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JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2021 , Vol. 36 >Issue 9: 2248 - 2263

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20210906

Construction of the Territorial Space Security Planning System

The framework of public security spatial planning from the perspective of 'Human-Space-Time' interaction

  • ZHOU Su-hong , 1, 2 ,
  • LIAO Yi-tong 1, 2 ,
  • ZHENG Zhong , 3, 1, 4
Expand
  • 1. School of Geography and Planning, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275, China
  • 2. Guangdong Provincial Engineering Research Center for Public Security and Disaster, Guangzhou 510275, China
  • 3. Center for Territorial Spatial Planning and Real Estate Studies, Beijing Normal University, Zhuhai 519087, Guangdong, China
  • 4. Guangzhou Urban Planning and Design Survey Research Institute, Guangzhou 510060, China

Received date: 2020-08-16

  Request revised date: 2021-05-26

  Online published: 2021-11-28

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Copyright reserved © 2021.
Fold

Abstract

Public security events are the results of the interaction of 'Human-Space-Time' in a specific context. Public security spatial planning and the corresponding administration system are important approaches to deal with the public security events in the long term. Based on the framework of 'Human-Space-Time' interaction in the public security planning, this paper reviews the relevant research about 'prevention, early warning, emergency dispatching, and post-disaster recovery'. On this basis, the framework of content, technical methods and support system of public security spatial planning is constructed. First, the content system should be consistent to the multi-level spatial planning system and the national emergency response mechanism. It is necessary to implement special planning and comprehensive planning, focusing on the problems of the planning and management of space, facilities and emergence response in terms of natural disasters, accident disasters, public health events and social security events. In terms of the technical method system, it is necessary to build and improve the methodological and technical support system of space-time elements identification and analysis, space-time process simulation and early warning of public security events. Last, for the support system, it is necessary to improve the space-time accessibility of the public security facilities system and strengthen the public security oriented social governance, based on the new infrastructure construction such as the space-time big data management system.

Key words： territory space; public security planning; 'Human-Space-Time'; planning framework

Cite this article

ZHOU Su-hong , LIAO Yi-tong , ZHENG Zhong . The framework of public security spatial planning from the perspective of 'Human-Space-Time' interaction[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2021 , 36(9) : 2248 -2263 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20210906

公共安全事件具有广泛的社会影响面,如何有效应对受到关注。根据公共安全事件的发生过程、性质和机理,结合部门管理的业务特征,通常可将之分为自然灾害（水旱灾、气象灾害、地震等）、事故灾难（交通事故、公共设施事故等）、公共卫生事件（传染病、群体性不明原因疾病等）和社会安全事件（重大刑事案件、恐怖袭击等）四大类型[1],但不论哪种类型,都是以国土空间为载体,在特定条件下形成的对公众产生负面影响的事件。同时,公共安全事件也不是孤立的静态结果,而是在特定情景下多要素相互作用的时空过程,是“时—空—人”交互的结果。人扮演着多种角色,在时空过程中不停地进行适应和调节。作为受灾个体,灾害发生时空范围内的人会对事件做出应对,从而影响救灾工作的进行;作为致灾要素,人的时空活动路径会对事件的演化产生影响,并可能与其他受灾个体产生角色转化（如传染病的扩散传播）等。因此,缺乏对“人”的考虑将无法精细化和动态化地应对公共安全事件,从而难以真正有效地处理突发事件中的各种问题。因此,在坚持“以人为本,减少危害”的基本原则下[1],构建和创新“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”下的应急治理机制,并以国土空间公共安全规划和相关能力建设为长期应对的重要抓手,是有效应对各类公共安全事件的重要前提。
由于公共安全事件的风险、演变、应对行动的部署都与人在系统中的适应和调节息息相关,因此,国土空间公共安全规划需要把握“时—空—人”三者的关系,构建研究框架,揭示事件中多主体与环境互动的过程和机理,从而提出应对方案和措施,尽可能降低事件带来的影响。具体而言,需要一方面深入挖掘“人”的需求并在规划上进行精细化、动态化的应对,另一方面则是以“人”为抓手进行工作部署,在操作层面保障规划内容更加高效地落实。
传统的公共安全规划注重自然灾害和事故灾难等单灾种下的硬件工程设防,对涉及公共卫生和社会治安等事件以及复合事件链的应对考虑较少,且是一种相对宏观、静态、被动的应对思维,难以应对公共安全事件中时空动态变化的复杂环境与未来的风险。而考虑了“时—空—人”互动的时空行为分析提供了从微观视角采集分析个体活动并进行有效汇总的技术手法与理念,能够有效推进这一视角与规划的融合。时空行为分析是一种从个体端出发走向综合整体的分析视角,重点在于刻画个体的时空活动模式并在群体层面进行汇集。应用于特定场景时,通过揭示个体活动的规律以及与空间、事件间的交互关系,可以进一步揭示个体的切实需求和事件宏观效应背后的影响机制。因此,从时空行为分析切入公共安全规划,可以为公共安全规划编制提供重要的系统性思维以及技术手段和分析视角等方面的支撑,进一步优化规划中指标、规范、导则等的制定,并为个体反馈和参与规划提供思路。
基于上述考虑,将在总结国内外相关规划和管理实践基础上,从时空行为分析的理论层面出发,尝试构建“时—空—人”三者互动的研究框架,对公共安全规划中“预防—预警—应急—灾后”各阶段的工作重点进行审视,最终探讨如何构建国土空间公共安全规划的内容、技术方法和保障支撑体系。

