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2025 , Vol. 40 >Issue 1: 58 - 73

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250104

研究综述

走向可持续更新：英国城市更新法规体系演进脉络、逻辑和启示

  • 林赛南 ,
  • 唐萧萧
展开
  • 武汉大学城市设计学院，湖北省人居环境工程技术研究中心，武汉 430072

林赛南（1987-），女，浙江永嘉人，博士，副教授，博士生导师，研究方向为城市地理、人口流动与城镇化。E-mail:

收稿日期: 2024-07-08

  修回日期: 2024-10-10

  网络出版日期: 2024-12-26

基金资助

国家自然科学基金项目(42171205)

国家自然科学基金项目(42471276)

收起

Towards sustainable regeneration: The evolution, logic, and implications of the UK's urban regeneration legislation

  • LIN Sai-nan ,
  • TANG Xiao-xiao
Expand
  • School of Urban Design, Wuhan University, Hubei Habitat Environment Research Centre of Engineering and Technology, Wuhan 430072, China

Received date: 2024-07-08

  Revised date: 2024-10-10

  Online published: 2024-12-26

Fold

摘要

城市更新作为中国存量转型时期的重要战略，需要完整的法规体系支撑更新行动的有序开展。英国城市更新有较长的历史进程，能够为中国提供镜鉴。基于历史制度主义理论框架，参考英国政府官方网站发布的第一手资料，对20世纪60年代以来英国城市更新法规体系的历史脉络进行了梳理，剖析其变迁背后的结构、历史、行动者逻辑。最后立足中国发展目标，提出完善城市更新体系的建议：完善“主干法+配套法”的更新法律体系，将可持续发展纳入政策顶层设计，更新模式转向“有为政府，多方参与”，鼓励以社区为核心的可持续微更新。与英国相比，中国在制度、公共利益和资金模式等方面具有特殊性，吸收国际经验，对完善和创新面向可持续更新的法规体系具有重要意义。

关键词： 城市更新; 城市更新法规; 英国; 国际经验; 历史制度主义; 可持续更新

本文引用格式

林赛南 , 唐萧萧 . 走向可持续更新：英国城市更新法规体系演进脉络、逻辑和启示[J]. 自然资源学报, 2025 , 40(1) : 58 -73 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250104

Abstract

Urban regeneration, as a crucial strategy during China's stock transformation period, requires a comprehensive legislative framework to support its orderly implementation. The United Kingdom has developed a well-established urban regeneration system with extensive practical experience, which serves as a valuable reference. This study, framed within the context of historical institutionalism, examines the historical evolution of the UK's urban regeneration legal framework since the 1960s, analyzing the underlying structures, historical developments, and stakeholders' logics, based on primary data from official UK government sources. Ultimately, with a focus on China's development goals, this study proposes strategies to improve China's urban regeneration system: establishing a "core law+supplementary regulations" framework, incorporating equity and sustainable development into policy design, transitioning to a model of "proactive government with multi-stakeholder participation," and promoting community-centered, sustainable micro-regeneration. Compared to the UK, China exhibits unique characteristics in its institutions, public interests, and funding models. By assimilating international experiences, refining and innovating legislative frameworks tailored toward sustainable renewal holds significant implications.

Key words： urban regeneration; urban regeneration legislation; the United Kingdom; international experience; historical institutionalism; sustainable regeneration

