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2025 , Vol. 40 >Issue 6: 1489 - 1503

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250604

城市更新与治理变革

城市非正规性视角下东莞“三旧”改造的尺度政治：过程、机制与治理启示

  • 黄颖敏 , 1 ,
  • 黄耿志 2 ,
  • 薛德升 , 2 ,
  • 许吉黎 3
展开
  • 1.江西理工大学建筑与设计学院，赣州 341000
  • 2.中山大学地理科学与规划学院，广州 510006
  • 3.广东省科学院广州地理研究所，广州 510070
薛德升（1969- ），男，山西祁县人，博士，教授，博士生导师，研究方向为城市地理与城市规划。E-mail:

黄颖敏（1986- ），男，江西赣州人，博士，副教授，研究方向为城市非正规空间治理、城市更新。E-mail:

收稿日期: 2024-11-11

  修回日期: 2025-02-17

  网络出版日期: 2025-05-26

基金资助

国家自然科学基金项目(41901197)

教育部人文社会科学研究青年基金项目(24YJC790069)

江西省自然科学基金项目(20232BAB203063)

广东省基础与应用基础研究基金项目(2022A1515110969)

收起

The scale politics in Dongguan's "Three Olds" redevelopment from the perspective of urban informality: Process, mechanisms, and governance implications

  • HUANG Ying-min , 1 ,
  • HUANG Geng-zhi 2 ,
  • XUE De-sheng , 2 ,
  • XU Ji-li 3
Expand
  • 1. School of Architecture and Design, Jiangxi University of Science and Technology, Ganzhou 341000, Jiangxi, China
  • 2. School of Geography and Planning, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510006, China
  • 3. Guangzhou Institute of Geography, Guangdong Academy of Sciences, Guangzhou 510070, China

Received date: 2024-11-11

  Revised date: 2025-02-17

  Online published: 2025-05-26

Fold

摘要

城市非正规是快速发展中城市的普遍现象，“三旧”改造则是中国城市化后半期实现城市高质量发展的重要内容。针对当前学界对非正规用地进行“三旧”改造关注的不足，基于城市非正规性和尺度政治理论，选取东莞市“三旧”改造的典型案例，采用文献分析和深度访谈的质性研究方法，开展了其过程与机制研究。研究发现：东莞的“三旧”改造政策经历了政策申请、政策试点（含常态化）和政策修改三个阶段的尺度政治过程，伴随的是主要行动主体在此过程中“强势方”和“弱势方”角色的转变，以及改造地块“非正规—正规—非正规”状态的交互演变。“三旧”改造在实施过程中形成了各行动主体利益一致时顺利完成改造，以及利益不一致时地方政府重新修改政策，并对利益进行重新分配的两种路径，并以此循环，达到新的平衡的运行机制。研究有助于进一步丰富城市非正规性的理论进展，也为“三旧”改造和城市更新与治理提供一定的经验启示。

关键词： 城市非正规性; 尺度政治; “三旧”改造; 城市更新; 城市治理

本文引用格式

黄颖敏 , 黄耿志 , 薛德升 , 许吉黎 . 城市非正规性视角下东莞“三旧”改造的尺度政治：过程、机制与治理启示[J]. 自然资源学报, 2025 , 40(6) : 1489 -1503 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250604

Abstract

Urban informality is a common phenomenon in rapidly developing cities, and the "Three Olds" redevelopment is an important aspect of achieving high-quality urban development in the later stages of urbanization in China. Addressing the current lack of academic attention to the redevelopment of informal land use in the context of the "Three Olds" initiative, this paper, based on the theories of urban informality and scalar politics, selects a typical case of "Three Olds" redevelopment in Dongguan city. Using qualitative research methods such as document analysis and in-depth interviews, this study explores the processes and mechanisms involved. The research finds that Dongguan's "Three Olds" redevelopment policy has undergone a scalar political process consisting of three stages: policy application, policy piloting (including normalization), and policy revision. This process is accompanied by a shift in the roles of the main actors from "dominant" to "subordinate" and vice versa, as well as the interactive evolution of the land parcels from "informal-formal-informal" states. During the implementation of the "Three Olds" redevelopment, two pathways emerge: one where the interests of all actors align, leading to smooth redevelopment, and the other where, in cases of conflicting interests, local governments revise policies and redistribute benefits. These pathways cycle to achieve a new equilibrium. The study contributes to further enriching the theoretical understanding of urban informality and provides practical insights for the "Three Olds" redevelopment and urban renewal and governance.

