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JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2021 , Vol. 36 >Issue 9: 2424 - 2436

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20210918

Mechanism and Safeguard System for Territorial Space Security

Spatial allocation efficiency and control strategy of county land resources based on main functional areas of territorial space: A case study of Ganyu, Jiangsu province

  • JIANG Hai , 1 ,
  • CHEN Lei , 2
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  • 1. China Resources & Environment Policy Academy, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China
  • 2. College of Management, China West Normal University, Nanchong 637002, Sichuan, China

Received date: 2020-07-17

  Request revised date: 2020-11-18

  Online published: 2021-11-28

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Copyright reserved © 2021.
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Abstract

In terms of the county area, widening the concept application of main functional areas and exploring the spatial allocation efficiency of land resources and its control strategies are of great significance to deepening China's territorial space governance system. This paper combs the theoretical relationship between main functional areas and land resources spatial allocation, the spatial allocation efficiency of land resources in main functional areas of Ganyu district, a typical county-level unit in Jiangsu province, was investigated with the C-D production function, and the differentiated control strategy was put forward. The result shows that the essence of main functional areas construction is "based on land", and land resources spatial allocation should follow the transformation degree of equal marginal net income based on the concept of functional zoning, which makes it possible to improve land efficiency and reduce the efficiency loss of spontaneous competitive advantage. A study of Ganyu district found that the excessive allocation of agricultural land to development land in different main functional areas has the pareto improvement space, which is rooted in the inelastic mechanism of the current land planning management to regulate the spatial land use index, resulting in the spatial mismatch in the actual landing. Therefore, the effective allocation of land resources in Ganyu should be based on the overall planning of main functions and the coordination of land space development pattern, including: optimizing development areas should renovate the spatial structure of land and transform the mode of economic and industrial development; key development areas will contribute to the industrialization of cities and towns and ensure the efficiency of land resources use in the region; restricted development areas focus on the safety of grain and economic products and innovate the management mode of agricultural production land; prohibited development areas draw the red line of ecological space in development zones and explore the layout and structure of agricultural and tourism ecological land.

Key words： territory space governance; main functional areas; land resources spatial allocation efficiency; control strategy; Ganyu

Cite this article

JIANG Hai , CHEN Lei . Spatial allocation efficiency and control strategy of county land resources based on main functional areas of territorial space: A case study of Ganyu, Jiangsu province[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2021 , 36(9) : 2424 -2436 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20210918

土地资源由农业和自然生态用途向（城乡）建设用途转换,是一般国家（地区）城镇化进程中土地资源空间配置的主要特征。改革开放40年来,我国经济发展在取得举世瞩目成就的同时,仍面临着诸多可持续发展问题。尤其是经济社会稳步增长促使建设用地规模扩张对土地资源刚性需求持续增大,造成生活空间、生产空间、生态空间用地结构配置失衡的矛盾突出。当前,我国（尤其江苏省等沿海省份）经济已由中高速增长阶段转向高质量发展阶段,土地资源合理配置在社会经济发展中占据举足轻重的作用,其重点在于空间配置与管控。土地资源空间有效配置需要遵循两个相互关联的现实目标：一是合理分配土地资源农业用途和非农业用途两大竞争用途,以达到空间均衡状态;二是提高土地资源集约化程度及其配置效率。从现有研究来看[1,2,3,4,5,6],学者们多从国家、省级视角入手探讨土地资源（空间）配置及效率问题。在加大国土空间主体功能区落地县域层级的转型时期空间治理现代化需求背景下,深入开展县域主体功能区土地资源空间配置效率问题研究实属必要。因此,在厘清主体功能区与土地资源空间配置理论关系的基础上,以江苏省典型县（区）赣榆区为实证研究区,探讨县域主体功能区土地资源空间配置效率状况,挖掘县域主体功能区土地资源空间配置现实问题,设计土地资源空间配置管制策略,具有重要的实践价值与现实意义。

1 主体功能区与土地资源空间配置

1.1 主体功能区与土地资源空间配置理论关系

主体功能利用方式下土地资源开发与建设是对人地关系的协调,通过规范主体功能形成的区域空间范围内以及主体功能区之间人类生产活动、生活活动以及生态环境保护活动调整人地关系[7],促进土地资源系统空间结构和功能有序,以实现经济、社会、生态可持续发展。作为国土空间规划重要基础的主体功能区规划,是土地资源空间配置的重要手段,二者作用关系可用图1描述。
图1 主体功能区与土地资源空间配置关系

Fig. 1 The relationship between main functional areas and land resources spatial allocation

