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2021 , Vol. 36 >Issue 10: 2684 - 2693

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20211016

Regular Articles

Design of property right system of "Three Rights Separation" of natural resource assets of the whole people: From the perspective of principal-agent theory

  • GUO Guan-cheng , 1, 2 ,
  • CUI Jiu-fu 1 ,
  • LI Xue-zeng 1
Expand
  • 1. College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China
  • 2. Real Estate Research Center, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China

Received date: 2020-01-23

  Request revised date: 2020-03-25

  Online published: 2021-12-28

Copyright

Copyright reserved © 2021.
Fold

Abstract

The improvement of a system of natural resource asset rights is the basis and prerequisite for carrying out unified registration of natural resources and confirmation of rights, advancing the accounting of natural resource assets, and compiling the balance sheet of natural resources. Based on the principal-agent theory, this article attempts to construct a new era natural resource asset property rights system with Chinese characteristics in accordance with the logic of "institutional failures-lag in market construction-inefficient government regulation-hierarchical agency-three-power separation design". The study found that the failure to arrange the property rights of natural resources assets, the lag in the construction of the property rights market, the weakening of the principal-agent mechanism, and the imbalance of resource supervision are the main obstacles to the effective use of natural resources. Establishing a "Three Rights Separation" property rights system for natural resource assets, through the coupling of the functional decomposition of the property rights of natural resource assets and the management mechanism, is conducive to clarifying relationships between the rights, responsibilities, and benefits of owners, agents and users of natural resources.

Key words： natural resource assets; principal-agent; "Three Rights Separation"; property right system

Cite this article

GUO Guan-cheng , CUI Jiu-fu , LI Xue-zeng . Design of property right system of "Three Rights Separation" of natural resource assets of the whole people: From the perspective of principal-agent theory[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2021 , 36(10) : 2684 -2693 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20211016

随着社会经济的发展和人口总量的增加,自然资源的供需矛盾日益突出,并且伴有环境污染、生态破坏和资源枯竭等“负外部性”问题,具体表现为产权制度安排失灵,产权市场建设滞后,委托代理机制弱化以及资源监管失调。究其原因,资产产权主体不明晰、委托代理链条过长、定价规则不健全、资产监管不到位、收益共享机制不公平等弊端是其根源。在自然资源利用观念由“重利用、轻权益”向“重保护、重权益”转变的今天,深化自然资源资产产权制度改革,推动自然资源资产保护、管理与有偿使用,成为当前自然资源集约开发利用和生态文明建设的题中之义,也促使该研究成为社会各界关注的热点。
十八届三中全会以来,中央政府积极推动和落实自然资源资产产权制度改革,出台了一系列的政策措施,其改革思路和政策安排愈发明晰。一是,探索自然资源有偿使用的意愿更加热切。近5年,中共中央、国务院联合发布有关自然资源资产保护、管理与有偿使用的指导意见、办法和方案多达10余件,高频率、密集化的权威政策颁布,突显了国家推进生态文明建设,促进自然资源资产有偿利用的决心和紧迫感。二是,完善产权制度的顶层设计更加迫切。由于中国实行自然资源国家所有和集体所有的“二元所有制”结构形式,因此处理好自然资源资产所有权与使用权的关系成为健全产权制度和实现自然资源资产有偿利用的关键。2019年4月《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《意见》）的印发,给出了改革的“时间表”和“路线图”。《意见》指出“健全产权体系,推动所有权与使用权分离,创新自然资源资产全民所有权的实现形式,并将在福建等地开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点”[1]。因此,积极开展自然资源资产产权体系创新和委托代理机制的相关研究,具有重要的现实意义。
国内学者为响应国家深化产权制度改革的需要,以法学和经济学视角为切入点,对自然资源资产产权进行了广泛而深刻的探索,并取得了丰硕的研究成果。梳理归纳发现：法学研究普遍侧重于自然资源资产权能的法律属性[2,3],产权界定[4,5,6],产权主、客体限定及其相应的权利与义务[7]等问题;而经济学研究则更加关注自然资源资产产权构成[8],产权市场[9],配置绩效[10]以及权益分配[11,12]等问题。相对而言,自然资源资产全民所有权实现形式的研究则十分匮乏。尽管土地资源一直沿用中央与地方多级委托代理的管理模式,并在集体土地上探索出农用地和宅基地“三权分置”模式,但以“山水林田湖草”为生命共同体的自然资源资产产权与委托代理机制的交互研究则几乎处于空白状态。鉴于此,文章基于委托代理理论的视角,运用新制度经济学中的产权理论,将深化自然资源资产产权制度改革与委托代理的管理模式结合起来,探讨所有权权能分解与政府委托代理耦合的可行性,进而尝试建构具有中国特色、符合自然资源管理国情的自然资源资产产权体系,以期为国家自然资源资产产权制度改革提供决策参考。