Key words： urban informality; scale politics; "Three Olds" redevelopment; urban renewal; urban governance

城市非正规是快速发展中国家城市的普遍现象，也是全球南方研究的热点话题[1]。过去一百多年以来，城市性（urbanism）作为现代性最深刻的表现形式，其带来了国家经济社会与城市发展的重要转变[2]。长达一个世纪世界城市理论主要产生于西方国家及其城市，并深刻影响了世界各国的城市发展与规划。然而，21世纪以来西方城市研究界普遍认为缺少对全球南方城市的关注，全球南方城市的发展模式已经被一种非正规性（urban informality）所替代，这种非正规性被认为是理解城市文化的一种新方式[3,4]。联合国人居署也曾在其可持续城市发展报告中将城市非正规性列为21世纪人类面临的重大挑战，这彰显了该议题在城市研究领域的重要价值[5]。
与世界城市发展普遍规律一样，自1978年改革开放以来，中国社会经济制度逐渐进入全面转型，在经济全球化、市场化和分权化等内外动力作用下[6]，中国迎来了快速工业化和城市化的进程。与此同时，城市非正规在中国城市开始持续出现，并成为一种普遍现象[7]。非正规通常作为城市底层群体的生存策略，甚至成为日常生活实践[8]，其在推动中国工业化和城市化进程中发挥了重要作用[9,10]。然而，城市非正规通常与政府所追求的现代性及主流规划理论在价值导向上不兼容[11]。政府对非正规的处理方式通常是取缔或采取管制，然而非正规在城市中却是屡禁不止。近年来，国家虽然出台了严格的土地管理制度，加强了国土空间规划与监管，违法用地虽呈下降之势，但在2022年全国用地违法案件仍然有29.1万件，涉及土地面积11.35万hm2[12]。此外，随着中国城市化的快速发展，特别是近几十年的城市化进程中出现了大量低效与非正规用地交互的状况。
中国改革开放前沿阵地的珠三角在过去几十年的工业化和城市化进程中出现了大量的非正规用地，虽然在经济起步和成长阶段有助于经济发展，但在后期却严重阻碍了产业转型升级和城市更新[13,14]，在金融危机时，甚至导致农村集体经济的破产[15]。由于土地开发模式和历史遗留等原因，对于许多老旧城区和工业园区来说，土地的合理与高效利用是目前城市发展中的一大难题，使原本稀缺的城市土地供应变得更为紧张，招商引资项目难以落地，从而影响了城市与区域的高质量发展。在这样的背景下，广东省政府在向中央政府申请并授权之后，于2009年出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，希望通过土地制度创新，重新获得土地开发空间，以进一步获得城市发展的新动力[16]。在土地资源紧缺和产业转型升级下，早期出现的非正规用地及其空间已不符合当前的发展诉求，这些非正规用地如何进行再开发与改造利用?各行动主体（国家、地方政府、企业、村民和村集体）在什么情况下能形成利益最大化?作为国家权力的代理人（各级政府及部门）如何相互作用?推动城市非正规空间正规化治理中具有怎样的过程与机制?这些问题的研究由于涉及多尺度（从国家到社区）、多要素（土地、资本和权力）和多主体的互动过程，本文将从城市非正规性和尺度政治的理论视角开展珠三角“三旧”改造过程与机制研究，以期进一步丰富城市非正规性的理论进展，也为城市更新与治理提供一定的政策启示。