土地是生态文明建设各要素的重要（空间）载体,土地资源空间开发与布局首先要尊重生态环境保护理念,以生态优先、绿色发展为导向,注重土地资源承载能力提升,与主体功能区建设的基本出发点相统一,即主体功能区（Main Functional Areas）是以土地资源承载力为基础,突出生态环境保护重要性,通过功能区划明确各类主体功能重点,对土地利用结构与空间布局形式产生直接影响,具有效率的比较优势[8]。土地资源空间配置（Land Resources Spatial Allocation）就是在土地经济供给中土地农业用途向非农业用途在空间范畴上的数量分配与利用,其状况能够反映主体功能区建设成效,是我国生态文明建设的新时代需求。土地资源空间配置状况可用“效率（Efficiency）”反映,其差异化效率最优是主体功能区建设的重要考量内容,有利于在遵循空间结构自然秩序客观规律的原则上开发与利用土地资源,协调并完善政府区域（空间）治理体系,以满足土地资源自然系统在空间上的可持续发展要求。

1.2 主体功能区土地资源空间配置差别化效率最优

土地资源具有不可移动性,按照比较优势进行土地资源空间配置会形成具有差别化、专门性的空间格局。主体功能区规划是从资源环境承载力、现有开发密度等条件出发挖掘土地资源空间适宜性,遵循了依据比较优势原则进行土地资源开发与利用。因此,不同类别主体功能区就是不同的专门化（优势）空间格局。主体功能区土地资源空间配置目的在于实现地域土地资源空间配置差别化效率最优,其实质是权衡土地资源农业用途和非农业用途在空间上的转换,追求土地资源空间均衡配置,实现土地资源综合利用效益最大化。
从经济学视角考察,主体功能区土地资源农业用途与非农业用途转换的空间最优配置可用图2加以描述。假定一定时期内,某地区所辖范围内包括A、B两类主体功能区,该地区土地资源总量为QT,且土地利用初始状态为农业用途。同时,A、B满足其内部土地在农业用途和非农业用途的边际收益相等,即MRA=MCA'（图2a）、MRB=MCB' （图2b）。在不存在他项空间配置效率损失的情况下,要使该地区主体功能区土地资源空间配置效率达到最优,就应让A、B土地资源边际净收益相等,即MNRA=MNRB。此时,A、B符合空间效率的土地资源空间配置最优数量分别为Q1Q*和Q*Q2（图2c）,意味着A、B最优经济产出分别为“①+②”“③+④”。
图2 主体功能区土地资源农业用途与非农业用途空间最优配置

Fig. 2 The spatial optimal allocation of land resources for agricultural and non-agricultural uses in main functional areas

但由于地区空间经济发展具有不确定性,土地资源在不同主体功能地域空间上的配置效率具有差异,同时受土地利用规划等影响导致缺乏土地指标分配弹性机制,造成土地资源空间配置指标配额数量与最优数量（Q*处）存在偏差（图3）。一般来说,这一规划实施持续时间越长,偏差就越大（Q3处）,意味着分配给A、B的建设用地指标分别为Q1Q3和Q3Q4,此时经济总产出损失为“①+②”,即社会总福利损失为S△acd。若根据主体功能区差别化土地利用定位,结合地区土地利用规划实施过程中土地利用效率状况,适度调整建设用地指标配置,让指标配置向边际产出更高区域倾斜,即A向B调整,会使A、B土地分配指标Q2更接近最优配置Q*,此时A、B建设用地指标配置分别为Q1Q2和Q2Q4,地区经济总产出损失随之减小,即减少为“①” （S△abc）。换句话说,通过土地计划指标在空间上差别化调整能够促使地区经济总产出增加,提高土地资源空间配置整体效率,使地区社会总福利水平提升,在图3中表现为经济总产出损失减少了“②”（S四边形bcde）。因此,主体功能区差别化土地资源空间配置实施具有提升用地效率的可能,能够减少自发优势区竞争土地资源空间配置效率损失,使地区社会福利水平具有明显的比较优势。
图3 主体功能区土地资源空间配置差别化管理

Fig. 3 Differentiated management of land resources spatial allocation in main functional areas

