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自然资源学报 >

2025 , Vol. 40 >Issue 8: 2092 - 2103

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250806

其他研究论文

基于“双评价”的省级主体功能区调整优化

  • 黄康 ,
  • 张虹鸥 ,
  • 李升发 ,
  • 龚蔚霞 ,
  • 黄嘉仪 ,
  • 李智慧 ,
  • 宋军 ,
  • 苏黎馨
展开
  • 广东省科学院广州地理研究所，广州 510070
李升发（1986- ），男，广东三水人，博士，副研究员，主要从事土地利用与空间规划研究。E-mail:

黄康（1995- ），男，江西南昌人，硕士，主要从事国土空间规划与区域发展研究。E-mail:

收稿日期: 2024-10-08

  修回日期: 2025-04-16

  网络出版日期: 2025-08-05

基金资助

国家自然科学基金项目(41930757)

国家自然科学基金项目(41801101)

广东省科学院发展专项资金项目(2020GDASYL-2020-0104005)

收起

Adjustment and optimization of provincial major function oriented zone based on "Double Evaluation"

  • HUANG Kang ,
  • ZHANG Hong-ou ,
  • LI Sheng-fa ,
  • GONG Wei-xia ,
  • HUANG Jia-yi ,
  • LI Zhi-hui ,
  • SONG Jun ,
  • SU Li-xin
Expand
  • Guangzhou Institute of Geography, Guangdong Academy of Sciences, Guangzhou 510070, China

Received date: 2024-10-08

  Revised date: 2025-04-16

  Online published: 2025-08-05

Fold

摘要

主体功能区是中国特有的面向国土空间开发保护的重要制度设计，但在当前区域协同、高质量发展的要求下，支撑国土空间规划体系下新发展格局稍显不足。为促进主体功能区规划全面融入国土空间规划体系，适应新发展理念和新发展战略的要求，深入分析了主体功能区在功能、政策和空间上的分区实质，解析“双评价”和主体功能区之间的关系；提出以省域“双评价”为基础，通过面向生态服务、农业生产、城镇发展三类主体功能构建功能指数评价指标体系与综合判别系统，并耦合主导因素判别修正细化调整方案，形成一套结合资源要素与社会经济要素的主体功能区调整优化方法；进一步以广东省为例开展实证研究，以期为广东省主体功能区调整优化与分区细化提供参考。

关键词： 主体功能区; 国土空间规划; “双评价”; 功能指数; 广东省

本文引用格式

黄康 , 张虹鸥 , 李升发 , 龚蔚霞 , 黄嘉仪 , 李智慧 , 宋军 , 苏黎馨 . 基于“双评价”的省级主体功能区调整优化[J]. 自然资源学报, 2025 , 40(8) : 2092 -2103 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250806

Abstract

As a unique spatial governance mechanism in China, the Major Function Oriented Zone (MFOZ) plays a crucial role in coordinating territorial space development and protection. However, it reveals limitations in effectively supporting the new development paradigm under the evolving requirements of regional coordination and high-quality development. To enhance the systematic integration of MFOZ planning into the territorial spatial planning system, this study conducts an in-depth analysis of its functional orientation, policy framework, and spatial governance logic. Through clarifying the theoretical connections between "Double Evaluation" and MFOZ, we establish an evaluation system encompassing three core dimensions: ecological services, agricultural production, and urban development. The proposed methodology integrates dominant factor identification with adaptive refinement to formulate spatial adjustment strategies. By synthesizing natural resource endowments and socioeconomic development factors, this research develops an optimized technical framework for MFOZ delineation. Taking Guangdong province as a case study, we implement functional index evaluation and propose spatially differentiated adjustment schemes based on regional characteristics. The findings provide theoretical and practical references for MFOZ optimization in regional spatial planning systems.