1 委托代理理论内涵及其“中国化”

1.1 委托代理理论的内涵

委托代理理论是企业契约理论发展的一个重要分支,是Wilson[13]深入研究企业内部信息不对称和激励问题而发展起来的,它倡导企业所有权与经营权分离,保留企业所有者的剩余索取权。并将委托代理理论定义为：依据一种显露或隐含的契约,使行为主体指定,雇佣另一行为主体为其提供服务,同时授予后者一定的决策权利,并支付相应的报酬。授权者就是委托人,被授权者就是代理人。委托人和代理人之间信息不对称和利益相互冲突是其成立的两个基本前提假设。后经50余年的发展,委托代理理论日渐成熟和完善,已由双边委托代理发展出多代理人理论、共同代理理论和多任务代理理论等模式,这为委托代理理论更好地接近现实和更确切地解释复杂的经济现象奠定了坚实的理论支撑[14]。

1.2 委托代理理论的“中国化”

20世纪末,张维迎等学者最早开始引入委托代理理论[15],并将其应用到国有企业改革的实证研究中,此后在经济学、法学和管理学等其他学科得到进一步拓展,特别是在管理学范围内的企业管理、行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济管理以及土地资源管理等学科上的应用[16,17,18,19,20]（表1）。
表1 管理学领域委托代理理论的“中国化”

Table 1 "Sinicization" of the principal-agent theory in the field of management

学科名称 研究领域 前提假设 适用情境
企业管理 会计领域;金融理财;高层管理;家族企业等 委托人与代理人之间存在信息不对称和利益冲突 激励机制缺乏;约束条件不够;效率与公平错位
行政管理 上下级政府;公共权力治理;社区管理;公共服务;反腐败等
社会医学与卫生事业管理 公共服务;医院管理体制改革;医疗保险体制改革等
教育经济与管理 高等教育改革;职业教育办学;义务教育资源配置;民办教育办学等
土地资源管理 土地资源配置;土地产权制度改革;土地征收;耕地资源保护等
从上述分析可以看出,委托代理理论可以用来解释中国政府治理、土地资源管理和企业发展中存在的现象和问题,其充分必要条件是对理论的适用情境和前提假设进行准确地识别和严谨地考量[16]。自然资源管理作为一个新兴的学科方向,属于管理学的范畴,“家底不清”造成委托方与代理方之间信息不对称,中央政府与地方政府在自然资源资产管理过程中追求目标不一致引发利益冲突,与委托代理理论成立的前提条件相契合。
基于此,文章构建了全民所有自然资源资产“三权分置”产权体系设计的逻辑思路（图1）。在辨识自然资源管理中存在问题的基础上,分析这些问题产生的原因,并针对这些原因,从自然资源资产产权分解和分级委托代理设计两个方面探讨可行性路径;同时对研究的内容进一步深化,将权能分解和分级代理耦合,进而提出全民所有自然资源资产所有权、代理权、使用权“三权分置”产权体系的设计方案。
图1 全民所有自然资源资产“三权分置”产权体系设计的逻辑思路

Fig. 1 The logical thoughts on the design of the property right system of "Three Rights Separation" of all natural resource assets