2 研究区的确定：江苏省连云港市赣榆区

长期以来,在我国县域国土空间主体功能区管理缺位或乏力背景下,开展土地资源空间配置效率研究实属必要。选取江苏省连云港市赣榆区（原赣榆县,于2014年7月9日撤县设区）为实证研究区,基于两方面考虑。第一,赣榆区无论是在地形、产业布局,还是在经济发展水平上均具有显著的区域特征,遵从优势区发展向主体功能区转型的国土空间治理结构布局,即区域特征分布明显,主体功能显化。从地形来看,自东向西表现为沿海到内陆的延伸,即东部沿海、中部平原、西部丘陵山地;从产业布局来看,自东向西产业分布明显,表现为东部沿海地区以工业发展为主,中西部地区以农业生产为主;从经济发展水平来看,东部>中部>西部。第二,赣榆区地区情况与我国国情相似,该地区东部、中部和西部的现实状况在一定程度上可看做我国大陆东部、中部和西部差异的浓缩。结合赣榆区地域空间发展需求以及产业布局（发展现状）差异（产业规划或产业发展远景）,该区主体功能区可划为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区,并进一步依据其内部产业发展特点及其比较优势把优先开发区细化为转型发展区和提质发展区、重点开发区细化为重点建设区和重点培育区、限制开发区细化为一般农业生产区和果林产业园建设区[9]。需要指出的是,依据《连云港市赣榆区土地利用总体规划（2006—2020年）》,赣榆区以小塔山水库和石梁河水库为主的湖泊水面属禁止开发建设红线范围（即禁止开发区）,那么主体功能区土地资源空间配置效率分析仅需考虑除禁止开发区以外的不同主体功能区状况。

3 赣榆区主体功能区土地资源空间配置效率

3.1 空间配置效率评价计量模型与思路

目前,测算要素投入对区域经济发展贡献最为成熟的方法是柯布—道格拉斯生产函数（即C-D生产函数）。基于该函数的效率及损失测度计量分析思路如下：
首先,计算农用地与建设用地边际收益,采用包含土地资源各要素的C-D生产函数模拟农用地与建设用地的土地用途空间变化过程。C-D生产函数模型构建如下：
Y AL = A × K AL a × L AL b × Lan d AL c
Y DL = B × K DL d × L DL e × Lan d DL f
式中：Y表示各土地用途收益;K表示资本投入;L表示劳动力投入;Land表示土地资源投入;AL表示农用地（Agricultural Land）;DL表示建设用地（Development Land）。通过对式（1）、式（2）中土地资源要素变量进行求导可得到农地用、建设用地边际收益函数：
M R AL = A × c × K AL a × L AL b × Lan d AL c - 1
M R DL = B × f × K DL d × L DL e × Lan d DL f - 1
式中：MR表示各土地用途边际收益（Marginal Revenue）。其中,0< c<1,则满足c-1<1,其他类似系数同理。
其次,估计农用地损失边际收益曲线和边际成本曲线。土地资源空间配置可看作初始假定利用状态下,土地资源在地域空间范围由农业用途转化为非农业用途的过程。参考谭荣等[1]的研究,依据微观经济学厂商定价公式,得到以下函数模型：
log Q D = C 1 + C 2 × log M R DL
log Q S = C 3 + C 4 × log ( M R AL + MR ' AL )
式中：QD、QS分别表示农用地转为建设用地的需求量和供应量;MRAL、MRDL分别表示农用地、建设用地边际收益;MR'AL表示农地边际生态效益,采用Robert等[10]农用地资源生态服务功能价值研究结果估计主体功能区农地边际生态效益;C1~C4为待估参数。
最后,估算C1~C4,并代入式（5）、式（6）,令各主体功能区边际净收益相等得到符合空间配置效率下主体功能区农用地转为建设用地的合理比例,再结合研究时段主体功能区农用地转为建设用地总量,计算出符合空间配置效率下农用地转为建设用地的最优配置数量Qi*,通过比较最优配置数量和实际配置数量差异把握不同主体功能区土地资源空间配置偏差（损失）。
基于分析结果,参照才国伟等[11]和张恒义[12]研究思想,引入“效率指数（Efficiency Index）”判别主体功能区土地资源空间配置效率状况。土地资源空间配置效率指数可理解为土地资源农业用途向非农业用途转变的实际配置数量与最优配置数量的比值关系,公式为：
E I i = ∑ Q i / ∑ Q i *
式中：EIi为空间配置效率指数;Qi为实际配置数量;Qi*为最优配置数量。当EIi=1时,实际配置数量与最优配置数量相当,土地资源农业用途向非农业用途转变配置适宜。在 (0, 1] 之间,EIi越接近1,实际配置数量越接近最优配置数量;EIi越接近0,实际配置数量越偏离最优配置数量;若EIi >1,农用地转为建设用地的空间配置数量过量。基于此,参照李辉等[13]的研究,进一步将主体功能区土地资源空间配置效率损失（Efficiency Loss）表示为不同主体功能区土地资源空间实际配置数量与最优配置数量差距占最优配置数量的比,公式为：
E L i = ( ∑ Q i * - ∑ Q i ) / ∑ Q i *

