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2025 , Vol. 40 >Issue 9: 2556 - 2572

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250916

其他研究论文

集体土地用途管制逻辑探索——基于土地发展权的视角

  • 肖劲松 ,
  • 张皓 ,
  • 李凌月
展开
  • 同济大学建筑与城市规划学院，上海 200092
李凌月（1985- ），女，重庆人，博士，副教授，博士生导师，研究方向为城市规划、空间治理。E-mail:

肖劲松（1994- ），男，陕西西安人，博士研究生，研究方向为国土空间规划、国土空间规划实施监督理论。E-mail:

收稿日期: 2025-02-10

  修回日期: 2025-06-04

  网络出版日期: 2025-09-05

基金资助

国家重点研发计划项目(2023YFC3804001)

收起

The logic of use regulation of collectively-owned land: Based on the perspective of land development rights

  • XIAO Jin-song ,
  • ZHANG Hao ,
  • LI Ling-yue
Expand
  • College of Architecture and Urban Planning Tongji University, Shanghai 200092, China

Received date: 2025-02-10

  Revised date: 2025-06-04

  Online published: 2025-09-05

Fold

摘要

集体土地用途管制制度是推动乡村振兴战略实施的关键制度安排，其运行机制由编制实施监督机制和利益分配补偿机制组成，在实务工作中分别出现了与集体土地特殊的空间使用和产权特征不匹配的问题。起源于西方的土地发展权理论框架可作为破解当前集体土地用途管制制度实务问题的关键工具。基于土地发展权在中国土地集体所有制下的含义和作用，将土地发展权适用于集体土地特殊的空间使用和产权特征，构建面向解决实务问题的土地发展权理论框架，并由此提出集体土地用途管制逻辑由基于政府限定土地发展权的用途管制编制实施监督逻辑和基于土地所有权、使用权权利实现的用途管制利益分配补偿逻辑两部分组成。本文致力于通过提升乡村国土空间价值和实现要素有效配置、使农民持续增收并共同富裕，从而实现乡村振兴战略目标。

关键词： 乡村振兴; 集体土地; 用途管制; 土地发展权

本文引用格式

肖劲松 , 张皓 , 李凌月 . 集体土地用途管制逻辑探索——基于土地发展权的视角[J]. 自然资源学报, 2025 , 40(9) : 2556 -2572 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250916

Abstract

As a key institutional arrangement for advancing the rural revitalization strategy, the current operational framework of the collectively-owned land use regulation system consists of a supervision mechanism for formulation and implementation, as well as a compensation mechanism for benefit distribution. However, this operational framework has encountered practical challenges that fail to align with the unique spatial use characteristics and property rights features of collectively-owned land. The theoretical framework of land development rights, originating from the West, can serve as a key tool for solving practical problems in the current collectively-owned land use regulation system. Based on the meaning and role of land development rights under China's collectively-owned land ownership system, the land development rights are applied to the special spatial use and property rights characteristics of collectively-owned land, and the theoretical framework for solving practical problems is constructed. Based on this, the collectively-owned land use regulation logic is proposed, which consists of two parts: the first is collectively-owned land use regulation logic of establishment, implementation and supervision based on government restrictions on land development rights; the second is the collectively-owned land use regulation logic of compensation and distribution of benefits based on the realization of land ownership and use rights. This study advances a framework to optimize the spatial valuation of rural land and facilitate efficient factor allocation, thereby empowering farmers to achieve sustained income growth and common prosperity, and critical steps toward realizing the strategic goal of rural revitalization.

Key words： rural revitalization; collectively-owned land; use regulation; land development rights

