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JOURNAL OF NATURAL RESOURCES >

2021 , Vol. 36 >Issue 8: 1988 - 2005

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20210807

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The schematic design and supervision system of the county main functional areas governance

  • CHEN Lei , 1, 2 ,
  • JIANG Hai , 1
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  • 1. China Resources & Environment Policy Academy, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China
  • 2. College of Management, China West Normal University, Nanchong 637002, Sichuan, China

Received date: 2020-02-08

  Revised date: 2020-04-02

  Online published: 2021-10-28

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Copyright reserved © 2021.
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Abstract

How to widen the application of the principle and method of main functional areas governance and effectively improve the effect of territory space governance at the county level is a realistic issue in China's natural resources management in the new era. Main functional areas play a fundamental role in territorial space control, focusing on the spatial scope related to high development density, low resource and environment bearing capacity, and issues concerning national food and ecological security. The county main functional divisions should follow the idea of suitability discrimination of supply and demand orientation, take into account the ambiguity of spatial boundary and the overlapping of supervision responsibilities and powers, and integrate the technology discrimination with the main body consultation, so as to be implemented on the administrative boundary of town and village as far as possible. The application study on Ganyu county in Lianyungang city shows that the administrative boundary of the town can be used as the spatial boundary threshold to divide the main functional areas such as transition development areas, upgrading development areas, key development areas, key cultivation areas, general agricultural production areas, fruit industrial park construction area, and forbidden development areas. The delineation and implementation of county main functional areas should take into full consideration the relationship between spatial affairs and powers at the county level, and build a governance and supervision system with provincial-level and county-level governments as the main body and the participation of the whole society. And it is necessary to form a coordinated and interactive policy mechanism of control and decision-making from the three aspects of land market, policy regulation and social supervision.

Key words： county territory space; main functional areas governance; schematic design; supervision system; Ganyu county

Cite this article

CHEN Lei , JIANG Hai . The schematic design and supervision system of the county main functional areas governance[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2021 , 36(8) : 1988 -2005 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20210807

我国经济已由中高速增长阶段转向高质量发展阶段,土地资源高效公平利用在社会经济发展过程中占据着举足轻重的作用。主体功能区（规划）是我国当代经济社会发展观的重要体现,是国土空间规划体系的重要组成部分[1],在很大程度上是对我国区域经济发展理论的创新。国外并无主体功能区说法,这是我国特有的一种政策概念,其核心是协同,表现为协同或均衡土地资源（空间）开发与经济发展关系提升空间配置效率[2]。国内学者樊杰[3,4]、盛科荣等[5]从理论上全面地阐释了主体功能区划分科学基础、国家层面实施方案及其作用。实践中,大多数学者依据全国主体功能区规划理念围绕四大基本类型,从以县（市）域为基本空间单元的省级层面提出了“逐级分摊—层层汇总—相互衔接”[6]、上下结合[7]、数理量化模型与技术[8,9]、综合区划理论与方法[10]等划分方法与方案,并指出了差别化实施政策措施与体制机制设计的重要性。同时,也有少数学者从定性视角[11]或定量视角[12,13]尝试了以乡镇为基本空间单元的主体功能区划分。现有研究表明,国内主体功能区理论与方法探究较为丰富,与国家方针政策理念切合度增强,研究范围以省级和县（市）级为主;但碍于数据资料获取难易程度不一,基本空间单元中区县多、乡镇少,且主体功能区划分类型较单一。随着统一的国土空间规划管理体系建立,主体功能区管理如何在国土空间规划治理中具体运用实现,尤其是在县域、镇村空间治理中科学落地,实现主体功能区与具体空间用途管制边界的精准对接及有效执行,仍然是一个值得关注而且尚未得到充分解决的学术与管理难题。
目前,我国已从国家和省级层面完成以县（市、区）为单元的主体功能分区和政策设计。但高速城镇化和工业化进程导致建设用地刚性需求仍然较大,土地资源空间配置矛盾依然突出,不同空间尺度上均存在生产、生活和生态空间及内部要素关系不够协调的矛盾[14]。为此,为保障区域空间经济社会均衡发展和资源环境可持续利用,2017年中央明确指出推动主体功能区战略格局精准落地市县层面,把主体功能区提升至国家经济建设的战略制度性地位;2018年国家组建自然资源部,赋予其“建立空间规划体系并监督实施”职责,把主体功能区规划作为优化国土空间格局战略重点;2019年中央财经委第五次会议再次强调“完善和落实主体功能区战略,细化主体功能区划分……推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局”,以提升土地资源空间管制效率。因此,如何从县域范围出发,深化主体功能区概念应用,科学划分县域主体功能分区,成为当前我国国土空间管制亟需破解的现实问题。本文从主体功能区治理与国土空间管制理论关系出发,提出县域主体功能区划分方案设计框架,以江苏省典型县（区）连云港市赣榆区为案例进行验证,并明确县域主体功能区空间边界事权主体及管制体系,以期为县域国土空间规划管理提供方法思路和政策参考。