Key words： Major Function Oriented Zone (MFOZ); territorial spatial planning; "Double Evaluation"; functional index; Guangdong province

主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、国土开发利用潜力和空间发展战略，研判地区比较优势，综合各区域主导功能类型的空间单元[1]。21世纪初，面对国土空间开发无序失衡的问题，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，“推进形成主体功能区，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。2010年，中华人民共和国国务院印发《全国主体功能区规划》，刻画了国土空间开发与保护的总体蓝图[2]，并上升为国家战略，成为中国国土空间开发保护总体格局的基本依据和完善区域治理体系的重要指引[3]。自主体功能区战略提出以来，围绕基础理论、分区优化、政策设计、实施评估等多方面，积累了丰富的研究成果，有力推动了主体功能区理论发展与实践应用[4-7]。全国和各省级主体功能区规划经过十多年的实施，主体功能区理念深入人心[8]，并在缓解资源环境矛盾冲突、调控城市开发强度、优化空间开发格局等方面取得了显著的效果[9]，对促进区域人口、经济、社会、资源环境等方面的协调发展具有重要战略意义[10]。2018年，党中央、国务院作出“多规合一”重大改革部署，提出建立国土空间规划体系，将主体功能区规划与土地利用规划、城乡规划等空间规划整合为统一的国土空间规划[11]，在延续原三类功能分区的基础上，将原来以开发利用方式划分的优化、重点、限制、禁止四类主体功能区转变为以城市、生态和农业三类主体功能为导向划分的城市化地区、重点生态功能区、农产品主产区与N类名录区（包括能源资源富集区、历史文化资源富集区、边境地区等叠加功能区等）的“3+N”主体功能分区体系（图1）；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出推动农业生产向粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区集聚，优化生态安全屏障体系，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局[12]；2023年中华人民共和国自然资源部发布的《主体功能区优化完善技术指南》中进一步明确优化细化形成“3+N”主体功能分区体系。在国土空间规划新的架构体系下，空间发展的复杂性、不确定性、动态性不断加剧，如何科学开展省级主体功能区实施评估与调整优化，以适应区域发展战略、地理环境、人类需求等的变化[13]，是新时期国土空间治理的一项新命题。
图1 主体功能分区的演变

Fig. 1 The progression of the Major Function Oriented Zone

“双评价”是编制国土空间规划、完善国土空间治理的基础性工作，是优化国土空间开发保护格局、完善区域主体功能定位、划定“三区三线”的基础性成果[3]。自主体功能区规划融入国土空间规划体系与“双评价”工作开展之后，学者们聚焦于主体功能区战略的深化细化开展了有益探索实践。解永庆等[14]聚焦于主体功能类型的细分，基于国土空间规划体系建构与人地关系角度，提出“单一功能主导地区+过渡地区”的主体功能细分类型。吴桐等[15]通过构建“要素—空间—功能”战略优化框架，建立“双评价—三类空间划定—主体功能权衡”的分区方案，提出了浙江省主体功能区优化调整方案。李炬霖等[16]提出基于地域功能识别指标体系的主体功能分区划分方案与基于“双评价”分析的主体功能分区方案两种方法，并将两种分区方案进行耦合分析，形成省级主体功能区调整优化方案。在具体实践中，浙江省在规划确定县级主体功能定位基础上，进一步因地制宜明确复合兼容的主体功能类型，形成“主导功能+复合功能+附加功能”的主体功能分类体系，并结合“双评价”结果，将全省主体功能区在陆域空间单元上细分至乡镇（街道）[17]。“双评价”基于地域功能识别[18]测算得出的一系列关键指标及控制性参数是支撑主体功能区调整优化的重要辅助工具[12]，是将主体功能区与国土空间规划衔接的有效路径。
在“双评价”的基础上，科学谋划国土空间开发保护格局，有效落实主体功能区战略，规范空间开发秩序，成为了国土空间规划的一项重要内容。已有研究多将“双评价”结果直接作为主体功能区调整优化的辅助修正工具，但将“双评价”结果或关键参数作为主体功能区调整优化指标参与评价的较少。基于此，本文提出基于“双评价”的主体功能区调整优化方法，通过功能优势度评价融合主导因素判别，构建一套过程清晰的调整优化方案，将“双评价”的适宜性转换为地域功能，实现从微观评价支撑宏观战略，并以广东省为例开展实证分析，支撑省级主体功能分区调整优化。