自党的“十八届三中全会”首次提出“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”、党的“十九大”首次提出实施乡村振兴战略以来，国土空间用途管制制度和乡村振兴战略形成了“治理手段和治理目标”的关系。国土空间用途管制制度通过引导和控制乡村空间使用方式（土地用途、开发强度）推动乡村振兴战略实施，而乡村振兴战略为乡村地区的用途管制制度提出了目标要求，即提升乡村国土空间价值和实现要素有效配置，使农民持续增收并共同富裕。
国外针对乡村地区用途管制的实务工作和制度研究根据各国空间使用特征和农业生产理念，立足于土地私有制为主的产权制度，形成了“空间规划管制手段+经济激励手段”的诸多经验[1-4]，既实现了保护农业空间、生态空间的目标，又有效保障了农民收益。相较于《中华人民共和国土地管理法》基于三类用地基础上的“用途管制”概念，中国乡村地区用途管制制度所涉及的内容更加广泛，其不仅涵盖国土空间规划的编制实施监督全流程机制，而且涉及用途管制过程中的农民利益分配补偿机制[5]。中国对乡村地区用途管制制度的研究也是从这两方面机制展开。对编制实施监督机制的研究具体包括基于“三线管制+用地面积约束指标+分区准入”的使用条件设定研究[6,7]、基于多利益相关主体参与的村庄规划编制方法研究[8]、服务于建设用地实施落地的全域土地综合整治研究[9-11]、对乡村规划建设许可证和相应的农用地实施监督机制的研究[12-14]；对利益分配补偿机制的研究具体包括从集体经营性建设用地入市（入股联营)、征地补偿、承包经营土地流转、宅基地流转和退出、准市场化交易手段等视角出发，研究农民利益如何合理分配和有效补偿[15,16]。然而，相关研究主要从对乡村地区土地底线约束和精细化治理的视角出发，侧重于如何“管得住”，不仅在管制精细度上和在地块上明确使用条件的“详细规划+规划许可”的管制方式无区别，更未立足于集体土地特殊的空间使用和产权特征，聚焦于如何“管得好”或“管了之后如何发展得更好”，导致当前乡村地区用途管制制度对乡村振兴战略的支持颇为有限。
土地发展权是国外学者研究用途管制制度时所使用的主要理论框架[17-20]，本质是土地所有者自主变更用途或开发强度的权利，但其因用途管制制度的实施而被政府强制性地收归国有。基于不同的土地资源配置目标和土地私有制下的产权特征，各国的用途管制制度不断探索限定土地发展权的程度以及限定之后如何对剩余的私有土地产权进行补偿[21-25]，以此形成了以英国为代表的基于土地发展权国有化的个案式用途管制制度[26,27]、以美国为代表的基于区划（Zoning）对土地发展权平等限定的通则式用途管制制度[28-30]。中国学者引入该理论，将其应用于以下三方面研究：基于“两级土地发展权”的各级政府用途管制事权的研究[31,32]、借鉴国外“土地发展权转移”经验的地票交易等准市场化手段的研究[33]、基于土地发展权赋予或分配的农民利益保障研究[34]。然而，相关研究尚未明确土地发展权和用途管制制度的关系，忽视了国外创设土地发展权的初衷，盲目地照搬了英国、美国的土地发展权概念，将土地发展权狭义地理解为土地所有者通过变更用途或开发强度以获取收益的权利，导致土地发展权脱离了用途管制制度的应用场景，集体土地用途管制制度的实务问题也缺乏学理解释。
本文立足于用途管制制度和土地发展权所构成的制度设计的表里关系，即土地发展权理论的出现是为了解决用途管制制度的实务问题，用途管制制度的实施依托对土地发展权的限定，创新性地将这一国外用于“限定政府用途管制公权力并保护剩余私有土地产权”的理论框架置于土地集体所有制的背景下，并基于“目标要求—实务工作中的运行机制—实务问题—理论框架—制度设计”的分析框架（图1），致力于解决当前集体土地用途管制制度未立足于集体土地特殊的空间使用和产权特征导致难以实现乡村振兴战略目标的问题，形成了与国有土地用途管制逻辑截然不同、有效实现乡村振兴战略目标的集体土地用途管制逻辑的学理基础，实现了用途管制公权力干预与集体土地权利保障的辩证统一。
图1 构建集体土地用途管制逻辑的分析框架

Fig. 1 The analysis framework of the logic of use regulation of collectively-owned land

1 当前集体土地用途管制制度的运行机制

通过在全国多地调研、访谈，系统解析集体土地用途管制制度的编制实施监督机制和利益分配补偿机制的具体内容。根据用途管制强度的不同，将用途管制制度的编制实施监督机制划分为以下四种类型：村庄建设边界内的集中建设用地（包括宅基地、公共设施和公益事业用地、集体经营性建设用地等）、村庄建设边界外的零散建设用地①、通过规模约束进行保护的农用地（以下简称“保护类农用地”，包括永久基本农田、生态保护红线内用地、耕地、公益林、商品林、湿地、草地等）、未通过规模约束进行保护的农用地（以下简称“一般农用地”，包括水域滩涂和园地、按原地类管理的用地②、设施农用地等）。根据土地所有权、使用权权利实现方式的不同，将用途管制制度的利益分配补偿机制划分为以下两种类型：土地所有权权能拓展（包括财政转移支付、集体经营性建设用地入市入股联营等）、土地使用权权能拓展（包括征地补偿、承包经营土地流转、宅基地流转和退出、农业种植补贴、准市场化交易手段等）（图2）。
图2 当前集体土地用途管制制度的运行机制