1 主体功能区治理与国土空间管制的关系

生态文明体制改革是建设美丽中国的时代要求,其主要内容之一在于优化国土空间结构布局。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”,主体功能区规划的理念、技术、内容、政策等将纳入国土空间规划体系之中,成为将我国国土空间规划的重要组成部分。主体功能区治理是坚持以人为本、协调人地关系、尊重自然的生态文明建设理念融入国土空间开发与布局总图的重要保障,是优化国土空间结构的战略重点。传统优势区分工格局下国土空间开发在很大程度上容易忽视或弱化自然生态保护、经济空间均衡布局等内容[15],表现为在追求物质生产过程中,通常会出现生产空间与生态保护空间错位、外部利益与内部成本不对等等现实问题,加之缺乏有效的协同调控机制,极易造成资源环境损失,导致区域空间分布不够合理,违背人与自然、生态与经济和谐共生的生态文明建设宗旨。
主体功能区治理可视为土地利用功能管制,是建构有序、协调空间结构的重要手段和方式,能够合理组织不同区域之间土地资源空间结构配置,从而发挥出主体功能区划在国土空间管制中的基础性和约束性作用,为实现国土空间有效管制提供了重要支撑（图1）。因此,空间管制是主体功能区划与建设的基本方法,能够通过环境容量、生态环境红线、资源供需调节等一系列制度安排,对开发建设极限、边界、范围等内容进行整体规定和局部限制（调控）,进而明确国土空间管制总体格局,为完善国土空间规划体系提供重要依据。主体功能区划作为一项战略性制度,对国土空间管制的作用重点集中于两大空间范围：一是开发密度高、资源环境承载力弱的空间范围;二是关系国家“粮食—生态”重大安全的空间范围。
图1 主体功能区治理与国土空间管制关系

Fig. 1 The relationship between main functional areas governance and territory space control

2 县域主体功能区治理方案设计思路及应用

2.1 县域主体功能区治理方案设计思路

2.1.1 县域主体功能区划分总体思路
当前,我国县域主体功能区划分尚未形成统一的划定方法,单一导向的实施方法具有普遍性[13,16]。虽然这一实施方法能反映县域主体功能区划定工作,但仍存在不足。一方面,该方法适用于全国、省级大尺度主体功能区空间划定,对空间单元范围及差异较小的县域主体功能区划分指导作用仍有待改进;另一方面,单一的自上而下划定主体功能区,虽然能较好地体现地区空间布局特征,但并不能反映出县域层级空间布局与发展规律及空间发展需求。因此,县域主体功能区规划既要遵循自上而下规划实施要求,也要采取自下而上规划实施手段,在充分考虑地区实情的基础上,更好地与省级主体功能区规划相衔接。与单一导向实施方法相比,供需双导向下县域主体功能区规划能够在一定程度上弥补单一导向缺少对地区发展内部动力机制考虑的不足（图2）。即在供给侧评价主体功能区划分初步识别结果的基础上,结合需求侧地区关键规划约束下国土空间开发与经济建设需求对初步识别结果进行校验、调整和修订得到最优的主体功能区划分结果,使得划分结果能够在发挥其自身特有功能的基础上与地区他项现有规划和现状相契合,以达到最优配比效果。同时,主体功能区类型确定应在保证与省级主体功能区划分类型相一致的基础上进一步细分,且考虑到禁止开发区功能单一不用细分之外,其他主体功能区（即优化开发区、重点开发区和限制开发区）内部应依据县域实际情况进一步细分,并明确配套支撑机制与实施政策。需要说明的是,图2中县域主体功能区类型细化仅起示意作用,具体细化类型应遵循因地制宜原则。
图2 供需双侧导向下的县域主体功能区划分总体思路

Fig. 2 The overall idea of county main functional divisions under the guidance of supply and demand

2.1.2 县域主体功能区空间边界的划定
主体功能区空间边界界线是开展主体功能区规划的要点,也是确保主体功能区规划与相关配套政策实施相统一的关键。由于空间边界既是“空间线”,更是“公共政策线”,主体功能区边界是否应突破行政区边界一直是探讨的热点。自古以来,我国就实施以行政区划为基本单元的社会发展与地域空间管治模式,而主体功能区规划可适度打破行政区界线,这必然会出现行政区划与主体功能区规划在地区权益方面的矛盾问题,势必会影响主体功能区规划的实施效果。因此,主体功能区规划的实施并不能盲目突破行政区域,需要依托一定层级的行政区进行规划与实施。那么,如何协调主体功能区规划边界与行政区划边界之间的关系就是当前亟需探讨的重要问题,即行政区划边界突破的“度”究竟如何把控?
在我国,县域层级是具有完整行政功能的最小基本单元[17],是社会经济发展的重要基础单元。按照我国行政区划,具体分为国家、省（直辖市、自治区、特别行政区）、市（区）、县（县级市）、乡（镇）、村（行政村）,其中县级行政区划以下包括乡（镇）和村（行政村）两级。鉴于乡（镇）及其以下行政单元的地域空间差异较小,均质性特征较强,加之乡镇体制改革中部分权责已纳入县级,县域主体功能区划分的最小单元为乡（镇）,原则上不再细化至行政村。按照不同主体功能区边界“既符合行政区划管理要求,又满足主体功能区规划要求”的原则,县域主体功能区规划边界界线的度应是落地于镇行政边界,若有条件,可适当突破乡镇行政区划边界,可落于行政村区划边界之上。也就是说,考虑到空间边界的模糊性,可依据行政区划管理边界实际情况,遵循“折中”原则对模糊边界进行适度调整,这一“适度”原则应基于所涉及的镇情,使得相应类别的主体功能区空间边界明晰到镇行政界线上（图3a）。同理,若突破乡镇行政区划边界,则应明晰到行政村界线上（图3b）。这一县域主体功能区规划边界具有相对意义,在一定程度上能满足主体功能区突破行政区边界和尊重行政区划管理的要求,以避免二者之间的潜在矛盾。
图3 县域主体功能区空间边界界定