1 主体功能区的实质

1.1 基于地域功能理论的功能分区

地域功能是指一定地域在更大的地域范围内，在自然资源、生态环境系统和人类生产生活中所履行的职能与发挥的作用[19]。功能区是不同主体功能的载体，主体功能区战略是将不同功能区在空间上按照一定的开发保护要求进行的空间格局优化和资源要素的合理配置[20]。地域功能理论是主体功能区的理论基础，随着人口增长及人口需求多样化催生了地域功能的出现和演化，而人与自然间相互影响促使地域在空间上呈现有序化，逐渐演化出以生产、生活和生态功能为主的不同功能空间[21]。在主体功能区中则被划分为以粮食保障与生产功能为主的农产品主产区、以提升生活品质为主的城市化地区、以维护生态系统服务功能为主的重点生态功能区。从地域功能理论的角度，主体功能区既是对区域不同功能的合理布局，也是对国土空间开发和保护格局的宏观引导。

1.2 差异化发展的政策分区

建立差异化分区管控政策体系，是主体功能区战略细化落实的重要保障[22]。结合国土空间资源环境承载能力、经济社会发展水平、未来发展潜力等综合评价结果，有针对性地为不同功能区提供支持政策，才能有效协调各类地区的核心“人地矛盾”[23]。围绕《全国主体功能区规划》提出的包括财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等在内的9项区域政策和绩效考核评价制度[24]，各类主体功能区所需的配套政策各具重点。农产品主产区强调促进农业生产与农村发展的财政、产业、土地等要素供给保障政策；重点生态功能区重在制定维护生态安全的产业管控政策，建立多元的生态补偿机制；城市化地区以提升城市品质与韧性为目标，持续健全人口、产业、应对气候变化等治理体系。

1.3 依托一定行政主体的空间分区

主体功能区政策的实施，离不开具体的行政主体。在中国“中央—省—市—县—镇（乡）”五级行政单元中，县级因比市级更具操作性，比镇级更有统筹协调能力，而最适宜成为政策传导的基本单元[25]。主体功能区战略便以县级行政单元为主体，兼顾了更精确的资源空间配置与更高的资源利用效率[26]，同时更好地衔接了国土空间规划体系，推动了规划指标传导落实、空间治理效能提升。然而在实践中，部分县域单元面积大、功能分异显著，也面临单一主体功能难以适应其复杂人地关系的挑战，需进一步探索基于乡镇行政单元集中连片划定主体功能区的技术方法。对此，已有部分省开展了相关创新实践。例如，《广东省主体功能区规划》充分尊重惠东县东西部之间差异极大的地域功能，进一步以镇域为单元划分了城市化地区和重点生态功能区。

2 “双评价”与主体功能区的关系

“双评价”与主体功能区均以地域功能理论为基础，通过对某一区域资源禀赋条件与比较优势的综合研判，基于生态、农业、城镇三类空间划分功能分区。“双评价”是基于资源环境要素和区位条件的自然要素评价，主体功能更强调资源环境承载能力、经济社会发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的综合影响。
在空间尺度上，“双评价”是以空间格网单元进行评价，确定每个格网单元的适宜程度或保护重要性程度，而主体功能区的评价与划分是以县级或乡镇级行政单元为基础。县级或乡镇级行政单元可通过集成辖区范围内所有格网单元的“双评价”结果，将区域划分为生态、农业、城镇三类空间，再由三类空间进一步向上传导，支撑区域主体功能判定或区域内主体功能细化（图2）。
图2 “双评价”与主体功能区的衔接

Fig. 2 The link between the "Double Evaluation" and the Major Function Oriented Zone

在指标参数上，“双评价”结果是识别地域功能的重要依据，其单项指标、综合评价结果、衍生的控制性和约束性参数，均可为主体功能区的划定与配套政策的修订提供重要依据和基础[27]。或通过承载力评价结果的最大合理承载规模建立主体功能与空间约束之间的传导，为主体功能区战略与政策提供支撑。

