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自然资源学报 >

2025 , Vol. 40 >Issue 8: 2118 - 2133

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250808

其他研究论文

国土空间规划实施监测网络（CSPON）应用场景构建

  • 罗文静 , 1, 2, 3 ,
  • 熊伟 1, 3, 4 ,
  • 汪勰 1, 5
展开
  • 1.自然资源部城市仿真重点实验室，武汉 430010
  • 2.武汉市规划建设技术审查中心，武汉 430010
  • 3.武汉市自然资源创新研发中心，武汉 430010
  • 4.武汉市自然资源和规划信息中心，武汉 430010
  • 5.武汉市自然资源和城乡建设局，武汉 430010

罗文静（1985- ），女，湖北武汉人，硕士，高级规划师，主要从事国土空间规划数字化治理、智慧规划等研究工作。E-mail:

收稿日期: 2024-04-01

  修回日期: 2024-09-09

  网络出版日期: 2025-08-05

基金资助

2023年度自然资源部部省合作试点项目(2023ZRBSHZ063)

收起

Developing the application framework of the China Spatial Planning Observation Network (CSPON)

  • LUO Wen-jing , 1, 2, 3 ,
  • XIONG Wei 1, 3, 4 ,
  • WANG Xie 1, 5
Expand
  • 1. Urban Simulation Key Lab under Natural Resources Ministry, Wuhan 430010, China
  • 2. Wuhan Planning and Construction Technology Vetting Centre, Wuhan 430010, China
  • 3. Wuhan Natural Resource Innovation and Development Center, Wuhan 430010, China
  • 4. Wuhan Natural Resource and Planning Information Centre, Wuhan 430010, China
  • 5. Wuhan Natural Resource and Planning Bureau, Wuhan 430010, China

Received date: 2024-04-01

  Revised date: 2024-09-09

  Online published: 2025-08-05

Fold

摘要

建立国土空间规划实施监测网络（CSPON）既是保障国土空间规划体系有效运行的必要基础，也是适应当前城镇化发展阶段、推进国土空间治理数字化转型的重要支撑。当前国土空间规划体系建构、城镇发展模式转变及空间治理方式升级等需求，均要求规划的工作逻辑由原来的愿景蓝图式设计转变为全景过程式治理。围绕当前国土空间规划实践在运行机制、响应方式、系统应对等方面的挑战，研究提出国土空间规划实施监测网络应将规划由重信息生产的“前馈性控制”转变为重信息使用的“后馈性控制”逻辑，重点关注规划与空间状态、规划与规划及规划与系统之间的关系，按照“状态感知—规划回溯—系统应对”的逻辑，重点构建国土空间运行状态的实时感知、国土空间规划体系的主动优化及“国土空间规划+”的联动响应三大应用场景，从而与“系统认知—规划制定—状态生成”蓝图式设计逻辑共同构建国土空间治理的数字化闭环。

关键词： 国土空间规划实施监测网络; 应用场景; 国土空间规划体系; 国土空间数字化治理

本文引用格式

罗文静 , 熊伟 , 汪勰 . 国土空间规划实施监测网络（CSPON）应用场景构建[J]. 自然资源学报, 2025 , 40(8) : 2118 -2133 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250808

Abstract

Establishing the China Spatial Planning Observation Network (CSPON) is not only the essential to ensure the operation of the territorial spatial planning system but also the key support for the digital transformation of spatial governance. It is the current requirement from spatial planning system establishment, urban development mode transformation and spatial governance upgrade that the working logic of planning should transform from the origin blueprint design mode to governance mode. Towards the challenge for territorial planning system in the aspects of operation systems, reaction mode and system response, this study proposes that the CSPON should transform the logic of planning practice from feed-forward to rear-feed control and from information production to information use. In the logic of activity perception, planning backtracking and system feedback, emphasis should be put on the relation between planning and spatial activities, planning and systems, to establish three application scenarios including the overall real-time observation on territorial spatial activities, the self-adjustment of the territorial spatial planning and systematic responses in the joint effort of territorial spatial planning and the governing bodies, which could make up the whole loop of digital spatial governance together with blueprint design logic consisting of system recognition, planning establishment and status evaluation.

