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2021 , Vol. 36 >Issue 5: 1316 - 1333

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20210517

Regular articles

Research on governance evolution path of mountain scenic spots under the background of international tourism organization

  • YIN Shou-bing , 1, 2 ,
  • LIU Hong-ting 1
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  • 1. School of Geography and Tourism, Anhui Normal University, Wuhu 241002, Anhui, China
  • 2. Center for Tourism Planning and Research, Anhui Normal University, Wuhu 241002, Anhui, China

Received date: 2020-08-10

  Revised date: 2020-12-07

  Online published: 2021-07-28

Copyright

Copyright reserved © 2021.
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Abstract

Scenic spot governance is an important part of tourism research. With the development of global integration, the status and role of international tourism organizations in scenic spot governance are gradually highlighted. Taking Huangshan Scenic Spot as an example, based on the theory of path creation and using qualitative research methods such as literature analysis, participatory observation and in-depth interview, this paper constructs an analysis framework of tourism development path creation, and discusses the evolution process and influence of mountain scenic area governance under the background of international tourism organizations. The results show that: (1) The intervention of international tourism organizations has changed the main principal part and structure of scenic spots governance, created a new path for Huangshan Scenic Spot governance, which is an important force to promote the evolution of its governance. (2) From the five dimensions of application subject, action path, scope involved, influence content and intervention effect, Huangshan Scenic Spot experienced three times of path creation after joining the international tourism organization and produced obvious effects. (3) The intervention of international tourism organizations has a significant impact on the internal governance, adjacent communities participation and governance experience output of Huangshan Scenic Spot.

Key words： path creation; mountain scenic spot; tourism governance; international tourism organizations; Huangshan Scenic Spot

Cite this article

YIN Shou-bing , LIU Hong-ting . Research on governance evolution path of mountain scenic spots under the background of international tourism organization[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2021 , 36(5) : 1316 -1333 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20210517

中国是世界上最早把山岳作为风景资源来保护利用的国家[1]。当前,中国已经开始全面进入生态文明、高质量发展、国家治理和国家安全的新时代,迫切需要建立健全中国特色的自然资源治理体系,提升自然资源治理的能力[2]。山岳作为自然型景区的类型之一,因其独特的山地体验、山地景观和自然条件而备受游客青睐[3];其一般以自然景观为主,人文景观为辅,能够提供集观光游览、崇拜供奉、康体健身和休闲度假等多样化的综合体验[4]。截至2019年7月,在联合国教科文组织（UNESCO）公布的中国55处世界遗产名录中,以山岳资源为基础的遗产地约占三分之一,在280处国家5A级旅游景区中,山岳型景区占比超过四分之一。可见山岳是我国国土景观的典型代表,也是各地开发旅游资源、发展区域经济的重要抓手。持续升温的旅游业发展促进地方经济发展的同时,也使山岳型景区面临更大的资源保护压力。与其他类型旅游地不同,山岳型景区往往具有面积大、游览空间有限、生态环境脆弱和可恢复性差的特点[5]。其脆弱性、敏感性及不稳定性对景区治理提出了更高的要求[6]。此外,山岳型景区在旅游资源报酬递增的正反馈机制作用下,旅游发展路径会逐渐固化,形成资源依赖型发展模式,继而发生旅游资源诅咒效应[7]。如何实现保护与发展之间的平衡,是山岳型景区发展面临的核心议题。已有研究显示,中国旅游发展受多种演化力量推进[8]。山岳型景区想规避这种资源诅咒,只能通过引入外部要素,打破原有的路径依赖,创造新的发展路径而得以实现[9]。
良好景区治理体系的构建,离不开治理主体的多元化。治理是政府、市场和社会等多方力量的均衡和协调。长期以来,以政府为主要治理主体的“单中心”治理模式导致旅游业发展面临一系列难题。如体制机制固化、生态环境恶化和公共资源破坏等[10]。 21世纪以来,以世界遗产、5A景区、地质公园和风景名胜区等为表现形式的山岳型旅游地从完全的国家行政治理到引入市场机制,实施企业化经营,走出了中国情境下的旅游发展之路。相关学者就资源经营权转让[11]、资源上市制度安排[12]和模式构建及绩效评估[13]等开展了深入研究,多角度探讨了国家行政干预下治理模式的优化。新形势下,以国际组织为代表的第三部门不断介入山岳景区治理之中,尤其是某一山岳景区加入多个国际组织,接受其规制和发展理念。如安徽黄山、山东泰山和四川峨眉山等不仅是国内知名的山岳型风景区,同时也是世界遗产地,与联合国教科文组织和亚太旅游协会等多个国际旅游组织联系密切,并在资源保护、可持续发展等方面与国际自然保护联盟和国际古迹遗址理事会①(① 本文的“国际旅游组织”包含了与旅游、景区有不同程度关系的各种国际组织,既包括以旅游为单一职能的国际组织,也包括把旅游作为其职能之一的国际组织。)等展开合作。外来力量的介入改变了山岳型景区原有的治理结构,其旅游发展面临新的问题。这一现象已受到相关学者的关注[14,15],但尚未有系统的研究成果。如何认识外来力量介入所引发的山岳型景区治理结构和治理模式的变化,并产生了怎样的影响,这些新的问题需要通过研究提供合理的理论解释。

