指标激励等不同方式推动地方政府开展减量化;整治工程则指将低效工业用地从工业利用状态复垦为耕地或生态用地状态的具体工程措施。

2 研究方法与数据来源

2.1 “情境—结构—行为—结果”分析框架

如前文所述,低效工业用地减量化是在外部环境的影响下,由地方政府、村集体、企业等相关权利主体、低效工业用地的使用主体与具体的治理政策交互作用的过程和结果,可以理解为减量化的集体行动。自20世纪80年代以来,以奥斯特罗姆为首的学者群体提出并完善了用于解释集体行动的IAD（Institutional Analysis and Development）分析框架,总结概括了包括外部变量、行动舞台、关联结果等存在于各类制度安排中的主要因素[24]。国内学者进一步发展为“情境—结构—行为—结果”四个维度的一般性分析框架,用于中国土地治理复杂系统中分析识别各要素的机理[25]。低效工业用地减量化属于土地治理的主要领域之一,该分析框架适合用于系统梳理低效工业用地减量化路径和解构系统化的多元主体治理机理。因此,低效工业用地减量化的集体行动可理解为“情境—结构—行为—结果”的过程：“情境”指工业用地利用效益和低效工业用地减量化的外部环境;“结构”指低效工业用地减量多元主体之间形成的治理结构;“行为”指多元主体在地方情境驱动下运用政策工具实现特定目标的过程;“结果”指通过低效工业用地减量化实现的经济、社会、生态等效益。

2.2 案例选取与数据收集

2010年,上海市工业用地总面积约725 km2,占全市建设用地总面积的25.62%。其中约184 km2现状工业用地位于规划城市集中建设区外,呈现与生态用地、基本农田交错分布的空间格局,且利用低效,称为“198”工业用地。自2013年上海市“十二五”土地整治规划提出实施低效工业用地减量化以来,截至2020年,全市9个区近80多个乡镇共实施完成几千个减量化项目,大约75.94 km2低效工业用地减量化并复垦为耕地或林地。在这个过程中探索并建立了一套减量化治理的实践路径与机制,并对北京、杭州、宁波、武汉等其他大城市的低效工业用地治理政策产生影响。
基于此,本文以上海市作为研究案例,前后完成三次实地调研,时间分别是2020年6-8月和10-11月以及2021年的6-8月。采用问卷调查与半结构化访谈相结合的方式,完成了对4个市级管理部门（含1个主管部门）,浦江新区等5个区级主管部门,祝桥镇、廊下镇等8个典型镇及下辖8个行政村,12家参与减量化企业的数据与信息获取。除此以外,还收集了大量二手资料和档案资料,主要包括2013—2020年市、区、镇政府发布的低效工业用地减量化政策文件和研究报告,经筛选后使用约16份。

2.3 基于扎根方法的案例编码

扎根理论研究方法（Grounded Theory Methodology）是一种直接从实际经验资料中获取理论成果的定性研究方法,适用于涉及公共资源管理的议题研究,主要步骤包括开放式编码、主轴式编码、选择性编码三个步骤[26]。利用NVivo软件,将本案例原始资料文本进行开放式编码,得到了410个参考点,即原始资料中抽取的概念。对于410个参考点进行归纳后,得到36个初级范畴（表1）。进一步通过主轴编码,挖掘初级范畴之间的逻辑关系,分析36个初级范畴的相似条件、脉络与行动的策略,进而归纳出“外部环境”“用地效益”“部门联合”“企业协商”“刚性政策”“激励政策”“支持政策”“空间格局优化”“经济转型升级”“社会效益重组”“治理压力增大”11个主范畴（表2）。
表1 开放式编码：标签化—概念化—范畴化

Table 1 Open coding: Tagging-conceptualization-categorization

标签化 概念化 范畴化（初级范畴）
a311做到资料规范可查 A56资料规范 AA17建立全流程规范
a312梳理减量化流程并成文
a313对每一阶段梳理评估报告
a314提前开展土地复垦验收 A57成果评估
a315实施减量规范评估
a316强化安全问题 A58重视安全
a317明确减量化后续用途 A59准入规范
a318根据企业类型决定是走是留 A60类型评估
a319提前进行资金预算 A61资金使用
a320严管资金使用渠道
…… …… ……
a410 谈判成本逐渐升高 A93谈判困难 AA36基层政府压力增大
表2 主轴编码：初级范畴—主范畴