3.2 变量选取与说明

一般而言,测算效率应从产出和投入两方面选取变量（表1）。产出方面,农用地总收益用“第一产业生产总值”表征、建设用地总收益用“二三产业生产总值”表征。投入方面,包括资本投入、劳动力投入和土地投入。其中：资本投入包括农用地资本投入和建设用地资本投入,分别用全社会固定资产投资中“农村固定资产投资”和“城镇固定资产投资”表征（该指标可能低估资本投入,但最后考察的是土地投入边际收益,该误差可包含于常数项中且被衡量,对结果产生的影响相对较小）[4];劳动力投入包括农用地劳动力投入和建设用地劳动力投入,分别用“第一产业从业人员”和“二三产业从业人员”表征;土地资源投入包括农用地投入和建设用地投入,分别用“农用地面积”和“建设用地面积”表征。建设用地扩张数量就是不同主体功能区历年农用地被占用数量。
表1 基于农业—非农业用途空间配置均衡的效率测算变量选取

Table 1 Variables selection of efficiency measurement based on the spatial balance between agricultural and non-agricultural uses

准则层 子准则层 指标层
产出 总收益
（Y）		 农用地YAL 第一产业生产总值
非农建设用地YDL 二三产业生产总值
投入 资本投入
（K）		 农用地KAL 农村固定资产投资
非农建设用地KDL 城镇固定资产投资
劳动力投入
（L）		 农用地LAL 第一产业从业人员
非农建设用地LDL 二三产业从业人员
土地资源投入
（Land）		 农用地LandAL 农用地面积
非农建设用地LandDL 建设用地面积
数据来源于2012—2018年《赣榆统计年鉴》,2011—2017年赣榆区土地变更数据,赣榆区自然资源与规划局、农业农村局、发展与改革委员会和统计局及其相关部门统计数据与调研数据。

3.3 模型估计结果与分析

基于上述方法设定和研究思路,估计出土地资源边际收益函数C-D生产函数,并计算出农业用途与非农业用途土地资源边际收益。参考王荧[14]的研究思路与成果,将式（1）和式（2）两边取对数,运用可行的广义最小二乘法（FGLS）对面板数据进行多元线性回归估计,并借助GLS加权中的Cross-section weights消除模型的多重共线性和异方差影响,估计结果见表2。
表2 土地资源边际收益函数估计结果

Table 2 Evaluation results of land resources marginal revenue function

方程 变量 系数 R2 F-statistic D-W
式（1） A A 1.443676 0.934440 72.94258*** 1.201989
K a 0.412086***
L b 0.201121**
LandAL c 0.608623***
式（2） B B 2.081039* 0.975187 201.1283*** 1.374717
K d 0.615686***
L e 0.630872***
LandDL f 0.306314**

注：由Eviews 9.0软件输出结果整理;*、**、***分别表示在10%、5%、1%水平上显著,下同。

由表2可知,模型回归系数基本通过显著性水平检验。从弹性系数来看,赣榆区农业生产活动受农用地面积投入和资本投入影响,增加农用地面积和资本投入能促进农业生产效益提升,同时各类投入要素弹性系数之和大于1,赣榆区农业生产具有规模集聚效应,处于规模递增阶段;赣榆区非农业建设活动受资本投入和劳动力投入影响,增加资本和劳动投入能够促进非农业生产效益提升,同时各类投入要素弹性系数之和大于1,赣榆区非农业生产也处于规模递增阶段。
结合表2,将赣榆区主体功能区相关原始数据代入式（3）和式（4）,可得到赣榆区主体功能区农业用途和非农业用途土地资源边际（经济）收益（表3、表4）。总体上看,赣榆区主体功能区农业用途、非农业用途土地资源边际收益状况均表现为时序上非农业用途土地资源边际收益高于农业用途土地资源边际收益,空间上大致表现为转型发展区/提质发展区/重点建设区/重点培育区>一般农业生产区>果林产业园建设区。
表3 赣榆区主体功能区农业用途土地资源边际收益

Table 3 The marginal revenue of agricultural land resources in main functional areas of Ganyu district (元/年/hm2)