1 理论基础与文献综述

路径创造与路径依赖是分析区域发展演化的两个不同视角,具有对立统一关系,路径依赖是路径创造的基础。20世纪80年代,路径依赖理论被国内外学者从生物学研究引入经济学领域,逐渐成为演化经济地理学的核心理论[16]。路径依赖强调历史的作用和时间上的变迁,揭示了过去、现在以及未来发展的必然联系,因此成为研究区域经济社会发展演化的重要理论工具[17],并产生了诸多研究成果。随着路径依赖理论研究的深入,学者们逐渐形成了两种研究路径:一部分学者加深了对路径依赖理论形成机理及发生条件的研究。如周侃等[18]发现京津冀地区县域环境胁迫呈现空间锁定和路径依赖。另一部分学者则发现路径依赖的持续发展会带来负面影响,因此需要寻求新的路径发展方向,即路径创造。如苗长虹等[19]对中国资源型城市经济演化路径的研究,贺灿飞[20]对区域产业发展演化路径的思考等。路径创造最早来源于创造性破坏的理论研究,认为路径依赖会产生路径锁定,而路径锁定中的负面效果会阻碍产业发展,企业要想实现更好的发展,就必须要进行路径突破[21]。Garud等[22]认为“有意识的偏离”是路径创造的核心内容。路径创造的实现包含两个必要条件:路径创造准则和路径创造方式。要想突破路径依赖带来的“路径锁定”,就必须要遵循技术决定、有意识偏离、实时影响、相互认可和依存,以及最小误解等五种路径创造准则;设计新的系统和克服原有障碍,通过共同演化构造理想路径,通过奖惩手段影响路径发展等三种路径创造方式[23]。当路径创造准则和路径创造方式共同发挥作用时,新的路径就形成了。路径创造的关键是:在外部力量介入下,充分发挥主观能动性（内部创造力）,主动摆脱原有路径,形成新的路径[24]。
旅游目的地的空间演化与生命周期、旅游产业集群与网络及旅游目的地的管理与治理等领域一直受到国内外经济地理学者的广泛关注[25]。路径依赖和路径创造是其解释的重要理论。如徐红罡[26]对文化遗产旅游商业化的路径依赖研究。Mulan等[27]在借鉴生命周期理论和产业路径依赖模型的基础上,构建了旅游区演化的路径依赖模型,指出旅游区演化存在路径依赖现象,也强调了旅游区演化存在多种路径选择的可能性。陈钢华等[28]认为旅游区（度假区）等的开发模式（治理模式）并不是一成不变的,而是随着时代发展不断发生变迁,路径依赖和路径创造理论是其重要的理论解释。随着研究深入,学者们发现在加强旅游领域路径依赖研究的同时,路径创造对旅游区尤其是资源型旅游地转型升级和可持续发展尤为重要。王进[29]在基于贵州郎德上寨旅游扶贫个案分析的基础上,提出组织参与民族经济发展路径创造的可行路径。孙鹏等[17]发现内部创新和外部介入是景区打破消极锁定,突破环境制约,进入下一轮循环的重要动力源泉。
景区是旅游业发展的基础,加强景区治理研究是丰富旅游治理研究内容的重要支撑。1993年,Greenwood[30]首次将治理范式引入旅游领域,开启了旅游治理研究的先河。此后,学者们开展了更加深入的研究。该领域的研究主要集中在三个方面。首先是对管理体制的研究。经营权、管理权、所有权分离一直以来都是景区普遍存在的问题,因而其权属关系也是学者关注的重点。对此,学者们分别提出转让经营权进行资源上市、特许经营权委托、授予经营单位一定的行政职能,以及参考国家公园体制等多种景区管理体制,并开展了大量的实证研究[31,32]。其次是景区治理模式的研究[33,34,35],基于利益相关者等视角,提出利益相关者共同治理等多种模式[36]。最后是外部介入景区治理的研究。在景区治理演化过程中,除政府与市场之外,社区居民、新闻媒体、规划设计单位等第三方可以通过自身作用对景区治理产生影响[37,38,39]。尹寿兵等[15]、时少华等[40]分别指出,UNESCO已经介入宏村、哈尼梯田等世界遗产地,并对其旅游发展产生了影响。同时,第三方对促进地方政府与当地居民之间的协商起到了很好的媒介作用[41]。大量研究指出,资源保护是第三方介入景区治理的有效途径[42,43]。随着经济全球化进程的推进,相对于其他类第三方而言,国际旅游组织将逐渐成为旅游领域内“全球治理”的主体之一,在调解相互冲突、调和不同利益方面的作用和影响力将越来越大[44]。将其介入作为外部驱动力,探讨在国际旅游组织介入背景下,山岳型景区治理模式的演化过程及其影响是深刻理解旅游地演化和景区治理的重要内容。

2 案例地简介和研究设计

2.1 案例地简介

黄山风景区位于安徽省南部黄山市境内,占地160.6 km2,另有490 km2的外围保护区,先后获得国家级风景名胜区和5A级旅游景区等称号,是著名的山岳型景区。黄山风景区大众旅游始于20世纪70年代。1990年,黄山风景区成为世界自然与文化遗产后,旅游人次和旅游收入明显增长。2019年游客量接待量达350.08万人次,旅游总收入30.18亿元（图1）。
图1 1980—2019年黄山风景区旅游业发展情况

注:资料来源于黄山风景区管委会。

Fig. 1 Tourism development of Huangshan scenic spot from 1980 to 2019

旅游人次的大规模增加,不仅促进了风景区旅游接待设施的快速增长,同时也对资源保护提出了更高的要求。为了更好地保护世界遗产,学习和借鉴全球旅游景区成功经验,实现可持续发展,截至2019年12月20日,黄山风景区加入了包括UNESCO在内的10个国际旅游组织,是国内景区加入国际旅游组织数量较多、时间跨度较长和类型较多样的典型代表（表1）。
表1 黄山风景区加入国际旅游组织名录一览表