城市更新是进入城市化后期的必经阶段。经过四十年的快速发展，中国城镇化进入“下半场”，过去以增量扩张为特点的城市建设进程速度变缓，城市进入存量提升的转型期。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确“实施城市更新行动”，标志城市更新成为推动城市高质量发展、实现以人为本的新型城镇化的重要战略。在新型城镇化阶段，如何通过城市可持续更新实现城市的集约型内涵式发展，满足居民日益增长的美好生活需求，成为学界和实践界的重要议题。
与增量发展时期大量的实践相比，中国相关法规体系建设相对滞后，在中央层面对城市更新仅有原则性的法律规定和政策指引。在地方实践上，目前已有部分地区开展了城市更新制度探索，截至2024年共有33个城市出台地方性法规文件，如北京、成都、重庆、大连、东莞、福州、广州等，对城市更新的工作机制、技术体系、实施保障、法律责任等进行了明确[1]。面对存量转型时期城市更新中的复杂问题和不确定性，当下法规体系的不适应性逐渐显露出来，导致城市更新地方实践进度不一、相关制度体系不清晰、更新规划合法性不足等问题，成为制约推进可持续城市更新的深层障碍。
国外的经验表明，城市更新是一项复杂的系统工程，需要完善的法规体系支撑。英国是最早进行城市更新的国家之一，其历程贯穿20世纪以来多个历史阶段，特别是1990s后与可持续发展目标相结合，城市更新逐渐成为实现社会、环境和经济综合发展的重要策略。与其他国家相比，英国城市更新的政策演进更为全面和系统化，形成了完整的制度体系，积累了丰富的实践经验。相比于美国强调市场导向和经济效益、德国重视社区稳定性和社会治理、日本聚焦住宅更新和经济振兴，英国的城市更新更加兼顾综合协调。虽然中国的制度、文化和发展阶段与英国有较大差异，不可照搬其经验，但英国城市更新平衡发展的理念契合了中国在存量更新复杂背景下对可持续和包容性发展目标的追求。
现有对英国城市更新的相关研究较多，主要集中在以下几个方面：一是从历史脉络或城市更新内涵演替的角度出发，总结英国城市更新的发展进程、政策实践效果和发展趋势[2⇓⇓-5]；二是对英国城市更新具体方法的介绍，包括多方参与的更新治理路径[6]、实施过程中的政策工具[7,8]、更新计划体系等几个方面[9]；三是介绍英国城市更新的典型个案，提炼其更新模式与方法[10,11]。然而，对一个国家的经验引介需要对其进行仔细甄别与本土化考量。目前对英国城市更新的相关研究停留在制度演变过程的总结和相关经验的介绍，较少从理论视角展开中英两国的比较研究，且现有研究的数据多停留在2015年之前，难以把握英国城市更新历程的全貌。因此，本文基于历史制度主义理论，剖析1960s以来英国城市更新法规体系的演进过程，分析其如何在历史—结构—行动者逻辑下形成特定的更新路径，提出批判性思考和经验总结。最后比较分析中英两国的共同特性，在此基础上提出政策建议，以期对中国存量更新时期法律法规的制定以及相关体制机制的建设提供参考和借鉴。

1 研究方法与数据来源

1.1 理论基础

历史制度主义形成于20世纪80年代，是新制度主义的一个重要流派。历史制度主义作为一种中层理论，能够架通宏观历史环境和微观行为主体之间的桥梁，透视历史、制度、行为之间的复杂关系和影响因素，从而为制度变迁分析提供了全新的理论视角[12]。历史制度主义存在历史和结构两大分析范式。在历史逻辑上，历史制度主义认为制度在时间序列通过路径依赖保持平衡，但是周期性的危机或者说关键节点会打破这样的平衡。在结构逻辑上，历史制度主义强调宏观历史环境、外部环境、制度设计和行为主体之间的互动关系[13]。
近年来，随着对城市政策研究的重视日益增加，历史制度主义作为一种分析方法逐渐进入城市研究视野，为制度变迁和城市比较研究提供了更为精准的解释框架[14]。在城市研究领域，已有研究运用历史制度主义分析范式考察了规划制度[15]、土地制度[16]、交通制度[17]等相关制度的演进脉络，揭示了其内在逻辑、存在问题和未来发展途径。此外，一些学者已经开始将历史制度主义理论框架运用在城市更新领域中，分析了不同地区城市更新相关制度的演进及实践效果[18,19]。
城市更新制度体系的构建是一个漫长的历史过程，历史制度主义的分析框架具有较强的适用性，能够更加深刻地理解英国城市更新的演进规律、演进特征、潜在问题和未来趋势。同时，为了构建中英两国之间具有可比性的分析框架，借鉴刘迪等[20]的研究，将中观层面的制度设计划分为法规体系、规划体系、计划体系、运作体系。其中法规体系是其他三个体系的基石，由各级法律、法规、章程和政策组成，是本文的研究重点。基于历史制度主义的研究视角，在纵向上解析英国城市更新法制政策体系的演进过程与逻辑，在横向上进一步比较中英两国城市更新发展前景和路径，有助于更好地理解英国城市更新的全貌，汲取其中有用的、重要的理论和实践经验进行借鉴（图1）。
图1 英国城市更新法规体系演进的研究框架

Fig. 1 A research framework for the evolution of the legal system of urban regeneration in the UK

1.2 数据来源

本文通过归纳总结、对比分析等方法，对英国城市更新的相关文献和资料进行深入挖掘和分析探讨，总结了英国城市更新法规体系的历史演进历程、逻辑、经验和潜在问题。研究高度重视数据可信度，资料均来源于英国政府官网发布的法律法规、政策文件、行动计划、指南等第一手资料（表1）。在历史演进历程方面，通过总结《内城地区法》等一般公共法律中涉及城市更新的内容，以及《内城政策》《地方发展白皮书》《振兴英国白皮书》等相关政策文件，从时间序列透视英国城市更新法规体系的演进，对英国城市更新政策做了介绍与评述。最后基于历史制度主义的分析框架分析了英国城市更新的演进逻辑，比较了中英两国城市更新发展前景和路径的异同，总结了相关经验和潜在问题，并提出相应的政策建议。
表1 与英国城市更新相关的研究资料出处