1 基于“时—空—人”公共安全规划的背景和基础

公共安全规划在世界发达国家中普遍受到重视。由于各国国情的不同,在体系框架的搭建及内容侧重上有所差异,但总体上都强调了公共安全规划体系的相对独立性,且重视对于公共安全事件中各主体时空交互的考虑,有诸多值得借鉴之处。
首先,强调了公共安全相关规划体系的独立地位。在一些国家,综合的防灾规划并非作为城市规划的一个章节,而是以独立的、具有充分法律地位的综合规划存在。如日本以《灾害对策基本法》这一根本大法为基础,建立了地域防灾规划体系,而意大利也在2012年通过法律规定了城市民防应急规划编制的强制性[2,3]。规划的独立性使更多的细节得以推进,同时由于具有法律效应,能有效促进各方主体的合作,是诸多复杂计划得以切实落地的重要保障。
其次,基于事件的“时空”演化特征制定应对不同阶段的规划和管理重点。有别于其他规划和管理的对象,公共安全事件具有典型的“时空”演化特征。因此,各国相关规划在内容体系上,基本都符合风险管理循环过程的几个环节,即风险定位、灾前预防、灾难预警、灾时应对、修复重建等,规划围绕这一时序主线,将应急管理和空间布局囊括其中[3,4,5]。如日本的地域防灾规划就可分为规划总则、灾害预防规划、灾害应急和恢复规划、灾后复兴规划以及规划评价和修正,具体的规划应对内容不仅包括了信息体系建立、求援体制建设、防灾教育演习等管理组织层面的设计,也包括了设施建筑安全化、防灾据点及避难空间布局等物质空间层面的规划[3]。以灾害全周期过程作为考虑依据,将物质空间布局、软性组织运营进行宏观统一的综合安排,是对传统空间规划思维的一种拓宽,更加适应复杂城乡系统下的各类灾害应对场景。在相关管理决策支持上,通过开发集成平台,统一各级各环节范式,并保证信息的即时交换。各国在平台工具的开发上进行了积极的探索,为突发事件应对提供了各种功能上的技术支撑。如美国的最高管理机构联邦紧急事态管理局提供的“防灾规划编制工具包”为各级规划编制过程提供了指导;美国国土安全部推出的SMART-C系统,以及日本的风险沟通参与平台Pafrics则旨在通过即时共享灾害预警信息、救援求助信息等,实现灾害全周期过程中政府—公众的双向沟通[6,7,8]。集成平台以动态共享基础数据的方式,打破了各方主体之间的信息壁垒,提高了各个环节的信息生产效率,为后续的行动提供了有力依据,在灾害应对这一必须争分夺秒、并且涉及主体繁多的场景下能提供积极的作用。
最后,重视对于事件中的“人”的关注。降低公共安全事件对“人”的影响,是公共安全规划与管理的目标。为了达到这一目标,在相关规划编制和管理中,往往注重公众和基层自救意识与能力的培养,发挥事件潜在被害主体的主观能动性。如澳大利亚应急管理中的志愿者队伍建设制度,通过国家正规的技术培训,将部分公众在灾害发生时转化为正规救援队伍的补充力量[4]。此外,加拿大政府则重视对公众进行紧急事件应对的宣传教育,每年五月由政府、非政府组织、教师等合作进行应急知识和信息的传播,提升公众的紧急应对能力[9]。在突发事件中,群众往往是直接承受灾害的对象,且数量众多,因此群众应对能力的增强能够更好地提高城乡系统的承灾韧性,降低风险带来的损害。
当然,国外的规划和管理体系在指导现实应用中也存在一定的局限性,如在空间规划上由于土地私有,在传统空间布局上能采取的干预手段较有限[10];在体制建设方面,中央政府往往难以越过地方政府进行统一决策等[4]。而在我国,政府在紧急事件的应对中具有更加积极的作用,在公共事务制定方面具备统一规划的便利性,加之国土空间规划“一张蓝图”的导向使各类基础时空数据的汇集成为未来发展的趋势,对形成框架统一的城市公共安全规划更加有利。
2003年非典事件后,我国公共安全规划进入新的阶段,开始重视综合协调的应急管理部署,积极推进了“一案三制”——应急预案、体制、机制、法制的建设[11,12]。其中,应急预案是针对潜在突发事件形成的行动计划,是一种标准化的流程,用于统筹指导灾时各部门的执行任务和执行标准。体制则指应急管理机构的组织形式,涉及诸多横纵向的政府机构、社会组织,包括了应急管理、专项指挥、日常办公几个层次,是预案执行的基础。机制指应急管理运行流程,包括预防准备、预警检测、救援处置、善后恢复四个阶段,是预案执行的依据。法制则指相关的应急管理法律和规章制度,是预案执行的保障[13,14,15]。
相应地,在空间规划方面,公共安全规划作为包含在城市规划中的一个专项章节,主要是以工程化的手段,在物质空间层面实现防灾减灾。规划从风险理论出发,首先识别城市最可能面临的风险类型,对风险发生的阈值与潜在隐患进行评估,再根据风险可接受水平确定规划目标,以此进行相应的风险应对方案制定[15]。具体内容包括城市用地安全布局、避难场所体系构建以及避难通道体系构建。其中城市用地安全布局涉及城市功能区划分、重大设施布局及城市形态指导,避难场所体系则包括室外与建筑空间防灾需求制定及医疗、生命线系统等支撑体系的选址布局,而避难通道体系则涉及区域路网的整合,以便与防灾设施空间形成有效衔接[15,16]。在总体规划—专项规划这一编制体系下,公共安全规划协调指导着城市其他各项规划,并在安全建设层面给出具体的规范指标与规划设计指引[12,15]。
应急管理和空间规划分别对应着灾害应对的动态人力物资调配以及静态设施布局。前者强调处理好潜在突发公共安全事件中“时—空—人”的关系,将“何人何时做何事”预先以计划的方式部署好,在事件全周期过程中起到协调各部门、明确责任主体的作用。但在实际操作中,应急管理体系往往未能实现多部门联动,难以实现即时动态响应,造成预案体系功能发挥受限,且在运行机制上更重视灾时抢救,在减缓灾害这一环节显得较为薄弱[13,17]。而后者主要依靠层层限定的指标和规范调动工程项目和基础设施的建设。但传统空间规划对公共卫生及社会安全事件仍缺乏考虑,且在面对城乡复杂系统中各个要素的动态更迭时,其指标和规范的静态制定易出现时效性短、精度不高等问题,此外,这种自上而下的管控性思维往往忽略了事件中的“人”,即公众的广泛参与。
因此,综合国外的经验,以国土空间为载体,整合应急管理与空间规划,及时审视我国在公共安全规划体系构建中的不足,构建完善针对突发事件全周期应对中“时—空—人”要素综合考虑的国土空间公共安全规划体系具有迫切的需求。

