中国的城镇化发展已经从追求增量建设转向存量高质量治理，城市更新作为城镇化“下半场”的必然实现方式，如何通过城市更新提升资源要素配置利用效率、增强空间承载能力、优化城市功能品质与强化城市发展韧性，已成为中国各级城市在新时代背景下推进内涵式高质量发展的热点议题。从2019年中央经济工作会议首次在官方表述中提出“城市更新”概念，到党的“二十大”报告中明确提出“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动”，表明城市更新是适应中国经济社会发展新形势和推动城市高质量发展的必然要求，城市更新由此从过去的地方行动上升为当今及未来一定时期内的国家战略。党的“二十届三中全会”公报中提出要“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”“建立可持续的城市更新模式”。城市更新正逐渐跳脱出物质层面的“破旧立新”，探寻可持续的城市更新模式，意味着既要解决城市存量空间低效、衰退乃至破败等问题，补齐基础设施和公共服务设施短板，也要兼顾城市空间功能优化与品质提升、居民幸福感和获得感增强、城市文脉传承与创新发展等多维度目标。
近年来，在“以人为核心”建设“人民城市”的时代诉求下，中国城市更新正由过去“拆改留”式的城市重建转向“留改拆”式的有机更新，如广东云浮、福建厦门等地探索的共同缔造模式，上海探索的以政府和社会力量合作推动的城市微更新模式，到江苏南京在小西湖、石榴新村等项目中所探索的尊重既有产权、尊重居民多样化选择的“有温度的城市更新”，以及多地展开的城中村改造新模式试验等。中国城市更新的理论、模式与方法逐渐成为学者们讨论的焦点问题
[1,2]，但总体上仍处于结合国内外更新经验和城市自身特点开展实践总结的初步探索阶段
[3]。如何科学理解中国城市更新工作的新背景，准确把握新时代城市更新工作的内涵，探索城市更新行动实施的新路径、新模式和新技术，为经济社会高质量发展做出重要贡献，既需要各地从实践上积极探索，也需要学术界从理论技术方法上进行创新突破。为此，特组织本次笔谈，以探讨新时代背景下推进可持续城市更新的具体实现路径，总结可复制可推广的实践经验，为各地顺利实施城市更新行动提供理论和经验支持。
发言人：宋伟轩，河海大学地理与遥感学院研究员。主要研究方向为城市社会地理。
陈浩，南京大学建筑与城市规划学院副教授。主要研究方向为城市更新与城乡规划。
核心观点：构建多元参与和收益共享的治理机制是建立可持续城市更新模式的关键，需从破解多元参与的制度政策堵点、深入推行行政“放管服”改革和科学实施国土空间规划改革多方面协同响应。
在中国人口转向负增长、人口城镇化进入中后期、房地产市场需求萎缩和基建投资效益持续下降等新形势下，以基建和房地产大开发为带动的传统国内大循环模式难以为继，“实施城市更新行动”就是适应中国城镇化高质量发展要求，建构城市发展新模式和国内大循环新机制是一项国家战略。但是，在“房地产市场供求关系发生重大变化”的环境下，为落实党中央所要求的可持续性，以“大拆大建”和政府“大包大揽”为特征的传统城市更新模式，必须转向一条尊重既有产权结构、激发市场和社会多元主体参与、共同开发、利用和盘活存量空间资产、从资产高效利用和长效运营获得持续红利的城市更新新模式和新路径。过去基建和房地产大开发模式之所以成功，关键在于它成功地激活了市场和社会的参与，并使参与者共享可观的发展红利；如今城市更新要真正成为一种城市发展新模式和国内大循环新机制，也必然需要激活广大产权人和市场主体的参与，并创造多元主体共享存量资产盘活红利的环境与机制。笔者结合2023年4-8月赴江苏、上海、广东、湖北和浙江等省（直辖市）调研所获得的实践经验，分析促进多元主体共同开发和共享存量空间资产更新收益需关注的若干重点问题及有关创新应对的思路。
（1）如何调整政府、市场和社会的权利边界，让市场和社会主体参与城市更新有方向、有动力。目前产权人和社会资本在城市更新行动中的参与明显不足，如何破解城市更新存在的制度政策堵点，吸引多元主体共同参与城市更新、共享资产盘活运营的长期收益是构建可持续城市更新新机制的关键。如上海近年的城市更新主要依赖政府或国有资本推动，在产权人和市场主体缺席的状态下，其广度和力度都较为有限。为增强产权人和市场主体的作用，在2021年出台的《上海市城市更新条例》中明确提出了“零星更新”和“区域更新”两条城市更新路径，以产权人和市场作为主体实施，通过简化和明确规程，提供用地性质转变、增加经营性开发量等方面的激励措施，鼓励其实施自主更新或片区统筹更新。此外，上海还出台了旨在推动国企释放存量低效用地和积极参与城市更新的倒逼政策，苏州对资源集约利用评级较低的工企单位执行上浮的要素费用和税费标准，倒逼企业自行改造更新升级。
（2）如何面向城市更新行动推动行政“放管服”改革，适应政府从主导向统筹、服务和监管角色转变。资产运营型城市更新必然需要更多地发挥市场和社会的作用，这就需要转变过去政府行为方式，做好以“简政放权”为主要内容的“放管服”改革，使政府部门可以从大量更新项目的具体实施环节中解放出来，节约的管理力量可以投入到过去较弱的“统筹”“服务”和“监管”等环节中，建立健全城市更新“全生命周期”管理体系。在加强“统筹”方面，如武汉市谋划长期运营方案，实现不同类型城市更新项目盈利周期、盈利能力统筹配置。上海市提出了“区域更新”的路径，旨在实现更大区域内不同更新项目之间的功能和财务统筹。南京市秦淮区则探索了行政部门统筹新机制，设立了区领导挂帅、多部门参与的城市更新高效行政管理架构。在强化“服务”方面，如上海采取“一事一议”方式，为产权人和市场主体实施的低效用地再开发提供弹性政策服务；南京出台了针对历史地段更新的特殊日照间距、消防安全审批标准，改变了过去“一刀切”做法，针对不同的城市更新场景出台精细化的政策和实施路径。在加强“监管”方面，上海市将运营管理、项目绩效、物业持有、节能环保和公共要素建设运营等纳入产业类更新项目的“全生命周期”管理清单之中。苏州提出对城市更新项目实施后的产业发展实效进行考核。