Table 1 List of international organizations joined by Huangshan scenic spot

时间（年/月） 国际旅游组织名称 加入主体 宗旨
1990/12 联合国教科文组织
（UNESCO）		 黄山风景区 协调教育、科学、文化交流等方面的国际间合作
2004/2 世界地质公园网络（GGN） 黄山风景区 负责尽责、可持续旅游的推广
2008/3 世界旅游组织（UNWTO） 黄山风景区 提高公众对发展旅游业重要性的认知
2010/10 世界旅游及旅行理事会（WTTC） 黄山旅游集团 增加公共和私营相关者的可持续旅游知识及实践
2010/10 全球可持续旅游委员会（GSTC） 黄山风景区管委会 增强旅行旅游的可持续发展、价值及品质。支持亚太地区的可持续及尽责旅游发展
2011/8 亚太旅游协会（PATA） 黄山风景区管委会 在持续发展的前提下保护自然与自然资源
2011/12 世界自然保护联盟
（IUCN）		 黄山风景区管委会 致力于研究和创作工具来帮助全球目的地可持续旅游发展
2012/12 世界优秀目的地中心
（CED）		 黄山风景区管委会 推动旅游业发展,保护地方意识,确保长期繁荣
2013/11 可持续目的地领导者全球联盟（SDLN） 黄山风景区管委会 帮助政府机构、目的地社区、旅游企业定量监测与全面管理在环境保护、社会关注、经济效益等三个层面的综合表现,对温室气体排放、自然资源耗用、垃圾处理、社区参与和生态系统保护等指标给予特别关注
2016/4 地球测评科学体系（EC） 黄山风景区 协调教育、科学和文化交流等方面的国际间合作

注:资料来源于黄山风景区管委会。

2.2 研究方法与数据来源

本文主要采用关键人物访谈和参与式观察两种研究方法,2019年7月1日至8月 31日在黄山风景区管理委员会（以下简称管委会）进行实地调研,总计62天。
关键人物访谈是获得访谈资料的主要方法。访谈对象主要为管委会工作人员。访谈提纲是根据研究问题,在文献阅读基础上设计。访谈问题包括加入国际旅游组织的动机、前期准备、联系方式和加入后的影响等。研究团队成员以参与管委会申报IUCN公共政策与治理创新奖的工作便利,与分管局长和办公室科员等4名具体工作人员频繁接触。通过非正式访谈了解到管委会的规划土地处、经济发展局和经济研究室负责人对景区与国际旅游组织交流有较为深入的了解,在工作人员的帮助下,又分别开展了与3个科室负责人的访谈。最终,共访谈7位管委会工作人员,其中5位为访谈录音,2位为书面作答。
参与式观察是本文采用的另外一种重要方法。主要是利用研究团队成员参与管委会日常工作的便利条件,观察景区与国际旅游组织联系的方式、内容、频率,以及参与的日常工作等,对景区与国际旅游组织的沟通和交流有了更近一步的了解,同时也提升了对资料的理解和掌握。
此外,通过搜集书刊报纸、媒体报道、期刊文献、地方志和政府文件等资料中对黄山风景区体制改革、旅游事业发展及与国际旅游组织交往等内容的描述,积累了大量的文字和图片资料。

2.3 分析框架

1999年,Langley[45]从事件、选择、决策和利益相关者在网络中角色演变的情况和原因4个维度构建了路径创造的分析框架。2012年,吴俊[46]从淳安县发展主体的认知更新、系统干预、资源重估、创新鼓励、需求更新以及外部联动等6个维度构建了县域旅游发展路径创造的分析框架。2017年,Aaltonen等[47]以城市重建项目为例,采用编码方式,在Langley分析框架的基础上,从外部触发事件、新兴利益相关者动态和活跃的个别机构三个维度构建路径创造分析框架。通过以往路径创造分析框架可以发现,基于不同的案例研究,其分析框架也存在不同。但是,路径创造的本意就是“有意识的偏离”,一旦其后续发展路径与以往不同或者发生改变,那么就会被认为其发展出现了路径创造,因而导致其发生转变的各种因素和动能也就成为学者判定该事件发生路径创造的主要依据。受此因素影响,学界并未形成较为成熟和统一的路径创造分析框架。结合旅游发展及国际旅游组织介入的历程发现,对于黄山风景区而言,国际旅游组织介入导致景区治理主体和治理结构发生了变化,在申报主体、作用路径、涉及范围、影响内容和介入成效等5个维度引发了景区治理模式的改变,为景区发展提供了“有意识的偏离”,进而形成了新的可能路径,并由此对内部治理、社区参与、治理经验输出等三个方面产生了重要影响（图2）。
图2 黄山风景区旅游发展的路径创造分析框架

Fig. 2 The analysis framework of path creations of tourism development in Huangshan scenic area

3 国际旅游组织介入背景下黄山风景区治理模式的演化历程

3.1 黄山风景区第一次路径创造

1990年加入UNESCO引起了风景区旅游发展的第一次路径创造（图3）。在此次路径创造中,风景区以国家为主体开展遗产申报,属于国家行为,因而风景区与政府融为一体。1985年中国加入《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《公约》）,1989年黄山风景区被列入中国第二批申报清单,1990年成为全球第17处世界混合遗产地,这是黄山风景区第一次与国际旅游组织联系。此后,风景区与国际社会的沟通和交流逐渐增加。如1991年黄山首次举办由联合国环境署、世界旅游组织、国家环保局和安徽省人民政府联合举办的国际学术研讨会;1999年风景区管委会作为亚洲首个获奖者,获得UNESCO首批“梅丽娜·迈尔库里文化与景观保护管理”国际荣誉奖[48];2004年黄山风景区加入世界地质公园网络（GGN）。尽管黄山风景区首次与国际旅游组织有了联系,但是世界遗产的申报有严格的程序要求,必须以国家为单位向遗产委员会申报,申报材料交由遗产委员会审核备案后,由其委派专家开展实地考察,之后由专家提交实地考察报告并在遗产委员会会议上进行投票表决。在严格的申报程序背景下,黄山风景区的申报是通过“地方—国家—国际”严格的层级体系完成,从某种程度上说,黄山风景区的第一次路径突破,受限于国家发展需要和严格的申报程序,并没有完全跳出层级严密的尺度等级。
图3 黄山风景区第一次路径创造