2 基于“时—空—人”互动的公共安全四阶段规划要素

综合国内已有的应急管理机制和风险循环管理周期划分,公共安全事件的应对可分为四个阶段：预防—预警—应急—灾后,主要涉及三类主体（图1）：（1）致灾者：指公共安全事件中的致灾或增加灾害风险的因子,可能是自然要素等物质对象（如暴雨、台风、传染病病原体等）,也可能是人类个体（如罪犯、病原体携带者等）;（2）承灾者：指遭受或可能遭受风险事件的对象,如自然灾害发生地周边的居民,传染病事件中的易感大众、被感染者、携带者等;（3）救助者：指在公共安全事件中起到防卫他人利益的物质对象或个体,如防御设备、应急物资、警察、消防员、医护人员等。公共安全事件通常可以概括为致灾地点相对固定的事件和致灾地点变化的事件,前者如内涝、滑坡等自然灾害和事故（图2a）,后者如抢劫、传染病等公共安全和卫生事件（图2b）。其产生都始于致灾者与承灾者的时空交叠,而基于时空行为的规划主要目的是通过把握不同主体的时空交互规律,以物质设施规划和管理为手段,达到对致灾者的有效控制和救助者的精准配置,使承灾者能及时脱离致灾者的影响范围,从而减小风险带来的影响和损失（图2）。本文将以这四个阶段为主,结合以往规划的局限性,阐述每个阶段不同主体的交互将产生的需求和工作重点,以及时空行为分析可提供的理论支持,在综合考虑多灾种应对的同时,也在相应阶段根据不同类型突发事件的特点分别进行阐述。
图1 公共安全事件中的多角色主体关系