（3）如何处理国土空间规划改革与实施城市更新行动之间的关系。行政“放管服”改革的核心是“简政放权”，而中国正在推进的国土空间规划改革核心则是建立统一的国土空间全域全要素管控体系，如何面向城市更新行动协同推进两项改革是需要探索的课题，既需要思考自下而上的城市更新应该建立何种规划机制的问题，也需要探索国土空间规划如何适应现今存量发展环境，在刚性与弹性之间保持合理平衡的科学问题。对于城市更新的规划机制问题，不同地区目前存在不同的解题思路，如广州、武汉等地建立了从城市更新专项规划、城市更新改造单元规划到项目改造方案的专项规划体系，而上海、苏州则是将城市更新理解为实施国土空间规划的行动，通过将各层级城市更新需求融入国土空间规划、依据需求依法修改国土空间规划等方式，为城市更新提供规划支撑保障，这一差异反映了对于政府角色认知的差异。笔者认为上海、苏州“以需求为导向”的做法更为适应城市更新的未来趋势与国土空间规划改革的精神。对于国土空间规划改革如何适应存量发展需求，杭州建立的以“刚弹结合”为特征国土空间规划编管体系具有启示。在组织上，杭州将国土空间规划编制管理事权适度下沉区县，赋予区县依据辖区实际编制高质量国土空间规划的能力；在内容上，杭州明确“3+X”（3是“三区三线”框架，X是紫线、黄线、蓝线、绿线、橙线、景观风貌管控线、地质灾害线等重要控制线）作为市级“三级三类”国土空间规划刚性内容，下位规划在落实刚性内容的基础上，留有足够的弹性空间来响应地方存量更新实际需求。
发言人：崔璨，华东师范大学地理科学学院教授。主要研究方向为城市社会空间、住房与人口。
刘亚霏，上海同济城市规划设计研究院社区规划与更新设计所高级工程师，上海市城市更新研究会专家。主要研究方向为可持续城市更新、更新潜力评估、综合效益评估等。
核心观点：可持续城市更新涉及目标的“可持续性”和实施的“可持续性”。
随着中国城市步入存量发展时代，城市更新已上升到构建国家新发展格局、推动城市高质量发展的战略高度。城市更新实践也从物质环境改造，逐渐向着兼顾经济、社会和环境等多维目标、追求可持续性的城市更新模式转变
[4]。近年来，对于可持续城市更新的讨论日益增多，然而对于其概念内涵还缺乏准确系统的界定，导致众说纷纭、莫衷一是。本文尝试将城市更新置于中国国土空间治理现代化的场景下，从空间生产与再生产的理论视角
[5]，对可持续城市更新的概念内涵做一些理论思考，以期为实践提供启示。
（1）可持续城市更新的概念探讨
基于空间生产与再生产的理论视角，城市更新的本质，可以理解为通过对空间资源的再调整实现空间价值的再创造，以及新增利益的再分配。对于可持续城市更新而言，空间价值创造与利益分配的过程需要符合可持续发展的目标和原则。因此，可持续城市更新的概念可以定义为：在城市经济、社会、环境可持续发展等目标和原则的引导下，以政府、市场和社会多元利益主体高效协同和利益共享为基础，通过对城市存量空间的再调整和再生产，实现空间综合价值的再创造和再提升，以及综合效益的再协商和再分配的一种整体统筹、资金平衡、持续推进的行动模式。
（2）可持续城市更新的两层内涵
可持续城市更新的概念包含了两个层次的可持续发展内涵，即“可持续的城市更新”和“城市更新的可持续”。第一个层次的内涵，关注目标的“可持续性”，强调树立以人民为中心的、更高质量、更可持续的城市更新目标
[6]。结合联合国17个可持续发展目标、《新城市议程》可持续发展目标以及相关政策指引，可持续城市更新在经济、社会、环境等方面的目标主要涉及经济增长、活力创新、就业增长、经济韧性、治理高效、公平正义、社会包容、安全健康、幸福宜居、文化传承、环境保护、生态韧性、资源集约、绿色低碳等。在关注多元目标的同时，也需要强调更新项目与实践中综合价值的创造和提升，以及综合效益在利益主体之间的合理的和公平的分配。
第二个层次的内涵，关注实施的“可持续性”，强调在更新资本有限的情形下城市更新可持续推进的实施路径，以实现财政可承受、市场愿支付、市民更满意。这涉及城市更新中城市公共财政的可持续性、财务可持续、资金平衡以及相关模式机制创新等议题
[7]。例如，2024年初的上海市城市更新领导小组会议上提出应“综合考虑成本管控、民生改善、功能提升、风貌保护等要素，创新群众满意度高、综合效益好、财政可承受的更新模式，促进城市更新可持续发展”。
发言人：仝德，北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院长聘副教授。主要研究方向为空间治理、土地经济与住房、城市更新等。
核心观点：面向新时代的城市更新产品、治理和模式构建新需求，营造适应性强、可持续的城市更新制度政策环境。
城市更新是地方政府推动城市空间转型、谋求城市发展方式转变的重要手段。随着国家对城市更新行动这一话语和政策体系的不断建构和完善，城市更新逐渐由城市物质环境提升工程，转变为兼顾“民生”和“发展”的多元化价值目标实现过程，亟须通过对过去城市更新实践的反思和总结，对当前城市更新产品类型、治理机制和模式进行系统重构的思考，营造适应地方发展实际、可持续的城市更新制度环境。
（1）以系统思维为先导，反思城市更新的动力机制和空间效应，积极寻求更好的城市更新行动。过去地方增长主义思维主导下的城市更新实践，通常存在因过度追求更新项目经济效益而忽视对城市更新动力机制和空间效应系统性反思的现象，造成了城市更新推进难、舆论压力大、职住分离与利益分配不尽合理等一系列空间治理新难题。新时代面向满足“人民对美好生活的向往”的城市更新行动，需摆脱“头痛医头、脚痛医脚”的个案推动式的更新思维模式，以系统论思维对新时代城市更新的动力源泉和空间效应进行联动式研究探索。