Key words： China Spatial Planning Observation Network; application scene; territorial spatial planning system; digital governance of territorial space

国土空间规划实施监测网络（China Spatial Planning Observation Network，CSPON）的概念缘起于欧洲空间规划观测网络（European Spatial Planning Observation Network，ESPON），但设立背景却大不相同。后者是面向欧洲区域空间一体化发展的整体目标，而前者实质上是应对国土空间规划体系建构、城镇化发展模式转变及中国国土空间治理数字化转型的综合需求。首先，国土空间规划体系建设已进入全面实施的实质性阶段，如何建立一套规划编制传导、实施监督及动态维护的运行机制已迫在眉睫；其次，当前中国的城镇化即将迈入成熟阶段，原有依托增量空间的快速扩张模式正在逐步转变为依托存量空间的集约发展模式，城镇化发展速度、方式及动力的变化对于国土空间的运行监测均提出了新的要求[1]；最后，当前国土空间治理面临的系统运行复杂性与日俱增，尤其在“数字中国”战略背景下，如何利用数字技术赋能提升空间治理决策的系统性、科学性与联动性也亟待建立解决方案。上述三大需求实质上反映了当前国土空间规划实践在运行机制、响应方式、系统应对等方面面临的挑战，其中一大本质原因在于国土空间规划体系构建的目标需求与传统城乡规划方法路径依赖的矛盾，规划工作逻辑有必要从原来的愿景蓝图式设计转变为全景过程式治理，而国土空间规划实施监测网络正是应对上述挑战需求、解决这一矛盾、实现逻辑转变的重要抓手。
按照中华人民共和国自然资源部印发的《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023—2027年）》[2]，国土空间规划实施监测网络建设的首要原则是坚持需求牵引、突出问题导向。因此，构建国土空间规划实施监测网络的应用场景是明确工作目标、建立工作方案、制定技术路线的关键前提。当前，全国国土空间规划实施监测网络试点建设已全面铺开，但针对相关议题的学术探讨才刚刚起步。相关研究一方面聚焦国土空间规划实施监督、实施监测网络的基本概念与内涵[3-6]，然而对“规划实施监测概念和主要工作内容的界定尚未达成共识”[7]；另一方面关注国土空间规划实施监测网络的方法路径[8]，尤其聚焦某类层级或具体技术[1,7,9,10]，但对国土空间规划实施监测网络的整体建设需求还缺少关注，尤其是缺乏以应用场景为需求的分析逻辑。本文基于国土空间规划实践面临的上述三大挑战，从规划工作逻辑转变的角度，提出国土空间规划实施监测网络应围绕国土空间运行状态的实时监测、国土空间规划体系的动态优化及“国土空间规划+”的联动响应等构建三大类应用场景，并结合武汉市实践进行探索。

1 当前国土空间规划实践面临的挑战

2018年，中华人民共和国自然资源部建立国土空间规划体系并监督实施，旨在面向全域全要素，通过“多规合一”形成多主体协同、全过程贯穿的空间治理方案，从重结果转变为重过程[11]。然而，当前规划实践对于传统蓝图设计型规划方法具有明显的路径依赖，与国土空间规划体系立足于全景过程式治理的目标建设还存在较多不适应性。传统的蓝图设计型规划遵循“目标—行动”的逻辑[12]，实际上是按照先认知系统对象、分析空间要素，再设定愿景目标、制定规划方案，最后评价运行状态、调整优化规划的思路开展工作。面对国土空间规划的要素范畴扩展、内容体系重建及管控模式变化，如还按照此类逻辑展开规划实践工作，将难以满足“多规合一”体系建设、国土空间治理及城镇化发展阶段变化等需求。

1.1 面向全域全要素的规划对象，如何从片段分散管理到整体统筹治理?

城市（乡）规划重点聚焦城镇空间，国土空间规划将对象拓展到全域全要素，各要素涉及多个管理主体，本身具有复杂的运行规律又相互关联作用，其运行系统与空间系统呈现交叉且不重合的关系，而空间规划大多仅作用于各要素的空间系统。按照传统的蓝图设计型规划逻辑，识别空间要素及分析运行规律是首要步骤，现有工作方法大多采用数量统计及指标评价方法逐一分析各要素运行状态，然而由于各要素的系统运行涉及复杂的作用机制，此类方式往往“难以揭示深层次问题”[13]。且各要素“问题”反馈到规划方案中，往往被转换成空间方案中的专项内容进行“条线式”片段分解，既难以与各要素的管理主体建立直接联系，也难以在要素之间建立相互关联反馈。
按照国土空间规划全域全要素的综合治理理念，不仅是针对空间范围的对象扩展，更重要的是基于国土空间系统整体运行观的综合治理，从而提升国土空间治理决策的系统性、科学性及联动性。因此，如何将现有片段分散式管理转变为整体统筹治理是当前空间规划实践面临的首要挑战。

1.2 基于“多规合一”的规划体系，如何从局部被动调整到系统主动优化?

