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2025 , Vol. 40 >Issue 2: 302 - 315

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250202

自然资源观察

国土空间规划立法中“双碳”目标的融入与规范表达

  • 田亦尧 , 1 ,
  • 武润良 1, 2
展开
  • 1.天津大学法学院，天津 300072
  • 2.中国绿色发展研究院，天津 300072

田亦尧（1989- ），男，河南开封人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向为环境与资源保护法学。E-mail:

收稿日期: 2024-03-18

  修回日期: 2024-06-11

  网络出版日期: 2025-01-23

基金资助

司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目(21SFB3027)

收起

The integration and regulation of the "dual-carbon" goals in Territorial Spatial Planning legislation

  • TIAN Yi-yao , 1 ,
  • WU Run-liang 1, 2
Expand
  • 1. School of Law, Tianjin University, Tianjin 300072, China
  • 2. Research Institute of China Green Development of Tianjin University, Tianjin 300072, China

Received date: 2024-03-18

  Revised date: 2024-06-11

  Online published: 2025-01-23

Fold

摘要

“双碳”目标是否写入以及如何写入“国土空间规划法”是国土空间规划法治建设和“双碳”目标法治保障研究领域的关键问题。通过对现有的规范性文件和国土空间规划实践进行检视，可以采用“系统融入+专项嵌入”的“双碳”目标全方位融入“国土空间规划法”的立法模式，通过明确“双碳”目标的周期性和空间性原则，构建规范表达的专门性制度体系。通过提出程序性与实体性并重的立法体例优化方案，完善相关部门行政事权配置，科学设置法律责任，做好“国土空间规划法”与能源立法、生态环境法典编纂等立法工作的衔接，为“双碳”目标的实现提供国土空间规划保障。

关键词： 国土空间规划法; “双碳”目标; 国土空间治理; 立法模式

本文引用格式

田亦尧 , 武润良 . 国土空间规划立法中“双碳”目标的融入与规范表达[J]. 自然资源学报, 2025 , 40(2) : 302 -315 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250202

Abstract

Whether and how the "dual-carbon" goals could be included in the territorial spatial planning law (TSPL) is a crucial issue in the construction of the rule of law for territorial spatial planning (TSP). By reviewing the existing legal documents and the practice of TSP, the legislative mode of "systematic integration+special embedding" can be adopted to integrate the "dual-carbon" goals into the TSPL in a comprehensive way. By clarifying the principles of periodicity and spatiality of the "dual-carbon" goals, a specialized system of "dual-carbon" regulations will be constructed. By proposing a legislative optimization plan that emphasizes both procedural and substantive aspects, improving the allocation of administrative powers of the relevant departments, scientifically setting up legal responsibilities, and making sure that the TSPL is well connected with energy legislation, the codification of ecological and environmental codes. The above measures provide a guarantee of TSP for the realization of the "dual-carbon" goals.

Key words： territorial spatial planning law; "dual-carbon" goals; territorial spatial governance; legislative model

“双碳”目标自提出之始即与国土空间治理呈现出相向而行的趋势。2020年9月22日，中国在第75届联合国大会上正式提出2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和的目标。党的“二十大”报告指出，“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”[1]。为了实现这种系统性的变革，中共中央、国务院在《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中明确指出，“将碳达峰、碳中和目标要求全面融入经济社会发展中长期规划，强化国家发展规划、国土空间规划、专项规划、区域规划和地方各级规划的支撑保障”[2]。随后，《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称“《方案》”）进一步指出国土空间规划对于实现“双碳”目标的重要意义，《方案》指出要“结合国土空间规划编制和实施，构建有利于碳达峰、碳中和的国土空间开发保护格局”[3]。在十四届全国人大常委会立法规划中，“国土空间规划法”再度被列入规划，并且因条件比较成熟，将在本届人大常委会任期内拟提请审议[4]。在国土空间规划中，以低碳为目标引导人口和产业的合理布局，以土地利用数量结构和空间格局的优化促进产业布局的调整，通过优化国土空间结构，可以有效助力碳中和目标的实现[5]。由此，将“双碳”目标融入国土空间规划立法是新时代构建国土空间体系特别是制度体系的重要议题。
近年来，学者们就国土空间规划对“双碳”目标的响应做出了诸多的研究。从技术层面来看，包括：根据区域人类活动来测算区域内的碳收支情况[6]，根据主体功能区划来评估碳收支情况以构建碳补偿分区[7]，从碳排放风险[8]、碳平衡[9]等角度来优化经济主体功能区，进一步完善国土空间规划中碳排放和碳汇的测算方法以实现碳中和的目标[10]，根据碳排放的空间约束来进一步细分国土空间规划中的三线划分[11]，形成以“多尺度碳优化”为指引的低碳国土空间规划方法[12]等技术路径。从规范层面来看，包括：厘清“双碳”目标与空间治理的内在逻辑关系[13]，探究“双碳”相关的规划内容体系及传导路径[14]，对国土空间规划政策进行调整实现空间规划范式转型[15]，构建“双碳”目标下城市群国土空间治理战略[16]，分析“双碳”目标下国土空间规划和用途管制的理论转型[17]等规范表达。整体来看，学界关于“双碳”目标融入国土空间规划的理论范式研究尚显不足，虽然现有研究已经涉及国土空间规划对“双碳”目标的法制回应[18]，但是对于“双碳”目标融入国土空间规划的法理基础研究仍为空白。
针对以上研究空白，本文从“双碳”目标融入国土空间规划立法的逻辑证成出发，论证“双碳”目标融入国土空间规划立法的必要性和可行性，进而以国土空间规划立法中“双碳”规范表达的立法技术困境为研究对象，力求厘清“双碳”规范表达背后的法理基础。最后，以法理为依据构建逻辑自洽、功能互补的规范性制度体系。