（2）以市场需求为牵引，满足不同社会群体的多元住房需求，精心打造具有韧性的城市更新产品体系。在“适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势”的当下，传统以房地产开发为主的城市更新实践难以为继，而面向新毕业大学生、青年人等新市民群体以及工薪阶层等夹心层群体需求的品质化租赁住房、保障性租赁住房等产品则供应不足，故当前和未来城市更新行动应以市场需求为牵引，加强品质化租赁住房、保障性租赁住房等产品供应，精心打造具有韧性的城市更新产品体系，实施可持续的、包容性的城市更新行动。
（3）以多元化治理为抓手，实现有效市场与有为政府的有机融合，稳步构建城市更新治理新模式。城市更新实践涵盖地方政府、原权利人、市场主体和受影响的社会公众等众多参与主体，是复杂、漫长的利益关系重构过程。虽然过去部分地区的市场化更新实践存在市场失灵现象，但这不意味着城市更新就应该摒弃市场机制。相反，新时代兼顾“民生”和“发展”的城市更新行动，应在积极发挥市场主体作用的同时，通过健全、合理、精准化的机制设计，更好发挥政府作用，实现有效市场与有为政府相结合，稳步构建城市更新治理新模式。
（4）以地方特色为依托，尊重各地城市更新的差异化发展，努力营造适应性强、可持续的城市更新制度环境。存量发展背景下，各地城市更新面临的问题、目标，以及可用的政策工具等均存在巨大差异性。特别是在中国城市更新由“大拆大建”转向“拆整结合”“拆改留”并举的当下，微更新成为各地实施城市更新的积极举措，但多面临产权、制度等方面的掣肘。如在城乡二元土地制度背景下，广州、深圳等地探索在不改变城中村住房既有产权安排的前提下，通过租赁权的交易和转移以激发投资主体积极性，进而推动城中村租赁住房的规模化、品质化改造，但也因城中村住房产权问题，而面临融资难和经济难以持续等困境。总之，国家实施城市更新行动战略应加强顶层制度设计和建设，应尊重地方特色和差异性，处理好管控与放权之间的平衡，营造适应性强、可持续的城市更新制度与政策环境。
发言人：郭飞，大连理工大学建筑与艺术学院副院长、教授。主要研究方向为城市更新与设计、城市灾害防治、城市气候变化的治理等。
核心观点：可持续城市更新必须有效平衡地方政府、市场主体、产权人和社会的利益，推动城市建设从“面向供给”向“面向需求”的模式转变。
中国城镇化从高速发展向高质量发展阶段转变，传统上“面向供给”的城镇化模式难以为继。如何破除原有低效扩张发展模式，推动城市高质量、高效率、可持续地更新与发展，并将城市重塑为新质生产力发展的主阵地成为各方关注的焦点
[8]。在此过程中，政府、市场主体、权利人与社会多元诉求广泛交织与相互影响，需要综合运用政策引导、市场调节、专家咨询和公众参与等多种手段，探索实现多元主体利益平衡的新路径，培育城市发展新动能，推动新时代城市的可持续更新与健康发展。
（1）多元主体利益的平衡与协调
城市更新涉及地方政府、市场主体、产权人和社会等多元主体的不同利益诉求。地方政府希望解决土地历史遗留问题，释放更多的产业空间、提升公共设施品质、提供更多保障性住房等，以促进城市产业、功能和品质的迭代升级。市场主体关注降低土地获取成本，实现财务收益。产权人关心老旧房屋的品质改善、搬迁补偿安置标准及资产价值提升等。社会公共利益也是不容忽视的重要议题，包括生态与环境、双碳与气候变化、文化与历史遗产、安全和韧性等多个维度。在此过程中，地方政府应扮演好多元主体利益的平衡器与协调者的角色，建立科学的决策机制和高水平的治理体系，更好地发挥市场机制的作用，推动各方积极平等参与城市更新，形成共识和合力，确保城市可持续更新的顺利实现。
（2）从“面向供给”转向“面向需求”
快速城镇化阶段，城市更多的是从供给侧发力，快速地建造了大量商品房和基础设施以满足城市增长的需求。新时代的城市更新则应该更多地“面向需求”，转向以人民为中心，聚焦于改善城市品质、优化提升城市功能结构
[9]。大数据、数字城市等技术的发展，为深入了解社会需求及人口—产业—城市功能之间的复杂耦合关系提供了重要手段。地方政府应充分利用新兴技术手段，编制科学的国土空间规划，面向未来进行前瞻性布局；市场主体应根据不同企业或人群需求，精准定位和供给高品质产品；产权人尤其是老旧城区的居民，应积极根据自身需求，自主实施更新改造。
（3）控制成本提升城市更新项目经济价值
经济上的可持续性是城市更新可实施性的核心，其关键又在于如何精打细算、控制和降低一级成本，同时提升项目的经济价值。政府、市场主体和权利人应根据项目的受益情况，共同探索多元化资金筹措、分担和收益分配机制，鼓励社会资本参与，为城市更新项目提供充足的资金支持。对符合条件且有助于优化基础设施和公共服务水平的项目，政府应统筹财政资金和政策资源，提供以税费减免、财政奖补、容积率奖励等形式的激励
[10]。
（4）优化政策供给和管理机制，保障城市更新的长效机制
城市更新项目的管理涉及政府多部门，管理体制机制不完善的问题仍然突出。需要构建完善的城市更新法规体系，建立城市更新项目协调推进的长效机制，推动多方参与积极联动，加强财税、金融、土地、产业政策的协调性；提升政府决策和执行效率、精减项目审批流程，降低制度性交易成本和管理成本；提高城市更新项目的建设效率；强化监管效力，建立项目入库审批制度，开展全生命周期监管，保障供给质量，确保项目的顺利实施和长期可持续发展。
发言人：曾鹏，天津大学建筑学院教授。主要研究方向为存量规划与城市更新、乡村发展与乡村规划、陆海统筹与韧性城市等。
核心观点：基于“经济—社会—文化—生态—韧性”多维系统视角组织实施城市更新行动。