主体功能区 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 平均数
转型发展区 835.43 790.58 976.90 1012.53 1177.77 1287.90 1452.40 1076.22
提质发展区 767.15 769.70 825.77 811.22 861.35 1016.24 1166.50 888.28
重点建设区 901.85 999.34 1003.84 1024.42 1085.35 1193.55 1304.53 1073.27
重点培育区 470.93 431.40 469.11 491.68 564.87 609.71 657.35 527.86
一般农业生产区 533.93 525.94 588.37 515.61 571.39 619.33 665.85 574.35
果林产业园建设区 396.61 401.15 402.84 403.19 476.53 473.85 570.38 446.36
表4 赣榆区主体功能区非农业用途土地资源边际收益

Table 4 The marginal revenue of non-agricultural land resources in main functional areas of Ganyu district (元/年/hm2)

主体功能区 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 平均数
转型发展区 325056.10 319180.20 416598.18 437727.61 562907.95 738764.66 889885.14 527159.98
提质发展区 369284.09 417963.04 463244.68 451394.03 465758.95 634480.68 765912.42 509719.70
重点建设区 695800.18 755606.58 795700.40 820531.36 875093.61 1100002.99 1426657.83 924198.99
重点培育区 458483.41 408128.37 475391.23 508719.17 607312.79 673655.11 760844.66 556076.39
一般农业生产区 491149.11 422501.95 526369.22 433843.58 523408.77 569713.03 698181.62 523595.33
果林产业园建设区 280279.18 267848.86 295022.79 295908.73 383300.78 381453.67 509905.01 344817.00
从农用地资源自身而言,除了具备基本农业生产功能之外,还具备保持土壤、涵养水源、维持生物多样性、调节气候环境等自然特性功能,且这一自然特性（基本）功能具有正外部性,为全社会共享,难以在市场中得以显化。然而,在衡量区域农地非农化成本时,这一非市场价值（Non-market value）不容忽视。当前,国内外学者就农用地资源生态效益做了较多的研究[10,15,16],考虑到研究所需,采用Robert对全球自然资源生态问题研究中农用地资源生态效益的衡量标准,估算赣榆区主体功能区农用地资源生态效益（MR'AL）（表5,2017年价）①(①农地资源的非市场价值包含内容较广,难以完全衡量,此处仅能考虑其生态效益,以此替代非市场价值,这可能在一定程度上高估了土地资源从农业用途向非农业用途转化的边际净收益,但从以镇为基本空间单元的县域范围比较角度来看,这一误差会被减小,对实际结果影响相对较小,是可以用于估计的。),赣榆区主体功能区农用地资源生态价值大于农地边际收益。
表5 赣榆区主体功能区农用地资源生态效益估算结果

Table 5 Evaluation results of agricultural land ecological revenue in main functional areas of Ganyu district (元/年/hm2)

主体功能区 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
转型发展区 38204.50 38625.15 38345.42 38659.90 38832.10 38121.05 39018.47
提质发展区 37105.27 37769.95 37527.24 37740.78 37821.69 37075.26 37948.07
重点建设区 26912.01 27735.33 27747.36 27681.57 27894.31 27675.20 28326.71
重点培育区 14781.75 14775.90 14820.72 14801.91 14882.46 14698.49 15044.52
一般农业生产区 32802.87 33629.53 33374.65 32787.10 32605.75 31580.59 32324.04
果林产业园建设区 25226.39 25934.95 25959.01 26025.75 26131.89 25984.16 26595.86
结合所求的土地资源农业用途边际收益（MRAL）和非农业用途边际收益（MRDL）可进一步得到赣榆区主体功能区土地资源农业用途向非农业用途转化的边际成本及边际净收益,其中边际成本为MC=MRAL+MR'AL,边际净收益为MNR=MR-MC。赣榆区主体功能区土地资源农业用途向非农业用途转化的边际净收益见表6。由表6可知,2011—2017年赣榆区土地资源农业用途向非农业用途转变在空间上存在配置效率损失。
表6 赣榆区主体功能区农业用途向非农业用途转化的边际净收益

Table 6 Marginal net revenue of the transformation from agricultural use to non-agricultural use of main functional areas in Ganyu district (元/年/hm2)