Table 1 Data sources related to urban regeneration in the UK

法律和文件 年份 与城市更新相关的内容
《内城政策》 1977年颁布 关注内城问题，强调建立政府与私人部门、社区之间的合作关系
《内城地区法》 1978年颁布
《地方政府、规划和土地法案》 1980年颁布 放松政府管制，支持私人部门参与城市更新
《住宅及规划法》 1986年颁布
《地方政府与住房法》 1989年颁布
《城乡规划法》 1990年修订 下放更多权力至地方政府，为竞争性招标政策打下基础
《让英国团结起来》《区域发展机构法案》 1998年颁布 在区域层面整合现有更新政策，更加关注社会排斥问题
《国家邻里复兴战略》 2001年颁布 在地方层面通过多方参与城市更新解决社会排斥问题
《可持续社区规划》 2003年颁布
《地方民主、经济发展和建设法案》 2009年颁布
《地方发展白皮书》 2010年颁布 引入邻里规划，社区成为解决城市问题的重要单元
《地方主义法案》 2011年颁布
《国家规划政策框架》 2012年颁布
《城市和地方政府权力下放法》 2016年颁布 进一步权力下放
《邻里规划法案》 2017年颁布
《振兴英国白皮书》 2022年颁布 进一步改革规划体系
《振兴与更新法令》 2023年颁布

注：资料来源于英国政府官网，由作者整理。

2 英国城市更新法规体系演进脉络

2.1 20世纪70年代以前：针对内城问题的更新立法

在20世纪60年代末之前，英国城市政策的主要目的是对物质环境进行再开发，城市政策更加贴近住房政策，主要的行动是清除贫民窟、对第二次世界大战（以下简称“二战”）后受损严重的城市进行住房再开发和建设新城[21]。到1960s后期，因人口的过度疏散导致的内城衰退问题和种族问题开始凸显，“对城市贫困的再发现”促使英国政府在1970s制定一套完整的福利性政策，通过对贫困地区的物质性更新来提升社区自主能力和公共服务[21]。
1977年发布的城市白皮书《内城政策》（A Policy for the Inner Cities）标志着英国政府对城市问题的看法开始转变。白皮书提出城市的衰败和贫困是由于低福利、城乡人口转移、物质环境衰败等多种因素造成的，在补救措施中强调城市政策的制定以及经济因素的重要作用，建议中央政府与地方政府、私营部门等展开合作并组建内城伙伴关系（Inner City Partnerships）[22]。次年英国政府发布《内城地区法》（Inner Urban Areas Act），赋予有严重内城问题的地方当局更多权力，允许其划定改善区（Improvement Area），为企业提供贷款以改善区内环境、公共服务和建筑。同时，该法案将英国最衰落的7个地区纳入内城伙伴关系，允许其为中央指定特别区域（Special Area）内的具体工程、公司和个人提供贷款和补助，以实现内城的经济复苏[23]。

2.2 20世纪80年代：推动以市场为主导的更新立法

1970s后英国经济陷入“滞涨”，城市衰退严重。1979年保守党上台后推行新自由主义，将市场视为解决问题的最佳途径，认为当前的问题在于国家的干预过多以及对自由市场的限制。在城市更新政策上，这一时期主要特点是：提高私人部门的地位，房地产驱动的更新和重视中小企业的作用[24]。
1980年英国政府发布《地方政府、规划和土地法案》（Local Government, Planning and Land Act），确定了城市开发公司（Urban Development Corporations）的法定地位。城市开发公司是一个法人团体，作为官方或半官方机构在中央指定的城市开发区中有获取、管理和开发土地等权力，通过为私人部门提供有利条件和市场化的公私合作来实现城市开发区的更新[25]。企业区（Enterprise Zones）也起源于该法案，通过如减免税收、简化规划程序、加快政府相关业务进度等特殊激励政策来吸引中小企业入驻，从而实现区域的更新与经济增长[26]。

2.3 20世纪90年代：推进公—私—社区的三方合作的更新立法

1980s的城市更新政策虽然在一定程度上刺激了衰落地区的发展，但是政策碎片化、社区排斥现象加剧等问题促使英国政府在1990s重新调整城市更新政策。这一时期开始关注城市更新政策的可持续性和整体性，多部门合作开始涌现[27]，同时重新确立地方政府和社区的地位，社区的回归也被视为1990s的主要成功之处[21]。
1990年英国政府修订《城乡规划法》，将郡一级的规划权力下放到地方政府，形成了双轨制的规划体系，地方政府的权力进一步扩大，为后续的改革奠定了基础。这个时期英国城市更新政策的目标之一是增强城市的竞争力，为人们提供高质量的就业、生活和物质环境[28]，出现了一大批竞争性的城市更新政策，标志性的主要有城市挑战计划（City Challenge Projects）和单一更新预算（Single Regeneration Budget）。
城市挑战计划于1990年提出，强调地方政府在更新中的作用，竞标主体必须是多部门组成的合作伙伴。城市挑战计划是中央政府竞争性招标设想下的第一个实验型政策[28]。单一更新预算于1994年出台，将20个分属于5个不同部门的计划项目整合在环境事务部（Department of the Environment）下[29]，旨在建立地方层面的公—私—社区合作关系，强调在更新过程中利用地方的企业、志愿部门和社区的资源、人才、经验。