1 国土空间规划立法融入“双碳”目标的逻辑证成

1.1 “双碳”目标融入国土空间规划立法的必要性

首先，国土空间规划立法是实现国家“双碳”目标的重要载体。国土空间规划立法决定了“双碳”目标的实现路径和规范保障，特别是在立法中关于碳源用地和碳汇用地的制度设计中，不论是碳源侧的减排措施还是碳汇侧的中和措施，其具体执行都是以国土空间规划监督实施制度为依据的，国土空间规划法律规定从制度和规范层面保证了“双碳”目标的实现具有空间基础。其次，“双碳”目标符合国土空间规划立法的可持续性发展基本原则。可持续发展是国土空间规划立法的内在要求和基本原则，构建高质量发展的国土空间体系要求实现更可持续的国土空间开发保护格局。最后，国土空间规划立法是“双碳”相关规划落实的必要保障。目前无论是“双碳”目标落实还是国土空间规划都缺乏专门的立法。一方面目前各地开展的富有成效的探索与实践举措都亟待中央层面出台法律巩固地方层面的实践创新。而另一方面，法律规范的缺失会导致与“双碳”相关的国土空间规划在实施过程中可能会出现因多重因素被行政机关随意更改的现象。

1.2 “双碳”目标融入国土空间规划立法的可行性

1.2.1 “双碳”目标融入国土空间规划立法得到中央政策支持

一方面，从“双碳”目标落实的角度来看，党中央和国务院先后在《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》中指出了国土空间规划对“双碳”目标实现的重要意义。而“双碳”领域内“1+N”的政策体系也从不同方面指出了“双碳”目标实现对国土空间规划的要求（图1）。在“1+N”的政策体系中，能源领域要求实现能源的低碳转型，工业领域要求推动产业结构的优化升级，城乡建设领域要求建设低碳城市，交通领域要求构建便捷绿色的交通运输网络，生态领域则要求提高碳汇能力，以上要求的实现都离不开国土空间规划的指引。另一方面，在中华人民共和国自然资源部印发的《省级国土空间规划编制指南（试行）》和《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中，明确指出了“落实碳减排任务”“优化建设用地结构布局”“建设低碳城市”“发展公共交通”和“建设城市结构性绿地”的发展方向，这些发展方向的内涵与“双碳”目标实现的要求不谋而合。在中央层面，“双碳”目标实现的要求与国土空间规划编制的要求出现殊途同归的情况，这进一步夯实了在国土空间规划中融入“双碳”目标的政策基础。
图1 “双碳”目标融入国土空间规划立法的中央政策支持示意图

Fig. 1 Schematic diagram of centralized policy support for the integration of "dual-carbon" goals into territorial spatial planning legislation

1.2.2 “双碳”目标融入国土空间规划具备地方立法实践基础

根据本文统计，在目前已经先行先试出台的国土空间规划地方立法中，已经存在促进落实“双碳”目标实现的法律规定，“双碳”目标融入国土空间规划已经通过地方立法实践积累了一定的经验。如表1所示，在地方国土空间规划立法中通过强调保护森林、湿地等碳汇空间，为“双碳”目标的实现预留了空间基础。综合来看，现有的地方立法实践具有以下特点：第一，重视对碳汇用地的用途管制，强调碳汇空间“保护”存量，“禁止”减量。第二，尝试探索对山水林田湖草等“双碳”目标要素的一体规划一体保护。第三，由于上位立法并未明确国土空间规划立法对“双碳”目标的战略回应，下位立法对“双碳”的直接规范表达存在着合法性顾虑。
表1 地方国土空间规划立法中涉及“双碳”的立法实践

Table 1 Legislative practices related to "dual carbon" goals in local territorial spatial planning legislation