1 理论综述与分析框架

1.1 “三旧”改造研究进展

中国的“三旧”改造与西方国家城市更新具有诸多相似的特征。城市更新是西方国家城市发展到一定阶段的必经之路，在经历全球产业转移后，成为了衰败的旧工业城市的复兴政策，以及改善内城与人口衰落地区城市环境，刺激经济增长，增强城市活力，提高城市竞争力的再开发活动[17]。在发展历程上，西方城市更新经历了“大规模推倒重建—福利色彩社区更新—市场导向旧城再开发—社区综合复兴”等多个阶段[18]。在研究内容上，主要聚焦在更新策略、参与主体、路径模式和更新效应等方面。其中，随着西方城市绅士化、全球化、文化创意产业发展、城市收缩等现象的出现与相关政策的出台，更新策略表现出企业化城市、文化主导和可持续性的特征[17]；在参与主体方面，经历了从早期的政府主导、房地产开发为主，向社会动员和社区参与的转变过程，但是决策主体仍然是国家和各级地方政府[19]；城市更新的路径模式也由早期的房地产主导型，逐步演化出产业升级改造、旗舰项目激励、大型赛事推动以及其他多元化的更新模式[20,21]；而在更新效应方面，不同时代背景和地域环境中的城市更新具有不同的动因机制、开发模式、权力关系，进而产生不同的经济社会空间效应[22-24]。城市更新总体上对提升城市形象，地方身份识别以及创造就业机会，提高居民收入具有重要作用，但是产生的积极效应也面临未能波及城市更广泛地区，以及如决策者预期那样实现社会的融合[25]。总而言之，西方国家的城市更新虽然在不同阶段具有不同的内涵与丰富的外延，但是城市更新一直是城市发展永恒的主题，也是解决经济、社会、文化、生态、空间等系列问题的一种城市治理手段和自我调节机制。
在中国，过去10多年来，随着城镇化进入后半场，城市空间发展模式经历了从增量建设逐渐转向以存量更新为主导的阶段。城市更新的对象，除了工业遗产[26]、历史文化街区[27]、老旧小区之外[28]，由于20世纪80年代以来，沿海地区工业化和城市化的快速发展，面对城市土地粗放与低效利用，建设用地紧缺和供给不足以及城市功能品质提升等内外部环境与压力，“旧城镇、旧村庄、旧厂房”的改造（简称“三旧”改造）成为中国城市更新的重要内容。中国的“三旧”改造是在城市化快速发展进程中，以获取土地资源与土地再利用为主要目标的城市再开发活动[29]。当前，国内学界围绕“三旧”改造内涵、制度创新与改造模式、实践与反思等方面开展了系列研究[30,31]。中国的“三旧”改造涉及政府、开发商和村集体等多个参与主体，并形成了政府主导、村集体主导、政府+村集体主导、村集体+开发商主导四种模式。由于特殊的历史背景和政策诉求，“三旧”改造也涉及众多行动主体及其相互博弈的过程。四种主导模式虽然经过早期的试点，但在后期实施中地方政府结合自身利益出台相关政策，在“三旧”改造中的主导权慢慢变大。国内学界虽然在改造模式、利益分配等方面开展了大量研究[32,33]，也形成了丰富的理论与实证成果。但是，当前更多关注的是土地紧缺、存量土地粗放利用下的“三旧”改造，而对城市非正规用地的改造与治理的研究还相对不足。

1.2 城市非正规性理论研究进展

城市非正规是社会学、经济学和地理学多个学科和国际组织的关注议题[34,35]，经过半个世纪的发展，已成为一个跨学科与地域的综合性比较研究。自20世纪70年代国际劳工组织（International Labour Organization，ILO）对非正规部门关注以来，逐渐形成了二元主义[36]、新马克思主义[37]、新自由主义[38]和批判管治主义[39]四个非正规研究的理论流派。前三个理论流派虽然视角各异，且都能解释非正规的形成原因，并都共同强调了底层群体这一行动主体在非正规形成中的主体作用，也认为制度（管制）在其中扮演的重要角色，但却没有把国家作为一种最重要的行动主体而对非正规产生的影响加以研究。
直到21世纪初，诺伊（Roy）的批判管治主义理论重点关注了国家权力（正规制度）与非正规实践的关系，认为正规与非正规之间具有千丝万缕的联系，不是简单的“二元”对立，而是一种统一体，相互之间可以转换，“界线”可以移动[39]。批判管治主义理论的出现对城市非正规现象的认识发生了颠覆性的转变，审视这种现象的视角经历了从“自下而上”到“自上而下”的转变，认为国家在其中扮演了重要作用。因为国家的规划和法律有权决定什么是非正规和什么不是非正规，也可以决定什么形式的非正规性具有生命力和什么形式非正规性将会消亡[40]。在某种意义上说，非正规性是自上而下的，是国家在其领地范围内的空间实践，也是国家主权的空间表征。

1.3 尺度政治研究进展

尺度作为地理学的基本概念，是近30年西方人文地理学研究的热点话题[41,42]。人文地理学者根据分支学科自身的研究特点，基于本体论、认识论和实践论的含义分别提出了现实尺度、分析尺度和实践尺度三层框架的概念体系[43,44]。人文地理学尺度研究的目的在于通过分析尺度和实践尺度来揭示与把握现实尺度中地理格局和过程的规律性，并侧重于对分析尺度和实践尺度这种人为建构的尺度进行关注，尤其是运用实践尺度对涉及权力和资源争夺下的社会空间问题进行分析与批判，这种情况在形式上表现为尺度转换，但在本质上则是一种尺度政治。在社会空间对权力、资源的争夺中各行动者经常通过尺度转换的运用来使自己在尺度政治中获得有利状态。
由于尺度本身就是权力，在尺度政治中，一般存在强势方、弱势方和第三方等至少三类行动者，强势方和弱势方在某一尺度存在利益争端，为了实现各自的利益和目的，相互作用中的弱势方往往会尽可能地扩大政治尺度，进行尺度上推，而强势方会利用边界限定和压制弱势方的利益表达进行尺度下推[43]，如政府通过制定法律法规，界定哪些是合法，哪些是非法，并在这种争端和博弈中对法律和制度进行调整。在这个过程中，尺度转换是尺度政治的核心，它包括自下而上的建构，也包括自上而下的解构[45]。事实上，中国的改革开放就是一种尺度政治的过程，国家进行制度创新通常会尺度下推进行试点。如果制度探索成功了，制度创新将会向更大的尺度推广，比如全市、全省，甚至全国，最终“以点带面”全面铺开，通过尺度转化完成尺度上推和再尺度化的过程，从而实现制度正规化，这时的政府既可扮演强势方，也可扮演第三方的角色。尺度政治理论在国内也取得了丰富的实证和理论成果，除了在地方事件处置[45]、行政区划调整[46]、基础设施选址[47]以及乡村空间治理[48]等领域之外，也在城市历史地段更新改造[27]、老旧小区改造之后“物业城市”的引入模式[49]等方面取得了新的研究进展。尺度政治理论在开展制度创新与城市发展交互作用方面的研究具有天然的优势。