进入生态文明时代，中国城市空间发展已经正式进入“总量框定—存量优化”的新发展时期，挖掘既有建筑与土地资源的内生性增长潜力，因而变得更加重要。21世纪以来的中国城市实践经验显示，单方面关注容积增量与经济绩效的城市更新行动，可能因激化导致社会、文化、生态、韧性等层面的复杂城市矛盾，亟待基于系统视角重新审视这一问题。
（1）城市更新的表象在于物质空间的留、改、拆，而其本质则是“经济—社会—文化—生态—韧性”等多维复杂城市系统的整体迭代转型，具有不可忽视的多维潜在价值。例如，通过物质空间品质、功能的优化，或空间容量的提升，城市更新能够创造出人居活动中的稀缺性空间资源，形成经济价值；因城市更新的社会空间效应而引发的人口迁移流动以及社群演替、分异和融合，有助于支撑空间正义的实现，形成社会价值；通过在城市更新中保护、传续、发扬各种形式的时期性和地域性文化，能够持续地激活城市活力，形成文化价值；通过在更新场地内保护生物多样性，或在更新全过程中减污、降碳等多种形式，能够形成生态价值；当针对存量建筑或基础设施的更新改造实现了更高的适灾能力或结构强度冗余时，能够形成韧性价值，等等。
（2）城市更新的多维价值视角，是科学系统地认知“城市存量用地低效化问题”的关键破题点之一。长期以来，中国城市实践中存在着单方面将土地利用的强度（即用地效率）之“低”，误判或模糊为存量再开发的经济效益乃至“社会—文化—生态—韧性”等多维价值综合效能之“低”的思维惯性，这最终导致了近年间诸多“目标—结果”偏离的负面城市更新行动出现。从空间价值视角来看，不同城市更新路径在形成多维价值方面存在较大差异，且不同价值维度之间的转化与比较涉及到复杂、动态的评价标准。因此，仅凭容积率、用地功能等控制性指标简单地评价空间利用的效率，或以创造增量经济利润（有时被美化为“租差”）的标准来单一地评价土地利用效益，都是相当不完善且偏离城市治理现实的。相比之下，需要同时从“空间效率—经济效益—综合效能”三个层次，分别对存量用地进行深入细致的评估评价，以其结果来系统、科学地界定特定城市用地是否处于“低效”状态，进而支撑城市更新行动实施对象的精细选择与规划调控。
（3）城市更新多维价值实现的复杂性与时空动态性，意味着有必要深度应用各类前沿数智化技术手段，推动实现城市更新对象的实时精准识别及其长周期的盘活再利用实践。具体来看，可首先引入“空—天—地”一体化数据网络，融合卫星遥感、人工智能、碳汇监测等先进技术，在地块图斑（亚米级）尺度下对城市物质空间层面的基本技术信息（如高程、植被覆盖等）和生态—韧性安全指标（如沉降幅度）进行测度，建立智慧化城市存量用地数字底座；进一步，结合人口空间化分布、城市活力与热力、夜间灯光、兴趣点、手机信令等表征“经济、社会、文化”多维度土地利用现状的动态数据，在各类AI智能解译工具的辅助下建立“物质空间—社会空间”一体化数字孪生体，对城市存量用地及其建成环境的长时序演变情况进行监测，综合评估各个地块图斑的用地效率、经济效益和综合效能，形成低效判断、筛选低效地块，研判存量空间的“价值洼地”以支撑后续决策。
发言人：董慰，哈尔滨工业大学建筑与设计学院副院长、教授，中华人民共和国自然资源部科技领军人才，中华人民共和国自然资源部寒地国土空间规划与生态保护修复重点实验室副主任。主要研究方向为城市设计理论与方法、健康城市与社区、城乡韧性与可持续发展等。
核心观点：从公共服务设施、绿色基础设施和数字化技术三个方面探索“嵌入式”改造与治理模式，实现精细化、绿色化、智慧化的社区更新。
2023年11月国家发展和改革委员会在《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》指出“推动城市公共服务设施有机嵌入社区”。2024年8月中共中央、国务院新发布的《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》进一步明确指出“城市更新既要考虑全面绿色转型，也要考虑通过新建或改造的方式，将功能性设施和适配性服务嵌入社区公共空间，同时加快数字化绿色化协同转型发展，实现数字技术赋能绿色转型”。可见，“嵌入式”的更新改造构成中国当前城市社区更新的重要实现方式，它强调在不改变社区原有结构和风貌的基础上，通过融入新的元素和服务，完善社区公共服务体系，实现数字化绿色化协同转型，以满足居民日益增长的美好生活需求。
（1）公共服务设施的嵌入
社区公共服务设施的嵌入是当前社区更新的首要任务。在进行更新时需全面考虑养老托育、社区助餐、家政便民、健康服务、体育健身、文化休闲、儿童游憩等多种服务设施需求，在确保服务设施安全性、服务便捷性和用地集约性的前提下实现有机嵌入，建设一站式、全龄友好、功能复合集成的社区嵌入式服务综合体。具体措施包括科学规划和合理布局社区服务设施、加大资源整合和集约建设力度、拓展多渠道设施建设场地、完善社区嵌入式服务设施功能配置、积极推进社会存量资源改造利用、健全可持续的建设运营模式及增加高质量社区服务供给七个方面
[11]。如成都菽香里社区就是成功实践案例，其将一个袖珍菜市场成功嵌入在两栋居民楼之间，充分利用了闲置空间，满足居民的日常需求。
（2）绿色基础设施的嵌入
在绿色转型背景下，社区更新还需满足生态、健康的可持续发展需求。由于单位撤销、年久失修、人口流失等原因，部分老旧小区形成了一定量的碎片化闲置地
[12]，在某种程度上为社区更新提供了可再利用的空间，可积极将其转化和再利用为点状的绿色基础设施，并“嵌入”到城市绿色基础设施网络中。具体措施包括：① 在社区雨洪管理方面，可通过将长期遗弃的未开发闲置地转化为生态洼地、生态滞留池，将雨水导流至生态滞留池中，促进渗透和蒸散，消除社区内的大面积积水问题；② 在社区居民健康方面，可将社区内分布着自然植被的空置地转化为社区花园，并与周边城市绿地相连接形成街区步行绿道，增加社区的体力活动空间，还可以将社区内建筑废弃地与建筑裸地转化为公共社区活动中心，增加绿地暴露与营造社区氛围来调节居民心理压力并降低抑郁症发病风险，从而总体上提升居民的生理心理健康水平