2 制度安排与市场建设欠佳

2.1 产权制度安排失灵

制度失灵是指社会的决策、政策以及价格机制无法促使资源利用达到最优配置的一种状态[21]。实现自然资源资产产权的最优配置须以有效的制度安排为前提,然而在自然资源资产管理的实践中,存在诸多产权制度安排失灵的问题：一是产权主体不清。自然资源资产具有公共性、稀缺性和可耗竭性等经济特性,其产权的排他性弱于私权的限定,故而容易产生产权主体规定不明确、所有者主体不到位和产权设置交叉重叠等产权问题,极易诱发“公地悲剧”。二是权属边界模糊。中国实行“统一所有,分级管理”的自然资源管理模式,这是应对自然资源分布广、种类多的有效选择,但由于中央政府与地方政府在所有权和管理权的模糊界定,无形之中扩大了地方政府的职能权限,使得部分自然资源资产因滥用职权而被占用。三是权益分配不均。自然资源因其稀缺性、有用性和可耗竭性而产生巨大的经济价值、社会价值和生态价值。在自然资源的利用过程中,人们往往更加注重经济价值,甚至不惜以牺牲生态价值为代价,其原因是自然资源开发利用过程中的责任、权利与义务分配不均衡,具体表现为自然资源资产所有者和使用者,中央政府和地方政府之间权益分配不均。

2.2 产权市场建设滞后

建立完善的自然资源资产产权制度的同时,还必须建立标准化、规范化的自然资源资产产权交易市场。然而长期以来,中国虽然逐步以“招拍挂”的有偿方式取代“划拨”的无偿方式配置公共性资源,但行政主导的意志仍强于市场机制的作用,很难发挥供求机制、价格机制、竞争机制和风险机制等市场手段对公共性资源的配置效力,进而致使国内自然资源资产产权市场建设滞后,供求矛盾突出、定价方法混乱,竞争机制失序和风险管控缺位等一系列问题仍长期存在。具体表现为：在自然资源供求方面,资源产权由无偿划拨向有偿出让转变,虽然在一定程度上缓解了供求矛盾,提高了自然资源配置效率,但自然资源供给侧的结构性矛盾仍未根本性改变。在自然资源价值核算和价格制定方面,缺乏统一化、标准化的价值核算方法,资源价格制定受部分垄断行业的限定,更多地依靠政府定价,弱化了市场对价格的调节作用,如水、气、电和成品油等[8]。在行业竞争方面,部分自然资源出于国家安全战略方面的考虑,几乎处于行业垄断状态,而另一部分资源,却因市场监管缺位形成恶性竞争。以稀土资源为例,国家虽然下发了稀土生产总量控制指标,停发了采矿许可证,但非法开采、初级加工稀土产品的现象依然存在,降低了整个行业的竞争力[22]。在风险管控方面,中国尚未建立自然资源资产风险预警机制,存在对自然资源资产的风险识别和审计评价标准认识不足等问题。

3 委托代理与资源监管低效

3.1 委托代理机制弱化

中国地域辽阔,自然资源总量丰富,单纯地依赖中央政府则很难实行有效的治理。长期以来,自然资源管理一直秉承国家是自然资源所有权的主体,委托中央政府代为行使所有权权能,中央政府又将所有权权能委托给部委以及省、市、县、乡（镇）等地方政府,地方政府再委托其他机构直接管理的多级委托代理模式[23]。实践证明,这一管理模式符合中国自然资源管理需要,但因委托代理链条过长,导致代理成本和代理风险逐级增大,进而弱化产权制度激励功能和约束功能。以矿产资源为例,中央政府推行放权让利政策,赋予地方政府代理人更大的自主权,致使二级、三级代理人（省、市地方政府或者更低层次的地方政府）,通过转让国家所有的矿产资源产权谋取私利,甚至还夹杂着不少暗箱操作、权利设租、寻租的违法行为[24]。同时,中央政府与地方政府之间还存在事权和财权分离,权责利分配不均的问题。在自然资源管理方面,实行属地管理模式,即地方政府有义务保护行政所在地的资源与环境,而中央政府却未设立专门的财政账户予以支持;在自然资源权益分配方面,中央与地方又缺乏利益共享机制,使得地方政府热衷于追逐自然资源的经济效益而忽略了生态效益。另外,各级政府在委托代理进程中,混淆了自然资源资产所有权权能和行政管理职能,擅自对属地范围内的自然资源开发利用,以行政管理职能覆盖和代行所有权权能。