Fig. 2 The current operational framework of use regulation system

1.1 集体土地用途管制制度的编制实施监督机制

尽管存在地区治理水平差异，但当前集体土地用途管制制度的编制实施监督机制整体趋近于“详细规划+规划许可”的管制方式[35-37]。
第一，集中建设用地用途管制编制实施监督机制。当前实务工作形成了“规模约束+通过总体规划或村庄规划选址+参照国有土地设定使用条件（明确用途、开发强度、停车和配套设施要求、风貌要求等）+年度新增建设用地指标约束+村级审查+对农转用进行审批许可+发放供地合同、乡村建设规划许可证+对建设项目实施监督”的管制方式。
第二，零散建设用地用途管制编制实施监督机制。当前实务工作形成了“规模约束+通过村庄规划选址+参照国有土地设定使用条件+明确准入的设施清单、产业清单等+年度新增建设用地指标约束+对农转用进行审批许可+准入审查+发放供地合同、乡村建设规划许可证+对建设项目实施监督”的管制方式。
第三，保护类农用地编制实施监督机制。当前实务工作形成了“控制线约束+规模约束+通过村庄规划选址+明确用途和禁止、有条件允许、允许的行为+特殊管制要求+年度土地利用计划+发放土地承包合同或相关许可证、施行告知承诺制、施行备案制+设立标志牌+施行田长、河长、林长、草长制+土地督察或环保督察”的管制方式。
第四，一般农用地编制实施监督机制。水域滩涂和园地形成了“通过村庄规划选址+发放供地合同”的管制方式；按原地类管理的用地形成了“通过土地使用方案明确面积、土地具体使用方式+施行备案制”的管制方式；设施农用地形成了“通过村庄规划选址+通过村庄规划和项目建设方案明确用途、面积、生产设施和辅助设施的位置和面积等+在协商的基础上发放用地协议+实行备案制”的管制方式。

1.2 集体土地用途管制制度的利益分配补偿机制

第一，集体土地所有权权能拓展。财政转移支付形成了“基于主体功能区划，以区县为单元进行财政转移支付+落实财政转移支付直达基层的政策”的管制方式；集体经营性建设用地入市（入股联营）形成了“明确入市范围+通过入市方案明确使用条件、产业清单等+对入市方案进行审批许可+发放供地合同+收取土地增值收益调节金”的管制方式。
第二，集体土地使用权权能拓展。征地补偿形成了“明确土地成片征收开发范围+对土地征收成片开发方案进行审批许可+确定土地补偿费、安置补助费标准和分配方案等+对补偿费用、程序进行审批许可+发放征地补偿安置公告”的管制方式；承包经营土地流转形成了“明确不得改变所有权性质及其农业用途+发放承包经营合同”的管制方式；宅基地流转和退出形成了宅基地村内拍卖、宅基地使用权和财产权入股、宅基地异地流转等方式；农业种植补贴形成了“明确不同种植作物和种植模式的补贴标准+对补助申请进行审批许可”的管制方式；准市场化交易手段包括占补平衡、增减挂钩等，占补平衡形成了“年度占补平衡指标约束+明确耕地转入、转出、整理的范围+对相关活动和设施建设进行审批许可” 的管制方式，增减挂钩形成了“明确复垦的范围+年度增减挂钩指标约束+明确交易规则”的管制方式。

2 当前集体土地用途管制制度的实务问题及其学理解释

在当前集体土地用途管制制度的运行机制下，本文通过实证研究，提出当前集体土地用途管制方式选择的主要依据是地区治理水平，而未立足于集体土地的特殊特征，具体包括编制实施监督机制与集体土地的特殊空间使用特征不匹配、利益分配补偿机制与集体土地的特殊产权特征不匹配两方面问题。

2.1 编制实施监督机制与集体土地的特殊空间使用特征不匹配

本文以长三角地区某代表性村庄（面积为499.2 hm2）的村庄规划为例，分别针对零散建设用地、保护类农用地、一般农用地的实务问题，提出编制实施监督机制与集体土地的特殊空间使用特征不匹配的具体内容。