Fig. 3 The spatial boundary define of county main functional areas

县域主体功能区边界划定过程应包括技术过程与主体协商过程。技术过程是从县域资源环境承载力、现有开发密度、发展潜力三大方面出发,通过科学性的定量分析划分出不同主体功能区初步结果（方案）。在初步结果（方案）的基础上,由省级政府制定明确的边界落实协商规则或程序,在依据详细规划等相关规划、人工地物、自然资源禀赋条件、社会经济发展需求以及正在开展或拟开展的建设项目等现实情况下,以实地访谈或座谈等形式充分听取与之直接相关的企业、农户意见或建议,采取“上下结合”的方式,与县级政府进行协商最终边界界线,以达成省级政府与县级政府共同认可且明晰的主体功能区空间边界及其主体功能区类型,并由省级政府监督,县级政府实施。县域主体功能区空间边界划定实施过程见图4。
图4 县域主体功能区空间边界划定实施过程

Fig. 4 The implementation of space boundary divisions in county main functional areas

2.2 江苏省连云港市赣榆区的实证

2.2.1 研究区选取依据
考虑到长期以来我国县域主体功能区管理缺位（或乏力）背景下国土空间开发格局及其效率研究的必要性,选取江苏省连云港市赣榆区①(①赣榆区,原赣榆县,于2014年7月9日撤县设区。)为实证研究区,基于以下两方面考虑：第一,赣榆区无论是在地形、产业布局,还是在经济发展水平上均具有显著的区域特征,即区域特征分布明显,主体功能显化,具有一定的代表性。从地形来看,东部到西部表现为沿海到内陆的延伸,即东部沿海、中部平原、西部丘陵山地;从产业布局来看,东部到西部产业分布明显,表现为东部沿地区以工业发展为主,中西部地区以农业生产为主;从经济发展水平来看,东部>中部>西部。第二,赣榆区地区情况与我国国情相似,该地区东部、中部和西部的现实状况可以看做我国全国区域（大陆的东部、中部和西部）差异的浓缩。
2.2.2 赣榆区主体功能区划分实施路径与指标体系构建
（1）赣榆区主体功能区划分实施路径
县域主体功能区划分是基于镇域空间单元的（水土）资源条件、经济发展水平、自然地理状况等地域功能基本条件差异,综合考虑地域空间资源环境承载力、现有开发密度及其发展潜力,遵循在对接省级主体功能区四大类型的基础上,运用定量（供给侧评价）与定性（需求侧参照）相结合的方法对县域范围空间进行四类主体功能类型确定。同时,考虑到四类主体功能区内部仍存在差异,为保障差别化政策措施落地,力求打通国土空间治理“最后一公里”,有必要进一步结合（专家等）主观判别（需求侧参照）,依据四类主体功能区内部镇域空间差异进一步细化县域主体功能区类型,对有效落实主体功能区治理目标具有实践意义。赣榆区主体功能区划分实施路径见图5。
图5 赣榆区主体功能区划分实施路径

Fig. 5 The implementation path of main functional divisions in Ganyu

（2）赣榆区主体功能区划分指标体系构建
指标选择既要注重指标科学性,突出重点、明确目标,又要注重指标数据可获取性、可操作性,把握关键、注重导向,做到因地制宜。同时,指标构建要避免数量过多,层次过繁,这会导致指标交叉性突出、准确性下降。因此,基于主体功能区价值导向,借鉴已有研究[18,19],充分考虑省级主体功能区划分结果和国家对主体功能区划分的要求,力求县域主体功能区划分结果的科学性、承接性与合理性。在评价县域主体功能适宜性、划分县域主体功能区时,应遵循全国主体功能区规划意见,尊重省级主体功能区划对县域主体功能的定位,结合县域自身发展目标定位和空间布局基本条件与规划,综合考虑资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力三大要素内容②(②鉴于篇幅限制,资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力三大要素的具体内容请参见《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》。),且重点突出资源与环境方面的指标及其与相关层级的关联性。通过实地调研、部门访谈和专家论证,赣榆区主体功能区划分指标体系见表1。需要说明的是,由于赣榆区地处沿海,自然灾害集中于气象灾害,又以台风等自然灾害为主,且地区均质性较强,空间差异较小,在资源环境承载力方面未考虑有关自然灾害频发程度的指标;同时,县级以下行政单位发展战略定位通常是以县级宏观发展战略目标为导向,在发展潜力方面未考虑地区（镇）战略定位。
表1 赣榆区主体功能区适宜性评价指标体系