规定名称 规定内容
《大连市国土空间规划条例》 严格湿地用途管控；落实造林绿化指标，提高森林覆盖率和森林蓄积量
《宁波市国土空间规划条例》 任何组织或者个人不得违反规定侵占湿地、减少湿地保护面积、改变湿地用途；人民政府应当加强对森林生态空间的保护和管理
《南京市国土空间规划条例》 耕地以外的园地、林地、草地等其他农用地改变用途的，应当符合国土空间规划确定的主导用途；涉及占用林地、草地、湿地的，应当按照有关规定办理审批手续

1.2.3 “双碳”目标融入国土空间规划经过地方规划实践检验

在中央政策支持和地方立法先行探索的基础上，各省（自治区、直辖市）已公布的国土空间规划已经将“双碳”目标纳入其中。从目前已发布的2035年远景规划来看，绝大部分省（自治区、直辖市）已经在公布的国土空间规划中明确了“双碳”相关规划的实施路径（表2）。根据表2可知，“双碳”目标融入国土空间规划的地方规划实践主要围绕三个方向进行：第一，将“双碳”目标或者低碳发展理念纳入到规划远景目标当中，这种做法强化了“双碳”战略的目标引领作用，有利于“双碳”战略的整体贯彻。第二，明确碳源侧的控碳措施，围绕城建、交通和能源等领域提出控碳措施，为碳达峰目标的实现提供了清晰的现实路径。第三，在各省（自治区、直辖市）已公布的规划中，注重碳汇侧尤其是生态空间的保护和修复，通过促进生态碳汇和农业碳汇的增量，为碳中和目标的实现奠定了现实基础。总之，目前国土空间规划实践中“双碳”目标的融入已经比较成熟，需要通过“国土空间规划法”予以合法性确认。
表2 省级国土空间总体规划中“双碳”规划实践

Table 2 The practice of "dual-carbon" planning in provincial territorial spatial overall planning

省
（自治区、
直辖市）		 “双碳”相关规划的表述
河北 推动山水林田湖草系统修复，提高生态系统碳汇
山西 1. 规划目标：节约集约、绿色低碳的资源循环利用体系基本形成。2. 打造国家电力外送基地，构建清洁低碳、安全高效的现代电源供应体系
黑龙江 1. 建设绿色低碳城市，加强低碳交通系统建设。2. 构建绿色低碳导向的国土空间开发保护总体格局。3. 构建高固碳能力的网络化生态保护格局，增加农业碳汇。4. 推进城镇空间品质提升，构建低碳绿色的网络化布局
辽宁 1. 坚定不移走生态优先、绿色低碳高质量发展道路。2. 在资源型城市转型、老工业基地更新、绿色减碳等方面作出先行示范
吉林 1. 建设新能源产业示范基地、高载能产业绿色发展基地，助力碳达峰、碳中和。2. 围绕碳达峰和碳中和，大力发展风电光伏等清洁能源，构建多元能源供给体系
江苏 1. 发挥海洋“蓝碳”碳汇功能，增加森林碳汇，巩固提升自然生态系统碳汇能力。2. 推动重点行业节能、降碳、清洁生产水平大幅提升。3. 构建低碳安全、布局合理的能源保障体系
浙江 生态+碳汇，创新“两山转化”通道，推进共同富裕
安徽 1. 推动建设高效低碳的高质量发展安徽样板。2. 提高生态系统碳汇。3. 构建绿色低碳的能源网络
福建 1. 提升自然生态系统碳汇能力，增加森林绿碳，增加海洋蓝碳。2. 健全生态金融产品交易机制，推行“林业碳汇”“生态银行”等改革创新，健全碳交易市场。3. 建设绿色低碳城市
江西 1. 2035年规划目标：绿色低碳的资源利用体系基本建成。2. 提高生态系统碳汇能力，推进落实碳中和目标。3. 构建安全低碳清洁的能源设施网络
山东 1. 推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式，碳排放达峰后稳中有降，人与自然更加和谐。2. 推进绿色低碳高质量发展的先行区建设。3. 增强碳汇能力。4. 提升自然资源勘探开发和清洁低碳生产水平
河南 布局二氧化碳捕集利用与封存空间
湖北 提高生态系统碳汇能力，以三江沿线、四山屏障为重点区域提升林地碳汇，以江河湖库为重点区域提升湿地碳汇，推进江汉平原、鄂北岗地等地保护性耕作提升农业碳汇，实施岩溶区二氧化碳捕集利用与封存提升地质碳汇
湖南 1. 规划主题坚持节约集约、绿色低碳，严守资源底线。2. 提升生态系统碳汇能力，有效发挥森林、草原、湿地、土壤的固碳作用，推进循环低碳发展
广东 规划目标：节约集约、绿色低碳的资源循环利用体系基本形成
海南 1. 积极增加全域碳汇，建立差异化生态补偿机制。2. 推广绿色低碳的开发模式，严格控制碳排放，保护碳汇空间，提升碳汇能力
四川 1. 2025年规划目标：绿色低碳生产生活方式基本形成。2. 2035年规划目标：智慧低碳的生产生活方式全面确立。3. 以提升生态质量和碳汇功能为重点，加强森林生态系统保护
云南 提升重点生态系统功能，提升碳汇能力
贵州 1. 筑牢生态安全屏障，巩固提升固碳能力。2. 开展分区陆域植被系统固碳绩效评价，分区巩固提升陆域植被系统固碳能力
甘肃 1. 2035年建设目标：国家碳排放达峰目标任务全面落实。2. 构建绿色低碳、智慧共享的坚强智能电网。3. 逐步建立多元、低碳、安全、高效的能源供应体系
宁夏 1. 提升生态系统碳汇能力，优化生态系统碳汇空间布局结构，提升生态系统碳汇增量，实现全区2035年碳达峰后稳中有降。2. 建立低碳高效的能源供应设施体系，推进低碳能源供应设施建设
北京 1. 坚持低碳发展，建设低碳交通系统，推进经济社会绿色化、低碳化转型。深度挖掘产业结构、能源结构和功能结构调整的节能减碳潜力，以国际一流标准建设低碳城市。2. 提升城市系统碳汇能力，加强碳排放总量和强度控制。3. 发展循环低碳经济，推广清洁能源和农村各项设施低碳化、生态化处理方式
天津 立足我市“一基地三区”城市战略定位，以国家下达的碳排放强度和总量指标为指导，以实现双碳目标为契机，多策并举提升生态系统碳汇能力
上海 坚持绿色低碳发展，建设生态优先、绿色发展的碳中和示范区。努力探索将崇明岛、长兴岛、横沙岛分别打造成高水平的碳中和岛、低碳岛、零碳岛
重庆 1. 建设宜居适度的生活空间，坚持节约集约、绿色低碳。2. 构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系，推动能源综合高效利用。3. 扎实有效做好碳达峰、碳中和各项工作，增加生态系统碳汇，建设绿色低碳城市
但也需要注意的是，当下中国国土空间规划实践所呈现的样态是国土空间规划实践探索在前，国土空间规划立法巩固在后；地方立法先行先试在前，中央立法在后。由此有必要在未来“国土空间规划法”中对现行所有国土空间规划及其立法实践中成熟有效做法有所回应，否则，新法出台之日就是地方规划不得不调规之时。