2.4 20世纪90年代末至21世纪初：以社区为核心的更新立法

1997年新工党上台后提出城市复兴（Urban Renaissance）的愿景，将解决社会排斥问题作为其政策重点，通过市场和政府结合的“第三条道路”（Third Way），同时提升公民权利、促进民主更新和提高社区参与度，从而实现城市的更新[30]。
1998年英国政府成立社会排斥部（Social Exclusion Unit）并发表白皮书《让英国团结起来》（Bringing Britain Together），书中对之前的城市更新政策提出了批评，认为其过于重视物质更新而忽略了社会问题，且各种政策之间缺乏整合。1998年英国政府出台《区域发展机构法案》（Regional Development Agencies Act）成立区域发展机构，意在通过区域战略整合各部门和政策，统领地方的城市更新行动[31]。
新工党将社区视为英国城市成功复兴的核心，强调社区的积极参与和可持续发展[32]。2001年《国家邻里复兴战略》（National Strategy for Neighbourhood Renewal）是新工党在地方一级解决社区排斥问题的重要战略。战略提出设立地方战略合作组织（Local Strategic Partnerships），在地方层面建立公共部门、私人部门、志愿团体和社区部门之间的合作关系[33]。针对社区在未来10~15年内面临的住房问题，英国政府在2003年《可持续社区规划》（The Sustainable Communities Plan）中提出探路者计划（Pathfinder Projects），通过合作伙伴投资和公共投资对于住房需求低、空置率高的衰败地区实施更新[34]。2009年《地方民主、经济发展和建设法案》（Local Democracy，Economic Development and Construction Act）强调地方政府促进社会参与的责任，以法律的形式保障市民和公共机构参与地方和区域发展事务的权力。

2.5 2010年至今：地方主义回归下的进一步法制改革

2007年金融危机席卷全球，面对政府财政的结构赤字，英国政府进行了系统性改革：一方面通过公共投资刺激私人部门参与，另一方面进一步分权，取消区域层面的规划，强调地方政府、社区的自主性。
2010年英国政府发布《地方发展白皮书》（Local Growth White Paper），提出成立地方企业合作组织（Local Enterprise Partnerships）取代原新工党的区域发展机构，在地方政府和企业之间构建合作关系[35]。2011年《地方主义法案》（Localism Act）和2012年《国家规划政策框架》（National Planning Policy Framework）对英国的规划体系进行了改革，废除区域规划的同时引入社区一级的邻里规划，允许教区委员会和社区团体（称为邻里论坛）制定邻里发展规划，赋予社区、第三方组织自主决策权，减少了中央政府的干预，确保更多有关住房和规划的决策由当地做出[36,37]。2016年新政府上台进一步强调分权。2016年《城市和地方政府权力下放法》（Cities and Local Government Devolution Act）的出台，扩大了地方当局的法定职能（此前局限于经济发展和更新）。2017年《邻里规划法案》（Neighbourhood Planning Act）对邻里规划的申请、审批、修改和土地利用等进行详细的阐述。
2022年《振兴英国白皮书》（Levelling Up White Paper）和2023年《振兴与更新法令》（Levelling-up and Regeneration Act）对英国的城乡规划体系做出重大改革。英国政府建立了振兴、住房和社区部门（Department for Levelling Up，Housing and Communities）取代住房、社区和地方政府部（Ministry of Housing，Communities and Local Government）以加强中央和地方的合作[38]。《振兴与更新法令》通过规划体系改革加强了中央政府和社区两个层级的权力，同时简化规划审批流程以支持地方复兴[39]（表2）。
表2 英国城市更新法规演进脉络