主体功能区 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年
转型发展区 286016.17 279764.48 377275.86 398055.18 522898.07 699355.70 849414.26
提质发展区 331411.67 379423.39 424891.67 412842.03 427075.91 596389.17 726797.85
重点建设区 667986.32 726871.91 766949.21 791825.37 846113.94 1071134.25 1397026.59
重点培育区 443230.73 392921.07 460101.41 493425.58 591865.45 658346.91 745142.80
一般农业生产区 457812.31 388346.48 492406.19 400540.87 490231.63 537513.11 665191.73
果林产业园建设区 254656.18 241512.76 268660.94 269479.79 356692.37 354995.67 482738.76
由于主体功能区划分按其空间属性可归为经济建设区和生态保护区两大类,经济建设区又分为优化开发区和重点开发区,生态保护区又分为限制开发区和禁止开发区。功能分区的实质是通过“红线（边界）划定”限制人类活动对土地资源利用与开发的行为。只有划定功能分区（边界）红线,理顺保护与发展关系,才能建构结构完整、功能稳定的空间经济发展格局。因此,从以经济建设区和生态保护区两大主导分区为“红线”的思路出发估计赣榆区主体功能区土地资源空间配置边际收益曲线和边际成本曲线。经过检验仍采用固定效应的可行广义最小二乘法（FGLS）,边际收益曲线和边际成本曲线估计结果见表7。
表7 边际收益曲线和边际成本曲线估计结果

Table 7 Evaluation results of marginal revenue curve and marginal cost curve

区域 方程 系数 R2 F-statistic D-W
经济建设区 式（5） C1 -12.59829* 0.482632 5.441676*** 2.178506
C2 1.196924**
式（6） C3 -26.02077* 0.465838 5.087202*** 2.168751
C4 1.735522**
生态保护区 式（5） C1 -16.95226*** 0.652510 11.14148*** 2.087990
C2 1.498843***
式（6） C3 -33.77918*** 0.662307 11.63688*** 2.067969
C4 2.183116***
由表7可知,模型回归系数均通过显著性水平检验。考虑到在“红线”刚性限定的基础上其内部配置具备弹性,因此进一步按照边际净收益相等原则估计赣榆区不同主体功能区土地资源空间最优配置数量。对于以镇域行政单元为基本空间单位的县域土地资源空间配置效率测算的其中一个估算环节是可以被接受的,这一结果能在一定程度上反映出研究区的现实状况。根据估计结果,赣榆区经济建设区和生态保护区符合空间配置效率的土地资源农业用途向非农业用途转变的最优数量分别为1435.91 hm2、1058.65 hm2。基于此,进一步得到赣榆区不同主体功能区土地资源农业用途向非农业用途转变的最优数量,再结合研究时段的实际配置数量,可计算出赣榆区主体功能区土地资源农业用途向非农业用途转变的空间配置效率指数、损失数量和偏差率（表8）。
表8 赣榆区主体功能区土地资源空间配置效率状况

Table 8 The spatial allocation efficiency of land resources in main functional area of Ganyu district

主体功能区 实际配置
数量/hm2
1		 符合空间配置效率（最优）数量/hm2
2		 空间配置损失偏差/hm2
1-2		 空间配置效率指数
1/2		 与实际相比的幅度/%
（2-1）/2
经济
建设区		 转型发展区 251.1750 154.9831 96.1919 1.6207 -62.0661
提质发展区 372.8487 238.0065 134.8422 1.5665 -56.6548
重点建设区 1352.8394 951.3850 401.4544 0.9961 0.3909
重点培育区 107.8315 91.5353 16.2962 1.2530 -25.3011
生态
保护区		 一般农业生产区 290.4275 812.6026 -522.1751 0.5930 40.6991
果林产业园建设区 119.4389 246.0474 -126.6085 0.8054 19.4558
由表8可知,赣榆区不同主体功能区农用地向建设用地转变在空间上存在一定程度的错配现象,具有帕累托改进空间。其中,转型发展区、提质发展区和重点培育区空间配置效率指数均大于1,非农建设用地占用农用地实际配置数量多于其符合空间配置效率最优数量,尤其是提质发展区农用地向非农建设用地转变在空间上存在配置相对严重过量的现象,其损失数量最大、损失比例仅次于转型发展区;重点建设区、一般农业生产区和果林产业园建设区与之相反,空间配置效率指数均小于1,实际配置数量均低于符合空间配置效率下最优配置数量,可通过适当调配不同主体功能区之间新增建设用地指标空间分布或提高非农建设用地集约化利用程度以提升区域空间土地资源空间配置效率水平。总体来看,赣榆区不同主体功能区农用地向建设用地转变的配置数量在空间上存在着过量配置的现象,在一定程度上造成了建设用地浪费。同时,赣榆区仅存在农用地向建设用地转变实际配置数量相对严重超过最优配置数量的情况,并不存在农用地向建设用地转变实际配置数量相对于最优配置数量而严重不足的现象。由此可知,赣榆区不同主体功能区仍存在建设用地粗放利用与开发的行为。