[13]。
（3）数智化治理设施的嵌入
面对当今信息科技革新步伐加快，智能化技术迅猛发展的局面，社区更新中“嵌入”数字化和智能化治理基础设施是十分必要的。智慧社区，就是以社区群众的幸福感为出发点，利用物联网、大数据等各类先进的信息技术，通过诸多智能服务所构建的、以人为本的、“信息—空间—社会”共生的智慧城市社区
[14]。因此，在社区更新中实现数智化治理设施的嵌入。其具体路径包括：① 在平台搭建上，基于既有城市运行管理服务平台、社区物业管理服务平台，嵌入居民智能家庭终端，构建一体化管理和服务的综合智慧社区信息平台；② 在社区治理上，嵌入居民反馈、风险研判、应急响应等模块，搭建“运营组织—社区管理人员—社区居民”三方沟通的智慧平台，实时调整社区建设、管理与运营模式；③ 在居民生活上，嵌入政务服务、生活服务、电子商务等功能，推动生活场景数字化；④ 在社区建设上，嵌入数字技术辅助决策机制，完善社区自然资源、地理信息、重点场所、重点人群的基础数据搭建，科学配置社区服务资源、优化社区综合服务设施功能布局；⑤ 在基础设施改造上，嵌入智慧社区政务、线上便利店、智能快递柜等自助便民设施，构建社区综合服务设施智慧化服务网络。
发言人：冯淑怡，南京农业大学中国资源环境与发展研究院执行院长、公共管理学院院长、教育部特聘教授。主要研究方向为土地制度与国土空间治理。
核心观点：围绕城市更新中“人、地、钱”等关键要素，从用地规制、资金筹措、组织机制等方面进行系统性的体制机制创新。
实施城市更新行动能够为培育新质生产力、增进城市创新力、焕发空间新活力提供要素载体与动力支撑，是推动城市高质量转型和发展的重要途径。然而，因用地约束强、资金筹措难、多主体分歧大等问题，城市更新长期面临成本高、周期长、落地难的挑战。建议从“人、地、钱”等关键要素的体制机制入手，继续在用地规制、资金筹措、组织机制等方面进行系统性创新，破解城市更新面临的障碍。
（1）增强土地制度弹性，适应城市更新对象的复杂性。现有用地管控手段（用途、强度）和市场运行机制（市场结构、出让方式、价格机制）仍然延续了“增量开发”时期追求土地用途单一化、功能均质化的刚性管控方式。然而，由于当前城市更新的实施环境与实施方式具有高度的复杂性，传统用地管控方式已无法应对复杂性的挑战，更难以提供适应时代特点的“好”空间产品
[1,15,16]。因此，有必要从放活土地要素的流动力、资产力和资本力，赋能城市更新的角度出发，创新用地管理制度。具体举措包括：① 在土地开发管控方面，加大对土地用途混合、空间功能复合、建筑形态提升的包容性审批力度；② 在土地市场运行机制方面，有序改变土地一级市场以“招拍挂”为主的用地出让模式，建立面向增量实施“招拍挂”和面向存量实施“协议出让”“评估补差价”等灵活方式的双轨制出让模式；③ 针对历史遗留问题用地，与重大产业、民生工程关联的项目，以“一事一议”“特事特办”的方式破解存量空间资产在产权认定、权益完善、交易流转、部门登记等方面的历史遗留问题，为更新松绑。
（2）完善各类资金主体的参与机制，破解城市更新融资难、获益难的困境。从生产端看，投资主体在项目研判、产权整合、投融资成本、建运维等方面投入大量资金，必然对更新项目盈利强度和周期有较高要求。从消费端看，更新项目成功的关键在于其更新产品能否激发、引领、满足不断变化的消费需求，取得长期盈利能力。从资金特性看，国有资本具有低风险、长周期和耐心强的特征，民间资本则具有高风险、商业化和灵活度高的特点。如何有效撬动各类资金参与城市更新，增强项目可持续盈利能力是关键，具体可参考以下举措：① 政府通过各类专项债券、财政拨款、税费减免政策等措施加大城市更新支持力度，以“政府资源撬动社会资本”，培育高质量城市更新项目；② 建立由不同层级政府指导，由国企、金融机构等主导或参与，以市场机制运行的城市更新基金；③ 构建更为包容的投融资机制。关键在于提升国有资本的投融资效率，破解民间资本在项目介入难、融资难、融资贵等方面的障碍，并完善不同类型资本在城市更新中的合作审批管理办法；④ 基于城市更新项目的商业价值进行分类分级，对不同项目和项目不同部分环境实施差别化的融资举措。
（3）激发产权主体的能动性，降低城市更新的交易成本。如何通过弥合政府、市场与产权主体间的信任鸿沟、破解产权对要素流动性的制约，一直都是降低城市更新交易成本（经济、时间、社会）的关键所在
[1,16]。在经济高速增长期，产权主体与其他主体间的利益冲突可通过土地增值收益的规模化实现来缓和，当前则需从共治共建共享的社会治理机制层面来妥善应对上述挑战。其具体路径和策略包括：① 加强思想动员。以“人民城市”发展观为指导，通过多频次、长时间在场互动，从理念阐释、案例示范、入户动员等方法着手，引导产权人树立正确的城市更新观念认识；② 搭建情感载体。以更新项目为契机，构建由政府、社会、市场、专家、基层组织等多主体构成的协商共治平台，以业务沟通、文娱联谊、空间营造等公共活动为牵引，不断增进多主体间的情感浓度、建立多主体间的情感基础；③ 健全项目运行机制。由政府主导和牵头，以协商共治平台为载体，构建从项目启动、实施到运营和管理全生命周期运行机制，增强项目实施可预期性和多主体的信心。
发言人：许熙巍，天津大学建筑学院副教授、博士生导师。主要研究方向为历史地段保护与更新、低碳韧性的城市与社区。
核心观点：探索构建多元参与式设计改善人居品质、特许经营引入社会资本、底线保障与社会治理协同的“三位一体”城市更新模式。
城市更新是对城市发展中经济、社会、物质等方面自然新陈代谢进行人为干预过程，是通过防止空间环境衰败，实现遏制城市经济性衰败和扭转社会性衰败，不断延续健康发展的战略。存量时期城市要素的复杂性和发展目标的综合性，决定了城市更新路径模式需要转型。传统重建设轻运营的开发思路、自上而下的管控型政策工具逐渐失效，为实现长期效益和多元利益平衡，未来应该转向多元参与式设计改善人居品质、特许经营引入社会资本、底线保障与社会治理协同的“三位一体”的更新模式。