Table 1 The suitability evaluation index system of main functional areas in Ganyu

目标层 支持层 因素层 指标层 单位 指标说明
指标表征内涵 指标计算公式
主
体
功
能
区
适
宜
性		 资源
环境
承载
能力		 资源承载能力 人均耕地面积+ hm2/人 土地资源承载能力 耕地面积与总人口的比值
人均水资源占有量+ m3/人 水资源承载能力 水资源总量与总人口的比值
环境承载能力 水污染负荷- mg/L 水资源生态敏感性 以“化学需氧量COD”衡量
单位面积农药负荷- kg/hm2 土地生态敏感性 农药施用量与耕地面积比值
单位面积化肥负荷- kg/hm2 土地生态敏感性 化肥施用量与耕地面积比值
林木覆盖率+ % 水土保持重要性 林地面积与土地总面积比值
湿地面积占比+ % 水源涵养重要性 湿地面积与土地总面积比值
现有
开发
密度
（程度）		 社会经济发展程度 非农产业占比+ % 工业化水平 第二产业产值占国民生产总值比例
城镇化率+ % 城镇化水平 城镇人口与总人口比值
人口密度+ 人/km2 人口集聚程度 总人口与辖区面积的比值
地均GDP+ 万元/km2 经济集中程度与效率 GDP与辖区面积的比值
资源利用强度 复种指数+ % 耕地利用强度 农作物总播种面积与耕地面积比值
土地开发强度+ % 土地集约化利用强度 建设用地面积与辖区面积比值
水资源开发利用率+ % 水资源利用强度 区域用水量与水资源总量比值
发展
潜力		 经济活力 GDP增长率+ % 经济发展速度 当年与上一年GDP的差值与当年GDP的比值
固定资产投资增长率+ % 经济建设投入力度 当年与上一年固定资产投资额的差值与当年的比值
人口迁移率+ % 经济发展吸引力 流入人口与流出人口之和与总人口的比值
居民可支配收入+ 元 地区消费能力 以“农民人均所得”表征
区位条件 国有公路面积率+ % 交通优势条件 国有公路面积与区域面积比值
区位优势度+ m 区位集聚辐射度 以“到市中心的距离”衡量
科教水平状况 基础教育状况+ 人 教育水平重视程度 以“劳动年龄内上学的学生数”衡量
科技投入强度+ % 科技水平重视程度 科技从业人员数与乡村从业人员数的比值

注：指标层中,“符号–/+”表示指标属性,其中：“–”表示负向指标,“+”表示正向指标。

2.2.3 赣榆区主体功能区划分方法应用与结果分析
（1）赣榆区主体功能区划分方法与过程
采用大多常用研究方法进行赣榆区主体功能区划分,即综合指数法和聚类分析法[12,20]。根据赣榆区主体功能区适宜性评价指标体系,运用线性比例变换法对原始数值进行归一化,采用熵权法确定指标权重;结合指标权重和综合指数法计算出以指标为基础的分指数和综合指数;通过指数进行区域聚类,作为主体功能区判别初步依据;再结合赣榆区新一轮土地利用总体规划（《连云港市赣榆区土地利用总体规划（2006—2020年）》）、专家咨询、实地论证等形式对初步功能分区类型及边界进行论证。并借助GIS技术进行空间叠加,得到赣榆区主体功能区划分最终划分结果。目前,线性比例变换法、熵权法和综合指数法已得到广泛应用,本文不再赘述计算公式。同时,鉴于篇幅限制,此处仅给出赣榆区主体功能区划分分指数和综合指数结果（表2）。
表2 赣榆区主体功能区划分分指数和综合指数

Table 2 The sub-index and composite index of main functional divisions in Ganyu

指数类别 指数要素 青口镇 柘汪镇 石桥镇 金山镇 黑林镇 厉庄镇 海头镇 塔山镇 赣马镇 班庄镇 城头镇 城西镇 宋庄镇 沙河镇 墩尚镇
因素
层分
指数		 资源环境承载力 资源承载力 0.0142 0.0543 0.0531 0.0603 0.0921 0.0830 0.0378 0.0738 0.0460 0.0753 0.0630 0.0505 0.0563 0.0515 0.0678
环境承载力 0.0940 0.1284 0.1280 0.1573 0.1370 0.1413 0.0941 0.1213 0.3796 0.1417 0.1158 0.1104 0.1006 0.3278 0.1362
现有开发密度 社会经济发展程度 0.1191 0.1310 0.0623 0.1052 0.0480 0.0729 0.0808 0.0369 0.0568 0.0350 0.0597 0.0656 0.1289 0.0427 0.0561
资源利用强度 0.1169 0.0972 0.0846 0.0836 0.0681 0.0749 0.1012 0.0909 0.0972 0.0861 0.0881 0.0888 0.1201 0.1030 0.1017
发展
潜力		 经济活力 0.1474 0.1190 0.1292 0.1255 0.1006 0.1174 0.1356 0.1338 0.1092 0.1442 0.1076 0.1265 0.1158 0.0922 0.1235
区位条件 0.0520 0.0523 0.0506 0.0350 0.0608 0.0416 0.0423 0.0322 0.0356 0.0535 0.0433 0.0305 0.0487 0.0492 0.0465
科教水平状况 0.0645 0.0179 0.0464 0.0172 0.0274 0.0141 0.0481 0.0111 0.0221 0.0434 0.0098 0.0100 0.0059 0.0538 0.0330
支持
层分
指数		 资源环境承载力 0.0223 0.0340 0.0338 0.0414 0.0397 0.0398 0.0247 0.0343 0.0921 0.0391 0.0321 0.0296 0.0278 0.0801 0.0371
现有开发密度 0.0378 0.0374 0.0228 0.0306 0.0179 0.0234 0.0286 0.0191 0.0235 0.0180 0.0229 0.0241 0.0402 0.0217 0.0241
发展潜力 0.0376 0.0279 0.0324 0.0275 0.0263 0.0264 0.0330 0.0284 0.0249 0.0352 0.0244 0.0268 0.0260 0.0260 0.0297
综合指数 0.0329 0.0329 0.0298 0.0329 0.0279 0.0297 0.0289 0.0273 0.0461 0.0310 0.0264 0.0268 0.0311 0.0420 0.0303