2.1.1 零散建设用地的管制方式与生产生活紧密结合的空间使用特征不匹配

第一，零散建设用地需要与农业生产紧密结合，辅助农业生产，故其具有小型、随机、零星、规划不可预测性大的空间布局特征，但当前管制方式未充分考虑这些特征。例如，在该村庄内，有3处村庄建设边界外（现为园地或坑塘沟渠）、紧邻耕地和主要道路的图斑，共计0.4 hm2，村集体有意向将其作为零散建设用地，但这些用地难以保证一定能获取村庄建设用地指标，且必须修改村庄建设边界，使其位置位于村庄建设边界内，才能允许规划建设（图3）。
图3 编制实施监督机制与集体土地的特殊空间使用特征不匹配

Fig. 3 The establishment, implementation and supervision mechanisms do not match the special spatial use characteristics of collectively-owned land

第二，当前管制方式未从辅助农业生产的角度设定使用条件。例如，一二三产业融合发展用地的产业准入内容不明确，且缺乏对不同用途兼容性和配比的规定。

2.1.2 保护类农用地的管制方式与生产生活集中发展的空间使用特征不匹配

新增城乡建设用地面积、生态保护红线面积、永久基本农田保护面积是各级实施性国土空间规划描述开发保护格局的重要约束指标，而“图数一致”要求规划分区的划定和约束指标一致。因此，在城镇发展区、生态保护区、农田保护区为代表的“三线”以及村庄建设边界划定的过程中，往往以现状破碎化的空间格局为基底，划定了大量满足指标面积规定却零星分布的图斑。虽然这样的方式在量上满足了指标面积规定，但却导致了空间格局呈现碎片化特征，难以从“质”上实现预期的农产品生产和生态保护目标。例如，在该村庄内，3亩（1亩≈667 m2）以下、零星难以耕作的耕地图斑数共计87块③，占总耕地图斑数的49.8%；3亩以上但空间分布破碎、不连续的耕地图斑数共计52块，占总耕地图斑数的29.3%。这导致农产品生产所必需的居住系统（宅基地）、灌溉排水系统（沟渠）、道路系统（田间路、生产路、田埂）、防护系统（农田防护林）难以和耕地形成较好的配合关系，直接影响农产品产量（图3）。

2.1.3 保护类农用地、一般农用地的管制方式与农用地之间频繁调整的空间使用特征不匹配

保护类农用地、一般农用地缺乏相互置换的管制方式，当前实务工作仅包含退耕还林还草和公益林转换两种类型。例如，为使农业生产更加符合自然地理格局，在该村庄内，有2.7 hm2的山上耕地需要和山下果树林木进行置换，但因缺乏管制方式而难以成行（图3）。

2.2 利益分配补偿机制与集体土地的特殊产权特征不匹配

2.2.1 建设用地和保护类农用地的分配失衡导致集体土地所有者之间的收益不均

当前基于“双评价”的分析结果，根据土地资源禀赋和经济地理区位布置建设用地和保护类农用地。这种方式使建设用地和保护类农用地在集体之间的分配不均衡，建设用地多、保护类农用地少的集体的收益势必会多于保护类用地多、建设用地少的集体。实务工作中多采用占补平衡、增减挂钩等准市场化交易方式进行一次性补偿，这些换取补偿金额的建设用地指标将会永久地减少，若未来继续以现状建设用地规模作为增量分配依据，则会进一步加剧集体之间的不公平发展。

2.2.2 集体土地使用权之间关系呈现原子化特征

集体向每个成员分配土地使用权后，集体土地使用权之间便不存在集体性联系，呈现原子化特征④，这导致出现以下两方面问题：
第一，集体土地使用权破碎。家庭承包责任制下形成的零散农业生产模式远不能与规模化、机械化、集聚化的现代农业发展相适应。当需要整合土地进行规模化经营时，集体土地存在过多的土地使用者，每个土地使用者都有可能只因为自身利益便阻止产权的整合利用，因个体的过于强势而遏制集体土地收益的现象频繁发生[38]。
第二，集体土地使用者之间收益不均。土地收益或土地被征收后的补偿收益都归该土地的使用者，然而不同土地的收益差距较大、被征收的可能性也并不相同。例如，在同一集体内，承包永久基本农田的农民被强制要求从事粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，承包其他土地的农民可以选择收益远高于粮食作物种植的鱼虾养殖、经济作物种植等。在耕地种植补贴远低于收益差值的情况下，强制性地要求承包永久基本农田的农民种植粮食作物只会导致农民之间的贫富差距被拉大，甚至使这些农民产生极强的抵触情绪。