3.2 资源监管职能失调

保障委托代理机制的长效性,一方面需要强化对自然资源资产产权代理主体的约束功能,以明确委托代理双方的权利和义务,规范代理主体的代理行为;另一方面需要加强保护公共资源、维护公共利益的监管,整治管理主体的短视行为和监督主体的职能缺失等问题。研究发现,在自然资源委托代理的过程中,委托方因代理清单不明晰,考核标准不健全,使得中央政府很难有效地查清和监督地方政府的自然资源利用情况;在自然资源监管过程中,政府管理职能的缺位、错位和越位等行为亟待规制。对于某些经济性较强的自然资源,政府往往干预较多,致使市场无法有效配置资源,扭曲了资源的市场价格,滋生了寻租的腐败行为,进而损害了全民对自然资源资产享有的合法权益;对于部分生态性较强的自然资源,政府通常干预不足,导致野生动植物资源濒临灭绝,森林乱砍滥伐现象频发,严重损害了“山水林田湖草”的整体生态效应;对于跨区域的自然资源（如水资源）,地方政府又常常缺乏大局观和全局意识,不惜以牺牲相邻行政区域的生态环境为代价,片面追逐自身“政绩”,极大地破坏了区域协调发展的共赢局面。分析发现,造成上述自然资源管理问题的主要原因是,资源监督主体的职能缺失,包括财政监督缺失、党风廉政建设缺失、干部离任审计缺失和生态环境损害责任终身追究制缺失等[25]。

4 权能分解与分级代理设计

中国自然资源人均占有量严重不足的特点,决定着必须走自然资源集约开发利用的道路,而自然资源集约开发利用又以有偿使用为主要手段。因此,如何发挥市场机制对自然资源资产产权优化配置的决定作用成为自然资源资产有偿使用的关键。由此可见,构建自然资源资产产权体系需要以产权制度安排和产权市场建设为重要抓手。同时,市场配置资源也不是万能的,特别是在市场失灵的情况下,必须发挥政府对自然资源资产产权交易主体和交易行为的监管职能。因此,自然资源资产产权体系构建还需要健全委托代理机制,依靠有效的契约形式,激励或约束代理人（地方政府）的行为,减少代理问题,降低代理成本,提高政府治理能力,完善监督检查机制,以推动自然资源资产有偿使用,提高自然资源配置效率。

4.1 产权权能分解

自然资源因其公共性和稀缺性等特性,使它不同于一般物品所具备的完整所有权权能,很难满足市场参与各方的差异性需求。因此,只有通过产权权能分解的形式,推动所有权与使用权分离,才能在实现自然资源使用属性的基础上,强化自然资源资产的财产属性,进而满足社会和经济发展对自然资源的需求。随着自然资源资产产权制度改革的深化和拓展,自然资源资产产权权能发生了三大变化：一是《物权法》规定,自然资源属于用益物权,享有占有、使用、收益和处分四项民法所有权权能,是一个“权利束”[3];二是自然资源资产所有权与使用权的分离程度不断增强,逐渐呈现“重使用权,轻所有权”的产权模式;三是自然资源资产使用权以招标和拍卖为有偿出让方式逐步规范化。基于上述变化,可以明确下一阶段深化自然资源资产产权制度改革的切入点、着力点和落脚点。首先,以自然资源统一确权登记为切入点,明确自然资源部的所有权主体地位,明晰中央与地方政府的权属边界,建立公平、公正的权益分配机制,为深化产权制度改革奠定基础。其次,以所有权与使用权分离为着力点,不断创新和解构自然资源资产产权权能,探索与“统一所有,分级管理”相配套的自然资源资产全民所有权的实现形式。再次,以自然资源资产有偿使用为落脚点,发挥市场对自然资源的配置作用,进而保护全民对自然资源资产享有的合法权益。