Fig. 3 First path creation in Huangshan scenic area

在此次路径创造中,风景区根据国家发展需求,加入UNESCO成为世界混合遗产地。按照《公约》规定,需要对遗产的保护、保存和展出采取积极有效的措施。UNESCO通过《公约》对黄山风景区在遗产保护、社区参与和可持续发展等方面产生影响。相应地,风景区治理主体、治理结构、治理理念和治理能力等也随之发生改变。

3.2 黄山风景区第二次路径创造

2008年加入UNWTO引起了风景区旅游发展的第二次路径创造（图4）。在此次路径创造中,一方面受到国际旅游组织性质的影响,黄山风景区代表国家行为;另一方面成立“联合国世界旅游组织可持续旅游发展（黄山）观测站”之后,风景区有独立选择第三方机构开展监测的权利,所以风景区又具有自主选择权。2008年“世界遗产地旅游管理与可持续发展国际会议”在黄山市召开,作为会议的重要成果,“世界遗产地旅游可持续发展（黄山）观测站”项目启动,黄山风景区与其他参会代表一同签署遗产地管理《黄山宣言》。黄山风景区与国际社会交流得到进一步扩展,并获得“全球目的地管理奖”。观测站成立之后,黄山风景区每年需要邀请第三方机构,根据UNWTO发布的《旅游目的地可持续发展指标使用指南》开展可持续监测并提交报告。同时,UNWTO每年召开观测站（点）年度会议,通过会议交流的方式对风景区产生影响,同时也将黄山风景区的经验在行业内推广。
图4 黄山风景区第二次路径创造

Fig. 4 Second path creation in Huangshan scenic area

在此次路径创造中,风景区根据国家及自身发展需要,加入UNWTO。一方面,作为国家行为,UNWTO通过管委会作为媒介间接对风景区产生影响;另一方面,风景区作为观测站,需要接受第三方机构对其生物多样性保护、文化资源保护、旅游发展水平、社区参与的程度与意识以及可持续发展等内容开展监测,因而UNWTO也可以通过第三方机构对其产生影响。通过直接和间接两种方式,黄山风景区在治理理念、治理能力、治理主体和结构、可持续发展和社区参与等方面均发生了改变。

3.3 黄山风景区第三次路径创造

2010年以后加入WTTC、GSTC等多个国际旅游组织引发了风景区旅游发展的第三次路径创造（图5）。受到前两次路径创造的影响,一方面风景区的国际知名度和影响力得到了大幅提升,另一方面通过与国际旅游组织的深入交流,风景区结合自身发展战略,开始以个体身份主动加入国际旅游组织。2010年5月,第十届世界旅游旅行大会在北京召开,黄山风景区获得明日旅游业奖项四大类（旅游目的地管理奖、保护奖、造福社区奖、全球企业奖）中的旅游目的地管理奖。WTTC是全球旅游业的商业领袖论坛组织,同时也是国际非政府组织,黄山风景区借获奖契机,由黄山旅游集团提交申请并加入该组织。加入WTTC后,风景区的国际知名度和影响力得到了极大提升。“我觉得应该是WTTC,得到WTTC目的地管理奖第二名的时候开始,我觉得那个时候到了一个声势（浩大的时候）。因为包括之前成为双遗产,还有梅丽娜·迈尔库里奖,我们那个时候可能接触的不多,当时在外面听到的也不多。但是从WTTC获奖那个时候,黄山一下子就打开了国际市场（04）”。之后,黄山风景区迎来了国际交往的快速发展阶段,黄山风景区根据自身发展的目标定位和国际旅游旅游组织的宗旨,加入了PATA、IUCN等国际旅游组织,并获得了多个国际奖项和国际认证。
图5 黄山风景区第三次路径创造

Fig. 5 Third path creation in Huangshan scenic area

在此次路径创造中,风景区根据自身发展需求和国际旅游组织宗旨,以个体身份主动加入国际旅游组织。随着二者交流的深入,一方面,国际旅游组织通过管委会间接对风景区产生影响;另一方面,国际旅游组织通过培训、会议、专家检查、监测机构、主题宣传活动等直接方式对风景区产生影响。通过直接和间接两种方式,风景区在治理理念、治理能力、治理主体和结构、公众认知、可持续发展、社区参与等方面发生改变,并获得了全球可持续目的地试验区（2012年）、PATA中国旅游社会责任最佳实践奖（2013年）、与STI等机构联合成立SDLN（2013年）、入选IUCN自然保护地绿色名录（2015年）、世界生物圈保护网络（2018年）等多项国际荣誉。2013年参与制定的两项国际标准正式发布,是风景区参与全球旅游治理的重要表现。
Garud等[49]提出,路径创造是在不忽略现有结构性和制度性特征的情形下,强调行为主体的能动性作用。在资源保护和旅游可持续发展背景下,黄山风景区试图通过吸收外来力量提升保护能力和发展质量,加入国际旅游组织,以国际规制来规范和引导景区发展的同时,也推动了景区治理主体和治理结构的变化。不同国际旅游组织作为第三方介入后,带来了新的规制,并通过直接和间接两种方式对景区治理产生影响,景区和国际旅游组织在相互交流中逐步由分离转向互动,形成相互认可,进而为景区发展的“有意识偏离”提供了可能;并通过国际旅游组织的介入,引发了风景区治理理念、治理能力、公众认知、可持续发展、社区参与等方面的改变,准则和方式共同发挥了作用,路径创造得以形成。
黄山风景区在三个时期分别加入的UNESCO、UNWTO,以及WTTC、GSTC等国际旅游组织在申报主体、作用路径、涉及范围、影响内容和介入成效等5个维度均存在明显不同,形成了三次旅游发展的路径创造,并引发了景区治理模式的变化（表2）。
表2 国际旅游组织介入引发黄山风景区旅游发展的路径创造

Table 2 The international tourism organization intervenes to trigger the path creation of tourism development in Huangshan scenic spot