Table 2 Spindle coding: Primary category-primary category

主维度 主范畴 初级范畴 概念内涵
情境 外部环境 AA1建设用地“天花板” 上海现状建设用地总量高度逼近规划建设用地总量
AA2耕地保护压力 18亿亩红线严格耕地占补平衡,减量复垦耕地质量要求达标
AA3产业升级 上海面临产业结构调整,产业布局结构、产业类型有待提升
AA4生态、环境 城市公共绿地面积、森林覆盖率等较低,污染企业加重环境负担
AA5乡村振兴 乡村转型升级、提升乡村经济活力成为重要趋势
用地效益 AA6经济效益低 上海建设用地产出效率与国际大都市有明显差距
AA7环境能耗高 上海低效工业用地以牺牲环境换取经济发展
AA8社会效益差 上海人均居住、交通、绿地等反映城市宜居程度的用地数量严重偏低
结构 部门联合 AA9发展权配置 市区镇统筹开展发展权配置
AA10层层动员机制 市—区—镇—村形成四级联动机制,以行政联系推动减量化落实
AA11形成减量共识 各级部门在减量化过程中形成节约用地意识
企业协商 AA12镇政府牵线 镇政府联系转入地工业园区为企业寻找新址
AA13村委会搭桥 村委会带领镇政府与土地使用权人协商谈判、助推减量
行为 刚性政策 AA14政府绩效考核 将减量化完成情况作为政府行政考核的重要方面,借助行政手段推进
AA15产业准入 形成全流程规范化、节约成本、严格监督复核的土地整治机制
AA16环境政策 强化环境要求,严格把关新进入企业和原有企业环境影响
AA17产业空间（减量化）规划 市土地集约利用通知、区减量化实施方案
AA18指标分配 增减挂钩、以减定增等政策限定区域的发展权
AA19建立全流程规范 从被减量企业确定到复垦验收全流程规范成文、降低成本
AA20评估分类 市土地集约利用通知、区减量化实施方案
激励政策 AA21补偿安置标准与资金保障 市、区、镇开展工业用地减量化分类补偿
AA22长效化乡村“造血”机制 “异地置业”、示范村建设、减税、农民再就业等促进乡村振兴的长效措施
AA23镇—村—企协商谈判 镇政府和村集体联合与被减量企业开展协商谈判,提升减量化公平性
AA24资金+指标组合任务奖励 区—镇政府、村集体根据减量化完成情况获得资金或指标等多种方式组合奖励
AA25置换指标区域分配 根据区域发展的未来方向不同进行适当的指标调配
支持政策 AA26部门协作 纵向部门之间协作,横向跨部门联合开展减量化评估调查推动
AA27跨区域合作 双方政府为被减量企业提供新的发展空间和发展机遇
结果 空间格局优化 AA28低效工业用地减少 198区域环境污染型、产业低效型企业被拆迁
AA29耕地与生态用地增加 198区域低效工业用地复垦为耕地、生态用地等
经济转型升级 AA30产业结构改变 严格的企业准入标准引入高经济效益、低污染企业
AA31集体经济职能削弱 被减量企业所在的建设用地复垦后,村集体经济组织获得土地使用权收益减少
AA32企业退出或转移 搬新址、购设备、招募员工等费用高昂、被减量企业经历长时间停产甚至退出
社会效益重组 AA33环境改善 减量化区域生态用地增加、环境污染风险降低带来人居条件改善
AA34就业减少 本地或外来人员就业机会减少
AA35意识增强 从政府到企业,社会的节约集约利用土地的意识增强
治理压力增大 AA36基层政府压力增大 随着减量化持续推进,区、镇基层政府意愿下降、成本增加
最后采用选择性编码,按照“情境—结构—行为—结果”分析框架的四个维度将11个主范畴归类（表2）,进而凝练出低效工业用地减量化治理的核心范畴,构建出治理的理论模型,如图2所示：在外部情境层面,低效工业用地减量化面临宏观、微观两个情境,宏观层面的限制性与转型愿景、微观层面的用地效益下降共同诱发了工业用地减量化治理。在治理结构层面,市—区—镇政府多级主体联合行使发展权分配职能,基于利益均衡与村和被减量企业形成互动关系网络,达到合作治理促成减量化的目的。行为路径层面,利用刚性政策、激励政策和支持政策等政策工具箱协同治理。最后在结果层面达成了空间格局优化、经济转型发展、社会效益重组及治理压力增大多重影响。
图2 低效工业用地减量化的“情境—结构—行为—结果”分析理论模型