规划方案是在系统认知基础上，对于未来行动安排逐步深化的过程。无论是原来的城市（乡）规划还是现在的国土空间规划，工作做法都是基于目标导向进行空间行为安排，时间与空间尺度上的层层分解再加上规划语汇本身具有传导易断裂的天然属性[14,15]，造成了规划方案与规划实施的必然偏差，因此规划的调整与修改成为常态。城市（乡）规划本身就具有“下位”架空“上位”、刚弹划分不清等问题[16]，土地利用规划则存在刚性有余而弹性不足等特点[17]。“多规合一”后的国土空间规划传导内容更加庞杂、传导事权更加清晰，但由于缺乏检验各层级规划传导及实施内容的手段与方法，不仅自上而下层面更容易造成规划传导与实施过程的内容缺失及管控失效，而且在面对规划方案与实施环境矛盾的时候，更容易造成自下而上的局部被动式调整，而缺乏系统反馈及主动优化。
当前国土空间规划体系已进入全面实施的实质性阶段，尤其需要建立一套规划编制与实施紧密互动的运行机制，不仅能根据规划编制内容主动生成实施条件，而且可以根据实施条件变化主动优化编制内容，从而进入“牵一发而动全身”的系统主动优化状态。

1.3 围绕规划全流程闭环管理，如何从事后末端监督到全程实时监测?

评价空间运行状态是调整优化规划并进入全流程闭环管理的重要基础。国土空间运行状态是规划与空间系统及社会经济等其他系统作用的综合结果，状态好坏不仅涉及规划本身，也与各系统的自身及相互作用紧密相关。国土空间规划的全流程闭环管理不仅在于串联规划的全流程，更需要基于空间运行状态的实时感知，及时识别空间状态的问题并评判规划的效果，其中不仅涉及到对当前状态的评价，还包括对未来可能发生及即将发生状态的感知。无论是城市（乡）规划还是国土空间规划，当前按照蓝图设计型规划思路，主要采取的是针对规划实施结果的后评价方法，聚焦于“规划目标与实施结果之间的对应关系”[18]。此种事后性的评价实质上是在规划全流程闭环中的末端式监督，而且仅能反映规划与实施是否相符、实施状态的好坏等片段化、局部性问题。
在当前城镇化阶段转型背景下，不仅城镇化发展方式及关键动力在逐步变化，而且城镇化进程中的潜在风险类型、频次及不可预见性均不断增加，如何实现从事后到先验、从片段到整体、从末端到前端的国土空间运行状态主动监测是未来亟需解决的重点议题。

2 国土空间规划实施监测网络应用层次分析

从上述分析来看，当前国土空间规划实践面临的挑战，主要原因之一在于现有规划实践固守的“系统认知—规划制定—状态评价”的蓝图设计式逻辑难以满足空间规划改革目标、国土空间系统治理及城镇化发展阶段等要求。按照霍普金斯的规划行为理论，规划应该是信息生产及使用的全过程闭环[12]，上述过程仅仅聚焦“信息生产”这一前半部分，即更加强调“前馈性控制”[19]，而忽视了“信息使用”；后者实际上与国土空间规划体系的全面运行息息相关，尤其是随着城镇化阶段进入下半场、国土空间治理体系的全面建立，构建“后馈性控制”显得更加必要而紧迫。
国土空间规划实施监测网络以规划实施监测为出发点，恰好可以作为构建“信息使用”部分的“后馈性控制”底座。“后馈性控制”重点关注规划与空间状态、规划与规划及规划与系统之间的关系，围绕规划的实施结果及实施过程，及时反馈到空间及其他系统，进行规划动态优化并做出整体应对。因此，按照“状态感知—规划回溯—系统应对”的逻辑，“后馈性控制”不仅关注空间状态怎么样、规划运行好不好，还应回到系统应对的动态优化措施上，从而与“前置性控制”的“编制—实施—修改”逻辑共同构建形成国土空间数字化治理的完整闭环。由此，基于国土空间规划实施监测网络构建以下三大应用场景（图1）。
图1 国土空间规划实施监测网络应用场景框架分析

Fig. 1 The framework of the application scenario of CSPON

2.1 国土空间运行状态的实时感知

实时感知的目标在于根据规划运行过程中的空间状态，为规划调优提供判断依据。与当前事后性的状态评价相区别的是，实时感知不仅体现在时间维度的规划全过程贯穿，还表现在根据空间运行状态及时调整规划行为的互动性。因此，对于空间运行状态的感知不仅局限于规划目标与实施结果之间的关系，还应重点聚焦规划行为与结果的关系，其中不仅包括空间运行状态结果自身的评价，还包括规划行为对于结果的作用。在此基础上，根据结果运行情况对规划行为进行及时预警。
因此，“实时感知”应强调感知内容的多维性、感知时态的连续性及感知空间的全域性。一是在感知内容上，既包括国土空间运行状态的体征，也应涉及规划的实施结果及效果；二是在感知时态上，不仅关注当下的状态，还需要分析未来可能发生及即将发生的状态，从而能为规划优化提供充足预判；三是在感知空间上，按照国土空间规划的层级，分空间尺度分层级评价研判规划的实施结果及效果（图2）。
图2 国土空间运行状态实时感知的三大维度