注：数据均来自于2018年《赣榆统计年鉴》,赣榆区自然资源与规划局、农业农村局、生态环境局、水利局、发展与改革委员会和统计局的相关部门统计数据和调研数据。

（2）赣榆区主体功能区划分结果与分析
① 赣榆区主体功能区划分初步结果
根据表2,首先借助SPSS 22软件运用系统聚类法和（平均）Euclidean距离对赣榆区主体功能区划分指标分指数和综合指数系统聚类分析（图6）。
图6 赣榆区主体功能区划分指数系统聚类图

注：数字1~15分别表示青口镇1、柘汪镇2、石桥镇3、金山镇4、黑林镇5、厉庄镇6、海头镇7、塔山镇8、赣马镇9、班庄镇10、城头镇11、城西镇12、宋庄镇13、沙河镇14和墩尚镇15。

Fig. 6 Cluster diagram of main functional division index system in Ganyu

其次,根据表2和图6对赣榆区进行主体功能区初步划分。在《全国主体功能区划分》基本原则要求下,以镇为基本单元,将赣榆区主体功能区初步划分为四大类,包括优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。基于各指标分指数和综合指数大小,将图6聚类分析结果进行类别程度（大小）排序,得到赣榆区主体功能区划分分指数和综合指数聚类结果（表3）。由表3可知,赣榆区各镇在资源环境承载力、现有开发密度、发展潜力方面均存在着不同程度的差异,且指标内部差异较为明显。
表3 赣榆区主体功能区划分指标分指数和综合指数聚类结果

Table 3 The sub-index and composite index clustering results of main functional divisions in Ganyu

指数项目 青口镇 柘汪镇 石桥镇 金山镇 黑林镇 厉庄镇 海头镇 塔山镇 赣马镇 班庄镇 城头镇 城西镇 宋庄镇 沙河镇 墩尚镇
资源环境承载力 指数 0.0223 0.034 0.0338 0.0414 0.0397 0.0398 0.0247 0.0343 0.0921 0.0391 0.0321 0.0296 0.0278 0.0801 0.0371
类别 1 2 2 2 2 2 1 2 4 2 2 2 2 3 2
现有开发密度 指数 0.0378 0.0374 0.0228 0.0306 0.0179 0.0234 0.0286 0.0191 0.0235 0.018 0.0229 0.0241 0.0402 0.0217 0.0241
类别 4 4 2 3 1 2 3 1 2 1 2 2 4 2 2
发展潜力 指数 0.0376 0.0279 0.0324 0.0275 0.0263 0.0264 0.033 0.0284 0.0249 0.0352 0.0244 0.0268 0.026 0.026 0.0297
类别 4 2 3 2 1 1 3 2 1 4 1 1 1 1 2
综合状况 指数 0.0329 0.0329 0.0298 0.0329 0.0279 0.0297 0.0289 0.0273 0.0461 0.031 0.0264 0.0268 0.0311 0.042 0.0303
类别 2 2 2 2 1 2 2 1 4 2 1 1 2 3 2