3.4 赣榆区主体功能区土地资源空间配置效率损失原因与改进路径

赣榆区不同主体功能区土地资源利用空间配置存在效率损失,在土地资源农业用途与非农业用途之间存在空间上的配置数量偏差,究其根本在于我国土地计划管理,即现行“自上而下”的土地计划管理体系难以平衡区域空间发展的公平与效率问题,在对建设用地指标分配后,缺乏有效的弹性机制调控指标在区域空间上的配置行为,造成地区间建设用地指标配置在实际落地过程中存在空间错配,即缺乏区域间建设用地指标合理配置的弹性机制进行指标的（实时）再配置。
制度经济学认为,（土地等）资源初始配置并不会影响其经济效率（水平）,重点在于建构促进（土地等）资源再分配（配置）的弹性机制,通过引入市场机制调配区域用地指标的合理再分配,允许区域空间范畴的指标（适度）有偿交易,以促进区域经济建设与生态保护的协调发展。正如表8显示,赣榆区转型发展区、提质发展区和重点培育区建设用地占用农用地的用地计划实际配置数量存在过剩现象,而重点建设区、一般农业生产区和果林产业园建设区恰巧相反,可通过适当调配不同主体功能区之间新增建设用地指标的空间分布,尤其是满足重点建设区用地计划指标需求。例如,假定将损失数量看作能够优化空间配置效率的改进空间,则可从最优配置数量出发,与实际配置数量相比,赣榆区一般农业生产区和果林产业园建设区实际配置数量低于最优配置数量,分别有522.1751 hm2和126.6085 hm2建设用地指标调配（改进）空间。由于一般农业生产区和果林产业园建设区作为限制开发区,具备保障农业生产和生态环境保护的（主体）功能,过量的建设扩张是不被允许的,可将这一潜在的建设用地指标（适度地）通过有偿形式调配至转型发展区、提质发展区和重点培育区,尤其是提质发展区和重点培育区,且接受指标调配的主体功能区应通过政府财政转移支付、区域生态补偿等形式进行支付,以作为限制开发区（一般农业生产区和果林产业园建设区）指标被调配的经济补偿,满足其发展所需。这能在一定程度上调节区域空间土地资源不同用途转变行为,有利于保障地域空间经济建设过程尊重比较优势以形成不同主体功能定位的“强优势区”发展模式,进而从整体上优化赣榆区土地资源空间配置效率水平。

4 国土空间主体功能区战略理念下赣榆区土地资源空间管制策略

上述分析表明,赣榆区主体功能区土地资源空间配置效率存在空间差异,应差别化制定政策,分类精准施策,确保赣榆区经济社会发展按照主体功能定位分工协作,形成主体功能优势互补的空间经济结构布局,推动全区形成主体功能区约束有效、国土空间开发有序的空间发展新格局。

4.1 赣榆区层面：统筹主体功能定位,协调地区国土空间发展格局

赣榆区应从全局统筹主体功能定位,围绕完善土地利用配套政策、优化土地利用空间结构两方面,协调国土空间开发格局。一是完善土地利用配套政策,加大土地供后监管力度。针对不同主体功能定位,应抓住不同主体功能区产业发展与土地资源空间配置基本着力点,通过完善区域人口政策、财政政策等实现多方配套政策协调,避免土地利用政策与相关配套政策矛盾。同时,加强土地供后开发与利用监管力度,监察不同主体功能区及内部“批而未建、建而未用”等土地闲置或浪费行为,以减少低效用地现象。二是优化土地利用空间结构配置,提升土地节约集约水平。土地利用结构优化配置决定着土地利用与开发选择行为,在把控地区全局土地利用与经济结构空间布局基础上,应合理进行土地计划指标分配,加快国土空间规划编制与实施,挖掘存量建设用地并提高其空间配置效率,保障区域土地资源节约集约利用,以促进地区生产、生活和生态空间协调均衡布局,满足经济、社会、生态多方发展需求,提升土地资源空间配置效率水平。

4.2 优化开发区：优化土地空间结构,转变经济与产业发展方式

赣榆区优化开发区应注重土地资源空间配置结构优化,创新地域空间经济发展方式,促进产业结构转型升级。一是提高用地标准,土地利用向高度集约型转变。根据优化开发区内部主体功能类别的土地等别和经济发展现状,定量和定性规定建设项目用地规模及条件（例如转型发展区注重建筑容积率、开发密度等指标,提质发展区注重开发进度、投资强度等指标）,注重内部土地利用空间结构布局调控,严控外延式扩张,结合土地综合整治工作,让工业向园区集中、农民向村镇集中,提高土地利用效率。二是严控耕地红线,保障土地总量空间动态平衡。进一步划定耕地红线,优化基本农田空间布局,优先将城镇周边和重要交通干线保护类耕地等划入基本农田范畴,落实永久基本农田保护共同责任制,建立“主体功能区—镇—村—组”四级管护网络体系,将永久基本农田保护工作纳入政府工作绩效考核。三是强化用地监管,布局特色经济产业发展模式。对转型发展区,尤其是合理控制提质发展区土地供给规模,运用价格杠杆调控土地产出收益,转变经济发展方式。其中转型发展区以新城区、海洋经济开发区等为依托,加大沿海经济空间布局;提质发展区依托港区、园区等改善投资条件,加大招商引资力度,带动区域产业提质增效。