Fig. 2 The three dimensions of the real-time observation on territorial spatial activities

2.2 国土空间规划体系的主动优化

在国土空间运行状态实时感知基础上，国土空间规划主动优化的目的是根据规划的传导实施情况，将问题反馈溯源到规划体系上，从而进行动态、主动的优化。如果说制定规划是基于目标的空间安排，规划优化则是目标—实施互动后的综合结果，是实施方案根据空间运行问题溯源到目标后的系列反应。要实现规划的主动优化，一是需要全面快速判断规划传导实施过程中的问题，二是结合空间运行状态的问题，将问题溯源反馈到规划体系自身，因此关注重点是各级各类规划行为之间的相互关系。
考虑到国土空间规划“多规合一”多级传导的特点，再加上规划语汇传导极易断裂的天然属性，有必要针对国土空间规划体系的内容及逻辑进行数字化转译，具体可分解为要素谱系化及规则工具化（图3）。如果说规则工具化的目的在于提高研判规划体系传导的标准化程度及效率，那么要素谱系化的目的在于根据规划某一项内容的传导落实及实施情况，按照谱系反馈到相关联的规划及内容，从而在空间规划体系层面进行系统优化。
图3 基于规划数字化转译的国土空间规划主动优化

Fig. 3 The self-adjustment of the territorial spatial planning based on planning digitization

2.3 “国土空间规划+”的联动响应

国土空间规划体系的主动优化仅仅只能解决与空间相关、规划可作用的问题，若要完整构建国土空间治理数字化闭环，不仅应在国土空间规划自身上发力，还应该反馈到国土空间运行的各个系统及各主体，形成多主体联动的协同关系，从而实现“国土空间规划+”的联动响应。因此，其重点在于聚焦规划行为与系统之间的关系，其中不仅包括规划对于系统的影响，而且包括系统的应对路径。
考虑到各系统的运行过程复杂且存在相互作用，首先根据各系统的自身运行及相互影响模拟，分析现状及规划优化方案代入后存在的问题，较传统的指标分析而言，此种做法可更为精准地评价各系统运行的问题；在此基础上，将解决措施不仅分解为规划方案各条线，而且转化为各系统运行的政策机制，从而形成“国土空间规划+”的联动响应模式，将运行机制直接反馈到各系统对应的治理主体上，并内置于各系统的运行过程中（图4）。
图4 “国土空间规划+”联动响应的系统作用过程

Fig. 4 The systematic responses in the joint effort of territorial spatial planning

从以上分析看出，三个应用场景并非相互脱节，而是层层递进并相互关联，其中，国土空间运行状态的实时感知是基础和前提，国土空间规划体系的主动优化是核心与支撑，“国土空间规划+”的联动响应是外延及拓展，三者共同构建国土空间规划数字化闭环。

3 国土空间运行状态的实时感知

“感知”是感觉与知觉的统称，即感受并做出反应。国土空间运行状态的实时感知作为国土空间规划实施监测网络的最基本应用场景，是实现国土空间规划体系的主动优化、“国土空间规划+”的联动响应的基础前提。围绕规划行为与结果的关系，实时感知的基本逻辑应与国土空间治理的基本逻辑保持一致，既需要在内容范围上涉及各个评价向度，也需要在感知范围上贯穿多个空间尺度与时间，从而保证感知的全面性、穿透性及贯穿性。因此，应按照多评价向度、多空间尺度、多时间维度三个方面展开实时感知。

3.1 多评价向度

实时感知的目的在于反映规划行为对于空间的作用情况及运行状态。因此，评价维度不仅涉及空间的运行体征，还应包括规划的实施结果及作用。多评价向度的感知体系构建不仅涉及覆盖面广的指标体系，还应涉及人的主观评价。
对于空间的运行体征而言，应结合规划的内容体系及城市发展的目标体系构建评价指标池，既需要有可以横向比对的普适性指标，也应设置反映城市特点的特色性指标，从而可根据实际评价需求进行自由组合。武汉市参照《国土空间规划城市体检评估规程》[20]，围绕安全、创新、协调、绿色、开放、共享等六大基本维度，按照自然资源、生态环境、经济产业、人口社会、公共服务、综合交通、市政设施、规划管制和城乡建设等9个方面构建评估预警指标体系，形成包含1000余项指标的指标资源池（图5）。
图5 武汉市国土空间运行状态指标资源池

Fig. 5 The index pool of the real-time observation on territorial spatial activities