注：“类别”是聚类结果,用数字1~4表示并衡量指标程度,分别表示低、中、较高、高。

综上所述,对赣榆区主体功能区划分指标分指数和综合指数聚类结果（表3）进行综合分析可知：青口镇发展潜力最大,现有开发密度高,而资源环境承载力低,归为优化开发区;海头镇发展潜力较高,现有开发密度较高,而资源环境承载力低,归为优化开发区。赣马镇资源环境承载力最高,现有开发密度一般（中）,发展潜力低,但从综合指数来看,赣马镇综合指数最高,表明赣马镇与其他镇相比较,其实际情况最好,可归为重点开发区;金山镇现有开发密度较高,资源环境承载力中,发展潜力中,可归为重点开发区;石桥镇发展潜力较高,资源环境承载力中,现有开发密度中,可归为重点开发区;柘汪镇现有开发密度高,资源环境承载力中,发展潜力中,可归为重点开发区;班庄镇发展潜力大,资源环境承载力中,现有开发密度低,可归为重点开发区。沙河镇资源环境承载力较高,现有开发密度中,发展潜力低,归为限制开发区;宋庄镇现有开发密度高,资源环境承载力中,发展潜力低,归为限制开发区;其余的镇均为限制开发区,包括黑林镇、厉庄镇、塔山镇、城头镇、城西镇和墩尚镇。需要特别说明的是,依据《连云港市赣榆区土地利用总体规划（2006—2020年）》,赣榆区以小塔山水库和石梁河水库为主的湖泊水面属禁止开发建设红线范围,那么赣榆区禁止开发区可认定为以小塔山水库和石梁河水库为主的法定范围（自然边界）为界。因此,赣榆区主体功能区划分初步结果见图7a。
图7 赣榆区主体功能区划分初步结果空间分布

Fig. 7 The preliminary results of spatial distribution of main functional areas in Ganyu

由图7a可知,赣榆区主体功能区划分初步结果基本与现实状况相符,但班庄镇和宋庄镇存在着现实差异性。因此,基于赣榆区地区实际情况,将班庄镇由重点开发区调整为限制开发区,宋庄镇由限制开发区调整为重点开发区。从班庄镇来看,该镇位于赣榆区西部,靠沂蒙山余脉,属丘陵山区,以农业生产为主,素有“茶叶之乡、芦笋之乡”的美誉,现已形成特色水果园区、生态农业园区等特色农业生产园区,应归类为“农产品生产区”,即属于限制开发区;从宋庄镇来看,该镇濒临海州湾,北临青口镇（赣榆区经济开发区）,东接连云区（连云港市）,与连云港港口隔海相望,区位优势显著且工业占据主导地位,应调整为重点开发区。因此,赣榆区主体功能区划分初步结果调整方案见图7b。
② 赣榆区主体功能区划分最终结果
在衔接省级主体功能区分区类型的同时,考虑到不同主体功能区仍存在内部差异,需要结合赣榆区四类主体功能区内部各镇发展需求以及产业布局（发展现状）差异（产业规划或产业发展远景）,将四类主体功能区进一步细分,即优化开发区细分为转型发展区、提质发展区;重点开发区细分为重点建设区、重点培育区;限制开发区细分为一般农业生产区、果林产业园建设区;禁止开发区十分明确且类型单一,故不作细分。赣榆区主体功能区划分最终调整方案见图8。
图8 赣榆区主体功能区划分调整方案空间分布

Fig. 8 The adjustment results of spatial distribution of main functional divisions in Ganyu

优化开发区。青口镇划为转型发展区,作为赣榆区政治、经济、文化中心,基础设施完善,工业起步早且基础好,依据“招大、引强、选优”的发展战略思路,承接长江三角洲等经济发达地区产业转移项目,重点引进优势和新兴产业,助力产业结构转型升级。海头镇划为提质发展区,作为工业集中区,生态污染问题较为突出,在追求（工业经济）高产值的同时,应将“生态工业、绿色发展”作为题中要义,注重工业“三废”污染处理,兼顾经济发展与生态保护协同推进。
重点开发区。石桥镇、柘汪镇和宋庄镇划为重点建设区,其中柘汪镇和石桥镇濒临赣榆港区,赣榆港区是连云港“一体两翼”战略的北翼,是赣榆区跨越发展、承载临港产业的重要平台,发展潜力巨大且经济地位凸显;而宋庄镇北临青口镇（赣榆区经济开发区）,东接连云区（连云港市）,与连云港港口隔海相望,区位优势明显且工业占据主导地位。赣马镇和金山镇划为重点培育区,分别毗邻石桥镇和海头镇,且赣马镇南接青口镇,是地区经济发展紧密联系的重要地段,具有良好的区位优势和工业生产基础（条件）,受区域低密度蔓延式经济要素扩散影响（或区域经济建设辐射带动效应影响）,属后备经济发展拓展保障区。
限制开发区。沙河镇、塔山镇、城头镇、城西镇和墩尚镇划为一般农业生产区,地处中部平原地区,以水稻、蔬菜等种植为主,是赣榆区粮经作物生产区。黑林镇、班庄镇和厉庄镇划为果林产业园建设区,地处赣榆区西部丘陵山区,受地形限制,不适宜进行传统农业生产活动,但具备水果、茶树等经济作物产业发展的天然优势,且果林产业规模逐步显化。

3 县域主体功能区空间治理主体及监管体系

主体功能区规划本身就是一种用地空间管制行为。主体功能分区在很大程度上依赖于明晰的空间功能定位及边界界线,其重点在于厘清空间事权主体行为和完善土地资源空间治理体制。因此,县域主体功能区空间治理既要明确地域空间不同主体功能,更要在主体功能区划分基础上进一步明晰空间治理主体,建构空间事权监管体系,这是推进主体功能区空间有效治理的重要保障。