Fig. 1 The relationship among multiple actors in public security events

图2 多主体时空交互的公共安全四阶段规划概念图

Fig. 2 Conceptual map of the four-stage public security planning considering the time-space interaction among multiple actors

2.1 预防阶段：考虑人口时空差异的风险评估与设施配置

在预防阶段,主要工作是对致灾者及其潜在时空影响范围作出识别并进行风险等级的评估,从而采取相应的预防手段,如防灾设施的规划、相关资源的准备和储存等。其中,风险评估是该阶段主要任务之一。以往规划的风险评估关注致灾主体及灾害本身带来的地区影响,首先结合地理位置、地质条件、经济与社会情况、历史受灾情况等多方面的信息对区域进行整体的评价,识别可能面临的风险事件类型,产生风险的阈值、频率以及可能带来的损失和影响的范围,再根据风险可接受水平确定进一步的规划目标[15,18]。这些工作对承载主体,人类社会的影响考虑不足。事实上,承灾个体的时空分布差异、感知差异、群体特征差异等会对地区承载风险的脆弱性产生影响,如基于人口白天和黑夜的动态分布估算某一区域的受损情况有别于静态分布基础上的估算结果,人群温度感知影响高温灾害的风险程度,弱势群体可能有更高的灾害脆弱性等[19,20,21,22]。因此,在前期评估时,需要根据承灾者的时空分布规律、人群属性分异等对致灾者的潜在风险进行考量,从而使后续规划目标的确立更加细致。
规划预防也是该阶段的主要任务。以往工作多从物质设施规划出发,将致灾主体和救助设施都视为静态不变的对象,采用工程性思维,以刚性的阈值标准划分影响区域和设施的服务范围等。而在“时—空—人”的视角下,可以更精细化地对致灾主体事前预防,对救助设施弹性设防。灾事事前预防可通过掌握致灾者的时空活动影响要素,在设施和空间上进行限制从而达到主动的事前预防。如在社会安全事件中,环境设计预防犯罪理论、可防卫空间理论、情境犯罪预防理论等都提出了犯罪与特定环境之间的关系[23],通过时空分析可以通过探讨犯罪者的时空规律与特定环境的关系,找到能抑制其活动的环境要素,从而对环境规划和设计进行引导。救助设施的弹性布置可通过灾害事件与人类活动的时空耦合,提高设施的使用效率。部分救助设施的功能角色可以发生更加弹性的变化,在应对灾害的同时也解决人群日常化和差异化的需求。如从平灾结合的思路出发,在疫情期间充分利用体育馆等公共设施作为临时的医疗救护点,在规划初期预留绿色空间作为平时的公园绿地与灾时的缓冲空间等;或者基于地区人群分异情况,对设施场所的分布和增减进行调整。时空行为分析可从时间维度对人群动态使用设施服务的规律进行分析,通过探讨服务设施的可达性、具体空间设计的合理性等物质空间规划的要点,对这部分设施的弹性布局和使用提供建议;还可以通过精准掌握不同群体的特征（如不同群体的移动速度、收入、户籍等）对具体使用行为的影响,从而为设施布局优化提供依据[24,25]。