针对规划的实施结果及作用，不仅应包括规划与空间状态的一致性比对，即规划实施程度、实施内容及未实施的原因，还需要评价规划在空间发展中发挥的作用，从而为空间体征问题反馈到规划源头奠定基础。如武汉在全市的公共服务设施运行体征评价中，针对大型居住地区展开重点分析，以位于武汉市主城区东北部的谌家矶地区为例，其虽规划定位为“以居住功能为主的滨水宜居新城”，但由于规划方案采取沿保留高速铁路布局工业园区、两侧布局居住用地的功能格局，后续产生了居住人口导入不足、公共服务设施实现度较低的连锁循环反应，尽管后版规划增加了公共服务设施职能，但仍未彻底解决其设施供给不足的问题。

3.2 多空间尺度

感知的空间尺度应直接对应国土空间规划体系，可根据各级主体的规划事权及规划内容构建监测层级，明确监测感知重点内容，并从指标资源池中筛选建立分层级的感知评价指标体系。在此基础上，通过建立多层级、多颗粒的空间分析单元，构建感知内容与指标的上下传导与对应关系，由此上层级问题可以向下层级进行深化细化，下层级问题也可向上汇总反馈，从而实现空间感知的“一杆子插到底”。
根据规划实施监督的五个行政层级，可结合规划事权及重点内容归纳为三个监测感知层级：首先是国家级及省级，主要聚焦“三条控制线”、能源矿产安全、历史文化保护及地质灾害风险等安全底线内容，国土空间生态安全系统、主体功能区格局、国土空间通达性等空间格局内容，建设项目集约节约用地水平、公共服务设施服务效率等绿色低碳内容，以及国家重大战略的落实情况、重点区域、重点城市的国土空间发展情况；其次是市级及县级，重点聚焦约束性指标、重要控制线等底线管控内容，市县性质和目标愿景、国土空间格局、规划分区和用地结构等目标格局内容，交通市政基础设施、公共服务设施、综合防灾体系、住房保障体系等设施支撑内容及用地集约节约利用、蓝绿空间、城市风貌特色、土地整治及生态修复等空间品质内容；最后是乡镇级，监测感知重点围绕各项约束性指标、重要控制线、设施支撑、国土空间用途管制及乡村空间布局落实情况等展开（图6）。三个监测层级基于监测感知内容，一方面根据行政区划、自然资源分布及主体功能格局，建立宏、中、微观尺度的空间分析单元体系，如市县级作为中观尺度，可构建“市—功能区片—功能单元”的空间分析单元体系 ① ；另一方面，针对各空间单元，从国土空间运行状态指标池中进行指标体系建构，根据各级指标体系与下级空间单元的对应关系，按照对应、分解、增补等关系建立上下关联机制。其中，具有对应关系的上下级指标可直接建立空间传导关系，具有分解及增补关系的上下级指标应结合空间尺度差异性构建传导计算逻辑。
图6 三级监测感知内容体系

Fig. 6 The main content of triple-layer observation system

如针对谌家矶地区各功能单元评估发现，各类公共服务设施实施率均在30%以下，尤其是社区级设施实施率更低，导致人均指标及服务覆盖率均不及规划控制值的20%，局部功能单元公共服务设施实施率仅为0，反馈到功能片区，原规划控制的两大公共服务设施中心均未实现，也直接影响了其定位为全市东北部居住新城的功能实现度。

3.3 多时间维度

实时感知的实时性，不仅体现在实时数据的接入，更重要的是多时态评价结果的分析，即对当下及未来可能发生的状态进行及时预警。通过全面接入现状的、规划的及管理审批的数据，实现规划实施过程与现状、规划状态的动态比对，在此基础上，依据数据更新频次建立动态计算机制。
如武汉依托“现状底图”“规划蓝图”及“实施动图”的数据打通，将规划编制与调查监测、用途管制、生态修复、督察监管等工作衔接打通，不仅监测各项指标的现状值及规划值，还要监测规划实施值（即未来即将发生的结果）及趋势演化值（即未来可能的结果）。根据指标涉及基础数据的更新频率，将指标分为实时类、周期类、稳定类三种类型，并建立不同的触发计算机制，如前者可采用定期计算的方式，后两者主要根据数据变化触发自动计算，从而形成“构建自动计算模型—建立实时计算机制—实现指标变化监测”的动态监测机制。在此基础上，建立指标预警、位置预警、用途预警和程序预警等四种监测预警方式，一旦监测对象的指标、位置、用途及办理程序未满足相关要求，则反馈至相关的环节及主体（图7）。由此，通过对各类审查审批事项进行动态监控，在管理行为实施之前，对现状值、规划目标值、实施动态值及趋势演化值进行提前比对并及时预警，不仅实时监测规划的实施情况，而且可根据未来的准实施情况及演化趋势情况做出预判，并向规划传导及审批许可各环节进行提醒，从而能对空间规划方案建立时间管控维度，及时遏制未来可能发生的问题。
图7 武汉市实时监测计算机制