Table 2 The evolution of urban regeneration law in the UK

1970s前 1980s 1990s 1990s至21世纪初 2010年至今
社会背景 战后住房重建；全球移民浪潮带来严重的社会问题 英国经济陷入低迷，城市衰退严重；执政党推行新自由主义 全球城市竞争激烈；反思自上而下的城市更新政策，重新调整城市政策 解决前一阶段遗留问题；注重提升城市的竞争力和更新的可持续性 全球经济衰退和财政赤字；推行地方主义和分权化
更新目的 城市中心再开发；战后房荒；内城问题 解决失业问题；提振城市经济 关注被排斥社区；建立多部门合作关系；提升城市竞争力 解决社会排斥问题；城市复兴；注重可持续性 放权地方政府和社区；重视英国区域不平等问题
法规体系 •内城政策
•内城地区法
 •地方政府、规划和土地法案
•住宅及规划法
•地方政府与住房法		 •城乡规划法 •让英国团结起来
•区域发展机构法案
•国家邻里复兴战略
•可持续社区规划
•地方民主、经济发展和建设法案		 •地方发展白皮书
•地方主义法案
•国家规划政策框架
•城市和地方政府权力下放法
•邻里规划法案
•振兴英国白皮书
•振兴与更新法令
组织体系 政府机构 内政部；环境事务部 内政部；环境事务部 内政部；环境事务部；环境、交通和区域部 内政部；社会排斥部；环境，交通和区域部；社区和地方政府部 内政部；住房、社区和地方政府部；振兴、住房和社区部门
执行机构 新城开发公司 城市开发公司 英国伙伴关系 区域发展署；城市更新公司；地方战略合作组织 地方企业合作伙伴；市长联合当局
运作体系 城市计划；内城伙伴关系 企业区；城市开发补助；城市更新补助 城市挑战；单一更新计划 探路者计划；街区重建基金；社区新政 城市交易；地方增长基金；社区所有权基金；振新基金；共同繁荣基金
关键行动者 政府角色 政府自上而下参与城市更新，实施福利性更新政策 吸引私人资本投资，形成政府—市场合作关系 权力下放，构建公—私—社区合作伙伴关系 进一步权力下放，形成国家—区域—社区三级体系，促进公共参与 进一步权力下放，在地方层级强化伙伴关系，引导、激励和监管多方参与
市场角色 市场有限参与 伙伴关系，积极参与 伙伴关系，广泛的全球投资 伙伴关系，广泛的全球投资 伙伴关系，广泛的全球投资，地方企业参与
社区角色 福利性政策的接受者 社区被排除在政府—市场合作关系之外 重新开始注重社区的参与 城市更新的全过程社区参与 社区有一定的自主更新权力

3 英国城市更新法规体系演进历程透视

3.1 结构逻辑：英国城市更新法规体系变迁的深层结构分析

政治环境是影响英国城市更新法规体系变迁的首要因素。英国城市更新法规体系的导向随着执政党观念不断发生变化：1970s前凯恩斯福利国家的大规模重建更新受到了以《内城地区法》为核心的保护；1980s在新自由主义影响下政府为推动城市发展，通过法律将公共—私人部门合作形式引入城市再开发过程中；1990s可持续发展思想深入人心，执政党越来越希望通过物质更新取得经济社会的综合效益，并通过一系列法案不断下放权力至地方政府和社区，形成多元主体的参与模式。总体来看，执政党虽然各自的侧重点不同，但西方国家现代民主的基础是“社会契约论”，政府只作为公共服务的供给者、社会监管者来调节市场、维护公共权益。这使得英国城市更新法规体系主要体现市场作用，而政府主要通过监管市场行为、引导资金流向贫困地区、保障基本服务等维护公共利益。
英国城市更新法规体系的每一次演进都与经济环境密切相关。二战后西方国家进入黄金时代，经济繁荣，政府有能力采用自上而下的福利性更新政策。1980s后资本的全球流动使得全球城市建立了多尺度、广联系的网络体系[40]。在城市间竞争的压力下，发挥市场的作用，通过房地产驱动的城市更新吸引全球投资、发展经济成为英国政府的首要目标。进入21世纪以来，全球资本流动变缓使得城市更新吸引投资的作用变弱，英国政府转向支持地方经济复兴，关注城市更新的社区维度，实现城市的可持续发展。
文化观念是社会成员共享的价值观和信仰，对制度的设计与实施有深刻的影响。二战后英国社会民权运动兴起，叠加现代主义城市理论的盛行，“手术式”大规模物质空间重建成为主流。1980s转向新自由主义后，城市再开发牢固地建立在私有制意识形态上，执政党试图通过涓滴效应带动贫困社区发展。20世纪末，可持续发展、城市理论的社会转向得到广泛认同，城市更新更加注重取得城市社会、经济、就业、生活质量的可持续发展。总的来说，在人本主义价值观念影响下，英国城市更新对于社会公平尤其是贫困社区的关注贯彻始终。