2 国土空间规划立法中融入“双碳”目标的困境

2.1 系统融入与专项嵌入的模式选择困境

在立法思路上，“国土空间规划法”中的“双碳”规范表达存在两种模式选择。第一种是系统融入模式，即将“双碳”目标系统融入到“国土空间规划法”的每一章当中，并以适当方式融入相关专项规划当中。系统融入的规范表达方法要求在总则中做出原则性规定，设立和“双碳”相关的规划目标，分则中在各章提出落实性要求，将“双碳”战略按照规划主体、规划客体、规划内容和法律责任等要素融入到分则各章当中。虽然此规范表达方法有利于国土空间规划与“双碳”目标的紧密结合，但也会导致“双碳”规范过于冗余，甚至出现“双碳”规范在“国土空间规划法”中喧宾夺主的情况。
第二种是专项嵌入模式，即指制定国土空间开发利用碳达峰碳中和专项规划嵌入到专项规划一章之中。专项嵌入的规范表达方法要求设置碳达峰和碳中和的专项规划。虽然专项嵌入的规范表达方法有利于对症下药地解决国土空间治理中的碳治理问题，但由于专项嵌入的规范表达方法只针对要素进行规定，导致其规定方式缺乏整体性和逻辑性。具体而言，国土空间规划的五级三类体系如何与“双碳”专项规划做好衔接是专项嵌入模式的问题所在。从横向来看，“双碳”目标要求的控碳约束应当如何与“三区三线”进行衔接；“双碳”规划中的总体控碳指标落实到详细规划中的路径尚不清晰。从纵向来看，“双碳”相关规划逐级从国家级规划传导至县乡基层规划的技术路线和制度路径也有待厘清。