Fig. 7 The in-time observation system of Wuhan

以谌家矶地区的公共服务设施监测评估为例，研究不仅发现各类公共服务设施人均指标的现状值较低，而且按照规划审批实施情况及规划未实施部分来计算，该地区规划可导入人口达到现状人口的1.2倍，不足原规划控制人口的90%，但规划准实施状态的教育等设施覆盖率不足规划控制的80%，表明公共服务设施供给问题既来自于实施不足，也来自于规划与实施状态的脱节，研究发现原有规划控制公共服务设施的空间格局已难以匹配规划准实施状态。

4 国土空间规划体系的主动优化

如果说国土空间状态实时感知是将空间结果反馈到规划行为，那么国土空间规划体系的主动优化则是将规划行为反馈到规划体系上，即通过空间状态问题的研判，实现“牵一发而动全身”的系统性应对，因此是构建“后馈性控制”的核心支撑。国土空间规划体系主动优化的关键在于聚焦规划行为之间的关系，考虑到规划行为实际上是“管控要素—管控规则”的综合作用结果，需要提取其中的要素与规则进行综合判断，并将结果反馈到规划体系上，从而实现规划优化的系统性与主动性。因此，可通过要素谱系化与规则工具化实现。

4.1 要素谱系化

考虑到国土空间规划体系的横纵贯穿性及传导易断裂性，将规划体系视作“点—线”综合体进行数字化转译。一是“点”即管控内容，将各项规划实质内容转化为要素；二是“线”即规则体系，将“点”与“点”之间在规划编制及传导过程中需遵循的逻辑及原则进行规则化转译，由此构建国土空间规划要素谱系，从而实现单个规划内容与整个规划体系的关联。
武汉面向市级国土空间规划体系，在系统梳理各级各类规划内容的基础上，按照各类规划内容的管控类型（划分为空间性与非空间性）、内容体系（划分为目标战略、底线管控、用地布局、支撑设施及建设实施等）及管控逻辑（划分为目标预测型、错误控制型及方案分解型 ② ），按照目标型、底线型、支撑型及品质型要素进行数字化转译。其中，目标型要素以非空间性管控为主，包括目标战略、用地布局等预测愿景性内容，涉及文本与图示的要素提取；底线型要素多为空间性管控，主要为空间发展的边界及数量控制，可直接进行数字化转译；支撑型要素对应设施支撑内容，涉及空间及非空间性管控，多为支撑用地布局的各类专项内容分解，可分类型进行数字化转译；品质型要素对应空间品质内容，多为非空间性管控，多涉及空间品质的原则性内容，需要对文本及图示内容进行要素提取。
在此基础上，分析各类要素在总体规划、专项规划及详细规划中的编制及传导规则，一是将编制规则归纳为限定关系、对应关系及因果关系，如底线型要素对于其他要素具有限定作用，目标型要素与支撑型及品质型要素存在对应关系，支撑型要素与相关技术规范具有因果关系；二是将传导规则归纳为向下落实、上下协同及向上深化关系，如底线型要素多为向下落实的贯穿式传导，目标型及支撑型要素在上下级事权中存在交叉和相互衔接的事项，品质型要素可对上位规划内容进行深化增补。由此，结合各级各类规划的管控要素及其关联的编制、传导规则构建国土空间规划要素谱系（图8）。一旦空间运行状态实时感知中出现的问题反馈到规划要素上，便可借由规划从单个要素关联到多个要素上，从而实现从单个规划调整到整体体系应对的转变。
图8 武汉市构建国土空间要素谱系总体框架

Fig. 8 The overall framework of territorial spatial planning system of Wuhan

如针对谌家矶地区公共服务设施的现状指标偏低及规划与实施状态脱节等问题，不仅反映到该地区规划进行公共服务设施布局调优，同时根据公共服务设施相关联的总体定位、人口规模、功能格局等要素，向上反映到市级总体规划，对该地区总体功能定位及功能布局进行调优，并结合人口规模及分布对公共服务设施等级、配置标准及空间格局进行调整。