4.2 分级代理设计

在自然资源资产委托代理机制中,自然资源资产“家底不清”、中央政府与地方政府在自然资源资产管理过程中追求目标不一致容易引发利益冲突,也是资源委托方（所有者）与资源管理者（代理方）签订契约关系的重要原因。因此,中央政府与地方政府分级代理设计,须从以下两个方面入手：一方面优化分级代理设计,区分自然资源资产所有权权能和行政管理职能,确立国务院全民所有自然资源资产所有权的主体地位,明确自然资源部代表行使自然资源资产所有权的主体地位,由自然资源部把部分所有权权能和代理权落实到省（自治区、直辖市）、市、县级政府,再由地方政府与同级的自然资源管理部门划分监督与管理职能,以缩短横、纵双向委托代理链。同时,区分全民自然资源所有权与集体自然资源所有权,明晰二者之间的权属边界,撤销乡镇一级的自然资源代理权限,以县域为单位开展自然资源确权登记和自然资源统一调查监测评价等管理方式,减少代理问题,降低代理成本,提高自然资源的管理效率。对于跨区域的自然资源、国家重要自然保护地以及具有国家安全战略意义的自然资源所有权行使主体直接登记为自然资源部,以增强区域协同发展能力。另一方面,完善分级代理的配套制度与运行机制,强化自然资源资产产权的激励和约束功能,转变“唯GDP论政绩”的激励观,实行“自然资源资产管理包干制”,建立自然资源经济效益、社会效益和生态效益并重的评价机制,引导地方政府规范和纠偏自然资源管理过程中的错位、越位与失位等乱象,切实提高地方政府的治理能力。同时,健全自然资源资产监管体系,发挥政府内部审计和人大、司法以及社会公众的监督作用,并积极开展领导干部自然资源资产离任审计工作,建立和完善党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度[1]。此外,还需优化自然资源资产收益分配机制,以国地税合并改革为契机,统一政府税收征管体系,规范财政收入分配制度,为自然资源税的征收和共享提供经验借鉴。

5 权能分解与分级代理耦合：“三权分置”

深化自然资源资产产权制度改革,归根结底就是要处理好自然资源开发利用与生态环境保护的关系,处理好政府与市场的关系,处理好自然资源资产所有者、代理者与使用者之间权力、责任与利益如何公平、有效、合理分配的关系。因此,回归自然资源资产产权制度本身,解构自然资源资产产权权能,融合自然资源管理机制,创新产权体系设计是进一步继续深化自然资源资产产权制度改革的题中之义和重中之重（图2）。
图2 全民所有自然资源资产“三权分置”产权体系设计的逻辑框架

Fig. 2 The logical framework for the design of the property rights system of "Three Rights Separation" of all natural resource assets

5.1 所有权

《中华人民共和国宪法》通过列举法的形式,认定矿藏、森林、草原等自然资源,属于国家所有,即全民所有;不包括法律规定属于集体所有的森林、草原、荒地等自然资源[26]。这意味着中国深化自然资源资产产权制度改革,须坚持两条底线不突破,一是坚持自然资源资产公有制性质不改变,二是坚持农民利益不受损。在此基础之上,《物权法》规定,自然资源属于用益物权,享有占有、使用、收益和处分四项民法所有权权能[3]。因此,所有权分解首先需要区分国家所有权与集体所有权的权属边界,确定国有自然资源（即全民所有自然资源）与集体自然资源的要素构成以及明确自然资源所有权的来源,即全国人民代表大会代表人民将全民所有自然资源所有权授予国务院。其次,由于委托权来自于委托人与代理人之间的委托契约,因此需要明确所有权委托主体和委托关系的设置,按照《意见》的要求,自然资源部代表国务院行使全民所有自然资源资产所有权职责,而成为所有权的Ⅰ级委托主体,即拥有全民所有自然资源资产的占有权、使用权、处分权和收益权四项民法所有权权能。再次,将所有权中的部分占有权、处分权和收益权等权能按照行政属地管辖的划分方式（跨区域的自然资源、国家重要自然保护地以及具有国家安全战略意义的自然资源除外）,让渡给省（自治区、直辖市）级政府,并监督和考核Ⅰ级代理主体的自然资源利用和管理行为,从而形成自然资源资产“三权分置”产权体系的雏形。