1.4 理论分析框架

本文主要聚焦珠三角“三旧”改造政策下城市非正规用地的正规化过程与机制研究。通过对国内外城市更新和城市非正规性理论的梳理，可以总结出的一个基本判断是：“三旧”改造的过程，以及城市非正规性的呈现和尺度政治的过程都涉及相同的参与主体，尤其是权力和政策的实施者——中央政府和各级地方政府，以及非正规空间实践者和土地的所有者——村民和村集体。面对20世纪80年代以来珠三角出现的大量非正规用地以及导致的建设用地紧缺的状况，诱致了广东省政府向中央政府提出申请，国家通过权力的实施，授权同意广东进行土地制度创新，并出台“三旧”改造政策。地方政府根据广东省出台的“三旧”改造政策以及地方实际情况，出台“三旧”改造的实施细则，并推动了部分非正规用地完成了正规化改造。然而，在“三旧”改造细则的实施过程当中，当出现地方政府与开发商和村集体的利益不一致时，在总结经验的基础上，地方政府通过权力的实施与运用有可能修订“三旧”改造细则，重新决定哪些空间可以进行正规化改造，哪些空间不允许。在各方利益重新达成一致时，再次完成非正规用地的正规化改造。以此循环，地方政府根据自身利益和发展诉求，不断运用权力和调整政策进行尺度重构和转换，以达到利益最佳状态，从而完成“三旧”改造以及实践尺度政治（图1）。
图1 “三旧”改造中的城市非正规性和尺度政治理论分析框架

Fig. 1 Theoretical analysis framework of urban informality and politics of scale in the "Three Olds" redevelopment

2 研究案例、研究方法与数据来源

2.1 案例地选取

选取东莞市“三旧”改造政策试点期的改造项目——“鼎峰·霄公馆”的改造项目作为研究案例。案例地位于东莞市长安镇霄边社区。20世纪80年代以来，在土地、资本和劳动力等生产要素的支撑下，长安镇工业化和城镇化获得快速发展，迅速成为了全国“千强镇”、珠三角的制造业重镇和东莞市的中心镇，但也出现了许多非正规用地。2015年，长安镇的土地利用强度已高达53.56%。其中，集体土地占整个建设用地的87.7%。工业用地占整个建设用地的46.7%，而非正规的工业用地占整个工业用地的47.03%。东莞市“市—镇—村—组”的特有行政架构，使得城市发展的重心主要在镇、村（社区）尺度。霄边社区是长安镇13个村（社区）之一，总面积8 km2。根据长安镇的《“三旧”改造专项规划（2015—2020年）》，霄边社区是长安镇“三旧”改造的重点区域。改造项目的实施与后期东莞市“三旧”改造政策的调整也具有紧密的关系，案例选取具有较强的典型性和代表性，深入研究该案例的改造过程与机制，对认识整个珠三角的“三旧”改造也具有较好的理论和实践意义。

2.2 研究方法与数据来源

运用文献分析与深度访谈为主的质性研究方法，开展城市非正规性理论视角下“三旧”改造的过程与机制研究，目的是揭示城市非正规性的尺度政治。文献分析主要获取了广东省、东莞市在“三旧”改造方面的政策，《长安镇“三旧”改造专项规划》《长安镇志》和媒体新闻、统计数据等文献资料，对“三旧”改造政策的调整，以及在长安镇，尤其是案例地的实施情况有了较好的掌握。通过媒体新闻解读高级官员的公开讲话主要是为了获取国家部委对广东省实施“三旧”改造的原则和态度。深度访谈主要集中在2016年2月和2022年7月2个时间段，访谈涉及长安镇的“三旧”改造办、规划管理所、自然资源分局和拆迁办等政府部门的工作人员，以及霄边社区的村民和村干部，还包括开发商的工作人员等。共计访谈23人，33人次，每次访谈时间为0.5~2小时，获取了典型案例“三旧”改造及政策调整的背景、过程、机制和实施情况。