4.2 规则工具化

规则是要素与要素之间的组织原则，是规划体系运行的基本逻辑。规则工具化可以快速识别规划体系是否实现了有效传导及实施落实，因此既可以作为规划审批的智慧工具，提高行政审批的效率，也可以用于监测评估规划体系是否做到了上下传导及左右协同，从而作为规划体系问题研判并主动优化的检验工具。
规划规则不仅涉及各层级法律法规、技术规范等显性知识条文，还涉及规划学科的知识体系及规划人员在实践经验中总结形成的隐性规则。前者具有明确的结构体系及传播载体，较后者更易于实现工具化转译，因此是规则工具化转译的主要内容。目前武汉围绕国家法律法规、行业标准规范、地方管理规章制度等文件，将原本分散在各个工作环节的显性知识规则进行系统性集中，并开展了规划工具化转译工作。针对总体规划、详细规划及专项规划编制及传导规则中的显性条文内容，围绕成果规范性、规划符合性及指标合规性等三个方面进行了规则转译。以公共服务设施专项规划为例，规划符合性规则主要聚焦底线型要素及设施型要素的传导逻辑，由于其大多具有明确的空间及数量关系，可率先实现规则的工具化转译，规划合理性及规划规范性规则主要涉及规划编制中的相关技术规范（图9）。在此基础上，利用人工智能、语义分割等技术，研发了一批“机器代人”的智慧工具，可以用于国土空间总体规划、专项规划、详细规划及建筑规划方案“机器代人”审查，不仅提高了规划审查审批工作的准确性与高效性，提升了规划管理的精细化、智能化水平，而且可通过规划传导落实过程的实时监测，迅速发现规划传导的断裂点，从而对规划优化做出体系性判断，提升规划体系运作的系统性与联动性。
图9 武汉市专项规划“机审”规则梳理

Fig. 9 The rules of automatic examination for specialized planning of Wuhan

如针对谌家矶地区规划，利用规划“机审”工具，一方面检验出总体规划、专项规划到详细规划的传导失效点，在于居住功能与公共服务设施的实施节奏明显脱离，且未能依此对两者的规划方案及实施进度进行及时调整，另一方面也可针对该区域的规划优化方案，对相关联规划的联动调整内容进行预判。

5 “国土空间规划+”的联动响应

规划是国土空间治理的手段与依据。“国土空间规划+”的联动响应是在规划主动优化基础上，根据国土空间系统的运行规律对规划方案进行仿真模拟，并将系统解决方案反馈到各系统的治理主体上，通过政策机制设计内化于各系统的运行过程中。因此，“国土空间规划+”的联动响应重点聚焦规划与系统的关系，既需要在技术实现上将系统进行拆解并开展运行模拟，也需要在机制设计上将模拟结果反馈到系统实际运行过程中，从而提升系统响应的整体性。因此，具体可通过系统运行模拟及系统机制构建展开。

5.1 系统运行模拟

系统运行模拟作为将规划内化于系统运行过程中的技术前提，是通过对国土空间复杂巨系统进行单要素解构，针对各要素进行规律提取并建立数学模型，从而进行模拟验证和仿真推演，其中既涉及单要素仿真模拟，也包括多要素交叉影响推演。在此基础上，可将规划方案代入仿真模拟模型中，从而实现对规划方案的运行预演及评价反馈。
武汉市基于国土空间复杂生命体的基本运行规律，面向国土空间规划体系，围绕自然资源、经济产业、功能格局、土地利用、公共设施、城市交通、空间形态和人口社会等子系统进行要素提取，构建系统运行仿真模拟体系（图10）。目前已完成国土空间规划“碳达峰碳中和”计算仿真模拟、排水防涝模拟、公共服务设施承载力模拟、市政公用设施承载力模拟、自然资源资产价值评估、土地利用效率评估及公共服务设施管理效能评估等20余项单要素模型构建。如国土空间规划“碳达峰碳中和”计算仿真围绕未来空间安排的碳排及碳汇水平进行模拟推演，从各类空间要素的碳影响规模、强度、效率及潜力等方面进行评价，从而提出空间规划方案优化及管控要求；排水防涝模型围绕排水管网、河网、地表其他区域的水流运动和各类降雨雨型下的产流过程，实现雨水从降落到产流、汇流以及泵站抽排的全过程模拟，可对规划方案及现状空间的排水防涝运行及风险识别进行仿真模拟；公共服务设施承载力模拟，通过教育、医疗、养老、体育等公共服务设施，从设施级配、人均指标及服务半径等三方面，建立各类设施在空间上的供给及需求函数曲线，从而模拟推演规划方案及现状空间的公共服务设施供需情况。
图10 武汉市构建的国土空间系统运行仿真模拟体系

Fig. 10 The system of territorial spatial simulation of Wuhan

针对谌家矶地区规划优化方案，可根据公共服务设施承载力模型，分析得出各地块各类型公共服务设施的人均指标较原规划值提高1~1.5倍，其中教育类设施的覆盖率提高1~2倍，该模拟不仅可用于评价规划优化方案，也可作为支撑该区域建设项目方案审批的决策依据。

5.2 系统机制构建

如果说各子系统的仿真模拟是“国土空间规划+”联动响应的技术前提，系统机制则是联动的保障基础，其关键在于通过政策机制的设计，将系统模拟作用内置于各系统主体的治理行为中，对内不仅涉及自然资源规划管理各个业务处室，对外还关系到政府各个职能部门（图11）。
图11 系统内外联动部门示意

Fig. 11 The illustration of collaboration with systems in and out of natural resources and spatial planning