2.2 原则宣示与详细规定的详略选择困难

在立法方式上，“国土空间规划法”中的“双碳”规范表达也存在两种选择。第一种是原则宣示模式，包括仅在开篇立法目的中做出原则性宣示和在各章就各章内容进行原则性宣示。原则性宣示可以起到提纲挈领的作用，总揽国土空间规划工作的全局，为各地立法和规划实践既提供上位法依据，亦不干扰或限制发挥地方积极性。然而也不得不面临国土空间规划原则与“双碳”目标存在的矛盾，无助于具体规则的设计与执行。其一，“双碳”目标的约束性与城乡发展的扩张性之间存在空间冲突。“双碳”目标的约束性是指通过碳达峰和碳中和阶段的目标设计对碳源侧与碳汇测的指标约束，实现对碳排放的控制，其核心制度工具在于通过约束性指标促进发展方式的结构性转变，达到向高质量发展的良性转型。而城乡发展的扩张性是在经济社会发展过程中所体现出来的，其既包含了在空间上的范围扩展和在存量控制方面的提档升级，而在一定时期内，城乡发展需要的是建设目标，而不是约束性指标。为此，如何协调二者之间的关系成为国土空间规划立法是否引入“双碳”目标的重要考虑因素之一。其二，国土空间规划的周期性与“双碳”目标的阶段性存在时间冲突。结合当下国土空间规划实践，其周期大多以15年为期限，比如现已发布的省级国土空间规划的目标完成节点定在了2035年，而“双碳”目标分别包含了2030年前的碳达峰阶段和2060年前的碳中和阶段。由此不仅当前的国土空间规划如何同时适应碳达峰阶段和碳中和阶段的不同要求，在未来也需要思考下一阶段的国土空间规划如何与碳中和阶段以及“后碳中和”阶段衔接。为此，作为指导国土空间规划的法律原则如何拟定并协调此项冲突，亦是“双碳”能否作为原则写入国土空间规划立法的制约因素。
第二种是详细规定模式。详细规定要求在“国土空间规划法”各章中对“双碳”目标的实现路径做出详细规划。从积极方面看，确立详细的实施规范有利于提高“双碳”相关规划的可操作性；但从消极方面看，确立详细的实施规范也会导致“国土空间规划法”缺乏针对性，出现法律规则之间的重复与冗余。从中央的顶层设计来看，“双碳”战略本身具有较为完整的制度体系，但是该制度体系并未完全反映在规划层面。从地方的国土空间规划实践层面来看，第一，地方规划存在重视碳汇而轻视碳源的问题，地方规划普遍强调提高生态系统碳汇能力，但是并没有从城建、交通和能源等领域提出足够的控碳措施，而建设用地扩张是土地利用碳排放的重要原因[19]；第二，虽然部分省（自治区、直辖市）在规划和实践中提出了碳汇修复、碳交易与碳排放评价等制度，但是以上制度却存在各自为政的情况，并未形成一个功能互补、逻辑自洽的制度体系；第三，“双碳”专项规划受制于立法模式和制度定位问题，如何与各专项规划相衔接也需做出清晰的安排。

2.3 “双碳”目标融入“国土空间规划法”路径尚待厘清

2.3.1 “国土空间规划法”程序性规范属性对“双碳”目标实质性内容的排斥

根据目前国土空间规划立法的工作进展，在以基本法模式下所呈现出法律文本样态是以总则为引领，以国土空间规划的编制、实施、监督管理和法律责任等程序性规范而展示出来。而无论是关于五级三类实体性国土空间规划内容表达，还是不同层级不同类别的国土空间规划功能传导机制尚停留在技术研究层面，以至于无法体现在制度当中。由此，如前文所述，“双碳”目标融入国土空间规划立法，不仅需要原则性的表述，也需要在具体制度中予以体现，这些都体现为实体性规范。因此，“双碳”目标专项规划在当前的国土空间规划立法中的程序性规范属性下，难以融入其中。

2.3.2 “国土空间规划法”中行政管理事权配置与“双碳”目标方案存在冲突

将“双碳”目标融入“国土空间规划法”过程中，如何合理配置相关行政主体的事权，是否对国土空间规划管理产生干扰，是必须考虑的问题。根据《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和国务院《2030年前碳达峰行动方案》，“双碳”目标涉及的行政部门众多，尤其是以发展改革部门牵头，生态环境、工信、城乡建设、交通运输、自然资源等部门分工行动。而国土空间规划立法则是要求在自然资源部门的统筹之下，与发展改革、城乡建设、生态环境及各专项规划相关部门协同实现“多规合一”。由此，产生了三方面亟需协调的关系问题，一是曾经承担主体功能区规划且现具体主持“双碳”目标行动的发展改革部门在自然资源部门主导的国土空间规划工作中应当发挥怎样的作用。二是直接领导应对气候变化和碳排放领域相关工作且主导生态环境分区管控的生态环境部门，需要在哪些方面协同国土空间规划的实施。三是城乡建设、交通、工信等需要在其本部门职责内添附约束性规划内容的部门，如何调动其参与国土空间规划编制、实施和监督的积极性。