国际旅游
组织介入		 黄山风景区旅游发展的路径创造
第一次路径创造 第二次路径创造 第三次路径创造
申报主体 政府与景区融为一体 政府与景区融为一体（UNWTO）
景区作为独立个体（观测站）		 景区作为独立个体
作用路径 国际旅游组织通过管委会作用于景区 国际旅游组织通过管委会作用于景区,国际旅游组织通过监测机构直接作用于景区 国际旅游组织通过管委会作用于景区,国际旅游组织通过培训班、会议、专家检查、监测机构和主题宣传活动等直接作用于景区
涉及范围 景区及周边社区 景区及周边社区,其他监测点 景区及周边社区,全球
影响内容 治理能力,治理理念,治理主体和结构,遗产保护,社区参与,可持续发展等 治理理念,治理能力,治理主体和结构,遗产地可持续发展,社区参与等 治理理念,治理能力,治理主体和结构,公众认知,可持续发展,社区参与等
介入成效 获得“梅丽娜·迈尔库里”文化与景观保护管理奖,加入世界地质公园网络,成立世界地质公园办公室等 获得“全球目的地管理奖”等 入选全球可持续目的地实验区,与STI等联合成立SDLN,参与国际标准的制定,成立可持续目的地研究与交流办公室,加入世界生物圈保护网络、参与全球治理等

4 国际旅游组织介入背景下黄山风景区治理模式演化的影响

自1990年以来,黄山风景区先后加入了10个国际旅游组织,不仅将自身的优秀经验对外传播,国际旅游组织也对景区治理产生了一定的影响。但是,三次路径创造的影响是叠加而非孤立的。因此,可以从景区内部治理、社区参与及治理经验输出三个方面具体分析国际旅游组织介入对黄山风景区旅游治理的影响。