武汉市基于当前开发的仿真模拟模型，通过政策机制设计，提出一系列“国土空间规划+”的联动响应场景。基于“碳达峰碳中和”计算仿真模拟建立“国土空间规划+‘双碳’空间管控”的联动机制，即在规划方案审查、项目管理审批中拟建立规划编制方案“碳”评估、管理审批“碳”审查、实施监督“碳”预警机制，从而将“双碳”空间管控内置于自然资源规划管理各个环节；基于排水防涝模型建立“国土空间规划+安全韧性治理”的联动机制，从而实现近短期风险预警及规划方案韧性评价，一方面基于48小时天气预报的接入，模拟出渍水区域、时间、地点及积水深度，并及时向市政府、水务部门报警，以便快速反应、组织排水和交通疏导，另一方面在规划方案比选及审查过程中，基于雨水从降落到抽排全过程的模拟，评价分析规划方案的排水防涝风险点及优化方向；基于公共服务设施承载力模型建立“国土空间规划+用地规划许可+城建计划”的联动机制，一方面基于规划许可推算居住建筑规模及人口变化，评价规划许可实施后公共服务设施承载力变化情况，以此作为规划许可的辅助决策支撑，另一方面基于公共服务设施承载力评估，划分设施紧缺程度，根据设施实施度识别周边可增补设施区域，再结合拆迁难易程度，支撑生成公服城建计划。
针对谌家矶地区公共服务设施实施节奏与人口导入规模不一致的问题，加快建立“国土空间规划+用地规划许可+城建计划”的联动机制，一方面可基于规划许可阶段的公共服务设施承载力监测，及时控制导入人口节奏，另一方面可针对公服城建计划的生成，加快公共服务设施的实施进度。

6 结论与讨论

规划是信息生产与信息使用的集合，使用是生产的目的而非结果，生产是使用的结果且非一锤定音，两者需要根据环境变化进行互动调整。长期以来，中国的规划实践较为固守基于信息生产的蓝图设计型思维，既无法适应当前城镇化发展模式变化、国土空间治理体系建设等外部需求，也难以满足国土空间规划体系建构的目标要求。尤其是在当前规划行业面临重大转型与变革的岔路口，规划价值的发挥亟待转变既有以信息生产为主导的工作方式。国土空间规划实施监测网络作为规划实施监督系统的重要基石，是从规划的信息生产转变为信息使用的关键抓手，因此不仅是改变既有规划工作方式、重塑并发挥规划价值的重要支撑，也是保障国土空间规划正常运行、实现国土空间规划历史使命的必要基础。
如果说蓝图设计型规划的工作逻辑是“系统认知—规划制定—状态生成”的信息生产过程，国土空间规划实施监测网络则侧重“状态感知—规划回溯—系统应对”的信息使用，两者恰好可相互链接，共同构建形成国土空间数字化治理闭环。从国土空间状态的实时感知到国土空间规划体系的主动优化再到“国土空间规划+”的系统联动响应，实际上是规划从空间到规划再回到系统的过程，其不仅是现状问题反馈到规划进行历史回溯后对未来引导预判的时间维度拓展，也是从个体到整体、从专项到系统的治理思维体现，更是从被动查找问题到主动生成解决方案的工作方式转变。三个应用层次层层递进且相互关联，可在国土空间规划的全生命周期管理尤其是国土空间数字化治理过程中发挥重要作用。武汉目前已依托国土空间规划实施监测网络试点建设，建立了三大应用层次框架，通过将国土空间规划编审体系、仿真模拟体系、智慧审批体系打通，将局部的规划实施行为与整体的规划编制管控进行打通，相较于传统的规划管理，不仅强化了规划全生命周期过程中的主动实施与全程监督，而且提升了国土空间数字化治理的系统性。
本文提出将三大应用场景层次作为国土空间数字化治理的基本环节，实质上基本符合当前学界及业界对于国土空间规划实施监测网络的讨论与实践结论。一方面在国土空间规划实施监督内涵的学理分析上，三大应用场景分别对应“国土空间实际使用过程的监督、类国土空间规划审批的监督及各类国土空间使用项目的监督”等三大基本类型[3]；另一方面，在国土空间规划实施监测网络的操作实践层面，三大应用场景既落实了中华人民共和国自然资源部提出的“重构感知系统、提高规划全过程在线管理水平、提升国土空间治理效能”等目标，也与相关省市推进试点工作的基本逻辑一致[7-9]。因此，上述三大应用层次可作为国土空间规划实施监测网络的基本框架逐步推广，并根据各地基础条件及需求情况，分期分时序逐步开展场景建设。当然，要发挥国土空间规划实施监测网络的应用价值，未来还需要全国不同经济水平、发展阶段、发展模式的地区创新探索丰富多样的实践，更重要的是在规划信息使用过程中建立配套政策机制。

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