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2025 , Vol. 40 >Issue 1: 134 - 146

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250109

城市更新与城市治理

基于尺度重构视角的老旧小区长效运营机制研究——对武汉市“物业城市”模式的实证

  • 胡洲伟 , 1 ,
  • 李志刚 , 1, 2 ,
  • 李丽 3
展开
  • 1.武汉大学城市设计学院，武汉 430072
  • 2.湖北省人居环境工程技术研究中心，武汉 430072
  • 3.同济大学建筑与城市规划学院，上海 200092
李志刚（1976-），男，湖北天门人，博士，教授，博士生导师，研究方向为城市地理、空间规划。E-mail:

胡洲伟（1993-），男，湖北荆州人，博士研究生，研究方向为城市更新、社区治理。E-mail:

收稿日期: 2024-03-11

  修回日期: 2024-06-10

  网络出版日期: 2024-12-26

基金资助

国家自然科学基金项目(42171203)

收起

A study of old and dilapidated communities operation from the perspective of spatial rescaling: A case of 'Property City' governance in Tangjiadun subdistrict, Wuhan

  • HU Zhou-wei , 1 ,
  • LI Zhi-gang , 1, 2 ,
  • LI Li 3
Expand
  • 1. School of Urban Design, Wuhan University, Wuhan 430072, China
  • 2. Hubei Habitat Environment Research Center of Engineering and Technology, Wuhan 430072, China
  • 3. College of Architecture and Urban Planning, Tongji University, Shanghai 200092, China

Received date: 2024-03-11

  Revised date: 2024-06-10

  Online published: 2024-12-26

Fold

摘要

住房是城市更新的重要对象，也是联系国民最为紧密、市场价值最为凸显的国土空间资源。当前，大量老旧小区长期缺乏规范运营，面临功能衰退和价值流失的双重困境，各地因此相继开展老旧小区运营探索。其中，武汉市江汉区唐家墩街道“物业城市”模式通过街区一体化运营，实现了老旧小区长效运营，其创新过程有待进一步解释。基于尺度重构视角，剖析了“物业城市”运营实践，研究发现：（1）针对“治理脱嵌”问题，案例地经过多阶段公私合作形成了“五方联动”的社区治理格局；（2）通过运营责任的水平集中和尺度上升，老旧小区被嵌入跨尺度的一体化运营，以统筹不同主体的长短期利益；（3）依托城市公共资产的运营，案例地实现了资金平衡，建立起可支付、微利润、可持续的长效运营机制。研究完善了城市更新事前—事中—事后的分析框架；建议政府对老旧小区提供短期资源支持，推动共治共享，以实现长效运营，进而降低城市更新的频率和支出，促进存量住房资源保值增值。

关键词： 城市更新; 运营机制; 老旧小区; “物业城市”; 尺度重构; 武汉

本文引用格式

胡洲伟 , 李志刚 , 李丽 . 基于尺度重构视角的老旧小区长效运营机制研究——对武汉市“物业城市”模式的实证[J]. 自然资源学报, 2025 , 40(1) : 134 -146 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250109

Abstract

Housing, where urban regeneration occurs most frequently, is a valuable spatial resource closely linked to residents. However, massive old and dilapidated communities are trapped in a dual plight of functional decline and value loss due to the absence of formal operation. Qualitative methods are used in this paper to investigate the governance practice of 'Property City' in Tangjiadun subdistrict, Wuhan, which achieved the long-term operation through an integrated approach. The study found that: (1) The multi-stage public-private partnership formed the collaborative governance. (2) The case communities is embedded in integrated governance through horizontal and hierarchical rescaling of operation responsibilities. (3) The case balanced the funds and established an affordable, micro-profitable and sustainable operation mechanism based on the operation of the public assets. The study improves the full life-cycle analysis framework of urban redevelopment and reveals the indispensable role of operation for private property in urban regeneration. Operation mechanisms urgently need to be established in old and dilapidated communities to preserve and increase the value of housing while reducing the frequency and financial burden of urban regeneration.