3.2 历史逻辑：英国城市更新法规体系变迁的路径依赖分析

历史制度主义认为，制度一旦形成便具有强大的惯性按照原来的路径走下去，不断地进行自我强化，直到某一个关键节点打破这样的路径依赖，制度进入新一轮的变迁直到稳定。
英国城市更新法规体系的形成与变革具有明显的市场主导特征，总体上发生过两次关键变革。英国虽然是一个建立在私有制基础上的国家，但二战后国家垄断资本主义有了长足发展，政府开始积极干预城市事务，成为真正意义上城市更新的开端。到1970s凯恩斯主义弊病丛生，1979年奉行新自由主义的撒切尔政府上台后通过对国家干预的过度抑制以及私人部门主导地位的强化，以房地产式更新造就了许多旗舰项目。20世纪末新自由主义陷入困境，工党提出“第三条路”，将社区纳入城市更新体系中来。随着全球政治环境的长期稳定，英国城市更新法规体系逐渐定型。
由于利益结构的固化以及英国更新不同法律和政策之间相互交叉，其复杂性和专业性使得英国城市更新法规体系的变革和创新受到限制。因此除关键节点外，其改革大多都是权衡成本和收益的结果。例如2015年新任政府作出了贫困社区复兴的承诺，却拒绝为这些地区增加新的地方服务支持，并加快了公共开支削减计划，延续权力下放的议程。弱势地区也因此受到公共开支削减的最大影响；同时权力下放破坏了国家拨款制度的再分配假设，给地方带来了更高水平的风险[41]。
纵观整个演进历程，英国不断通过制度和机构的重组或嵌入进行业务调整和改进，经过长期以来的实践形成了复杂化、体系化的城市更新法规体系。总的来说，发展是英国城市更新法规体系路径依赖的主导逻辑，但关键节点会带来政策方向的重大转变或突破。进入后疫情时代，国际危机和国内政治经济环境动荡叠加，英国城市更新法规体系正在面临一场深刻的变革。

3.3 行动者逻辑：英国城市更新法规体系变迁的动力机制分析

行动者之间的利益博弈既受到制度的影响，又是制度变迁的主要内在动力。城市更新涉及到政府、私人部门、居民和公共机构等多方利益主体，他们的利益需求以及在成本、收益分配上的博弈决定了城市更新治理方式的选择，而制度需要不断进行动态调整。
在英国城市更新法规体系的演进过程中，政府扮演领导者、决策者和协调者的身份，是英国城市更新法规体系变迁的主推手。与强政府国家不同的是，英国政府主要为改革提供政策引导、资金支持、机构建设、法律等外部条件保障，并在城市贫困地区发挥兜底作用。其具体再开发行为主要通过建立合作关系，由具有专业能力、资金充足、获得政府支持的半官方或非官方机构来完成。如2010年英国政府成立地方企业合作组织，目的在于在地方一级建立企业、政府、教育工作者之间的公私合作伙伴关系，从而实现地方增长的目标。
私人部门作为英国城市更新的主要行动主体，亦是城市更新的主要资金来源。私人部门的营利目的和城市更新的公益性经常发生矛盾，在变革中呈现出博弈和共生的关系。1980s英国政府出台了《地方政府、规划和土地法案》等一系列法规以弱化政府的干预，推动了房地产导向下的再更新。随着对公共利益的重视，英国政府重新确立地方政府和社区的地位，通过一系列法规建立起多方合作关系，并逐步对企业行为增加限制和监管。
作为城市更新的最小单元——社区，在英国城市更新中越来越强调其自主性。2011年《地方主义法案》确立了邻里规划法定地位，允许教区委员会和社区团体制定邻里发展规划，将邻里规划相关的自主决策权下放到社区层面，并明确社区有一定的自主开发权，减少了中央政府的干预，赋予地方政府更大的自由与灵活性，确保更多有关住房和规划的决策由当地做出[36]。
总体来看，英国城市更新利益主体之间的合作关系经历了政府单一主导、政府—市场组成双方合作关系、政府—市场—社区组成多方合作关系的转变，通过伙伴关系协调不同利益相关者、调动各方资源已成为城市更新的关键措施（图2）。
图2 公—私—社区三方合作伙伴关系模式示意图

Fig. 2 Schematic diagram of the public-private-community tripartite partnership model

4 中国城市更新的政策选择——基于英国的启示

4.1 中国城市更新的历程回顾

根据城市更新任务目标和立法状况，可将中国的更新历程大致分为四个阶段[42,43]：（1）1949—1989年，城市更新以棚户和危房改造为主，主要依赖政府自上而下强制实施，缺乏有效的上位指引；（2）1990—2010年，市场机制的全面引入大范围推动了旧城更新改造，实践需求倒逼地方政府探索建设更新法规体系；（3）2011—2019年，随着中国城镇化进入质量提升阶段，多元目标逐渐纳入城市更新，政策框架开始关注经济、社会和环境的协调发展，体现了对可持续性的初步认识；（4）2020年至今，城市更新成为中国存量转型的着力点，更加强调以人为本推动城市可持续发展，更新立法工作得到了全面推进（图3）。
图3 中英城市更新法规体系演过程

Fig. 3 The evolutionary process of urban regeneration legislation systems in China and the UK