3 “三旧”改造的过程

3.1 案例地改造的背景

20世纪80年代以来，东莞市凭借优越的地理位置，大力进行招商引资，发展工业经济。但是由于村集体经济的较早发展，原先的厂房已经破旧，有些甚至是在未经批准的情况下兴建。面对快速工业化和城市化中出现的土地粗放低效和非正规利用这一珠三角的普遍现象，东莞市政府早在2007年就意识到要改变这一状况，提出了加快产业转型升级的发展战略，并大力推动“三旧”改造。为此，广东省政府通过尺度上推向中央政府申请土地制度创新。经中央政府同意，并进行权力下放和尺度下推，于2009年批准了广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，并进行为期三年的试点。
本案例中鼎峰·霄公馆改造项目正是处于“三旧”改造政策试点期完成的项目。地块位于长安镇霄边社区，属于农村集体建设用地。项目块地改造前为工业用地，大部分厂房于1986年6月开始使用，主要以电镀、五金等高污染、高耗能的劳动密集型工厂为主。按现行的建筑结构规范及使用标准，部分建筑已不具备使用功能，甚至部分已沦为危楼。霄边社区于2009年将大部分厂停产及迁出，并拆除部分危楼。该项目地块总面积6.62万m2，现有建筑面积54258.9 m2，容积率为0.82。1987年1月1日开始实施《中华人民共和国土地管理法》之后，整个集体建设用地中，具有合法用地手续的为0.9万m2，无合法用地手续的为5.72万m2。

3.2 尺度政治下的改造过程

鼎峰·霄公馆项目的改造经过了如下的过程（图2）。首先，社区（村）集体尺度上推主动释放“三旧”改造招商信息。长安镇在快速城镇化的背景下，霄边社区已经意识到建于20世纪80年代的厂房已不适应现今的发展需求，但是由于之前的用地手续不完善无法推出市场进行流转。在得知广东省出台“三旧”改造政策之后，霄边社区认为迎来了一次发展的契机。社区（村）集体于2011年召开了村民代表大会，并经三分之二村民代表签名同意，决定把地块推出市场进行流转。霄边社区根据周边的地价对地块进行了价格评估，制定流转条件，然后面向社会公开招商，并将招商公告在社区内进行公示。在此之后，霄边社区一直努力寻找社会资本的进入，参与旧厂房的改造，并进行尺度上推，于2012年7月16-17日连续两日在《长安日报》以登报的方式进行招商。
图2 集体经济组织与企业合作型“三旧”改造政策非正规性的过程

Fig. 2 The process of informality in the "Three Olds" redevelopment policy involving cooperative efforts between collective economic organizations and enterprises

“我们之前还主动联系了万科，但是他们对我们提出的合作条件不太满意，最后就放弃了与我们合作。”
——长安镇霄边社区X工作人员，2016年1月7日。
第二，社会资本的参与。房地产开发商鼎峰集团在获得了霄边社区的招商信息之后，主动与霄边社区进行洽谈。经过协商，鼎峰集团最终与霄边社区达成协议，并对地块进行改造。鼎峰集团与霄边社区签订的协议主要包括三个条件：一是，鼎峰集团须以3.1亿元的价格买下霄边社区这块6.62万m2的土地，然后进行商住用途开发；二是，项目建成后，鼎峰集团须无偿向霄边社区提供1万m2商业店铺作为增值收益，以保证卖地之后社区集体经济的可持续发展；三是，提供资金用于社区的基础设施建设。鼎峰集团承诺对地块附近的公园进行基础设施建设的投资，以提升整个公园的休憩功能。对社区和开发商而言，这个协议都是一个双赢的结果，因为社区可以通过公园这个公共空间环境的改善而提升整个社区的人居环境水平，开发商也因社区人居环境水平的提升而提高物业的地价和租金。
第三，政府的制度供给。霄边社区和鼎峰集团联合组建了一个房地产开发公司，进行项目的开发建设，并向长安镇政府申请“三旧”改造政策的支持。新组建的房地产开发公司向政府缴纳按市场评估价70%的资金作为办证费，被征为国有建设用地之后，东莞市政府按照“三旧”改造政策将这块地给予合法化和正规化处理，同时按照2∶3∶5的比率将这部分土地办证费在市/镇/村之间返还，进行了一次利益的再分配。也就是说，除了开发商支付给社区的土地金和无偿提供的商铺之外，社区还获得了第三笔的经济收益。最后，鼎峰集团将投资15亿元资金进行整个项目的改造，改造后该宗土地将作为商住混合用地，总建筑面积为165398 m2，容积率提高到2.5。至此，霄边社区与鼎峰集团之间开展的“三旧”改造程序手续已全部完成，整个项目最大的受益者是霄边社区，在项目的开发当中一直处于主动的状态，其次是开发商——鼎峰集团。政府在这个项目的改造中收益不大，甚至成为被动的角色。
“他们谈是自己谈的，没有经过我们部门，他们谈完了就自己签合同，我们完全不知道。他们完全是套了‘三旧’改造的政策，没有这个政策他们是不能这样去跑的。”
——长安镇“三旧”改造办W工作人员，2016年1月7日。