Key words： urban regeneration; operation mechanism; old and dilapidated communities; 'Property City'; spatial rescaling; Wuhan

根据第七次全国人口普查数据，2020年中国城镇化率达到63.9%[1]。在需求侧，按照诺瑟姆曲线，中国城镇化率增长将逐渐减缓，城市空间扩张需求日益减弱[2]；在供给侧，前期的粗放发展中积累了诸多城市病和资源环境问题，“反增长”的社会意识逐步显化[3]。供需变化正在倒逼城市发展模式从增量扩张转向存量提升[4]。然而，当前城市存量空间面临功能快速折旧、资产价值流失等问题。进入高质量发展阶段，传统依赖增量建设、以最大化生成资产为目标的城市经营模式亟待向强调存量治理、以持续提升资产价值为导向的城市运营转型[5,6]。具体而言，城市运营是指在政府、市场、社会共同参与背景下，通过协调和维护城市各类子系统的运转，持续提升空间功能和公共服务质量，通过产业发展或消费等方式培育税收等长期现金流收益[7]，实现高质量发展的治理理念。
住房资源是联系国民最紧密、市场价值最显著、产权结构最复杂的资产类型。其中，老旧小区长期处于功能衰退、价值流失的恶性循环，对城市形成负外部性，也增加了地方政府的改造负担。以武汉为例，近20年曾对老旧小区推行过“883计划”和“幸福社区创建”两轮大规模改造；但是，因为运营缺位，目前改造已基本失效。相比之下，得益于规范的物业运营，商品性住宅通常得以长效维持空间功能品质。可见，老旧小区改造要“标本兼治”，就必须从根源上破解运营困境。为此，《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）中明确提出建管并重，“完善长效管理机制”。中华人民共和国住房和城乡建设部部长倪虹在2023年全国“两会”上明确强调引入物业服务，实施老旧小区“管理革命”[8]。
然而，老旧小区的住房作为一种私有财产，其运营事权归属于居民，一般情况下政府难以强制干预。近期的老旧小区改造为政府引导其建立长效运营提供了机遇，但具体如何实现尚缺乏研究支撑。已有城市更新研究多关注事前环节的环境体检评估[9]、更新对象识别[10]、规划方法探索[11,12]，以及事中环节的金融运作[13]、利益分配[14]、公众参与[15]等内容。少量关注事后环节的研究主要集中在静态的更新效果评价[16]，对常态化运营的实证严重不足。针对老旧小区改造，面对大量的利益相关者，近年来的相关研究逐渐强调多元参与、利益协调[17]，社区治理因此成为热门的研究视域，积累了较多理念内涵[18]、模式总结[19]、社会实验[20]、机制创新[21]等相关主题的成果，为探索开展运营研究提供了范式借鉴。但是，社区治理的概念较为宽泛，有待新的理论视角介入。
为此，本文计划从尺度重构视角出发，以武汉市“物业城市”模式为例，聚焦老旧小区更新的事后运营环节，审视其尺度重构过程和治理转型。案例地通过“街区”和“社区”跨尺度的一体化运营，促进公共与私有利益主体建立互惠协作，实现长期和短期利益的统筹，破解了老旧小区的运营困境。本文核心贡献在于从尺度重构视角出发，剖析老旧小区的运营困境，探讨潜在的解决路径，并以此完善城市更新研究的事前—事中—事后分析框架，为实现老旧小区长效运营提供借鉴。

1 城市运营的时间和空间尺度内涵

尺度重构（Rescaling）理论关注国家和城市等地域组织在全球—地方互动中的持续重组过程，旨在通过剖析地域组织创新、权力格局调整等事件和活动，揭示地理要素空间分布的演化机理，以及内嵌于空间过程中的主体互动关系重构[22,23]。近30年来，尺度重构理论迅速发展，在城市治理、土地开发与环境运动、战略规划、行政区划调整等问题的实证分析中得到广泛应用[24]。其中，权力格局、利益的时间尺度和空间尺度是重要的分析对象，透过时间和空间尺度，尺度重构理论为审视老旧小区运营中不同层次、正式或非正式组织之间的博弈互动、要素在老旧小区和公共空间之间的流动组合、主体利益在短期和长期之间的转换重组提供了分析工具，可为当前老旧小区运营困境的破解提供新路径。

1.1 时间尺度：从“更新模式”到“运营模式”

城市运营与城市更新的投入—成效周期具有“时间尺度”差异，即投入和收益的周期特征不同。传统经营型的城市更新具有节点式投入、即时性收益的特点[25]，即通过重建改进建成环境的预期最优功能，以换取短期内的空间交换价值[7]。在“时空压缩”背景下，高频的城市更新意味着巨额成本[26]。城市运营则纳入了城市更新事后的城市管理环节，后者的周期特点是常态化投入、滞后性收益，即通过延缓建筑和设施折旧周期、维持实际运转功能，以实现长期的空间使用价值[27]。理论上，相比局限于改造环节的传统“更新模式”（图1中M1曲线），兼顾更新和管理的“运营模式”（M2曲线）可以长期保持较高的空间功能水平（图1b），创造持续的运营收益，同时降低城市更新的频率和投入（图1a），即“三分建、七分管”。
图1 城市“更新模式”（M1）和城市“运营模式”（M2）的成本和效用对比