总体来看，中国城市更新始终由政府主导推动，经历了以经济利益为目标的物质更新向综合目标可持续更新的转变，其内涵涉及功能转型、环境改善、城市治理和经济发展等多方面。然而，增量时期建立起法规体系仍存在公共价值界定不清、制度体系不健全、组织运作体系不完善、公共参与机制薄弱等问题，深层制约了存量时期城市更新行动的进一步推进。

4.2 历史制度主义逻辑下中英城市更新的相似性

从发展阶段来看，城市更新的演进历程在不同国家呈现出不同特征，但中英两国基本都经历了物质环境改善—城市经济振兴—多元目标可持续更新的任务转换。2021年中华人民共和国住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，强调“探索可持续更新模式”，注重城市更新的长期效益以及可持续的运营模式。这与英国目前倡导的可持续社区更新、社会公平、多方合作伙伴关系等有相似之处（图3）。同时，中国长期以来城市发展与城市更新需求共存，在高度时空压缩的城镇化中积累了大量的社会矛盾[44]。自20世纪90年代开始，中国大城市开启了多轮城市更新运动，城市社会空间重构产生的历史建筑保护不力、空间私有化、社会不公平等严峻问题，均能在英国历程中找到相似的对应[44]。
在制度建设方面，早在1980s之前英国便有国家层级的更新立法，多年来通过不断迭代完善，形成了体系化的规则体系，有效支撑了城市更新的实施和向可持续更新的转变。在新型冠状病毒肺炎疫情与国际环境恶化的冲击下，中国城市更新面临的宏观环境发生了巨大的变化；同时，随着国土空间规划体系改革的推进，国土空间规划法律体系迎来了革新与优化之契机，亟须建立完善的城市更新法规体系以支撑存量更新的转型[45]。结合英国更新法规体系60年探索经验，从中国社会现实出发对其进行选择性借鉴和批判反思具有重要意义（图4）。
图4 历史制度主义逻辑下中英城市更新历程对比

Fig. 4 Comparative urban regeneration timeline of China and the UK through a historical institutionalist lens

4.3 走向可持续发展：英国城市更新经验对中国的启示

（1）完善城市更新法律体系
英国城市更新经验的重点在于其法规体系建设的完整性以及与社会经济背景的适应性。在英国城市更新过程中，完善的法规体系支撑了制度顶层设计，且政策的周期性审查能够让法规体系与经济发展阶段、市场需求保持一致，从而使得英国政府能够更好地发挥其引导作用、实现更新资源的有效配置。
与英国相比，中国城市更新法律体系尚未成型，在中央层面仅有原则性的法律规定，而地方性法规由于层级较低，并不能实现有效的约束，城市更新实践合法性欠缺。在法律法规层面，作为大陆法系国家，建议自上而下建立“主干法+配套法”的城市更新法律体系，出台专门的城市更新主干法，在国家层面对城市更新工作框架进行明晰。参考英国经验，《城市更新法》中应当对城市更新概念、目标、模式、机构进行明确，厘清监管主体、权力主体和市场主体的权责关系，对资金、土地、更新规划、实施过程作出合理规定，将公共参与和利益协调机制法制化，引导建立健康的公—私—社区合作关系。同时，要注意与《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》等中央立法进行衔接。且鉴于中国不同地区发展程度不同，城市更新所处阶段也有所不同，因此建议出台《城市更新实施办法》，有效指导地方实践。
（2）将可持续发展纳入政策顶层设计
总结英国1970s以来的城市更新法规体系变迁可以发现，英国城市更新目标逐渐扩展到以城市复兴为核心的社会公平、可持续发展、城市经济振兴等，与中国现阶段的发展理念和目标有相似之处。
中国早期城市更新过于关注城市更新的经济效益，对公共利益的忽视导致了再开发的盲目性与社会矛盾的累积。在现阶段，需要摆脱过去的单一经济价值观，在政策顶层设计中重新树立可持续发展思想。建议在国家层面明确城市更新的总体要求、任务目标和实施方法，并构建城市更新示范案例库，将高质量发展、可持续发展等发展目标纳入城市更新的目标范畴，将解决老龄化、弱势群体利益保障等社会问题纳入城市更新内容范畴。在政策工具设置上，注重运用刚弹结合的政策手段整合城市更新多维要素，一方面可以效仿英国设置多样化的市场融资工具，使用土地区划的政策在指定区域内通过减免税收、放松法规管制等手段促进市场参与，也可以通过公私合作，运用财政激励、规划许可等工具撬动私人投资，让市场成为更新的主要资金来源。另一方面结合城市体检和运用动态监测平台工具，对于无力自主更新的城市地区发挥政府兜底作用主导其更新。
（3）更新模式由“政府引导，市场实施”转向“有为政府，多方参与”
英国目前的城市更新模式是政府、市场、社区多方参与的模式，较好地平衡了政府、开发商和居民的需求。从英国经验来看，政府主导的更新模式不仅在财政上难以持续，自上而下“一刀切”的政策也会导致中央和地方的更新目标不一致。而市场主导的更新模式以房地产为驱动力，市场主体出于对短期利益的追求通常会忽视掉长远的经济和社会利益。这两种模式均不能实现多元目标下的可持续更新。
相比之下，中国目前城市更新模式主要是政府引导，市场实施。参考英国经验，应当加强政府的引导作用，一方面构建市场与社会治理双向耦合、多主体嵌入的协同治理路径[46]，通过财政激励政策如税收减免、容积率奖励等撬动私人资本完成城市更新；另一方面要做“有为政府”，引导资金流流向城市的衰落地区，将公共设施作为城市更新规划的强制条件，保障城市更新中的公共利益。同时，建议设置专门部门开展城市更新工作，厘清其与规划主管部门之间的关系，赋予其土地、财政等重要权力，且在法律政策上鼓励城市更新部门与交通、土地、住建等其他部门、地方组织、市场主体、第三方机构等形成合作伙伴关系。在公共参与方面，应当赋予社区居民参城市更新规划全过程的权利，搭建城市更新多方参与的平台，增强城市更新工作的精细度、透明度。
（4）鼓励以社区为核心的可持续微更新
随着英国城市更新的参与主体日益多元化，中央、地方和社区三级合作方式逐渐成熟，社区成为自下而上自治更新的核心空间单元，更加强调对地方企业和市民力量的扶持，城市更新指向日益人本化、在地化。
过去中国城市更新注重对城市内部“三旧”、工业园等地带进行大规模的物质性更新，一定程度忽视了城市更新中产生的社会问题。存量转型期城市治理的复杂化和精细化使得更新重点由拆除重建向微更新趋势明显。借鉴英国经验，首先应当依托国土空间规划，探索城市更新专项规划融入现有规划体系的方法，提升城市更新规划的权威性，加快制定社区更新的工作方法和监测评估体系。其次需要搭建起自上而下的中央—地方—社区多层级管理体系，在中央层面确定社区更新的政策框架并加大对社区微更新资金的投入；在地方和社区层面鼓励进行社区规划师的制度创新，由社区规划师协调多部门的资源接入，为需要自主更新的社区提供专业支持。最后要特别注重自上而下政府行为和自下而上公共参与的结合，赋权社会，引导政府、企业、公益组织、社区居民多方参与社区更新的全过程。