2.3 土地发展权视角下实务问题的学理解释

在土地集体所有制的产权制度背景下，土地所有权归属集体而非国家，集体依法享有变更用途或开发强度以获取更多土地收益的权利。作为生态文明建设、优化国土空间开发保护格局的关键制度，集体土地用途管制制度必须要在乡村地区对土地所有者的土地使用行为进行引导和遏制，以完成国家发展类战略目标（促进城乡融合发展，一定程度上实现乡村人口和经济的增长）和保护类战略目标（保障生态安全、粮食安全、国土安全）。然而，因未立足于集体土地的特殊特征，当前集体用途管制制度难以实现以生活富裕为核心的乡村振兴战略目标。一方面，编制实施监督机制难以形成集中、有效、合理的土地要素配置和置换机制，既制约了乡村地区空间价值和整体效率提升，也间接导致了集体和农民的土地收益受损；另一方面，利益分配补偿机制更是直接导致集体和农民难以长期、公平、自主地获取土地收益。这种制度性缺陷造成了集体权利的持续性受损。
要破解上述制度性缺陷，就必须明确用途管制制度究竟限制了土地所有权中的哪些权利，以此明确用途管制制度限制土地所有权的程度以及限制之后如何对剩余权利进行补偿，从而在实现用途管制制度目标和保障人民土地收益之间取得平衡。英国通过创设土地发展权（Development Rights）来描述这部分权利，以强制购买的方式将土地发展权国有化是英国实行全域用途管制制度的前提保障，虽然私有土地所有者当前享有的权利不会受到影响，但只有经过政府的许可，才能更改当前的用途或开发强度[39-42]。美国则依托宪法框架，通过警察权平等限制私有土地产权，不需要再创设一个词去描述所有权中被限制的权利；美国的Development Rights一词只存在于土地发展权转移（Transfer Development Rights）这样一个非常狭窄的范围里，即相比于初始管制要求相同的其他土地所有者，若某些土地所有者中有一部分权利因更为严格的特殊管制等原因无法实现，允许通过市场交易补偿损失的权利[43,44]。
由此可见，用途管制制度和土地发展权构成了制度设计的表里关系。土地发展权理论框架的出现是为了解决用途管制制度的实务问题，缺乏土地发展权理论框架，用途管制制度难以破解实务工作中的公权与私权之间的平衡问题；而用途管制的实施依托对土地发展权的限定，脱离用途管制制度，土地发展权概念则失去存在价值。这种辩证关系为制度设计提供了关键的理论框架。

3 基于解决实务问题的土地发展权理论框架

3.1 土地发展权在中国的权源与含义

根据英国创设土地发展权的初衷，同时结合中国构建统一的国土空间用途管制制度的要求，从土地发展权的权源、土地发展权与所有权权能关系两方面出发，可以明确土地发展权在中国具有以下两点基本内涵：
第一，土地发展权的权源。土地发展权是土地所有者依法享有变更用途或开发强度以获取更多土地收益的权利，但其因用途管制制度的实施而被政府强制性地限制或剥夺。为了描述用途管制公权力对土地所有者权利的限制程度，从土地所有权中的占有权、使用权、收益权、处分权中剥离部分权利，形成了土地发展权这样一个虚置权利。
第二，土地发展权与所有权权能关系。用途管制制度并没有对土地所有权进行全部限制，其只是对土地所有权中的土地发展权进行限定，土地所有者其余的权利是完整的，并没有受到影响。被用途管制制度限制后，土地所有权中虽然也存在部分改变土地使用状态以获取土地收益的权利，但是这一权利并不是土地发展权。

3.2 土地发展权理论框架

集体土地用途管制制度和国有土地用途管制制度所依托的产权制度不同，土地发展权与所有权权能的关系也不相同，这导致二者之间必然存在差异化的管制逻辑，集体土地无须也不应追求国有土地的用途管制精细度。国有土地限定土地发展权的依据是所有权的固有属性，集体土地限定土地发展权的依据是基于国家战略目标通过公权力干预集体土地所有权的行使。从土地发展权的视角出发，对比国有土地用途管制制度、当前和拟构建的集体土地用途管制制度，揭示不同产权制度的用途管制制度差异具体体现在以下两方面：一是政府限定土地发展权的程度和方式不同，二是土地发展权限定后，剩余土地所有权、使用权的实现方式不同（图4）。
图4 土地发展权理论框架下的不同用途管制逻辑比较