2.2 预警阶段：基于自然人文时空耦合的监测预警

预警阶段的主要工作是在某一风险事件发生前或发生过程中对致灾者进行及时、精确的探测和预判,确保及时止损并预防恶化。在这一阶段,承灾者与致灾者的时空范围开始交叠,因而往往能折射出事件初期的苗头,侧面反映出事件发生的地区、严重程度等。对于成因中人为成分较大的事件,则可通过刻画致灾者的时空规律,直接进行事件检测。由于各类突发事件的预警重点略有不同,以下分别论述。
在自然灾害预警方面,一般而言,这类事件的发生具有一定的规律,且人为诱发的成分相对很低,针对这类事件有专业的机构进行预测和预警;而事故灾难事件虽然通常是人为诱发,但其发生具有较强的突发性,难以提前预测。因此,对事件本身的预测难以通过时空行为分析提前精准把握,但对于一些具有外扩性的事件而言,通过及时的预警可提前将可能的伤害降到最低。具体而言,通过获取承灾个体前期的时空行为特征,可以辅助对事件的及时监测。这些行为包括网络社交行为和异常通信行为等。前者可利用社交媒体信息的及时性特征,快速获得事件发生的信息,并对周边潜在的影响对象进行预警[26,27]。后者则可通过关注个体的通信量、通信时长中反映出的异常模式判断出灾难事件的发生甚至事件的具体类型[28,29],从而实现对紧急事件的探测和快速预警。
在公共卫生事件探测方面,目前,我国已经有一整套针对已知传染病预警的信息收集和响应机制,但在应对未知疾病和潜在疫情探测方面,还存在信息的时效性不足,以及在一些监测系统不发达的地区,疾病的局部爆发未能及时探测的问题,通过其他渠道辅助获取信息并进行预警尤为重要[30]。其中,与疾病相关的人群异常时空行为探测是有效的预警途径之一。传染病爆发的最初阶段,局部地区的人群可能就会先有所反应,如在网络搜索引擎上进行疾病关键词检索[31,32,33]、在社交媒体发布信息[34]、购买药物[35]等,部分功能单位如医院、学校也可能出现病例报告增长[34]、缺课人数增加[36]等特殊行为事件。利用个体时空行为数据产生的即时性,可对这些前置行为进行快速捕捉与分析,进而辅助传统方法,更快地检测到疾病爆发前期的迹象。
在社会安全事件预警和探测方面,由于这些事件人为性质的成分较大,且往往有一定的时空规律性,对其进行监测预警有更大的可行性。日常活动理论指出,犯罪的发生要满足三个要素在时空上的汇聚：有动机的犯罪者、合适的目标和守卫的缺失,减少犯罪的一个调控手段是减少犯罪者与目标在时空上的汇聚[37]。对社会安全事件的预警防控可以分别基于致灾的犯罪者和承灾的目标大众方面的时空分析出发,制定相应的防控策略。从犯罪者出发主要需要把控其行为的时空模式。不同类型犯罪行为在出行距离、地点决策上都有一定规律性[23,38],这种规律可能源自自身的社会经济属性[23,39],也可能出于时空风险的权衡（如与家或安全区的距离、与上一次实施犯罪时的地点的关系）[38,40]。通过把握犯罪者的时空逻辑链条,并结合监控手段、犯罪数据库等,可以提前关注一些容易引起隐患的异常行为和地区。从目标大众出发,则主要是发掘什么样的群体聚集空间更容易发生犯罪,主要考虑指标包括地区的年龄或性别构成、访客占比、居民占比、人口的流动性、个体对环境的安全感知等[41,42,43],通过对承灾个体时空分布与感知的捕捉,可侧面识别出犯罪风险高发区域。
除了上述单一类型公共安全事件的预警之外,不同类型事件的发生可能存在一定的必然联系[44],不同主体的时空交互尺度和模式也由此变得复杂,单灾种的预警难以真正遏制事件链的形成或减弱其影响。因此,除了事件的分类预测,还需要从链条的角度出发,理清某一原生事件下发生的次生、衍生灾害事件及可能的影响范围和潜在损失,以便后续更加全面地应对。基于此,需要强调多区域要素的通盘考虑及对事件时空路径演变的精细刻画。时空分析可采用多种数据源（如网络舆情、手机数据等）,以大范围内承灾体的时空经历侧面反映公共安全事件链的演进逻辑,从而利用这一链条在突发事件的初始阶段进行区域事件预测。