4 “三旧”改造的机制

4.1 “三旧”改造过程中非正规性的体现

案例地块完成“三旧”改造过程中非正规性主要表现在三个方面。一是在合法化完善历史用地手续方面。虽然该地块的厂房大部分在20世纪80年代所建，且整个地块用地面积的86.40%都为非正规用地，但是根据“三旧”改造政策关于完善历史用地手续的规定，对违法用地可按不同历史时期加处以罚款，即用地行为发生在1987年1月1日之前的将不予罚款，用地行为发生在1987年1月1日至2007年6月30日之间的应处以一定比例的罚款。案例地块大部分厂房建设于1987年1月1日之前，因此只处以了部分土地面积的罚款。二是体现在土地流转方面。按照现行的《中华人民共和国土地管理法》，国家并不允许农村集体土地进行私自交易，如要进行交易须以“招拍挂”的方式进行，且农村集体土地应先转变为国有土地，改变土地用途须经上级土地管理部门的审批，而霄边社区所依据的“三旧”改造政策完全避开了《中华人民共和国土地管理法》，顺利完成了土地的流转。三是体现在对“三旧”改造政策的修改上。案例地块完成“三旧”改造让地方政府意识到政策还存在漏洞，或者在这类“三旧”改造类型当中政府处于边缘地位，尤其是获利较少。因此，东莞市政府随后立即出台新的“三旧”改造操作细则，具体为通过出台《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》对集体经济组织与有关单位合作改造模式的收费标准进行了修改，且不允许村集体和开发商直接交易土地。新的标准完全出于维护政府的利益，一定程度上压缩了村集体和开发商土地开发的自主权和利益空间。
“三旧”改造这个政策是蛮新的，2009年推出的时候是试行，有可能会取消，这个新的东西还是要不断地去完善它，以取得更好的经济收益。我们元旦之前刚刚进行了3天的培训，基本上每年的年底都会进行培训。2014年年底也是这个样子，因为政策更新得太快了。之前是没有这份《指引》的，没有监管的，就像霄公馆它是第一个吃螃蟹的人，那时没有那么多监管，没有那么多规定，从这份《指引》出台之后就不一样了。“三旧”（政策）就是这样慢慢起来的，是先有项目（建设），后有政策的过程。
——长安镇“三旧”改造办X工作人员，2016年1月7日。
以前是按基本地价收费，现在是按容积率收。现在是收费标准的衔接期，项目做下来的就好了，如果项目做了一大半，准备要交费的那些就惨了。很多项目（开发商）在等这个出台，（项目）也掐在了这里。
——长安镇“三旧”改造办W工作人员，2016年1月7日。

4.2 城市非正规性理论视角下“三旧”改造的机制

诺伊（Roy）认为城市非正规性是一种自上而下的国家行为，是国家在其领地范围内的空间生产实践，而国家的空间生产是通过空间的表征，即制度的实施来发挥作用的。每一次的非正规制度及空间的正规化（制度演变）都体现为一种尺度政治，案例地的改造过程较好地给予了实证。
“三旧”改造政策作为广东省的一种制度探索和创新，其不断地实践与完善的过程就是一种尺度政治。主要包括三个尺度政治的过程（表1），一是关于“三旧”改造政策形成的尺度政治。面对改革开放早期珠三角土地粗放利用和经济粗放发展导致的土地资源紧缺和产业转型升级压力，广东省政府通过尺度上推与中央政府和国土资源部（现中华人民共和国自然资源部）进行协商，申请在广东进行土地节约集约利用的制度创新。面对严格的《中华人民共和国土地管理法》（以国土资源部为代理人和执法者）以及权威的中央政府（权力下放的推动者，制度演变的决定者），此时广东省政府成为了尺度政治的“弱势方”，而中央政府及国土资源部成为了这一尺度政治中的“第三方”和“强势方”。在获得“强势方”的授权并同意在广东省开展土地节约集约利用的试点工作后，广东省政府在2009年9月出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，标志着这一制度探索与制度创新正式启动，并在全省范围内进行推广，这一过程可以理解为第二次尺度政治，即尺度下推的过程（图3）。
表1 “三旧”改造政策非正规性的尺度政治

Table 1 The politics of scale in the informality of the "Three Olds" redevelopment policy

时期 申请阶段 试点阶段 常态化阶段 修改阶段（一） 修改阶段（二）
中央政府 第三方 第三方
国土资源部 强势方 强势方
广东省政府 弱势方 弱势方 第三方 第三方 第三方
城市政府 弱势方 强势方 强势方 强势方
镇政府 弱势方 强势方 强势方 强势方
社区（村） 强势方 弱势方 弱势方 弱势方
社会资本 强势方 弱势方 弱势方 弱势方
尺度过程 尺度上推批准试点 尺度下推 尺度下推制度正规化 尺度上推 尺度上推
图3 “三旧”改造政策形成的尺度政治