注: 对于图中不专门标注箭头的用地，土地发展权限定方式和权利实现方式和左边用地一致。

Fig. 4 Comparison of different use regulation logics under the theoretical framework of land development rights

3.2.1 政府限定土地发展权的程度和方式

第一，对于国有土地，土地发展权的公权属性和财产权属性重合，政府依托所有权主体地位，根据发展类战略目标要求，任意限定土地发展权，控制性详细规划以及国有土地使用权出让合同中的使用条件，实质就是政府限定土地发展权的内容[45]（图4）。
第二，对于集体土地，当前趋近于国有土地的管制方式虽然在一定程度上实现了保护类战略目标，但土地发展权限定程度过于严格，除了村庄规划以及土地出让或承包合同明确的使用条件、使用范围狭窄的准市场化交易手段外，集体或农民再也无法自主更改用途或开发强度。为提升乡村国土空间价值和实现要素有效配置，须明确拟构建的集体土地用途管制制度的管制边界，即“管哪些”“不管哪些”。因此，政府限定土地发展权程度由严格到宽松可以归纳为：一是，对于集中建设用地，同样为实现发展类战略目标，须参照国有土地进行管制，不给集体留有更改用途或开发强度的权利；二是，对于保护类农用地，以体现乡村地区生产生活集中发展且紧密结合的空间使用特征为基础，明确足以实现保护类战略目标的土地发展权限定程度，虽然集体依旧没有更改用途或开发强度的权利，但相比于当前用途管制制度，保护类农用地更集聚、高产，集体的收益更高；三是，对于零散建设用地，土地发展权限定程度只需保证不影响国家战略目标实现，要求在合适的分区内按照规定的使用条件建设，为集体保留自主决定空间布局的权利；四是，对于一般农用地，土地发展权限定程度只需保证不用作非农用途、适应农业生产，集体保留自主决定用途、空间布局、明确农用地转换规则的权利（图4）。

3.2.2 土地所有权、使用权的实现方式

第一，对于国有土地，政府通过土地出让的方式使土地使用者遵循使用条件，实现所有权权利转化，不同的使用权权利由不同的土地出让金体现[45]（图4）。
第二，对于集体土地，集体通过土地出让、承包的方式使土地使用者遵循使用条件，集体和农民按照上述不同的土地发展权限定内容获取土地收益，必然会导致集体之间、农民之间的收益不均。当前的管制方式虽然在一定程度上补偿了集体和农民的受损权利，但未立足于“土地集体所有”这一特殊的产权制度，补偿方式以一次性和原子化为主要特征，难以保障集体和农民长期、公平、自主地获取收益。为使农民持续增收并共同富裕，拟构建的用途管制制度的土地所有权、使用权实现方式可以归纳为：一是，在政府限定了上述土地发展权后，集体之间应通过利益补偿协调实现收益平等；二是，在集体土地所有权分配并出让或承包至集体土地使用者后，为实现土地使用权收益的最大化、减少土地使用权收益间的差异，集体土地使用权之间的权利应实现共享（图4）。

4 基于土地发展权理论框架的集体土地用途管制逻辑

在当前集体土地用途管制制度的运行机制下，基于土地发展权理论框架的集体土地用途管制逻辑由以下两部分组成：一是基于政府限定土地发展权的集体土地用途管制编制实施监督逻辑，二是基于土地所有权、使用权权利实现的集体土地用途管制利益分配补偿逻辑（图5）。
图5 基于土地发展权视角的集体土地用途管制逻辑

Fig. 5 The logic of use regulation of collectively-owned land based on the perspective of land development rights

4.1 基于政府限定土地发展权的集体土地用途管制编制实施监督逻辑

集体土地用途管制方式选择的逻辑取决于所承载的不同国家战略目标。然而，无论采取哪种管制方式，都应该用绩效性约束指标替代用地面积约束指标，体现国家战略目标。例如，发展绩效性指标包括GDP、新增人口数、新增住宅单元套数、新增就业岗位数等，农产品生产绩效性指标包括粮食产量、其他农产品产量等，保护绩效性指标包括体现生态服务功能的指标，发展绩效性指标根据不同地区的发展战略目标确定，农产品生产绩效性指标和保护绩效性指标根据现状土地所产生的绩效确定。
基于政府限定土地发展权的集体土地用途管制编制实施监督逻辑由以下四部分组成：一是，集中建设用地采用“详细规划+规划许可”的管制方式；二是，保护类农用地采用“全域土地综合整治+绩效性约束指标+分区准入”的管制方式；三是，零散建设用地采用“分区准入+合作、协商、激励”的管制方式；四是，一般农用地采用“全域土地综合整治+合作、协商、激励”的管制方式。