2.3 应急阶段：基于多源时空数据感知的应急调度

应急调度阶段主要工作是在事件发生过程中实时感知致灾者的演变态势,对承灾者的损失情况进行实时监测,并据此对救助者进行相应的布置安排。在这一阶段,对承灾者的时空行为分析能更细致精确地反映出风险演化过程以及对物资、援助等的需求,同时也需要通过对救助者的时空部署,实现救灾防灾的应急调度。这一阶段也按照不同事件的特征展开说明。
在自然灾害与事故灾难方面,其应急阶段尤其要考虑疏散救援的及时性和有效性。对于部分灾难事件,相关部门会针对灾种本身进行专业指标的追踪以评估灾难演化,而时空行为数据则可以从侧面反映事态演进,同时通过考察个体行为与事件的互动,为后续救灾救援提供更加人本化的考虑视角。此外,在事态感知方面,可以通过社交平台数据[45]、手机移动和通信数据[46]等承灾个体的时空数据对灾难时空演变进行刻画,从而快速获知各个地区的受灾情况,或通过演变轨迹的绘制反推出受灾中心,关注受灾群众真正重视的话题,查看人群反应等[27]。在后续救援方面,对承载个体时空行为的关注可以弥补以往模型对受灾应对行为的简化和忽视,通过关注个体常态时空行为、心理状况、政府公告、新闻报道等影响因素,可刻画个体在避灾地点决策、通勤决策、出行距离等方面规律[47,48],并通过模型对个体可能的疏散路线、避灾地点进行模拟,从而优化救援方案。
在应对公共卫生事件方面,由于个体是传染病扩散的重要载体,针对疫情的应急调度需要对个体传播进行更精确的监测和评估。传统的传染病动力学模型往往使用通过普查获得的聚合人流数据,在精准度相对缺乏,同时未考虑个体在疫情中的行为反应对疫情传播的影响。随着新数据源的出现,在疫情期间,可以使用这些及时更新的时空行为数据更准确地刻画传染病扩散路径,检测防疫措施的有效性,并进行资源配给的优,化。在传染路径刻画上,可以利用手机数据、航班信息等,结合流行病信息、天气数据等对疾病传染过程进行回溯,寻找传染病的源头,并进一步预测病情的扩散情况[49,50]。在此过程中考虑到受灾个体时空行为模式随事件而变化的情况,可以进一步增加模拟的精度[51]。在资源供给方面,结合时空行为数据可以对传染病扩散过程及物资需求倾向进行更精细的刻画,从而使医疗物资供给更加有效率,如在疫苗的供给上,就可以结合人口流动性模拟传播的过程,对关键的投放节点进行识别,以使疫苗接种效果最大化[52]。
在应对社会安全方面,由于犯罪事件大多数周期较短,难以进行态势监测,这一阶段更多需要注重案情发生时的警力应急调配,以实现短期事件中对犯罪事件和犯罪人员的精准打击,同时也要注重对社会治安的日常维护,以维持长期的社会安全环境。在应急调配上,多种类型时空数据的综合分析可以为警力的快速布置提供更全面的参考,如基于警察情报数据、警力数据、交通数据等数据源的综合分析,当某一地区出现报警时,公安团队可以根据分析结果第一时间形成调配方案[53]。在日常维护上,则可从巡查人员与其他犯罪要素的时空交互层面进行优化部署的考虑,如在考虑犯罪类型、犯罪时空信息、地理环境、犯罪分子对警方部署作出反应的犯罪时空不确定性等问题的基础上,综合优化巡逻警力的分配[54,55]。
同样,除了上述单一类型公共安全事件的应急调度之外,不同类型事件的应急调度过程存在一定的重叠区域,如前置分析中共有的数据源（手机数据、社交媒体数据等）,实际救援中的物资设备（药物、交通设施等）和行动部门（消防局、警察局、医疗机构等）等,为了提升整体效率,加强部门间合作,同时更有利于应对综合复杂的灾情,在数据采集、物资调配优化分析、人员行动计划制定等方面需要综合统筹。在时空行为分析的框架下,可对数据进行结构化采集与储存,并通过统一指挥平台的搭建实现对人员物资调配的科学规划,从而更高效地完成公共安全事件过程中的救灾任务。

2.4 灾后阶段：应对身体心理康复的灾后恢复

灾后恢复阶段的主要工作是在危机结束后通过各种方式努力恢复城市正常的运作,同时对这一周期的防灾减灾救灾工作进行总结和学习,为下一周期风险管理的应对提供经验。这一阶段主要考虑承灾者灾后的受损情况评估,保证重建工作不造成二次损伤,并能帮助他们尽快恢复正常生活。
在以往的灾后重建评估中,主要注重对地质环境、建筑设施、能源资源等物质层面的评估,而往往忽略了从人的角度出发,正视人文层面可能受到的影响,如个体心理问题、社区重构问题、文化变迁问题等[56]。而这一层面的要素对后续针对性的部署规划十分重要,同时对这些要素的监测也可形成对重建工作的一种监督,并对进一步的防灾工作形成指导。时空行为分析可发挥自身精细刻画个体层面动向规律的特征,挖掘作为承灾体的人群在灾后可能发生的行为和感知偏差与个体灾后恢复情况之间的关系,由此指导各尺度地区指标的构建。如通过网络舆情信息分析公众在某一灾害后的心理恢复情况[57],通过测量心理健康、生活质量和社会资本来度量受灾社会系统的恢复程度等[58]。

3 国土空间公共安全规划编制和管理体系建构

综上所述,结合“时—空—人”互动视角,可以更好地理解和掌握公共安全事件的产生和发展过程与机理,并为制定和完善公共安全四阶段规划提供有力支撑。因此,结合已有的规划经验,以及上述相关研究的梳理,本文提出从内容体系、技术方法体系以及保障与支持体系三方面构建国土空间公共安全规划编制体系（图3）。
图3 国土空间公共安全规划编制体系

Fig. 3 The planning making system of the public security spatial planning

3.1 公共安全规划内容体系

在内容体系上,构建与全国—省—市—县—镇等多层级的规划体系和全国一盘棋的应急响应机制相适应的公共安全规划编制体系,结合综合规划与专项规划,重点解决应对四类公共安全事件的空间、设施、应急等方面的规划和管理问题（图3）。遵循风险识别—风险应对—规划更新的思路,具体规划编制应涉及综合防灾战略、硬性物质设施规划、软性综合管理规划、规划周期性评估几个部分的核心内容,既有综合层面的统一考量,也包含针对不同公共安全事件的专项内容,详细内容见表1。此外,不同层级的规划有不同侧重。
表1 国土空间公共安全规划编制核心内容