4.1 对风景区内部治理的影响

4.1.1 丰富了治理主体和治理结构
受到国内政治环境和“以经济建设为中心”发展理念的影响,黄山风景区旅游事业的发展一直由政府主导。在此背景下,风景区主要从事开发保护、劳模休养与外事接待等任务,并不断完善景区内的接待设施,以满足旅游发展的需求。直到1996年和 1999年,黄山旅游股份公司和集团公司相继成立,市场作为另一治理主体参与到景区治理之中,打破了政府主导的治理结构,推动了景区的旅游发展。1990年成为世界混合遗产地,国际旅游组织参与到景区治理之中,通过三次路径创造,第三方治理主体从1个变为10个,涉及范围也从遗产保护扩展到可持续发展、社区参与和公众认知等领域。黄山风景区的治理主体逐渐多元化,治理结构也发生了改变。
4.1.2 推动了治理理念的变化
世界范围内政府再造运动的发展,推动了治理理念在20世纪90年代早期的兴起,其目标是塑造政策议程并提供前瞻性的指导方案。治理理念是由治理衍生并发展的,是对行为体治理活动合乎规律性和价值性的认知定势和认知运行模式的总和,本质上是一种思维模式[50]。成为世界遗产后,通过国际奖项申报、国际项目认证和培训等形式,黄山风景区与国际旅游组织的交流沟通日益频繁。在此过程中,景区治理的经验逐渐得到国际旅游组织认可。同时,受国际旅游组织规制的影响和约束,景区治理理念也发生了变化。主要表现在:
丰富景区管理手段,强化制度建设。1990年,黄山风景区成为世界混合遗产地,受到UNESCO和《公约》的影响,对遗产保护理念有了更深的理解,具体有以下四点体现:（1）为切实保护好森林资源,风景区通过全山水网和现代科技化手段,建立了遍布全山的森林防火系统。为避免松材线虫对松树的损害,成立了森林病虫害防治指挥部,在周围建立一条宽4 km、长100 km的防护林[51]。（2）为减少垃圾对景区环境的破坏,在玉屏等地设置了六处垃圾处理站,做到垃圾“日产日清”。在景区外建设洗涤中心和生活基地,实现净菜上山、垃圾下山,减少生活垃圾对环境的破坏[51,52]。（3）大量涌入的游客对景区旅游资源和遗产保护带来了压力,为更好地进行遗产保护,风景区实行“景点轮休”制度,并以法律形式加以固化[53]。（4）2002年,安徽省政府委托清华大学修订《黄山风景名胜区总体规划》（1988版）。此外,《黄山风景名胜区条例》（2006年）和《黄山风景名胜区古树名木保护管理规范》（2011年）等一批法规的出台,从制度层面对景区的保护与管理作出了要求,有效地保护了风景区的资源。
寻求经济、社会、环境协调发展。景区旅游收入与游客数量是评价景区旅游发展的两大指标,在我国旅游景区发展过程中,经济效益一直是关注的重点。“国际组织对我们的影响就是,可能以前不是太注重社区宣教,我们可能比较注重经济发展,就是怎么样,经济上他们有什么资源我们可以利用,以前主要是经济上面（04）”。与国际旅游组织接触之后,风景区从过去单纯追求经济利益的思想向可持续发展,寻求经济、社会和环境三者协调发展的思想转变。“因为这个我们出台过相关文件,没有明文要求。你要是说的话,可能就是大家对于保护的自觉性提高了……比如说游客有一些破坏行为的时候,或者是抽烟的,不管是谁看了,都会去制止的,有这种主人翁的意识（06）”。2008年成立了“观测站”,并依据《指南》提交监测报告,涉及生物多样性保护、文化遗产保护、社区参与程度与意识、水环境及旅游业发展水平等多项指标。在可持续发展理念指导下,风景区结合自身实际,总结出“环境影响最小化、经济产出最大化、社会影响最优化与游览体验最佳化”的发展理念,并得到了国际旅游组织的认可。在该理念指导下,风景区于2014年入选“全球百佳可持续目的地”和首批“全球最佳管理保护地绿色名录”。
更新资源保护理念,适应国际惯例。资源保护是风景区发展的宗旨之一,随着旅游业快速增长,为对资源实施更好的保护,风景区出现了环卫工放绳捡垃圾、专人看守迎客松等现象。但是,这些做法并未得到国际旅游组织的认可。“你觉得你是很大的优点,在国际上它不认账,这样的事情多得很。环卫工放绳,老外他就不认账（01）”。尽管放绳捡垃圾现象仍时有发生,但对此类宣传重点已经从爱岗敬业向保护环境和减轻环卫工负担转变。同时,景区实行线上线下联动,与电商平台合作开展“垃圾换水”环保活动②(② 资料来源于http://hsgwh.huangshan.gov.cn/News/show/1035993.html。),鼓励游客自行携带垃圾下山,减轻环境保护压力。
反思景区治理与国际旅游规制之间的差距。黄山风景区成为世界遗产地之后,凭借先进的管理经验和优秀做法,在国际上影响力和知名度与日俱增,在某些方面处于国际领先水平。但不可否认,与国际其他山岳景区相比,仍存在差距。在与国际旅游组织沟通交流中,景区工作人员逐渐认识到差距,并加以改变。“好多部门就感觉到,他已经在全球获奖,或者是参与了国际标准的制定,他就感觉到黄山的经验,就是他们实际的做法,他们一线的思维观念,离这个专业团队包装以后向国际组织去申奖、去参与制定,这个中间存在一个“差”,就是我们存在的短板,好多人就忽略了这一点……很多国际组织存在了几十年,甚至上百年了。它是怎么产生的,经历了怎样的发展?它的主旨思想哪些是变的,哪些是不变的,你肯定是要研究的。研究以后放入每年管委会的重点工作里,这肯定是有影响的……我们在国际化过程中,以前是知道国际化是什么,这几年知道是为什么,这是一个很大的转变（01）”。
4.1.3 提高了治理能力
治理能力的研究源于西方新公共管理运动之后。治理能力的高低能反映出行为体治理行为的水平和质量,是衡量行为体治理模式有效性的直观测量手段。治理能力的高低对治理至关重要,治理能力的高低直接影响着治理主导权的合法性[54]。提升治理能力的途径通常分为两个层次:理念与实践[55]。风景区旅游业不断发展,对外交流日益频繁,对其治理能力提出了更高的要求。理念层面,在与国际旅游组织交流过程中逐渐认识到差距,并加以改变;实践层面,风景区从改革管理机构、引进专业人才和增加行业交流三个方面着手,提高整体治理水平。
改革景区管理机构。为更好地与国际旅游组织沟通交流,管委会分别成立了地质公园管理办公室、地质公园管委会及可持续目的地研究与交流办公室三个机构。一方面负责与UNESCO、UNWTO等国际旅游组织的日常联系,传达国际旅游组织的相关要求,按照国际规制管理和保护景区。“我们成立了地质公园办,具体负责地质公园评估工作,根据他的指标来进行日常的保护管理和评估工作,体制主要就是这个。然后,我们还成立了地质公园管委会,跟风景名胜区管委会一样（05）。体制机制方面,就是成立了可研办（可持续目的地研究与交流办公室）吧（06）”。另一方面,负责风景区在国内的相关事务,包括与国内相关部门、科研机构和院校之间的合作,国内旅游品牌宣传推广等。
引进专业人才。在加入国际旅游组织之前,风景区首先需要翻译该组织的规制。其中,语言障碍是面临的第一个困难。“我们一开始进入这些国际组织,包括你填报会员资料的时候,它都要求你先把章程研究透彻。所以,我们第一时间都是先把章程翻译出来（04）。困难应该还是有的吧,语言障碍（07）”。为了更好地与国际旅游组织开展对接和交流,风景区一方面积极寻求与高校的合作,另一方面招聘了语言类专业人才,以克服语言上的障碍。“比如就申报过程中……就是程序上,当时有很多材料都是英文的,还有汇报片,英文材料的翻译,当时都是他导师帮我们翻译的（05）。像我们这里的人员力量吧……都是非专业的,就是后来XXX才是英语专业的（04）”。同时,为了推进风景区对外交流,还招聘了旅游类人才,增加了人员数量,提高了队伍专业化水平。“你像我是学旅游管理的……当时招我们进来的原因就是推进黄山旅游的国际化,给了两个编制（04）”。
增加行业交流。为了加强与国际旅游组织及其他景区之间的联系,提升工作能力,风景区采用了三种不同的方式。（1）参加或举办国际旅游组织年会。2019年10月,管委会参加了世界地质公园年会并参与了地质遗迹保护和人才培养等方面的讨论。2018年,风景区承办了IUCN亚洲区会员委员会年度会议,加强了与其他会员单位之间的交流学习。同时,IUCN等国际旅游组织也对风景区的保护和管理工作提出了建议。（2）举办或组织人员参加国际旅游组织培训班。2019年12月,风景区举办“世界遗产监测及保护管理”知识培训会议,并就遗产监测工作及监测信息系统运用展开讨论。此外,风景区也安排工作人员参加GSTC、EC等国际旅游组织策划的培训班。肯定有啊,GSTC的培训班（06）。（3）安排人员出访。为了更好地推动风景区在国家公园建设、旅游可持续发展以及友好景区等方面的工作,景区有针对性地安排不同部门人员开展对外交流。如规划土地处对接地质公园,旅游办公室对接友好景区。同时,在出访人员的选择上,也会采取分批次随行的方式,尽可能实现专业人才全覆盖。