3.1 县域主体功能区空间治理相关主体

政府与社会公众是县域主体功能区的基本空间治理最为直接的主体。我国《宪法》明确规定,中央和地方国家机构职权划分,在遵循中央统一领导下,充分发挥地方的主动性和积极性,同时“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责”。因此,地方事务的管理与实施既要接受本级政府的指导,又要接受上级主管部门的指导,也要服从上级政府和国务院的领导,但这并不能与上级乃至中央义务等同[21]。
县域主体功能区空间边界事权管制作为地方事务,与之直接相关的主体是省级政府和县级政府。这是由于地级市政府本质上属于区域政府,与其所辖县级之间的空间治理关系较为松散;而镇政府是我国最小层级的一级政府,空间治理能力弱,部分事权在乡镇体制改革中已纳入县级政府统管。同时,确立符合当前管理习惯、权责一致、地区管理特点的治理体制,发挥行业专家、企业、农户等社会公众参与决策的积极性。

3.2 县域主体功能区空间事权监管体系

主体功能区治理具有基础制度作用。一方面,主体功能区划所开展的国土空间管制与建设布局是国土空间规划与政策实施的依据,引导着新时期国土空间管制体系的有序发展方向。另一方面,主体功能区战略规划为国土空间管制战略提供了管理方式的基础性保障,在规范空间事权主体行为之时能够有效避免市场失灵或政府失灵问题。因此,县域主体功能区边界事权监管体系既要明确差别化的空间事权,也要注重管控政策机制的构建。
3.2.1 县域主体功能区空间边界差别化事权
县域主体功能区边界既涉及省域层级空间事权,又涉及县域层级空间事权,在具体规划实施与监管过程中主要是围绕县级空间事权开展各项工作。空间事权包括规划审批权和用地许可权[22]。从赣榆来看,其空间事权应归属于县级政府所有,但某类主体功能区范围的建设备用地,在进行建设用地与备用地等量置换时,其规划审批权应归省级政府,用地许可权归县级政府。而当其主体功能区空间边界界线一旦明确并落实时,应采取省级政府直接监管机制。依托大数据构建“省级—县级”两级互通的数据信息共享机制,通过省级空间规划管理与监测预警信息平台,由县级政府将不同主体功能区行政许可上传至平台,以实现省级政府直接监管。因此,充分考虑县域空间事权关系,依据事权主体层级与主体权责明晰的原则,县域层级应采用以“省级政府—县级政府”为主体、全社会共同参与的县域主体功能区空间边界治理体系（图9）。
图9 县域主体功能区空间边界事权监管体系

Fig. 9 The supervision system of spatial boundary authority in county main functional areas