Table 1 The core content of the public security spatial planning

公共安全事件
自然灾害事件 事故灾难事件 公共卫生事件 社会安全事件
综合防灾战略 现状研判与风险评估 综合分析现状并评估规划区域需要处理的重点事件类型及风险等级
自然灾害事件的风险评估,应急避难场所与资源的安全评估 事故灾难事件安全隐患识别与风险评估,救援物资可达性评估 流行性传染病发生概率与时空传播风险评估,疫情防控资源评估 社会安全事件发生概率与风险评估,社会安全事件应急响应资源评估,民众安全感评估
规划目标确定 确认规划目标并进行任务职责的拆解落实
硬性物质设施规划 空间设施规划 建立“刚性+弹性”平灾结合的设施体系
应对主要自然灾害事件避难场所与疏散通道规划,各类救援场所与设施的布局规划等 优化潜在事故灾难风险设施和场所的空间布局,应急救援通道规划,应急救援物资布局规划等 医疗急救设施布局规划;卫生防疫、医疗急救资源配置规划等 派出所、主要安保设施布局规划;治安环境整治、反恐防爆检测设施配置等
规划设计导则与标准 防洪、抗震、防风等工程设计标准;
避难场所与疏散通道的等级、规模与抗灾强度等		 主要事故灾难危险源的空间设计与防控指引;
应急救援中心选址要求和建设标准等		 防疫中心的选址要求和建设标准,医疗急救绿色通道规划设计指引,减少流行病传播的环境设计导则等 治安导向下建筑、街道社区、城镇的环境设计导则,安保资源规划设计导则等
软性综合管理规划 部门行动计划 组织架构设计,风险管理全周期下的部门协作方案和工作计划制定
地震局、气象局市政部门、消防部门、公安部门、医疗卫生部门等部门行动计划 交通局、市政部门、消防部门、公安部门、医疗卫生部门等部门行动计划 医疗卫生部门、防疫部门、食品安全部门等部门行动计划 公安部门、反恐部门等部门行动计划
社会防灾系统 安全演习组织计划、社会求援制度设计、志愿者制度设计等、国土空间一张图下的决策支持平台设计等
规划周期性评估 每隔一定周期的规划监督、评估与编制更新

注：表格内容在文献[59] 基础上修改。

在国家层面,主要任务为划分风险等级体系、编制规划总技术导则、构建各级各部门的整体协调机制与责任落实机制等。该层面的公共安全规划应为各级规划的编制提供统一、全面的参考依据,并从顶层设计上为行动层面跨区域、多主体的协作提供制度和体系保障。
在省、市层面,主要任务为区域主要风险类型与等级识别、区域承灾能力评估、大型防灾减灾设施和避灾空间体系布局、室内外建设安全设计导则与规范指标制定、突发事件综合调度体系构建、专项行动计划制定、风险沟通与安防宣传制度设计等。这一层级的规划需要遵循国家制定的标准和目标,进一步细化各项制度安排,并对区域内的各类空间布局、运营组织进行统筹规划,为地方的规划应对提供指引。
在县、镇层面,主要任务为地方主要风险类型与等级识别、地方脆弱性评估、具体场景模拟、建筑设施与街道空间安全化导则与指标制定、部门行动计划制定、社会安全应对培训计划制定等。这一层级的规划需要承接省市层面的规划目标与整体布局,面对更加具体的场景,落实各项工作的具体安排和职责主体。
在社区层面,主要任务为社区防灾设施配置规划、日常排查预警工作安排、宣传教育活动组织等。社区是体系最末端的管理单元及个体直接对接的组织单位,需要通过规划保障其应对公共安全事件的行动能力,并对上一层级的规划目标进行积极响应,构成全国一盘棋的整体响应格局,从实处保障公众安全。