4.2 对社区参与的影响

4.2.1 保障了社区参与的路径
社区是旅游治理的基础,也是景区发展的依托。国际旅游组织介入之后从制度设计层面推动了社区参与旅游,进而参与到旅游治理当中。（1）黄山风景区与GEF于2012年合作开展黄山地区生物多样性保护与可持续利用项目（黄山GEF项目）,对能力建设以及公众环境意识教育提出要求。（2）黄山风景区作为世界混合遗产地和世界地质公园,UNESCO在社区宣教、资源保护等方面也提出了要求,对此风景区出台了专门的考核办法,以加强社区宣教和社区权益的保障。“就是更加注重跟社区的联系了。我们也采取了一些方法……遗产监测走进校园、走进社区什么的,去宣传、提高主人翁意识（06）”。（3）风景区参与制定的《全球可持续旅游目的地标准（GSTC-D）》共分为四个板块,其中B板块——当地社区经济利益最大化与负面影响最小化,是专门针对社区权益提出,包括9个方面的内容:经济效益监测、居民就业机会、公众参与机制、当地社区民意、当地居民的进入与访问权利、旅游意识宣传与教育、反对剥削、支持社区发展及扶持当地企业主与支持公平贸易。
4.2.2 增加了社区福祉
黄山风景区与汤口镇、谭家桥镇、耿城镇、三口镇、焦村镇和洋湖林场（五镇一场）毗邻,作为毗邻社区,在享受到风景区旅游业发展带来的红利之外,也承担了旅游发展所带来的负面影响。“汤口的老百姓一年收租收入就有几百万（01）。特别是保护这方面,黄山风景区是一个核心区,缓冲区有490 km2的面积。缓冲区内居民的发展是受到限制的,像项目建设、工业化都是受到限制,但是现在因为生态补偿机制还没完全建立起来,他们的牺牲对保护的积极性是有一定的影响（03）”。受到国情发展影响,社区在旅游发展中一直处于较弱势的地位,因而景区周边社区福祉的问题也未受到过多重视,当地居民并未从旅游发展中获得过多收益。“其实你从国外的那些管理啊,规章啊、条例啊来看,他们是很重视居民收益的,就是提高人民的福祉嘛。但是从黄山的实际来讲,一开始,黄山真的是没有重视居民福祉,就很少（04）”。国际旅游组织介入之后,带来了国际通用的旅游规制,尤其强调社区参与在旅游发展中的重要性,社区参与旅游发展的问题也逐渐受到了重视。“当时没有提出这些东西（社区福祉）,后来加入国际组织,这些东西就逐渐有了。就比如春节期间,黄山人免费游黄山这个政策,好像是一个星期,每年都有,但是以前是没有的（04）。其实（按照）地质公园理念来讲是需要我们主动去做……然后更多的是跟周边的现在我们有生态补偿,给了应该有300多万了吧……跟周边社区建立了18个方面的共建共享机制,还出台了考核办法……光去年就直接支持了黄山区340万保护资金,对口帮扶（05）”。
同时,中国对社区的理解与国外存在较大差别。中国的风景区受地方政府管辖,风景区的旅游收益需要兼顾周边社区和其所属行政区域,因而在这种特殊的行政体制下,社区不仅包含风景区周边的五镇一场,也包含风景区管理部门所属行政范围内的大社区。这种特殊的行政体制同时对风景区和社区均产生了影响。“这个我们有一个争论就是,这个社区不能简单的理解。因为体系不一样,跟多个国际组织都在聊此事……他们是垂直分工体系,我们是水平分工体系,我们周边地区归黄山市统一管。即便是黄山区,风景区也是归他们管……我就跟他们解释两个问题,第一个就是我们把黄山市作为一个大社区,不单是周边的几个乡村。每年风景区实现就业人口都是按吸纳黄山市的人口统计;税收每年是交给市财政的;包括营销基金都是给全市的……我们肯定是一个大的区域（统一整治）更好,这是跟老外讲的,就是中国的情况跟他们不太一样（01）”。