4.3 重点开发区：助力城镇工业进程,确保区域土地资源利用效益

赣榆区重点开发区在推进城镇化和工业化进程的同时,应注重土地利用效益,实施差别化用地指标配置（管控）,规范用地需求,加大用地整治力度,缓解用地供需矛盾。一方面,注重用地指标管制,严控土地资源流向。采取差别化用地指标管理,土地供应由“需求决定供给”向“供给引导需求”转变、由“平均分配”向“重点保障”转变,严控土地资源流向。重点建设区对产能过剩或重复建设项目不再安排新增用地计划指标,对“地耗高、效益低、高能耗”项目严格禁止用地需求;重点培育区应注重引导高新技术产业、高附加值、能耗系数低的产业入驻,并优先保障用地计划指标。另一方面,加大土地整治力度,保障建设刚性需求。重点建设区以城乡结构体系为依托,重点培育区以中心村规划和新农村建设为依据,通过土地整理复垦和建新拆旧等措施,促进农村居民点集聚,改善农村空间布局。同时,加大城镇闲置地、低效用地清查和整合力度,充分利用市场经济引导重点建设区城镇工矿企业盘活存量土地和重点培育区城镇土地置换,以缓解城镇用地计划指标不足,优化城乡建设用地空间布局。

4.4 限制开发区：着力粮经产品安全,创新农业生产用地经营模式

赣榆区限制开发区应从保护土地生态环境出发,着力粮经农产品生产安全保障,严格限制土地基本用途,创新农业生产经营模式。一方面,强化土地用途管制,保障粮经产品安全。通过农地适度规模经营激发农地内生动力,优先考虑基础设施用地、特色农业产业发展项目用地等需求。其中,一般农业生产区重点落实（机耕等）道路、灌溉水利等基础设施用地需求,果林产业园建设区注重规模化经营用地和产业配套设施用地需求,且均需依法严格审批,杜绝土地不合理利用行为。另一方面,落实土地生态管控,保护土地生态属性。但凡涉及（农业产业化、设施农业建设等）项目用地必须进行生态测评,鼓励和扶持发展特色经济、生态经济,合理引导人口空间区域流动与转移。构建土地生态空间格局,可将大面积连片基本农田、优质耕地作为“绿带”组成部分[17],形成耕地（（永久性）基本农田）、林地（包括园地）、湖库（水系）等交相融合的生态廊道,加大生态用地之间的联系,形成区域国土空间生态屏障,切实发挥限制开发区对地区生态安全的基础屏障功能。

4.5 禁止开发区：划定生态空间红线,探索农旅生态用地布局结构

赣榆区禁止开发区是以小塔山、石梁河水库为主的湖泊水面,应加强湖滨水土资源保护与经济绿色发展[18]。首先,着力保护湖滨水土资源,建构湖滨生态防护屏障。应重点突出保护小塔山、石梁河水库水源的重要性,以预防为主,禁止湖滨带不规范土地利用与开发行为,开展水土保持与生态治理工作。尤其注重湖滨生态安全“红线”划定,构建湖滨生态安全屏障,严禁在生态红线内开展传统种养生产活动,且规范生活垃圾、生活废水处理方式,提升湖滨带人居环境。其次,科学布局湖滨农业生产结构,提增经济发展与生态保护协调度。从湖滨资源分布状况出发,以生态文明建设和可持续发展理念为指导,整合湖滨自然资源与生态景致,引导并规范小塔山、石梁河水库湖滨农业生产（景致）空间结构布局,探索湖滨生态观光农业（农旅结合）发展模式,挖掘空间资源经济潜力,科学发挥资源效力。最后,强化湖滨监管,建立湖滨经济发展保障体系。明晰所涉主管部门权责,理顺湖滨管理体系,建立湖滨监管机制。针对湖滨发展与管理薄弱环节,尤其是生态极敏感区湖滨消落带监管空白,应出台湖滨消落带管理制度[18],严谨各类生产活动,引导公众参与湖滨监督,完善湖滨带配套保障体系。

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