Fig. 2 "Situation-Structure-Implementation-Outcome" framework of reduction of inefficient industrial land

3 结果分析

3.1 外部情境：宏观外部环境与微观用地效益

上海作为一个超大城市,人口产业高度集中,土地资源供需矛盾突出。在过去30年快速城市化过程中,建设用地规模不断扩张,建设用地总量接近“天花板”,不仅使耕地保护矛盾愈加尖锐,同时导致生态空间数量持续下降、空间结构破碎化。而为了实现产业结构升级、率先实现三二一产业融合发展,面临着产业用地结构不合理的制约。同时,为落实乡村振兴战略,要求促进农民增收,改善乡村人居环境。进一步聚焦微观的工业用地利用,上海低效工业用地利用的产业类型以中低端为主,经济效益低、环境风险高、相对于农业土地利用而言,对当地有更大的就业带动作用。减量化正是基于这一多元化“情境”,由宏观的国家战略和城市规划共同聚焦于如何稳步落实土地的节约集约利用和工业用地效能提升。宏观背景与微观现状相结合为上海市开展工业用地减量化提供了行动背景。

3.2 治理结构：内源性主体与外源性主体共同生产的集体行动

镇是乡村地区的基层行政单位和空间治理单元,城市化快速发展过程伴随着乡村人口、资源的持续流出,导致镇政府和村集体的治理能力不断衰退,不具备独立开展有效空间治理的能力。在这一长期面临工业用地利用低效的治理困境中,上海市逐步探索形成了以镇政府、村集体和企业构成的乡村内源性主体和以市政府与区政府构成的外源性主体,由此构成了外源性治理主体和内源性治理主体共同参与低效工业用地减量治理的集体行动过程与治理结构（图3）。
图3 低效工业用地减量化的治理结构

Fig. 3 Governance structure of reduction of inefficient industrial land

在这一多元主体结构中,市政府与区政府由于承担了耕地保护和生态空间的公共利益责任,并在规划保障下享有对土地发展权的管理和配置权利,成为重要的外源性主体,主动参与到减量化治理过程中。其中,市政府是减量化的政策发起方、规则制定方和财政支持方,更加关注全市国土空间格局的整体优化与城市发展转型战略的实现;区政府和镇政府是减量化的实施方,在市级政策的框架下具有一定的政策灵活性以适应不同区镇的地方性特色,兼顾落实上级任务指标与保障本区域经济发展的内在需求;镇政府同时还是内源性主体之一,即部分情况下是低效工业用地的所有权人或使用权人。通过发展权统筹配置、层层考核机制在市—区—镇三级之间形成共识和动员,达成行政力量引导下的减量化行动。村集体是主要的内源性主体,作为工业用地的所有权人和法定使用权人,在地方政府直接的补偿激励和间接的长期激励（如乡村振兴示范村、土地综合整治项目）下参与减量化;进而通过让度出土地发展权给地方政府,获得外部助力解决乡村低效工业用地治理困境,基于土地空间转型达到乡村人居环境优化、乡村多功能转型等价值。另一个内源性主体是减量化企业,它们拥有一定年限的土地使用权,镇政府和村集体通过谈判、协商等方式与企业达成经济补偿协议并收回土地使用权,也有一些企业在减量化以后转移到其他地区。至此,市—区政府主导下镇政府和村集体、企业多主体共同开展减量化的集体行动,共同分享经济、环境、资源、乡村等多维价值收益。