（1）“共同缔造”为特征的改善型人居环境设计方法
城市更新直接面对的是空间品质降低、基础设施老化、公共空间功能退化等物质空间衰败过程及其带来的资产贬值、活力下降、居民归属感缺失等一系列复杂交织问题。城市更新的实现需要从物质空间与经济社会等方面系统着手，但其中物质环境的更新行动，多为见缝插针式的微更新项目且建设周期短，市民的理解度高，由于市民意愿直接影响更新效果，更适合采用参与式+后评价的共同缔造式设计方法。具体实践方法包括：注重面向公众需求，运用大数据、用户画像、智能信息获取与分析技术等，不断扩展多方利益主体需求分析的深度和广度，形成多维度和更精准的自下而上需求牵引，作为设计蓝图制定与实施策略调整的依据，并坚持全过程跟踪评估策略，建立循证设计流程，形成符合中国本体社会特征的更新设计技术体系。
（2）“以终为始”的开发运维一体化模式
城市更新要实现社会经济再繁荣、资产再创造的目标，不能靠初期建设一蹴而就，而需要用全周期运维方法来达成，即城市更新需要“以终为始”，由“开发模式”向“运营模式”转变。除了运用PPP（Public-Private-Partnership）模式、资产证券化等手段吸引社会资本参与外，还可以探索建立更新改造与长效运营并重的经营管理模式，即以运营收益作为投资还本付息的依据，融资的同时向注资方释放特许经营权（范围包括市政环卫、园林绿化养护等政府付费资源，道路停车及公共停车位运营、集贸市场运营、物业管理等市场付费资源），将工程建设与区域城市服务、周边民生类项目有机结合，贯穿投、融、建、运全周期，让更多经营性主体参与到城市更新与城市片区运维当中，以城市运营增效进一步反哺城市更新，实现多方共赢。
（3）“底线保障”增强城市更新的社会修复力
城市更新不仅着眼于物质空间环境的翻新和城市功能的焕新升级，更需要维护社会空间公平正义。因此，在城市更新过程中，特别需要关注弱势群体的利益，防止其被迫迁徙，保障其有安全、经济、舒适的居住环境和赖以生存的就业岗位。城市中最亟待更新的多为低收入人群的居住空间，这类空间建设密度高、更新成本高，继续供给同类社群的预期收益低，缺乏市场动力，需要公共财政的重视和持续投入。具体措施包括：① 可通过租售同权、办改住、收购存量商品房或者二手房转为保障房供给等一系列政策手段，或采取央企国企主导、市场联动、政府补贴相结合的方式改造老旧住区，提升弱势社群的居住品质和生活质量；② 城市更新目标体系中应纳入提供就业机会和职业技能培训，帮助低收入群体增加收入等内容；③ 应考虑老人、儿童等特殊群体的需求，如无障碍设施建设、儿童友好型的空间设计等，以实现城市的全龄友好和无障碍使用。
发言人：邓羽，中国科学院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师。主要研究方向为城市空间更新与调控。
核心观点：以城市空间精确更新与精细治理的精准联动实现城市高质量发展。
随着中国城镇化迈入下半场，城市空间更新与治理成为学界与政府共同关注的焦点问题。
（1）应加强城市存量空间更新中多元利益关系与空间治理问题复杂性的科学认知。城市空间具有显著的跨尺度、异质性和多元性特征。第一，城市空间存在复杂的多层次行政管理嵌套，对跨尺度空间复杂联系的精确诊断与评价成为提升城市治理效能的关键路径。第二，城市微观空间的功能定位和社会经济发展水平差异日趋增大，把握城市空间在现状问题、发展目标、实现路径等方面的异质性有益于空间差异化认知。第三，存量空间中多元利益关系从根源上决定了空间治理的复杂性，加之部门化管理往往造成社会整体利益的分割和碎片化。传统城市空间治理往往关注城市或社区单一尺度，而缺少跨尺度空间联动关系评估及异质功能考量，亟须针对性制定城市空间治理策略以保障多元主体良性互动和社会善治。
（2）城市空间更新是解决空间治理需求、实现高质量发展的重要抓手。首先，基于城市异质性空间识别与划分，从物理环境、社会和经济维度构建多维度指标体系，识别优先开展城市更新的区域。其次，科学预测城市空间更新动态演变态势。预测自然发展、政府引导和市场驱动等组合情景下城市更新的模式和趋势。再次，及时开展城市空间更新绩效评估。构建经济增长、社会包容、环境可持续等绩效评估导向，研判各类城市更新的社会经济效应与作用机制。最后，以城市更新全流程回溯中的政策绩效和多元参与主体的功能偏向和空间偏好评估为依据，为城市更新统筹推进、全生命阶段管理和分区调控提供定量判据，统筹“自上而下”的政府空间管控和“自下而上”的多元主体参与，从而形成科学空间管控、空间有序参与和多功能协同共治的超大城市精细治理方略。
发言人：郎嵬，中山大学地理科学与规划学院、中国区域协调发展与乡村建设研究院副教授。主要研究方向包括社区更新、参与式规划等。
核心观点：以社区为基本单元，统筹城市更新规划编制和管理实施。
社区作为城市最基本的空间单元，是存量发展和更新规划的基础。中国城市居民平均约75%的时间在社区度过。到2035年，中国约有70%人口生活在社区。社区越来越成为城镇规划发展、创新社会治理、居民生活服务的基本单元。社区更新是全面推进城镇更新改造工作的基础，而社区规划则是建设美好幸福宜居社区、融合社区更新与社区治理的有效途径。然而，中国社区更新工作目前普遍存在规模范围不合理、参与机制不健全等突出问题，以及更新规划与事权管理不匹配的现实困境。因此，将社区作为基本空间单元推动更新改造成为一项迫切的任务，建立科学合理的规划模式与实施机制显得尤为重要。具体而言，需要从以下三个方面不断优化和推进社区更新工作：