5 反思与讨论

英国城市更新法规政策的过往实践能够为我们提供参考与经验借鉴，但也存在一些值得思考的问题。
第一，城市更新中的社会公平问题。再开发的社会公平正义问题是每个国家面临的问题与挑战。事实上，英国城市更新带来的经济增长和物质环境变化在空间上并不总是均匀的。1970s—1990s，在新自由主义导向下，英国进行了以房地产为驱动的大规模城市更新，开发商对“租差”的追逐使得城市中的本地企业和居民被取代，城市内不平等现象加剧[47]。当下通过社区更新修复虽产生了长效的积极影响，但受到宏观环境和现实条件的约束，英国政府的政治承诺与实际绩效有较大差距。在社会主义公有制下，中国的城市更新应当更具公平正义的内涵。在面向市场化的城市更新中，建立起保障公共利益、规范政府和市场权力边界和行为的法规体系尤为关键。
第二，政策一致性和协调性问题。英国在过去一个多世纪以来，政治环境发生了多个阶段的变化，每个阶段均对城市更新政策做出了调整，导致历届政府之间、中央和地方各部门之间缺乏纵向和横向的协调[21]。政策的长期碎片化使得城市更新目标缺乏长期性和一致性，地方政府更加倾向于执行短期项目而非按照中央的规划进行长效机制的建设。中国的政党领导体制保证了政策的连贯性，年度计划、五年规划和远景目标的衔接使得城市更新目标指引能够保持一致。这确保了中国能够形成结构稳定的城市更新法规体系，破解中央政府统一政策与地方政府差异化实施难题。
第三，城市更新的财政问题。在权力下放协议下，英国的地方政府和社区自主性不断扩大。虽然中央政府一直没有放弃对城市更新行为的调控、引导作用，但不断缩减公共开支给了地方政府和社会巨大压力。与英国相比，中国城市更新规模巨大，伴随经济发展速度减缓，城市更新资金问题更加严峻。且中国地域差距明显，各地方政府财政能力不一。在这样的情况下，政府又该采用怎样的制度供给?通过自下而上的社区自主更新，实现社区资产化运营或许是一个解决方法。但目前缺乏统一和明确的法规，各主体参与度不高。由此可见，建立完善的法规体系仍是第一位的问题。面对中国的现实困境，怎样将国外经验持续本土化、在地化，探索中国特色的城市更新法制化道路，值得深入探讨。

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