4.1.1 集中建设用地采用“详细规划+规划许可”的管制方式

为实现发展类战略目标，在乡镇层面根据新增人口、GDP等发展绩效性约束指标⑤，围绕城郊融合地区、新型乡村社区、村委会周边，划定村庄建设边界，在村庄建设边界内布局集中建设用地⑥。对于集中建设用地，限定土地发展权的方式参照国有土地的“详细规划+规划许可”的管制方式，以实现这部分集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”。

4.1.2 保护类农用地采用“绩效性约束指标+分区准入+全域土地综合整治”的管制方式

在上述绩效性指标的约束下，为了使保护类农用地实现保护类战略目标，不应单纯地管制保护类农用地的数量和类型，应通过多尺度的“全域土地综合整治+绩效性约束指标+分区准入”管制方式，使保护类农用地与有助于实现保护类战略的要素相互配合（图6、表1），以实现目标的粮食产量为例。具体包括：一是，明确绩效性约束指标。自省级的农业农村区开始，粮食产量指标须不断分解至各尺度的粮食生产区，直至每个集体的田块⑦，将绩效性约束指标替代用地面积约束指标有助于耕地的规模化、集约化、高效利用，相同粮食产量目标下所要求的田块面积更少，集体将有更多的空间根据自身需求布置用地。二是，明确分区准入规则。不同尺度的粮食生产区既需要将共同实现粮食生产目标、体现功能连续性的要素纳入准入清单；也需要允许少量破碎化的、体现其他功能用途、不影响粮食生产目标实现的要素纳入准入清单，体现分区划定的完整性。在村庄规划层面，还需要设定和粮食生产目标、空间使用特征相适应的用地使用条件，例如，为适应粮食作物的种植规律、提高集体和农民的土地收益，耕地应设定以间作、套种、轮作为基础的使用条件，形成“稻花轮作”“稻渔综合种养”等土地使用方式，而不必一刀切地禁止非粮化行为。三是，基于全域土地综合整治的多尺度要素协调。不同尺度的全域土地综合整治需要在充分尊重粮食生产的空间使用特征的基础上，协调好上述准入要素之间的相互关系，优先考虑不同尺度的道路、给排水系统等体现骨架作用的要素，形成可以实现粮食产量目标的空间布局关系。
图6 基于全域土地综合整治的多尺度分区划定和要素协调逻辑

Fig. 6 Multi-scale regionalization delimitation and element coordination logic based on comprehensive land consolidation

表1 多尺度的“绩效性约束指标+分区准入+全域土地综合整治”管制方式示例

Table 1 Multi-scale "performing constraint indicators+regionalization access+comprehensive land consolidation" regulation method

规划层级 全域土地综合整治协调
的主要要素关系		 分区设定 绩效性约束指标 分区准
入内容
国家级、跨省的区域级、省级 协调和地形、气候、土壤质量、灾害的关系 农业农村空间 粮食产量，人口、GDP、就业岗位增长指标，其他农产品产量 下一尺度分区内容
市县级（以农业农村空间为例） 协调和水源地、容泄区、主干道、主干沟渠的关系 城乡融合区、农村集聚提升区、永久基本农田集中区、其他农业生产集中区 粮食产量，人口、GDP、就业岗位增长指标，其他农产品产量
乡镇级（以永久基本农田集中区为例） 协调和村庄建设边界、支路、支斗沟渠的关系 村庄建设边界围合的村庄建设区、乡村振兴发展区、田块集中布局区 粮食产量，人口、GDP、就业岗位增长指标 用途+使用
条件
村庄级（以田块集中布局区和乡村振兴发展区为例） 协调和生产规模、设施农用地、田间道生产路田埂、农毛沟渠、防护林、产权的关系 耕地、一二三产业融合发展用地、农村宅基地、设施农用地、防护林地等 粮食产量、新增宅基地数量 —