（1）以社区为基本单元统筹更新规划，有序推进社区规模优化并划定社区更新单元，分级分类推进规划编制审批、实施传导、管理监督。社区规模在用地面积、建筑体量、常住户数方面不宜过大或过小，并配有与规模相适应的社区管理与服务人员。调整从市到区、从街道到社区、从地块设计到建设施工的多层传导方式，提高部门管理的衔接度，将国土空间总体规划落实到社区尺度。依据总体规划结合详细规划，整合管理单元、控规单元和更新单元，指引社区规划的编制和实施，按照法定程序纳入详细规划管控引导要求，可以有效提升管控质量和实施传导效果。
（2）通过组织开展共同缔造工作坊推动参与式规划，完善社区治理的实施机制，并结合以微改造为主的混合更新模式，实现治理与更新的深度融合。通过组织共同缔造工作坊，采用参与式规划模式实施社区更新，不仅建立了有效的沟通渠道和决策参与机制，还增强了居民在决策过程中的参与感和归属感。通过多元主体参与，在社区更新单元内推动社区治理体系的建设，进而完善社区治理的实施机制。以微改造为主，结合多种改造方式，通过小规模、低成本的项目快速响应居民需求，实现治理与更新的深度融合，从而提升社区整体品质和居民生活的舒适度。
（3）通过统筹社区更新单元，系统推动完整社区规划建设，深入实施社区更新工作。跨社区、跨部门协调至关重要，这需要优化现有社区边界，综合规划管理、功能服务和治理体系，确保形成科学合理的完整社区规划管理范围。吴良镛先生
[17]提出社区是人最基本的生活场所，社区规划与建设须保障居民日常生活所需的服务设施场所齐备完整。《完整居住社区建设标准》指出完整社区是为群众日常生活提供基本服务和设施的生活单元，也是社区治理的基本单元。在完整社区范围内，需考虑居民的日常生活需求，统筹并完善社区组织、公共服务和基础设施等。同时，积极引导居民全程参与，确保居民的利益和需求。
发言人：唐燕，清华大学建筑学院教授，中国城市规划学会城市更新学术委员会副秘书长。主要研究方向为城市更新、城市设计、规划设计与城乡治理等。
核心观点：保障和完善国企参与城市更新的机制建设。
目前，不少城市明确要强化国有企业在城市更新的作用，国企以物业权利人、实施主体或者更新实施单元统筹主体等身份，深度介入到不同类型城市更新项目的全生命运作周期中，发挥着统筹协调和实施落地等重要作用
[18]。
（1）在上海，国企以自主与合作更新支持政府举措落地，推进旧区改造和工业用地转型。一是依托上海地产等国有企业，组建市级城市更新中心、区级公共租赁住房运营公司等，持续赋予国企担任城市更新统筹主体的各项事权；二是倡导国企自主更新，强调国有企业土地权利人应当带头承担国家、本市重点功能区开发任务；三是推进国企与各类社会资本合作成立城市更新公司，通过市场化手段盘活存量资产。
（2）在广州，探索“国有资本主导、民营资本参与”的城市更新模式。一是综合盘点国资地块并摸清存量家底，提出分类分批分期的存量资源更新实施策略，探索“等价值置换”等土地整备新路径；二是由国企参与土地整备与土地前期整理，实施并进行全生命周期的建设运营管理，鼓励国企主导推动成片连片更新实施；三是强调国企在城市更新中积极发挥公益性职能，与民营资本开展深入合作。
（3）在深圳，以制度保障发挥国企的市场主体作用，央企、市属国企和区属国企依托资本和运作优势，成为深圳城市更新的主导力量。一是借助“国资身份+市场化运作”的叠加优势，并依托雄厚的资本实力与丰富的运作经验，在整村改造、片区统筹更新等大规模项目中发挥核心推动作用；二是充分发挥市场活力，政府除在意愿征集、计划申报、规划制定等前期环节起关键作用以外，其余环节交由市场主体主导推进。
中国城市更新制度建设逐步走向改革深水区，未来需要合理强调和全面发挥国有企业在推进城市更新项目落地和社会经济发展中的综合作用，形成针对资金来源、主体参与、产权收拢、空间运维等难题的有效破解思路。完善国企参与城市更新的作用机制，重点可考虑以下方面：
（1）促进多元主体的沟通协调，推进跨企业间合作。建立企业与企业之间的常态化沟通联络机制，促进国企间的城市更新业务合作。探索形成国企与多元社会主体市场化合作的更新实施模式，将低效资产提升为运营型高效资产、实物资产升级成为金融型资产，打通“投资—运营—退出—再投资”的完整链条。推动建材供应商、建筑设计院、建筑施工公司等建立合作伙伴关系，共同参与城市更新项目的规划、设计、施工和运营，以城市更新项目带动产业链上下游共同发展。
（2）完善国企作为更新统筹主体的相关权限。发挥国有企业在项目服务和统筹协调中的优势，通过赋权保障国企在城市更新项目中的规划编制、实施建设与运营维护等相关权限。允许国企在更新片区中对建筑容量、设施配置、功能布局等进行合理的调整，强化片区更新类项目中政府专项资金、金融贷款资金、企业自主投资等各类资金的统筹使用，优化前期改造与后期运营的成本收益平衡机制。
（3）吸引国企参与区域一体化更新。鼓励国企推动跨地块的“片区统筹”更新，推动居住类等资金投入型更新与产业类增值型更新项目的组合搭配，形成融资、投资、改造、运营的良性循环，实现优劣资源的合理搭配和调整利用。立足片区一体化更新目标，允许国有企业存量土地与建筑之间的相互租赁和置换，促进各类产权土地与建筑的统筹利用，实现产权归集与优化下的更新利用机制创新。
（4）建立国有企业城市更新项目动态管理平台。推动信息化技术在城市更新项目管理中的应用，开展国企持有的存量土地与建筑资源底数调查工作，汇集国有企业的存量资源持有信息、国企参与城市更新项目的情况信息等，形成可查询可分析的空间资源数据库。借助平台建设和管理优化，逐步形成长效、动态、常态的国企参与城市更新的评价机制与指标体系，及时总结优秀经验和发布优秀案例，推广国企运作城市更新项目的成功模式和创新做法。
发言人：肖扬，同济大学建筑与城市规划学院长聘教授。主要研究方向为城市设计理论与方法、建设环境与社会。
核心观点：将城市更新融入城市文化遗产空间治理、社会空间治理和生态空间治理。