2.3.3 促进型立法的基本定位如何设置法律责任

通过“国土空间规划法”落实“双碳”目标，需要调动“政府—市场—公民”多方主体发挥自身的积极性和能动性。因此，相比于强调“命令—服从”和“违法—惩罚”的管理型立法，相关条款的拟定宜采用“倡导—参与—激励”的促进型立法定位。由此“国土空间规划法”中的法律责任不宜过于严苛。其一，对于政府行政活动，国土空间规划法律责任应当侧重对其编制规划的科学性、实施规划的全面性和修订规划的严谨性做出警示，而对“双碳”目标的相关规范是否设计义务条款并联结至法律责任尚存疑虑。其二，对于市场主体活动，无论是碳源侧的产业转型还是碳汇侧的生态保护，而具体实施都需要遵循市场经济的运行规律，将市场主体主观恶性不大、并未造成严重后果的行为纳入到了容错纠错的范畴当中是否会纵容产业行业无视本法律则是值得警惕的。其三，“双碳”专项规划同样会影响到市民社会生活的再适应问题，“国土空间规划法”立法需要考虑如何在保障市民公众参与权利的同时，要求其承担相应义务。

2.3.4 “国土空间规划法”如何与其他“双碳”相关立法衔接

“双碳”目标作为中国生态文明建设的重要任务之一，其于包括“国土空间规划法”在内的诸多自然资源、生态环境、能源等相关立法中皆有所体现。囿于立法目的与立法时机，现有的碳减排相关立法缺乏对碳达峰碳中和愿景的统筹考虑[20]。由此融入了“双碳”目标的“国土空间规划法”，应当从何维度与生态环境和自然资源相关立法相衔接与适应，并共同构筑起生态文明四梁八柱以及“双碳”目标的法律制度体系，即如何定位“国土空间规划法”本身与整个“双碳”相关法律体系关系，是一个需要理顺的问题。其中，“国土空间规划法”一是需要考量如何与能源领域立法相衔接。中国能源领域的主要立法有《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国可再生能源法》，以及正在征求意见的“能源法”，因为作为节能减排工作的重要抓手，“双碳”国土空间规划需要在能源立法中得到回应。二是需要考量“国土空间规划法”如何与“生态环境法典”编纂工作相一致，尤其是需要处理好环境影响评价制度、生态环境分区管控制度以及绿色低碳发展编的关系。

3 国土空间规划立法中“双碳”规范表达的制度建构

3.1 坚持“系统融入+专项嵌入”结合的立法思路

在立法思路上，应当坚持“系统融入+专项嵌入”的立法思路。第一，系统融入的立法思路解决的是立法的逻辑性问题，将“双碳”目标系统融入“国土空间规划法”中，既有利于阐明两者结合的必要性，回应“双碳”目标融入“国土空间规划法”的理论范式，又有利于为具体的制度设计提供立法基础。第二，专项嵌入的立法思路解决的是立法的可操作性问题，聚焦“双碳”目标形成专门的“双碳”专项规划，体现在“国土空间规划法”当中，其规范表现为或以专条的形式出现在专项规划条文群中，或以专项命名的方式确立“双碳”专项规划的合法性地位。第三，要将系统融入与专项嵌入的立法思路相结合，系统融入的立法思路提供制度框架，专项嵌入的立法思路提供制度路径，有利于形成逻辑一致、具体可行的制度体系。
为此，在“国土空间规划法”中的“双碳”规范不仅要以原则宣示的方式存在，还应有制度路径确保其融入。这种制度定位包括以下两个层面：第一是在总则和各章中对“双碳”目标的直接回应，其具体体现为法律原则与规划目标，应当在分则各章明确“双碳”目标为法律原则，同时将“双碳”目标的实现确定为长远的规划目标。第二是建立“双碳”专项规划，该专项规划主要是服务于“双碳”规划目标和法律原则的落实，该专项规划应当从技术的角度出发，在以监管执法保证碳数据质量合规的基础上[21]，通过碳核算、碳捕捉、碳封存、碳交易、碳补偿等技术标准和制度工具来确保各领域内“双碳”目标得以落实。

3.2 坚持“原则宣示+详细规定”并重的立法方式

在立法方式上，应当坚持“原则宣示+详细规定”的立法方式。首先，明确优化国土空间格局促进低碳发展的基本原则，确立以“双碳”目标指导国土空间规划的时空协调原则。其中在时间层面，结合“双碳”目标属于长期发展目标的定位，应当根据“双碳”目标指导为期15年的城市发展规划。在“国土空间规划法”中应确立城市规划的阶段性原则，具体体现在“双碳”规划层面就是应当在城市规划中分别确立碳达峰、碳中和、“后碳中和”三个阶段。其中碳达峰阶段强调在控碳的基础上推动经济的发展，碳中和阶段强调产业转型和碳汇能力的提升，后碳中和阶段强调在新兴产业的基础上通过稳定的碳增汇巩固碳中和行动成果。同时鼓励因城施策，根据“双碳”目标的实现进程来划分城市发展阶段，在结合城市发展实际的基础上有效推动“双碳”规划与规划相结合。在空间层面，国土空间的分配既包括碳源用地与碳汇用地的分配，又包括新兴绿色环保产业用地与传统工业用地的分配。因此，“国土空间规划法”中通过用途管制和生态修复的制度工具落实“双碳”目标，其实施体现在两个方面：第一是对碳源用地进行限制，第二是保护和增加碳汇用地。这意味着城市扩张与“双碳”目标实现之间的冲突存在调和的空间，即增加城市的绿色空间。增加绿色空间，一方面要求发展新型绿色产业，构建绿色的基础设施体系，控制城市碳源；另一方面要求增加城市的碳汇用地，建设生态宜居的绿色城市，确保碳增汇。
其次，建立专门的“双碳”专项空间规划制度。在规划内容上，应当以“碳约束”为引领，构建起逻辑自洽、功能互补的制度体系（图2）。该制度体系包括以下四个方面，以“双评价”为前提，以“三区三线”划定为基础，以各领域规划为路径，以规范体系为保障，重点加强碳源侧的控碳措施，为“双碳”目标实现提供清晰的制度路径。
图2 国土空间规划制度吸纳“双碳”目标逻辑体系