3 基于“双评价”的调整优化方法

3.1 总体思路

落实省级国土空间规划确定的国土空间开发保护格局，以提升重要农产品生产与保障能力、衔接国家和省级重要生态系统保护和修复重大工程布局、增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力为导向，基于省域“双评价”，结合资源要素与社会经济要素，面向生态服务、农业生产、城镇发展三类主体功能构建功能指数评价指标体系，既对各单元主体功能区实施成效进行评价，也对各评价单元现状优势功能进行分析。根据功能指数评价结果，构建综合判别系统，识别各评价单元初步主体功能类型；根据主导因素原则建立主体功能分区正向特征指标和负向特征指标，对初步分区进行修正；综合分析主体功能区实施情况、政策执行情况，识别问题单元，在保持主体功能区格局总体稳定的情况下，重点针对主体功能定位不准确、实施效果不佳、发展战略发生重大调整导致主体功能定位不匹配的主体功能区进行调整（图3）。
图3 主体功能区调整优化思路

Fig. 3 Adjustment and optimization ideas of the Major Function Oriented Zone

3.2 调整优化方法

3.2.1 功能指数评价

依托地域功能识别的基本方法，以县级行政区为评价单元，根据“双评价”成果、“三区三线”划定成果、第三次全国国土调查和最新年度变更调查成果，结合经济社会统计分析，从区域功能比较优势角度，建立以评价农业生产优势度指数、生态功能优势度指数和城镇发展优势度指数为目标的省级主体功能区调整优化指标体系。其中开发强度、城镇化率、粮食产量、现状农业生产用地占比等指标更适于表征宏观尺度方面的资源环境本底情况，而“双评价”侧重土地资源、水资源、气候、环境和区位等多种空间扩散型指标，更适宜识别中小尺度空间的分异性。综合以上评价指标，兼顾宏观与微观层面，构建功能指数评价指标体系（表1）。
表1 功能指数评价指标体系

Table 1 Functional index evaluation index system

目标层 指标层 指标说明 权重 数据来源
农业生产优势度指数 农业生产潜力占比 农业生产潜力规模占评价单元国土面积比例 1/3 “双评价”
粮食产量 近三年各评价单元粮食产量平均值/万t 1/3 统计年鉴
现状农业生产用地占比 现状农业生产用地规模占评价单元国土面积比例 1/3 国土调查/遥感解译
生态功能优势度指数 生态保护极重要区占比 生态保护极重要区占评价单元国土面积比例 1/2 “双评价”
生态保护红线占比 生态保护红线面积占评价单元国土面积比例 1/2 “三区三线”
城镇发展优势度指数 城镇建设适宜区规模占比 城镇建设适宜区规模占评价单元国土面积比例 1/3 “双评价”
常住人口城镇化率 常住城镇人口占常住人口比例 1/3 统计年鉴、人口普查
现状国土开发强度 现状城镇建设用地占评价单元国土面积比例 1/3 国土调查/遥感解译

注：农业生产潜力规模=农业生产适宜区+一般适宜区-现状建设用地；现状农业生产用地规模=耕地+种植园用地+坑塘水面+天然和人工牧草地；城镇建设适宜区规模=城镇建设适宜区+城镇建设一般适宜区。

通过统计各评价单元的农业生产潜力占比、粮食产量、现状农业生产用地占比、生态保护极重要区占比、生态保护红线占比、城镇建设适宜区规模占比、常住人口城镇化率、现状国土开发强度共8项指标，加权计算各目标层内的各项指标，得到农业生产优势度指数、生态服务优势度指数和城镇发展优势度指数。

3.2.2 综合判别

将各评价单元的农业生产优势度指数、生态保护优势度指数和城镇建设优势度指数按照设定的分级标准（表2），分别赋予1~5的分值。当评价单元的三类功能优势度指数分值存在唯一最高时，将最高分值对应的功能类型作为该县级行政区的主体功能；当评价单元的最高分值有两个功能类型无法判别主体功能时，综合对比核心指标（耕地面积、生态保护红线比例、常住人口城镇化率等）在省内的排名先后，优先将排名占明显优势的确定为调整后的基本功能类型；若排名无明显差异时，则细分至乡镇级行政区进行主体功能判断（图4）。
表2 功能评价指标等级赋值表

Table 2 Function evaluation index grade assignment (%)

赋值 等级 农业生产优势度指数 生态服务优势度指数 城镇发展优势度指数
5 高 ≥50 ≥50 ≥50
4 较高 40~50 40~50 40~50
3 中 30~40 30~40 30~40
2 较低 20~30 20~30 20~30
1 低 <20 <20 <20
图4 功能指数综合判别系统