5.2 代理权

区分政府对自然资源资产拥有的所有权权能和自然资源管理部门拥有的行政管理职能,理清自然资源部与各级地方政府委托代理关系,对推动自然资源资产产权制度改革,提高自然资源管理能力具有重要的意义。因此,首先应当明确自然资源部与各级地方政府的代理关系、与同级自然资源管理部门监督管理关系。省（自治区、直辖市）级人民政府因行政属地管辖,承接自然资源部的委托,而成为Ⅱ级委托主体和Ⅰ级代理主体,同级自然资源厅作为政府机构的重要组成部门,受省政府委托主要履行本行政辖区全部自然资源的管理职能,并接受省级党委、政府、人大、政协及社会公众的监督。相应地市级政府成为Ⅲ级委托主体和Ⅱ级代理主体,同级自然资源局则主要负责本行政辖区全部自然资源的管理权,并接受市级党委、政府、人大、政协及社会公众的监督（图2）。在此基础之上,还需区分中央统一行使与地方代理行使权力的范围,建立委托代理行使所有权的资源清单和委托事项,约束代理主体行为。其次,通过建立激励、评价与监督机制,降低代理成本、增加代理人风险等方式,激发代理主体的代理效率[27]。再次,农村承包地（所有权、承包权、经营权）、宅基地（所有权、资格权、使用权）均实行“三权分置”的农村集体产权形式,其中承包权与资格权的设置,为探索全民所有自然资源资产代理权的创设提供了经验借鉴。

5.3 使用权

在自然资源所有权的归属问题上,从《宪法》这一国家根本法,到《物权法》,再到《土地管理法》等一系列专门的法律法规,都明确规定自然资源只能由国家或集体所有[7]。由此决定了全民所有自然资源资产产权只能从自然资源所有者或者委托代理主体一方,以招标、拍卖和挂牌等出让方式把一定年限自然资源的使用权出让给自然资源使用主体,从而形成自然资源资产交易的一级市场;二级市场是取得全民所有自然资源资产使用权的企业或个人把资源使用权转让其他使用主体而形成的市场,是使用主体之间产权的再转移。因此,提高自然资源的配置效率需要健全一级、二级产权交易市场：其中一级产权交易市场建设,要更加强调和规范自然资源资产的有偿出让方式,以招标、拍卖和挂牌等方式取代协议出让,并以法律法规的形式限定各类自然资源的出让年限,避免使用主体发生过度开发利用的短视行为,在收益分配上,则应制定合理的收益分配比例,保证各使用主体的合法财产权益;二级产权市场建设,要更加注重和发挥供求机制、价格机制、竞争机制的引导与调节作用,进一步完善抵押、转让、租赁等交易方式,还需要制定规范化、标准化的科学定价方法,开展自然资源资产价值核算,为使用权的交易提供合理的价格参考。

6 结论

“家底不清”造成委托方与代理方的信息不对称,中央政府与地方政府在自然资源资产管理过程中追求目标的不一致引发利益冲突,是中国自然资源管理中的两个突出问题,也符合委托代理理论的前提假设。基于此,本文在深化自然资源资产产权制度改革的背景下,以委托代理理论为研究视角,将自然资源资产产权分解,推动所有权与使用权分离,再与委托代理机制耦合,创新自然资源资产全民所有权的实现形式,进而构建自然资源资产所有权、代理权、使用权“三权分置”的产权体系,以期为全国开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的试点地区,提供理论参考和方法借鉴。
鉴于研究的范围是全民所有自然资源资产,故而不包括集体所有自然资源资产。但是,从加强生态文明建设和推动自然资源资产有偿利用出发,需要构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度,以推动自然资源的节约集约利用和经济建设的高质量发展。从长远来看,要将全民所有自然资源资产和集体所有自然资源资产纳入到统一的分析框架。因此,如何做好自然资源资产“三权分置”和集体承包地与宅基地“三权分置”的衔接工作,是下一步研究的重点。此外,在纵向委托代理的基础上,还需进一步理顺横向自然资源委托方与同级自然资源管理方之间的监督与管理关系,明确各自的权力范围,避免委托方既当“裁判员”又当“运动员”现象的发生。

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