Fig. 2 Logic structure of the territorial spatial planning system to incorporate the "dual-carbon" goals

最后，以“区域—要素”为引领统筹“双碳”专项规划与其他规划的衔接。第一，根据区域治理责任的传导确保“双碳”规划与五级规划之间的衔接。区域型国土空间强调从治理责任的主体角度来考察国土空间，其对应的是行政主体的治理责任，这种责任就包括上级管理单位将国土空间开发保护的相关任务通过规划传导等手段落实到下级管理单位[22]。碳排放作为国土空间中的一种要素，应当依据该要素的分布来划定区域的主体功能区，而后上级管理单位要将规划层层传导至下级管理单位，在传导的过程中，碳排放这项要素自然也随着区域规划和治理责任的传导被层层分给各级规划，以此来实现“双碳”规划与五级规划之间的衔接。第二，根据要素在区域内的合理配置确保“双碳”规划与三类规划之间的衔接。要素型国土空间强调从具体功能的载体角度来考察国土空间，其对应的是区域内资源的合理利用，这种合理利用包括以名录、指标等形式对区域进行分区管理[23]，确保要素的合理配置。在主体功能区划定以后，应当根据规划的类别来引导碳排放要素的合理配置，总体规划为配置的指标，详细规划为配置的路径，专项规划为配置的重点领域，以三类规划为依托推动“双碳”规划的落实，同时也确保了“双碳”规划与三类规划之间的顺畅衔接。

3.3 明晰“双碳”目标融入“国土空间规划法”的路径

3.3.1 以程序性和实体性相结合的“国土空间规划法”制度体系吸纳“双碳”目标

将“国土空间规划法”定位为程序性规范，只不过是单纯将技术路线和编制规程法制化，无助于将国土空间规划法律的原则理念、制度工具、法律效力传导至规划实践之中。为此，应当建立以程序性和实体性相结合的“国土空间规划法”制度体系，此处限于主题不予冗述。聚焦至如何吸纳“双碳”目标，在程序性规范层面，在国土空间规划编制审批时，需要考量对碳源侧的碳排放进行核算，并对碳汇侧的碳补偿能力进行测算；在国土空间规划实施监督时，要根据国土空间用途管制的相关规定，对碳源用地的边界和碳汇用地的用途进行严格管制，对于可以修复的碳汇用地可以编制生态修复专项规划。
在实体性规范层面，一是将碳评价纳入“双评价”体系之中，在环境资源承载力评价中，对碳源侧的碳承载压力和碳汇侧的碳承载支持力进行评估；在国土空间开发适宜性评价中，对碳源功能和碳汇功能的土地分别进行适宜性评价。二是根据“双碳”目标来优化“三区三线”的划定，通过优先划定生态保护红线提高生态系统的碳汇能力；通过划定永久基本农田确保农业增汇；通过从控碳的角度出发划定城镇开发边界并对其城乡碳增量进行刚性空间管控。三是要根据“双碳”目标优化各领域规划，尤其是从碳源侧提出完善的控碳措施，要从建筑、交通、产业用地结构和基础设施体系出发，通过创新驱动绿色产业发展实现产业升级和绿色改造的平衡[24]，同时在聚居地建设结构性绿地，确保城市绿地具有一定的碳承载支持力。

3.3.2 以“行政协同配合”完善事权配置

首先，根据《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》和《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划在国家规划体系中发挥着基础性作用。自然资源部门和发展改革部门应当在中央和地方人民政府的统一领导下，充分发挥发展改革部门在国家发展规划和“双碳”行动中的引领作用，强调自然资源部门编制国土空间规划，为国家发展规划落地实施提供空间保障。其次，要明确自然资源部门对于“双碳”专项规划的编制责任，各级规划与自然资源部门作为各地的规划编制主体，提高国土空间规划对“双碳”目标的针对性和具体性，同时生态环境部门负有应对气候变化和落实“双碳”目标的职责，要在“双碳”专项规划的编制和实施中发挥主体作用。最后，要以“事权协同”“权责一致”“一岗双责”为原则来完善相关专项规划领域事权的配置。建立起与事权相对应的追责机制，防止推诿卸责的情况出现。