“省级政府—县级政府”为主体管制。在遵循中央政府主导管制要求的基础上,省级政府在依据省级主体功能区划分对县级空间范围的定位,对县域主体功能区规划在规划编制、管制条件、管制权责等方面做出符合地区的制度性、全局性安排。县级政府按照省级政府的安排,依据分权原则,从自身实际情况出发,进一步明确地方性主体功能区规划实施办法、具体规划方案与编制内容等。
社会公众参与。社会公众是主体功能区规划结果的直接承受者,理应有权参与主体功能区空间边界界线落实相关环节,是县域主体功能区空间边界事权不可或缺的主体之一。社会公众参与可从县域主体功能区法律法规体系构建、县域主体功能区规划编制、主体功能区战略实施行为监管等方面建立社会公众,尤其是与之直接相关的企业代表、农户等主体权利人意见表达、权益诉求的实现途径。
3.2.2 县域主体功能区空间管控政策机制设计
主体功能区战略实际上是“以地为本”的战略[23]。在对赣榆区主体功能区划分中,不同主体功能区空间管控重点不一,仍是一项涉及面较广、程序较繁的社会过程。因此,基于县域主体功能区空间边界差别化事权体系,需要从追求县域主体功能区土地资源空间配置综合效益（效率）最优目标出发构建管控决策协调互动的政策机制,以实现市场运行和政府干预的协调。同时,这一社会过程离不开社会公众参与监督。
（1）完善土地市场机制,提升土地配置效率
宏观上,建立土地计划指标有偿交易机制。现行土地计划管理缺乏事后弹性机制调控指标空间配置,造成区域间用地指标在实际落地中存在空间错配。需要引入市场机制构建区际用地计划交易平台,在控制地区用地总量和遵循地区资源环境承载红线的基础上,建立地区用地指标事后弹性调配机制,通过释放价格信号及竞争过程的市场作用,显化真实用地需求,允许计划指标在区域空间有偿交易,科学引导计划指标区域再分配,将有限的用地机会集中到产出效益较高功能区,“限制”和“禁止”功能区由于土地资源较丰富可通过指标交易获得资金,推动区域经济协同发展。微观上,运用经济手段引导土地节约集约利用。土地资源空间配置效率不高的重要原因之一是土地取得成本较低,造成土地使用者节约集约利用土地的意识薄弱。虽然地方政府可采取行政、法律手段通过短期限制促进土地节约集约利用,但长期仍需加强经济手段对土地资源配置行为调控。借助经济手段调控作用,协调政府、企业、村集体、农民等主体价格分配比例,调整区域空间土地价格收益分配关系,适度提高土地招拍挂交易比例,完善土地市场竞争机制,推进市场机制对土地利用行为及效益等内容的优化功能发挥应有之效。
（2）完善政策调控机制,规范土地空间利用
政策参与宏观调控需要具备符合区域客观经济基础条件的自身内在调控机制。为规范主体功能区空间管制行为,转变土地资源空间配置行为,需要发挥政策调控（机制）作用。
一是创新政府绩效考核机制,转换地方政府职能。将政府绩效考核纳入政府组织法,增加空间开发强度、环境治理等考核指标,倒逼政府决策改革行为,推行绩效考核法制化;实行主体功能区差别化绩效考核,分类管理,形成“不同功能、同等价值”的区域发展调控模式。同时,主体功能区建设要求地方政府职能定位公共服务,追求绿色增长,在土地管理职能上基于地域空间主体功能,合理配置国土空间,实现更高层次优化组合与更大空间范围经济集聚,提高土地利用效率。二是健全区际利益补偿机制,确保经济协同发展。构建以政府为主、市场为辅的市场化补偿机制,进一步采取市场交易引导企业参与生态治理。以生态服务交易平台为依托,确定主体功能区生态保护项目并公开招标,优先考虑生态移业企业参与生态修复与保护的职责。实行生态项目实施阶段验查,对项目完成且验收通过的企业在贷款担保、生态税费、行政事业性费用等指标实行优惠激励。同时,生态补偿内容应注重“限制”和“禁止”功能区基本公共服务和民生支出[24],促进区域平衡发展。三是建构区域协调长效机制,协调开发保护矛盾。优化地区投融资环境,促进土地、人口、资本、技术等资源要素融合与集聚,确立以企业为主体、市场与政策双导向的投融资决策机制,适当放宽市场准入,通过土地开发激励约束等微观领域改革,加强探索不同主体功能区在“功能”上的适度复合,形成符合主体功能区经济协调发展动力,促进区域间及内部经济发展与生态保护协同,促使区域空间收入差距趋于收敛。
（3）建立社会监督机制,加强用地行为监管
县域主体功能区治理创新应从治理走向善治,打通国土空间管制“最后一公里”,做到人人尽责、福祉共享,这离不开社会公众参与。从完善社会监督体系入手,建构社会公众参与机制,加强主体功能区空间用地行为监管,保障土地可持续利用。
一是畅通参与监管意识,提升社会公众参与能力。建立长效教育宣传制度,不定期开展学习或宣传,加强农民工会、专业协会等社会组织参与用地监管教育,传授社会公众（尤其是村干部和党员）可操作性知识,培养其主体能力和社会责任感,坚持依法、有序、自愿的参与原则,满足社会公众对所在区域范围土地利用的知情权、参与权、表达权和监督权。二是扩大社会公众参与途径与方式。对于用地项目开展应在项目所在区域进行事前公示,通过信息公开栏、短信、网络等多种形式发布用地项目信息,组织召开座谈会、听证会等开展公众参与地区事前和事后用地监管活动,开通（专项）电话、网络等方式向政府及相关主管部门提出意见。三是建立不规范用地行为举报与奖惩制度。鼓励社会公众参与地区用地计划（规划）、产业布局规划等地域空间用地配置公共事务监督,一旦发现任何单位或个人存在不合理用地开发行为,可通过举报热线、政府网站等方式向政府及相关主管部门进行举报。一经核实,应对举报人给予举报奖励,在责令被举报单位或个人改正用地行为的同时进行相应的惩罚。

4 结论

基于转型时期我国国土空间治理现代化的时代需求,从主体功能区治理与国土空间管制理论关系出发,提出并阐释了县域主体功能区划分实施方案,并对江苏省连云港市赣榆区开展实证论证,进一步指出县域主体功能区空间边界事权及其监管体系。
主体功能区治理是优化国土空间结构的战略重点,在国土空间管制中起基础约束性作用,对国土空间管制作用的重点空间范围集中于开发密度高、资源环境承载力弱的空间范围和关系国家粮食、生态重大安全的空间范围。县域主体功能区划分应细化主体功能类型,遵循主体功能区划功能省级定位,依托供需双侧导向原则,供给侧依据资源环境承载力、现有开发密度、发展潜力对主体功能适宜性进行空间初步识别,需求侧基于地区新一轮规划等明确国土空间开发与经济建设需求的关键参数、技术规程和战略方向。考虑到空间边界模糊与监管责权交叉,县域主体功能区空间边界应以行政区划边界为根本,落地于镇行政边界之上,也可适当突破乡镇行政区划边界,落地于行政村区划边界之上。鉴于此,基于主体功能区划分一般方法和赣榆区区情,以镇行政边界作为空间边界限阈,可将赣榆区主体功能区划分为转型发展区、提质发展区、重点建设区、重点培育区、一般农业生产区、果林产业园建设区和禁止开发区。同时,考虑到政府与社会公众（行业专家、企业、农户等）是县域主体功能基本空间治理最为直接的主体,其边界确定实施过程应包括技术过程与主体协商过程两方面,并充分考虑县级空间事权关系,依据事权主体层级与主体权责明晰原则,构建以“省级政府—县级政府”为主体、全社会共同参与的县域主体功能区空间边界监管体系,从土地市场、政策调控和社会监督三方面形成管控决策协调互动的政策机制。

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