4.3 风景区治理经验输出的影响

4.3.1 成为国际旅游组织成员的典型代表
国际旅游组织本身就具有全球意义。作为全球性的旅游组织,其会员单位需要来自不同的区域,拥有不同的文化背景,在多元化背景下融合发展。黄山风景区作为全球唯一拥有世界混合遗产地、世界地质公园和世界生物圈保护网络三项荣誉的风景区,在国际上享有极高知名度。吸纳风景区成为国际旅游组织的会员,不仅能够提升国际旅游组织在中国的影响力和知名度,同时也能更具区域代表性和典型性。“制定国际规则是有要求的,亚洲、非洲……就是不同的地域、不同的机构,要有行政管理部门,有商业管理机构,有目的地代表,然后还有发展中国家和发达国家,他要做国际标准体系,必须要不同的代表,黄山符合这个要求,在中国必须要找点,中国在亚太地区是有影响力的（01）”。
4.3.2 为国际旅游规制提供了本土经验
在“全球—地方”联结中,全球化和地方化两个尺度的发展变化受到学者广泛重视。在全球旅游发展中,需要充分考虑地方的本土化问题,将全球化与本土化紧密地结合,开创具有地方特色的国际发展道路[56]。另外,地方文化认同也成为阻碍全球化发展的一种内在阻力,这种阻力主要来自旅游主体的内在感知[57]。但是随着全球化发展,外来文化也对地方文化产生了一定冲击,旅游主体对文化的认同也逐渐从地方向全球扩散,并以此推动地方向全球发展[58]。尽管在旅游发展中,全球与地方存在互相博弈的现象,但是地方对全球的影响是不容忽视的,二者形成了对立统一的关系,共同促进旅游业可持续发展。
在没有取得国际话语权、没有参与国际旅游标准制定之前,国际旅游标准的制定多基于西方发展背景,并由西方发达国家主导,因而对亚非拉广大发展中国家而言,国际旅游标准全球适用性也会受到削弱。黄山风景区作为发展中国家旅游景区的代表,在参与国际旅游标准制定的过程中,充分考虑到发展中国家的现实情况,对于不适用的部分,提出自己的意见。同时,风景区参与国际标准制定时,也能将自身优秀的经验和做法加以体现,使其具有全球推广意义,从而丰富国际旅游标准的内涵,为国际旅游规制提供了本土经验。“在起草国际标准的过程中,他们从西方的话语权出发,我们觉得不适合中国的,或者是不适合东亚情况的,我们及时给他指出来,这些后来也就规避掉了,或者是删掉了,这为我们进入国际化也就扫清障碍了,这些东西都是潜在影响（01）。通过你经验的提升,你通过一些标准的提炼,可以将你的做法上升为国际做法（03）”。
4.3.3 参与全球旅游治理
通过三次路径创造,国际旅游组织逐渐介入到风景区的景区治理之中。一方面国际旅游组织的介入对风景区的治理主体、治理结构、治理理念、治理能力及社区参与等方面均产生了影响,推动景区旅游可持续发展。另一方面,随着黄山风景区和国际旅游组织交流的加深,风景区通过遵守国际规制—适应国际规制—融入国际规制的历程,通过自身的不断提升和完善,与国际旅游组织共同制定国际标准,共同为全球旅游治理体系输出经验和理念。（1）黄山风景区推行的“保护当头、发展为上、管理创新、和谐立山”等发展理念和基于日常管理经验总结出的“景区轮休、统一换乘、最佳承载量、环保食品上山、垃圾分类下山”等做法得到了国际社会的广泛认可。2013年在第一届可持续旅游发展观测点（区）工作会议暨第二届UNWTO可持续旅游发展中国观测点（区）工作会议上,UNWTO提炼“黄山模式”并进行宣传推广。（2）黄山风景区跻身GSTC管理层,并参与国际旅游标准的制定。随着管理经验和理念在全球的扩散和推广,黄山风景区的国际知名度和影响力得到了进一步提升,与国际旅游组织的交流也更加深入。2011年管委会负责人许继伟入选“全球旅游目的地管理专家”,并应邀参与《全球目的地可持续旅游标准》的制定;2012年GSTC理事会同意增补管委会负责人黄林沐成为该组织核心管理层的18位成员之一;2013年风景区参与制定的《全球可持续旅游目的地标准》（GSTC-D）、《全球酒店业与旅游经营商可持续发展指南》两项国际标准正式发布。行为体在国际规制制定中的地位可以反映其在全球治理当中的重要性和地位[59],伴随着黄山风景区与国际旅游组织关系的密切发展,风景区从一开始国际旅游规制的遵循者逐渐向制定者转变,并在国际旅游规制的制定中,将黄山风景区的先进理念和经验总结纳入其中,并运用于全球旅游治理。

5 结论与讨论

本文以路径创造理论为基础,以黄山风景区为案例,探讨国际旅游组织介入背景下山岳型风景区治理模式的演变过程及其影响。加入国际旅游组织是黄山风景区旅游发展中路径创造的选择方式。国家宏观政策是决定黄山风景区旅游发展的重要影响因素,在宏观政策的影响下,政府与企业参与黄山风景区旅游发展,并逐步推动黄山风景区旅游发展所形成的路径依赖。受国家宏观政策影响,风景区发挥主观能动性,采取加入国际旅游组织的方式实现路径创造。
国际旅游组织作为重要的治理主体,在介入风景区发展之后使黄山风景区发生了三次路径创造,并推动其治理模式的演化。从申报主体、作用路径、涉及范围、影响内容与介入成效等5个维度分析,黄山风景区旅游发展产生了三次路径创造。第一次路径创造是在国家需求导向下以加入UNESCO申报世界遗产过程中产生,第二次路径创造是在加入UNWTO建立世界遗产地旅游可持续发展（黄山）观测站过程中产生,第三次路径创造是在加入WTTC、GSTC等国际旅游组织过程中产生。
国际旅游组织介入对黄山风景区治理的影响可从内部治理、社区参与与景区治理经验输出三个方面进行分析。（1）对景区内部治理的影响有:丰富了风景区治理主体和治理结构、推动了风景区治理理念的变化和提高了风景区的治理能力;（2）对周边社区的影响有:保障了社区参与路径和增加了社区福祉;（3）对景区治理经验输出的影响有:风景区成为国际旅游组织成员的典型代表、为国际旅游规制提供了本土经验和风景区参与全球旅游治理。另外,国际旅游组织通常通过管委会、监测机构、会议、国际公约、培训班、专家检查及主题宣传活动等直接或间接方式对黄山风景区治理产生影响。
基于黄山风景区的案例研究,有以下四点讨论。（1）从空间范围和游览空间来看,由于中国多数省份居于内陆,因此山岳型景区数量居于榜首,是我国重要的旅游接待地,有限的游览空间增加了山岳型景区资源保护的压力。随着国际旅游组织在资源保护技术和可持续发展理念等方面优势的逐渐凸显,国际旅游组织的介入可以很好地促进山岳型景区的资源保护,推动山岳型景区可持续发展。（2）从景区治理角度来看,随着国际旅游组织的介入,旅游景区面临的不仅是在资源保护方面的改变,更多的是对景区治理能力现代化的考验。（3）从理论解释来看,路径创造理论可以较好地解释黄山风景区与国际旅游组织交流之后产生的发展路径及国际旅游组织介入对黄山风景区治理带来的影响。但是由于其影响存在叠加效应,本文并未对国际旅游组织介入产生的三次路径创造带来的影响进行对比分析。未来需要更多地探讨路径创造的理论研究,为现实发展提供理论支撑。（4）山岳型景区作为资源高度依赖型景区而言,极易产生路径依赖现象。在实际发展中,资源依赖型景区由繁荣走向衰败的案例不胜枚举,路径创造能够为景区破除资源诅咒和减少路径依赖带来的负面影响提供理论解释。
此外,本文基于黄山风景区案例提出的国际旅游组织介入对山岳型景区路径创造的分析框架是否合理,还需要通过更多的案例加以验证。

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