3.3.3 完善“双碳”目标在“国土空间规划法”法律责任中的规范表达

首先，在国家行政机关及其工作人员的法律责任设置方面。（1）在实体层面，既要区分落实国家重大战略不利的政治责任和违反“国土空间规划法”所设定的相关保障“双碳”目标得以落实执行义务的法律责任，还需要强调通过责任设置明确相关主体在国土空间规划编制、实施和修改环节中，对“双碳”相关要素和相关区域所应尽到的注意义务与审慎义务。（2）在程序层面，建立与中央生态环保督察制度、国家土地督察制度、党政领导干部生态环境损害责任追究制度、领导干部自然资源资产离任审计制度相衔接的问责程序，通过引致条款，实现精准问责的纠错机制，要根据“双碳”目标下国土空间规划所涉及的不同领域主体责任进行精准分析落实责任[25]。其次，对于市场主体和个人遵守国土空间规划义务的法律责任设置方面，既要防止相关国土空间开发利用行为造成碳汇空间的不必要减损，也要通过确立“首违不罚”的容错型法律责任承担方式保护市场主体参与营商活动，主动降低碳排放的积极性。如行为人的面向空间的碳排放行为或国土空间不当利用行为，虽然对减碳控碳工作产生一定影响，但情节并未严重危害社会公共利益和公民合法权益的，可以通过“首违不罚”的方式营造良好的营商环境[26]，助力经济发展向高质量转型。

3.3.4 统筹“国土空间规划法”和“双碳”相关立法的规范协调

首先，在国土空间规划与能源规划相衔接方面。在能源法领域，应当充分发挥“双碳”目标的杠杆作用；在基础设施布局，地上地下空间协同规划；工业产业空间分布等方面，建立法律政策标准的协调统一。确保总体规划与专项规划、“双碳”规划与能源规划间适应国家能源发展需要，保障国家能源安全，促进中国能源消费结构转型。
其次，在做好与生态环境法典编纂工作相衔接方面。第一，需要与生态环境法典中的基本制度相衔接。（1）与环境保护规划相衔接，通过协调工作机制编制程序，将国土空间规划与生态环境保护规划在时间空间上相统一。（2）与规划环境影响评价相衔接，其中既需要做好规划环境影响评价与国土空间规划的衔接机制，还需探索国土空间规划、园区环评、建设项目环评协调互认、打通行政审批流程，为经济高绿色发展和高质量发展提供制度保障。（3）与生态环境分区管控相衔接，这就要求处理好“三区三线”和“三线一单”，特别是生态保护红线相关工作的协调统一[27]。应当做到生态环境分区管控与国土空间规划的区域功能设置协调一致，建立编制会商机制，实施沟通机制和冲突解决机制。第二，做好与低碳发展编的衔接。（1）和推动碳达峰碳中和条款，特别是节能减排规划条款的协调一致，要确保碳汇认购、碳交易市场和绿色金融等规范能够服务于“双碳”专项规划，还要突出科技的指导作用，建立起以碳收支核算体系为代表的技术标准体系，服务于“双碳”专项规划的落实。（2）与循环经济促进制度、清洁生产促进制度相衔接，总结现有立法中产业布局空间保障等方面现已取得的制度成效，检视在资源再生综合利用领域所存在空间性质认定不清、规划执行不利等方面的问题，为促进低碳循环发展提供空间法治保障。

4 结论

尽管“双碳”目标融入国土空间规划的技术路线日臻成熟，然而“国土空间规划法”的立法进程还需要破解诸多堵点难点，以至于“‘双碳’目标如何写入‘国土空间规划法’”亦停留在正当性的学术论证阶段。作为对立法前景的展望，可以预设三种方案：方案一是确立“程序性规则”+“实体性规则”的立法体例，专节规定专项规划的具体内容，为国土空间“双碳”专项规划设置专门条文。方案二是设计规定“五级三类”的国土空间规划体系的若干条文，对专项规划做专条设计，其中以“概括+列举”的表述方式，明确国土空间“双碳”专项规划作为独立专项规划的名称和地位。方案三是仅在总则的基本原则表述中，提出“促进低碳循环发展”等与实现“双碳”目标具有直接关联性的文字表达，为业已实施或正在编制的各地国土空间规划的控碳内容提供来自上位法原则性和合法性的宏观支持。至于最终立法机关采取何种方案，还需要综合中央战略部署方向和经济社会发展趋势，通过为“国土空间规划法”立法内容做“加法”的方式，为经济高质量发展转型面临的挑战做“减法”。

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