3.3 行动路径：刚性政策、激励政策和支持政策工具箱协同治理

前人研究表明,多层次、多视角的政策组合成为环境治理和创新治理的必要方式[27]。上海工业用地减量化使用了多种政策工具,形成了市—区—镇—村多级的刚性政策、激励政策、支持政策的组合工具箱。刚性政策强化低效工业用地减量目标确定、项目实施、验收考核过程中的“底线”思维和“规则”意识,主要涉及政府绩效考核、产业空间规划、指标分配、建立全流程规范、评估分类和环境政策等方面,旨在通过利害相关的刚性约束来保证减量化有力落实。激励政策则通过对地方政府、被减量企业、村集体、由于企业搬迁而失业的村民等进行指标奖励、补偿、安置,体现了“以人为本”的治理思维,通过激励实现利益均衡与共享,保障集体行动的达成。支持政策以跨区域合作和部门协作为核心,形成了“上下联动”“区域协调”“协商谈判”的减量化辅助体系,以行政结构的集体行动作为减量化的有力支持。如图4所示,刚性政策和支持政策聚焦于区—镇人民政府对于减量化治理的规范化政策要求,保障减量化过程的公共利益目标。刚性政策和激励政策通过与被减量企业进行协商谈判、开展引导和激励,在落实环境政策、确保减量总量的前提下合理确保土地使用权人权益。激励政策和支持政策培育村集体经济的自发造血能力,支持失业人员再就业的社会需求。减量化政策工具箱中的刚性政策、激励政策和支持政策形成了“三元互补”的政策逻辑,保障了政策顺利实施。
图4 低效工业用地减量化的行动路径

Fig. 4 Implementation path of reduction of inefficientindustrial land

3.4 结果呈现：城市高质量发展与资源再配置互相协调的逻辑再现

低效工业用地减量化的结果是将城市高质量发展与资源再配置互相协调的逻辑再现,表现为低效工业用地的减少、耕地与生态用地的增加和产业结构的改变,实现了空间格局的优化、经济转型发展和社会效益重组,回应了减量化的政策目的。但同时也可能出现就业减少、集体经济职能削弱、企业退出或转移、镇村政府治理压力增大等方面的负面结果。这是因为空间格局的优化是通过关停或转移工业企业,将原有工业用地复垦或绿化实现的,在提高生态效益的同时损失了原有工业企业对于村经济集体的收入和村民就业等经济贡献。而且,随着减量化的推进,由于财政资金短缺、指标考核过于刚性、可减量资源减少等因素,减量化难度上升,镇—村政府的治理压力不断增大。需要注意的是,减量化的这一两面性结果根据不同效益的持续性应当占据不同的权重：经济收益损失、就业下滑和治理压力增大等负面影响是减量化政策推行的短期结果,在政府激励政策与支持政策的组合推动下能够获得改善、恢复平衡;而空间格局优化、生态环境改善、可持续发展意识的建立等则是促进乡村转型发展以及上海实现追求卓越的全球城市目标的必要过程。

4 结论与讨论

低效工业用地减量化具有规划限制性、公共利益性和乡村嵌入性特征。本文从复杂系统理论出发,提出低效工业用地减量化由一个由外部环境、用地效益、主体角色、减量化治理共同构成的“外缘—内核”式的复杂适应系统;进一步基于公共管理集体行动理论,以低效工业用地减量与耕地、生态用地增加相联系,将地方政府作为代表公共利益的发展权人纳入系统,建构“情境—结构—行为—结果”分析框架。研究结果显示,低效工业用地减量化治理是一个利用多样化政策工具,市—区政府主导下的镇政府、村集体与企业之间逐渐形成共识并采取集体行动的过程。建设用地“天花板”刚性约束下的宏观人口、资源、环境发展压力与微观用地效益是减量化的外部情境,内源性主体治理能力不足与外源性主体基于公共利益主动介入共同构成基于价值共享的治理结构,刚性政策、激励政策和支持政策形成了“三元互补”系统推动了集体行动,结果呈现出城市高质量发展与资源再配置的协调,同时面临生态保护与经济发展冲突的长期平衡难题。
针对城市化和工业化进程已逐步进入稳定阶段的大城市区域,低效工业用地减量化治理应当作为国土空间治理的重要内容,在国土空间规划和城乡统一的土地市场改革背景下[28,29]予以关注。（1）上海低效工业用地减量化如何在上述改革背景下,创新政策工具,平衡地方政府代表的公共利益与乡村产权主体权益,并且构建更市场化的多主体价值共享机制,以解决目前大城市基层治理成本压力持续增加的问题;（2）不同城市的外部环境与内部资源不同,低效工业用地减量化政策具有地方适应性,由上海单案例的分析扩展至不同类型城市的多案例比较分析,才能科学提炼低效工业用地减量化的过程,提升实施路径的可持续性和稳定性;（3）进一步开展低效工业用地减量化对乡村空间转型及乡村可持续发展的影响机理研究,寻求增强乡村内源性主体治理能力的根本路径。

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