Fig. 4 Functional index comprehensive discrimination system

3.2.3 修正细化

在功能指数综合判别形成初步调整优化方案的基础上，采取主导因素判别法作为类型划分的辅助分析方法，根据评价单元比较优势或的短板因素，对上述评价结果进行修正。比较优势为列入国家或省产粮大县、畜牧大县、水产养殖大县名单，粮食产量、肉产品产量、水产品产量之一高于全省平均水平或短板因素包括水资源超载、土壤和水污染严重、耕地锐减等的地区修正为或剔除农产品主产区。比较优势包括位于具有较强水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护、海岸维护功能的国家和区域生态安全重要屏障区，生态保护红线的集中分布区占比高于全省平均水平，天然林保护地区、退耕还林还草地区、草原“三化”地区相对集中或占比较大或短板因素包括石漠化、水土流失、荒漠化面积占比较大，林草湿地锐减等的地区修正为或剔除重点生态功能区。比较优势包括国家和区域城市群、都市圈的中心和节点城市，人口、产业集聚度较高，人口密度较大、具备就地就近城市化发展潜力，交通和区域优势度较高经济水平、科技创新能力、公共服务能力较强或短板因素包括地质灾害高易发、地震灾害危险性较大、水污染严重、不具备大规模开发条件的海岸带和海岛等的地区修正为或剔除城市化地区（表3）。
表3 主体功能类型主导因素判别修正

Table 3 Identification and correction of dominant factors of major functions

分区 比较优势 短板因素
农产品主产区 列入国家或省产粮大县、畜牧大县、水产养殖大县名单
粮食产量、肉产品产量、水产品产量之一高于全省平均水平		 水资源超载地区
土壤和水污染严重地区
耕地锐减地区
重点生态功能区 国家和省生态安全重要屏障区
生态保护红线的集中分布区占比不低于全省平均水平
天然林集中分布区占比高于全省平均水平、退耕还林还草地区、草原“三化”地区相对集中或占比较大		 林草湿地锐减地区
城市化
地区		 国家和区域城市群、都市圈的中心和节点城市
人口、产业集聚度较高，人口密度高于全省平均水平、具备就地就近城市化发展潜力
交通和区位优势度较高，经济发展水平、科技创新能力、公共服务能力高		 地质灾害高易发地区
地震灾害高危险性地区
水土污染严重地区
不具备大规模开发条件的海岸带和海岛地区
对于优势度指数评价结果无明显差异，且没有较高的比较优势或较明显的短板因素的评价单元，细分至镇级行政区为基本分区单元进行功能指数评价，并将功能类型相同的集中连片的乡镇级行政区划定相应的主体功能区。

4 实例分析

4.1 广东省主体功能区概况

广东省主体功能区以全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室颁发的《省级主体功能区域划分技术规程》为基础，按照定量方法与定性方法相结合、综合评价方法与主导因素相结合、省级区划与国家区划衔接一致、把握适当的区划比例、相对集中连片等原则，同时结合广东省实际，制定出符合广东省实际情况的主体功能区划。并于2012年正式印发《广东省主体功能区规划》，将广东省陆域空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区（含重点生态功能区与农产品主产区）和点状分布在上述三类区域内的禁止开发区四类主体功能区。
自《广东省主体功能区规划》印发以来，由珠三角、粤东、粤西、粤北四大地区构成的地域主体功能日益明晰，以主体功能区规划为指导的沿海经济带、粤北生态特别保护区、粤港澳大湾区等一系列战略思路的提出以及交通、城镇、生态保护、农业等一系列专项规划的制定，以“核”“带”“区”主体功能定位为引领的国土开发保护总体格局基本形成，区域发展协调性平衡性不断增强。