3.2 公共安全规划技术方法体系

为了支撑上述规划内容的编制和实施,需要进一步构建和完善公共安全规划的技术方法体系,开展应对公共安全事件的时空要素识别与分析方法、时空过程模拟与预警分析方法等的技术研发和推广应用,提升公共安全规划编制的科学性。
（1）多源时空数据采集与储存
充足的数据来源是时空分析及规划决策的基础。在实践中,政府部门的业务活动、公众日常行为、各类传感器采集等渠道每时每刻都在产生着大体量的时空数据,但仍存在数据采集质量较低、数据时效性差,不同系统的数据不兼容、数据管理权责不清等问题[60,61,62],导致数据零散、破碎,不同部门之间存在数据访问与共享上的壁垒,不利于后续的综合集成分析。因此,需要进一步提高时空数据的编目管理、分类加工、系统集成、分区加密等技术,形成全周期、全过程的统一基础时空数据库,为后续数据的即时调用和综合分析提供坚实保障。
（2）时空数据分析
时空数据分析将海量数据转化为可读性更强的数据结果,是规划和决策支持科学化的重要保障。目前常用的分析方法包括数理统计分析、自然语言处理、增强可视化、网络建模、机器学习等,这些技术方法在应急响应中发挥着越来越重要的作用[63,64]。但技术在实践领域的应用还需要进一步挖掘,在降低非专业人员使用门槛基础上,提高运算效率,实现时空数据的最大效能利用。如在疏散方案选择的分析中,使用基于典型人群形成的前置知识库,从而缩短后期对最优疏散方案进行计算所耗费的时间[65]等。这一方面的技术方法需要涉及多个学科的合作,对突发事件下城乡系统各个层面的运行原理进行深度探讨,最终生成针对不同类型事件的一系列封装的分析模块,为规划决策提供更为科学的依据准则。
（3）时空匹配与决策支持
面向具体场景,需要从全周期的视角进一步转化分析结果,综合制定相应的建设标准体系、监测阈值体系、态势预测模型库、应急调配方案库等不同功能模块,并开发综合技术平台,提供不同场景下的决策支持服务。国内对应急平台的开发一直比较重视,部分地区也开发了面向实践的系统平台[64,66],但这些系统各自独立,且仅面对规划实践的某一个部分,在面对跨区域风险应对、风险事件链条管理时无法很好地发挥作用。未来需要对更多场景下的应用需求进行探索,对系统进行整合,删繁就简,形成全国上下一体化的技术服务平台。

3.3 公共安全规划保障与支撑体系

除了上述内容体系和技术体系的构建外,还需要进一步完善法律与制度保障体系,建设基于时空大数据的新基建体系,构建时空可达的公共安全设施体系和公共安全导向下的社会治理体系,保障公共安全规划的编制和有效实施。
（1）法律与制度保障体系
目前我国的公共安全规划并不具有法律上的独立地位,仅在《城乡规划法》①（①全国人大常委会. 中华人民共和国城乡规划法. 2019-04-23）中将公共安全列为城市规划编制的重要组成部分,2007年起实施的《突发事件应对法》②（②全国人大常委会. 中华人民共和国突发事件应对法. 2007-08-30）则主要针对紧急状态下的管理组织应对进行规范化安排,且随着技术方法的应用和治理理念的发展,在全周期数据管理、部门数字化协调、社会共治权责范围等方面留有一定空白。为了保障公共安全规划编制的综合性和实施有效性,需要赋予规划独立的法律效应,并在内容上进一步细化调整,既保证规划全周期的各项工作有序开展,也通过对公私领域边界的设定对权力的集中调用进行一定限制[67]。
（2）时空大数据新基建体系
国家对新型基础设施建设的重视将为“时—空—人”视角下公共安全规划的落实提供设施保障,应根据规划内容的需要,加强部分重要设施的建设。如建设以地理信息数据为基础、融合空天地传感器动态数据的时空数据中心,形成全国综合集成的规划底图,打造物理世界的数字孪生[68],为各个层级、各个部门的行为主体提供不同的管理权限与查看范围,形成数据保密管理前提下更为科学的综合决策和行为调度。
（3）公共安全导向下的社会治理体系
社会治理的本质是对社会资源的挖掘和统筹[69],在突发事件下,多元主体的共同参与和响应将对实际的风险应对效果产生积极的影响。我国在《突发事件应对法》中明确要建立有效的社会动员机制。在此次疫情防控中,市场、社区、社会组织、媒体也发挥了各自的力量,借助互联网平台实现了疫情风险的传达沟通与动态响应。但在多主体的参与和信息快速交互的背后,还需要对共治系统内的信息交互机制、各主体的权责边界、激励机制等进行进一步明晰,且除了在事中,在全周期范围内也要实现社会的共同参与。

4 结论

随着社会发展带来的对生活质量要求的提升,公共安全成为需要密切关注的公共事务。已有的公共安全规划主要采取一种静态的工程思维,忽略了公共安全事件本身具有的鲜明人地特征,应急管理与空间规划整合不足。因此,需要转换思维,对人在城市安全问题处理系统中的角色进行更深度的认识,从而使规划能为公共安全事件应对的精细化、即时化、高效化提供保障。基于此,本文提出从“时—空—人”这一理论角度重新审视公共安全规划全周期规划与管理体系,将人在事件场景中的角色分为致灾者、承灾者和救助者,重点关注三者时空交互产生的需求,并分阶段论述了已有规划的局限性及相关研究提供的理论支撑。随后,从内容体系、技术方法体系、保障与支撑体系三个方面构建了国土空间公共安全规划编制和管理体系,为相关实践提供参考。

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