Fig. 3 The politics of scale formed by the "Three Olds" redevelopment policy

然而，广东省政府与中央政府和国土资源部协商的结果是计划从2009年至2012年用三年时间推进“三旧”改造工作，同时遵循“全面探索，局部试点，封闭运行，结果可控”的原则。虽然制度演变状态从“探索”转向了“试点”，在这一尺度政治过程中，广东省政府与中央政府及国土资源部依旧分别保持了“弱势方”和“强势方”的角色，而广东基层在广东获得“三旧”改造政策的试点机会之后，瞬间变成了“强势方”。
经过为期三年的试点，广东的“三旧”改造政策取得了一定的成效。2013年，国土资源部下发《关于广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案的批复》，在肯定了广东“三旧”改造工作的同时，也标志着这一政策成为了常态化。这既可理解为非正规制度的正规化，也可以理解为“三旧”改造政策的再次尺度下推，使得广东省各级地方政府持续保持“强势方”的状态（表1）。
第三次是关于“三旧”改造政策修改的尺度政治（图4）。2009年，广东省出台“三旧”改造政策之后，东莞市立即出台了《东莞市“三旧”改造实施细则（试行）》，并明确了“三旧”改造的四种类型，其中一种是集体经济组织自行改造型，这一类型又可分为利用其所有的集体建设用地的自行改造，申请将其所有集体建设用地改变为国有后的自行改造或者与有关单位合作开发建设的改造三种类型。而本研究案例的“三旧”改造项目正是属于集体经济组织自行改造型中的与有关单位合作开发建设的模式。在“三旧”改造的试行阶段，意在推动“三旧”改造工作的开展和产业转型升级，并最终让利于社区（村集体）。这一过程可以理解为“三旧”改造政策的尺度下推，即政府的政策供给。在这一过程中，东莞市政府处于“强势方”角色，而社区（村集体）处于“弱势方”状态。
图4 “三旧”改造政策修改的尺度政治

Fig. 4 The politics of scale in the revision of the "Three Olds" redevelopment policy

研究案例的“三旧”改造项目当中，最大的受益者是基层社区，其次是开发商，最后才是地方政府。在霄边社区与鼎峰集团双方签署协议的过程当中，长安镇政府处于完全不知情的状态，直到项目的上报审批。换言之，如果集体经济组织与有关单位合作改造的这种模式继续下去，政府仍然会处于被动（弱势方）状态，而社区会一直处于受益者（强势方）。为了改变这种局面，2015年东莞市出台了《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》的通知，叫停了集体经济组织与有关单位合作改造的这种模式，并规定村（社区）要进行土地交易不能自行登报，不能自行找合作方，且需通过第三方评估公司进行评估，物业要留多少比例也需进行合理协商分配。在确认底价和物业分成的基础上，再在镇的土地交易平台进行土地交易，以给社会上有兴趣的合作方公平竞争的机会。
第十九条 本操作指引印发实施前，集体经济组织与合作企业已签订合作协议并通过股东大会或股东代表大会表决的，合作协议可继续进行。
本操作指引印发实施之后，集体经济组织应通过镇（街道）平台招投标或市公共资源交易中心公开选择合作企业。
——摘自《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》
（东府办〔2015〕108号）。
此外，对于集体经济组织自行与有关单位合作改造的模式，针对有关合作单位（开发商）的土地出让金的收费政策也有了修改。针对开发商的新的收费标准规定，相对于旧标准按照市场价格的70%来进行土地出让金的缴纳，新标准按容积率来进行收费。规定改造后容积率不高于3.5的部分，按新规划建设条件下的国有出让土地使用权市场价格的20%计收，容积率在3.5以上部分，按新规划建设条件下的国有出让土地使用权市场价格的100%计收。在《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》出台之后，以及“三旧”改造政策修改的尺度政治过程中，某种程度上可以理解为尺度上推的过程，推动者是迅速变成“强势方”的东莞市政府，以保证政府的经济利益，而社区（村）经济集体迅速变为“弱势方”。
总体而言，东莞的“三旧”改造政策主要经历了申请阶段、试点阶段（含常态化阶段）和修改阶段三个阶段（表1），并分别表现为尺度上推、尺度下推和尺度上推3个尺度政治的过程（图5）。其中，在政策试点和常态化阶段前后，国家、地方政府、基层社区和社会资本等行动者的角色发生了重要转变。在尺度政治中，地方政府在政策常态化之后角色变为了“强势方”，而基层社区（含社会资本）的角色则变为了“弱势方”。在这个过程中也形成了“三旧”改造的2个路径，即各行动者利益一致时，“三旧”改造顺利进行；当各行动者利益不一致时，主要是地方政府的利益受到挑战时，政府会出台新的政策来重新定义正规和非正规，并做利益的重新分配，最终达到新的均衡状态。然而，在本案例研究中虽然看似经历了3个尺度政治，形成了2个改造路径，完成了1个政策演变的循环。实际上，地方政府可以根据“自上而下”的国家发展理念与政策的变化，以及“自下而上”的城市发展环境的变化持续地进行“三旧”改造政策的调整，收紧或者放松“三旧”改造政策，以在政治或经济上，达到利益最优状态。
图5 城市非正规性视角下“三旧”改造机制