4.1.3 零散建设用地采用“分区准入+合作、协商、激励”的管制方式

“绩效性约束指标+分区准入+全域土地综合整治”的管制方式只规定了分区准入规则和影响粮食产量目标的空间布局关系，对允许准入的零散建设用地的空间布局由集体自主决策，具体包括：在沿支路直达高速公路或快速路、具备充足的水电条件、具有特色化的乡村资源的乡村振兴区内，布局一二三产融合发展用地；在宅基地和耕地沿河道交织的南方地区的田块集中布局区内，沿田间道布局宅基地。集体应基于“合作、协商、激励”的方式，例如采用下文所述的股份公司的形式，由集体所有成员协商后将用地布局方案纳入实用性村庄规划的编制成果，并通过农村土地承包合同将权利分配给各农户。

4.1.4 一般农用地采用“全域土地综合整治+合作、协商、激励”的管制方式

相较于依靠分区准入进行管制的零散建设用地，广泛分布的一般农用地（保护类农用地所依托的设施农用地和防护林除外）在自主决策中需遵循全域土地综合整治技术导则所要求的、适应农业生产的开发强度和种植方式，例如，根据看护、农机存放、晾晒、存储等不同的农业生产需要，全域土地综合整治应为不同设施农用地设定不同的指标（人均建筑面积、场地面积、层数等）。一般农用地的用途选择（涵盖水域滩涂、园地、按原用途进行管理的用地、设施农用地等）、空间布局由集体自主决策。在此过程中，集体可依托股份有限公司，在不突破保护类战略目标的前提下，制定兼顾实际空间使用需求的农用地转换规则。

4.2 基于土地所有权、使用权权利实现的集体土地用途管制利益分配补偿逻辑

基于土地所有权、使用权权利实现的集体土地用途管制利益分配补偿逻辑由以下两部分组成：一是集体土地所有权之间的利益补偿协调逻辑，二是集体土地使用权之间的权利共享逻辑。

4.2.1 集体土地所有权之间的利益补偿协调逻辑

上一尺度规划向下一尺度规划分配绩效性约束指标时，上一层级政府应与下一层级政府进行广泛协商，以承担的国家战略目标类型和承担的任务为依据，统筹考量政府之间的合作意愿与实际利益，同时将税收制度、财政转移支付制度以及其他相关利益补偿政策纳入协商过程，使税收、财政转移支付的力度和任务分配的程度挂钩，直至落实至每个集体，长远地保障了集体的权利。

4.2.2 集体土地使用权之间的权利共享逻辑

随着破碎化空间格局转向为实现某一目标而设定的功能区，集体土地产权制度也须形成相适应的权利共享逻辑。通过租赁、抵押、入股等多元化方式，将破碎化土地使用权整合并交由集体代管，实现集体资产的所有权和使用权再次统一。集体土地使用权共享机制通过将集体优化为股份公司而实现，村委会成员自动成为公司管理层，土地使用者以使用权入股的方式成为公司股东⑧，公司股东具有以下权利：一是，按股决策集体可自主决策的空间使用方案，以及土地综合整治引起的股权的转移、增加、变动；二是，参与集体土地收益和补偿金的分红。该逻辑的优势体现在：一方面，集体作为法定责任主体，有助于强化对国家战略目标的执行力；另一方面，从空间集聚规模、劳动力数量、积累资金等方面来看，都有助于提升经济发展、农产品生产、生态保护的效益。

5 结论

在中国构建统一的国土空间用途管制制度的背景下，土地发展权是使集体土地用途管制制度实现乡村振兴战略目标的重要理论框架。本文基于中国国有土地和集体土地的土地发展权与所有权权能的不同关系，提出集体土地用途管制制度应立足于自身特殊的空间使用和产权特征，而无须追求国有土地用途管制方式的精细度。在制度细化的过程中，地方政府应在集体土地用途管制制度逻辑下，结合地域实际与治理能力进行适应性创新。同时应该在确保中外土地发展权和所有权权能关系一致的情况下，进行国外经验的参照，否则如果脱离了土地发展权在具体法权体系下所生长的“土壤”，而单纯地借鉴国外用途管制制度经验的“果实”，只会造成“橘生淮南为橘，橘生淮北为枳”的现象。

感谢同济大学孙施文教授对本文的指导和帮助，感谢上海同济城市规划设计研究院的朱郁郁、贺小飞、田梦谊、贾怡鑫等人对本文案例的指导和帮助。

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