4.2 调整优化方案

4.2.1 功能指数评价结果

以广东省122个县级行政区划单位以及东莞市、中山市2个市级行政区划单位为调整优化单元进行主体功能判别。根据功能评价结果（图5），广东省农业生产优势度呈现两边高中间低的空间格局，较高及以上等级区域主要集中在珠三角两翼的湛江、茂名、汕尾、梅州市等地区。生态系统服务优势度整体上呈现南高北低的空间格局，较高及以上区域主要集中在北部南岭、西部云雾山脉、东部莲花山脉等地区。城镇发展优势度整体上呈组团式分布，主要集中在珠三角地区、汕潮揭都市圈和湛茂都市圈等地区。整体上，广东省农业生产、生态服务、城镇发展各优势地区分布较为集中，且空间分布特征较为明显。
图5 广东省功能指数评价结果

Fig. 5 Major function assessment results of Guangdong province

4.2.2 调整优化结果

124个调整优化单元中有102个单元三类功能指数分值存在唯一最高值；18个单元三类功能指数存在两个最高值；4个单元三类功能指数相等。对上述存在两个最高值的18个单元采用综合判别的方法根据核心指标的省内排名确定，并将4个功能指数相等的单元细化至乡镇（街道），得到广东省主体功能区优化初步方案，最后通过主导因素判别与相关规划要求对初步方案中个别地区进行修正，形成广东省主体功能区调整优化建议方案（图6）。
图6 广东省主体功能区优化建议方案

Fig. 6 Suggestions for optimizing the Major Function Oriented Zone in Guangdong province

其中，新兴县全域建议调整为城市化地区，不再细分；南澳县考虑海岛生态保护建议从农产品主产区调整为重点生态功能区；深山特别合作区建议从农产品主产区调整为城市化地区；阳西县建议从农产品主产区调整为城市化地区；云安区2014年撤县设区，并与云城区进行行政区划调整，都杨镇、六都镇作为市级中心城区范围建议从农产品主产区调整为城市化地区；从化区良口镇、流溪河林场、吕田镇、温泉镇生态功能优势度较高建议从城市化地区调整为重点生态功能区。
本方案中城市化地区主要分布在珠三角城市群、两翼沿海地区以及各区域的中心城市；农产品主产区主要集中分布在珠三角两侧内陆的产粮大县以及湛江南部的甘蔗主产区等地；重点生态功能区主要集中在北部南岭山区，西部云开大山、云雾山地区以及东部的莲花山等生态重要性较高且对维护全省生态安全格局具有重要作用的地区。城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的面积占全省陆域国土面积的比例分别为35.73%、30.38%、33.90%，与2012年发布的《广东省主体功能区规划》相比（优化与重点开发区共占34.39%，限制开发区中农产品主产区占31.76%、重点生态功能区占33.85%），本方案中城市化地区比例略有增加，重点生态功能区占比基本保持不变，农产品主产区比例略有减少。

5 结论与讨论

主体功能区作为现阶段国土空间规划中的重要部分，既是国土空间规划的基础也是重要的战略引领，主体功能区的调整优化是对过去10年发展状况的评估调整，也是对未来15年开发保护格局优化的重要指导。为达到大尺度上区域的经济、人口、资源要素的空间相对均衡的目标，需对区域的功能区分适时调整优化，从而实现各类要素在大尺度地域范围内实现自由流动以及合理配置[13]。鉴于此，本文提出了基于“双评价”的省级主体功能区调整优化方法，结合省域“双评价”结果与社会经济要素构建了功能指数评价指标体系，通过建立综合判别系统进行分区初判，最后根据主导因素修正与细化分区得到最终的调整优化方案。以广东省为例开展实例研究，研究结果相较原分区方案略有调整，可为主体功能区调整优化提供一定参考。
主体功能区调整优化是理论与实践结合，科学评估和优化布局结合的综合性工作，未来可着重从以下几方面展开进一步研究：在国土空间规划实施监测网络（China Spatial Planning Online Monitoring Network，CSPON）建设的背景下，建设主体功能区实施评估监测预警场景以支撑规划调整时期的主体功能区调整优化；在功能导向分区的基础上考虑以开发利用方式进行细分，如将城市化地区进一步细分为集聚发展区、重点拓展区、存量提升区等，以提高主体功能区政策的针对性和有效性；在国土空间规划体系下，构建主体功能区—规划分区—规划用地用海的传导机制，在县域尺度以国土空间规划格局体现主体功能，以主体功能约束规划分区，以规划分区确定规划用地用海。

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