中国城市空间治理现代化是基于“以人为本”的城市空间建设理念，是全面贯彻落实党的“二十大”精神、实现中国式现代化的重要路径。城市更新是实现城市高质量发展的重要举措，需要基于现有的存量更新理论、方法和模式，结合国家城市空间治理要求，将城市更新行动纳入中国城市空间综合治理的范畴。其中，如何将城市更新融入文化遗产空间治理、社会空间治理和生态空间治理是当前面临的三个关键问题。
（1）将城市更新融入文化遗产空间治理
城市的厚度在于文化遗产空间。城市空间的有限性给文化遗产保护带来了挑战，如何在有限的空间内平衡城市更新和文化保护是一个棘手的问题，城市中心地段是这一棘手矛盾表现最为突出的空间场域。简单地拆除重建或保护原貌，均难以兼顾城市发展和文化保护的需求。旧区改造和历史建筑拆改容易引发社会矛盾，因为许多居民和文化保护者会反对破坏城市的历史风貌，担心这会使城市失去独特的文化特色，削弱城市的文化认同感。城市更新也会引起周边房价和土地价值的上涨，导致原居民难以负担而被迫迁出，产生空间活力下降、地方特色丧失等城市问题
[19]。
（2）将城市更新融入社会空间治理
城市的温度在于城市人居空间。社会空间治理下的人居空间既包含实体居住空间，也涵盖与居住空间相关的社会情感和空间链接。城市更新不仅涉及物质空间的改善，更隐含着城市社会空间的变迁，如何平衡不同社会群体的利益诉求，提供多元健康的人居空间，是实现可持续城市更新的关键，需要规划者和决策者充分考虑不同社会群体的诉求，平衡各方利益，构建更加包容、公平的社会空间。拆迁重建、房价上涨等都可能导致原住民被迫迁离，造成社区凝聚力和认同感的下降。这种“被迫流动”的社会空间重构，常常使原居民失去熟悉的社区环境和生活网络，加剧了城市中贫富差距和社会分化
[20]。需要结合特定的规划设计，考虑各类空间中不同群体之间的交互性和融入性，避免城市更新过程中社会正义的缺失。
（3）将城市更新融入生态空间治理
城市的舒适度在于城市蓝绿空间。城市更新往往涉及到对旧城区、工业用地等低效空间的再开发，通过合理规划可以有效修复和优化城市空间结构，提升空间利用效率，减少建成环境对自然环境的侵占
[21]。城市更新对城市生态空间治理的作用不能仅仅停留于点状或块状提升上，而需要从城市生态网络这一层面进行全局性优化。通过合理布局产业功能区、改善居住环境、布置绿色节点等措施，可以有效降低城市内部的资源消耗和环境负荷，促进产业与居民生活的协调发展。此外，体系化布局步行和自行车系统、发展公共交通、控制私人机动车使用等举措，不仅能够减少碳排放，还可以释放更多空间营造的公共活动空间，在引导居民培养低碳生活方式的同时塑造更加宜居的城市环境。
发言人：肖超伟，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、城市更新研究中心副主任。主要研究方向为大数据与城市治理、城市更新、城市与区域发展等。
核心观点：从“人民视角”，构建可度量、可比较的“人民城市”城市更新绩效评价体系。
在“人民城市”理念下，城市更新被赋予了更丰富的内涵——它不仅仅是物质空间的重构，更涉及到空间提升、社会治理、经济高质量发展等多个维度，以实现城市的全面、协调、可持续发展。因此，构建“人民城市”理念下的城市更新绩效评价体系，是推动和驾驭城市更新行动朝着正确方向行进的基础性制度之一。
（1）“人民城市”理念下的城市更新应当体现各个阶层、各个群体的人民幸福感的普遍提升。具体而言：青年人和新市民代表着城市未来的发展潜力和动力，对青年人和新市民的吸引力直接影响到城市长期发展的可持续性。为了让年轻人、新市民宜居宜业，城市更新项目需要完善集体租赁性住房相关配置，以经济实惠的租金，降低青年人和新市民的生活成本。此外，当下中国老龄化程度快速增加，建议城市更新中考虑养老院和老年活动中心等公共服务设施的完善程度、无障碍设施与安全设施等老年友好型环境建设。面对低收入阶层，也需要警惕和管控城市更新的社会排斥效应，坚持人民城市为人民的价值导向，保证城市更新项目惠及全体人民。
（2）“人民城市”理念下的城市更新应当遵循统筹协同的路径方法。片区统筹更新作为城市更新的一个重要方式，是城市发展从增量开发向存量改造转变下的产物，片区更新在中观尺度上起到了单体建筑微观尺度与城市宏观尺度下的衔接协调作用，是落实城市功能、落实重点片区更新的有力抓手，有效避免了微观尺度的更新碎片化以及宏观尺度更新难以操作、较难实施等问题。在片区层面，通过小规模、渐进式的改造方式，保留社区的历史记忆和文化特色，同时满足居民对美好生活的向往。
（3）基于“人民视角”，城市更新绩效评价体系应遵循全面性、可度量性、可比性和动态性等原则。全面性要求评价体系覆盖空间、经济、社会等多个维度，可度量性要求采用定量与定性相结合的方法进行评估，可比性要求确保不同城市、不同更新项目之间能够进行比较分析，动态性则要求根据城市发展实际情况和人民需求变化适时调整评价指标。通过这套城市更新绩效评价体系，全面反映城市更新在提升人民福祉、推动经济社会发展等方面的实际效果，为未来的城市更新提供科学的指导和评估依据。
城市更新绩效评价体系框架应当包括空间层面、经济层面和社会层面三个维度。空间层面关注城市更新区域的空间布局、功能优化、生态环境改善等方面，社会层面考察城市更新对各阶层人民的生活质量和社会和谐的影响，经济层面评估城市更新对产业经济发展的推动作用。通过这三个维度的综合评估，可以全面反映城市更新的成效和人民福祉的提升情况。为提升评估的科学性和准确性，建议采用空间计量方法、人工智能算法等先进技术手段，结合卫星遥感、手机信令等大数据进行分析。同时，通过问卷调查、访谈等方式收集居民意见和反馈，形成定性与定量相结合的评估报告。这些方法和工具的应用将有助于更加全面、深入地了解城市更新的实际效果和人民满意度。