Fig. 5 The "Three Olds" redevelopment mechanism from the perspective of urban informality

5 结论与启示

城市非正规作为全球南方快速发展中城市的普遍现象，在经历快速工业化和城市化的中国珠三角地区基层也普遍存在。而“三旧”改造则是珠三角进入城市化后半期，推动产业转型升级与城市更新的重要路径。然而，国内学界对非正规用地在“三旧”改造中的关注还相对不足。由于非正规用地的“三旧”改造和制度演变中涉及相同的行动主体，在构建城市非正规性和尺度政治的理论分析框架基础上，选取珠三角“三旧”改造试点期的典型案例，开展了非正规用地“三旧”改造的过程与机制研究。研究发现：珠三角的“三旧”改造主要经历了政策申请、政策试点（含常态化）和政策修改三个阶段的尺度政治过程。珠三角基层在建设用地紧缺和非正规用地大量存在而影响产业转型升级的背景下，广东省政府通过尺度上推向中央政府申请土地制度创新，中央政府通过尺度下推的方式进行批准授权，并进行试点示范。在政策试点期，国家、各级地方政府、企业、村民和社区（村）集体等各行动主体通常可以实现利益一致，基层社区通过尺度上推释放招商信息、社会资本参与和政府提供制度供给之后完成了“三旧”改造项目。城市非正规性主要体现在合法化完善历史用地手续，实现集体土地流转，以及修改“三旧”改造政策等方面。地方政府在“三旧”改造政策从“试点期”转变为“常态化”阶段之后，在尺度政治中的角色也从“弱势方”转变为“强势方”。然而，随着利益的分配出现非均衡状况，国家和地方政府通过权力的实施和“三旧”改造政策的调整，实现了对“三旧”改造利益的重新分配。以此循环，达到新的平衡的运行机制。研究有助于进一步丰富城市非正规性的理论进展，也为“三旧”改造和城市更新提供一定的经验启示。
事实上，中国自1978年改革开放以来大多的经济社会和城乡发展方面的制度探索、制度创新与制度转型都是沿用着“以点带面，以面带全”的实践逻辑，这也成为了中国实现城市治理，甚至国家治理的重要路径与经验。而尺度政治理论在解释国家治理，尤其是制度演变与城市发展交互作用方面具有天然的优势，甚至犹如“量身定制”。本研究则是通过对珠三角“三旧”改造政策演变的过程、机制与空间效应的研究一定程度上窥视了国家治理与地方城市治理的一般逻辑。
研究可以得出三点启示：一是在城市高质量发展与治理中，来自基层和地方的（非正规）空间实践通常会早于正规制度的出现。尤其是在中国城市化进入后半程阶段，在加强城市治理中如何实现与制度创新之间的平衡，并进一步实现产业转型升级和城市更新，需要在安全可控的基本前提下，对非正规实践采取一定的包容态度，允许更多的创新出现。二是未来的“三旧”改造与城市更新需要充分发挥政府、市场和社会三方协同共治的作用。政府在政策实施与调整中，还是需要兼顾各方的利益均衡，让企业和基层能享有一定的政策红利，以充分发挥其能动性。尤其是在经济新常态和国内房地产市场下行的背景下，只要有利于高质量发展和城市功能品质的提升，政府可以考虑多释放红利给企业和社会。甚至在给予企业资金支持的情况下，可以引导企业参与一些公益性和民生性的改造项目。而企业在“三旧”改造和城市更新项目中也应该转变传统的只负责建设和改造的职能，尽可能向项目后期的管理、运营和维护方面延伸与转型，并在城市中植入企业文化，从而打造表征的空间。而在社会力量方面，未来则应充分发挥自主改造的能动性，借助地域性的商会和行业协会等非政府组织的资源和力量参与到“三旧”改造和城市更新之中。三是不同的地块应采用不同的改造策略。应不同于过去十来年“三旧”改造的大拆大建，未来可以根据建筑质量、产权性质、法律属性等制定不同的改造方案，部分地块也可以尝试微改造的方式。

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