Fig. 1 Comparison of costs and utility between urban regenetation (M1) and urban operation (M2)

然而，较长时间尺度的收益周期导致城市运营在城市更新实践中容易被忽视。现实中，见效慢、感知弱、难考核的特点使城市运营难以纳入城市更新的考核内容，且其收益通过税收和其他公共政策混合统计，盈利功能模糊，相反需要额外支出，因此缺乏投入和改进激励。相比之下，更新环节的空间成效更为直观，且其短期收益更高、回报机制更清晰。例如，高频的更新意味着更高的土地增值收益。因此，实践上长期存在“重改造、轻运营”问题。
对老旧小区而言，其建立长效运营的激励更突出、收益更明确。一方面，不拆除、不置换的微更新方式，使政府难以通过土地获益，传统经营型更新的短期收益失效，倒逼城市更新向事后运营环节拓展[28]；另一方面，运营环节在改善居民生活条件和促进资产增值的同时，更有助于降低更新频率，以减少政府在未来更长时间阶段内的更新投入。综上，老旧小区为推动“建管一体化”改革、分析城市运营收益周期的重组过程、进而促进城市更新实践向城市运营转型提供了适宜的样本。

1.2 空间尺度：从分尺度到跨尺度

近年来，不同城市在城区或小区尺度形成了各具特色的运营模式。在小区尺度上，通过向更新事后的运营环节拓展，北京的“劲松模式”引入物业管理，通过运营收益平衡更新环节的改造投入，实现了“微利可持续”的改造和运营[14,27]。城市尺度出现“物业城市”1.0模式，即复制商品房小区的物业服务经验，通过财务、权责、空间的多重整合，放大到城市的公共空间运营[29]。在财务上，政府打包停车场、弃土场等城市公共资产的经营权，以及空间性公共服务的供应权（如环卫、治安巡查、垃圾清运、市政设施维护等），以“算大账”的方式统一委托给市场化的服务运营商，进而保障城市空间的常态维护；在权责上，统筹各类空间性权责，即公共资产经营权和空间性公共服务，破解“九龙治水”；在空间上，整合零散的空间资源，形成规模效应，以提升资源使用效率，摊薄硬件和技术升级的投资成本[29]。
但是，上述模式均难以在老旧小区大规模推广。由于居民的低负担能力，对于利润微薄的弱势社区，市场主体缺乏介入意愿。对于“物业城市”1.0模式，产权边界限制了其在老旧小区的应用。一方面，产权边界制约了资源要素在不同小区之间的自由流动，导致运营成本较高。因为分属不同产权主体，零散分布于不同小区的经营性空间资源难以统筹利用，大多处于低效闲置状态，使老旧小区运营收益受限。另一方面，产权边界限制了运营收益在多主体之间的分配组合。对于老旧小区，政府既难以干预，也难以通过其保值增值共享运营收益，表现出边界效应。并且，以往的城市更新证明，当与个体利益存在直接竞争时，公共利益往往难以保障[30]。综上，老旧小区运营有待突破边界效应，促进多利益主体的协同治理，以统筹不同空间尺度要素的流动组合、协调长期和短期利益。为此，下文围绕武汉市江汉区唐家墩街道“物业城市”模式开展实证，核心研究问题包括：如何协调多元主体的长期和短期利益?不同尺度的空间要素如何协同运营?尺度重组过程如何重塑不同利益主体之间的互动关系?

2 研究方法与数据来源

武汉市江汉区唐家墩街道基于社区治理时空尺度重组的运营模式创新，为老旧小区提供了有益借鉴。2019年，武汉市启动了老旧小区改造三年行动。为避免重蹈重更新、轻运营的覆辙，江汉区以此为契机，尝试在“物业城市”1.0模式基础上融入老旧小区的运营[31]，建立物业城市长效治理模式（以下简称“物业城市”），以统筹解决老旧小区的长效运营困境。唐家墩街道作为典型中心城区街道，因为各类居住区形态齐全、混杂交错，被选定为运营创新试点，其内传统街巷邻里、单位社区、早期开发商品房、现代化商品房“四世同堂”，被江汉区政府评价为“中国三十年城市更新历程的综合样本”。街道大部分位于武汉市二环线内，辖区面积6.49 km2，下辖13个社区，常住人口近12万人，曾是老工业区和城乡接合部，下辖老旧小区99个，大多缺乏规范化运营，失管失养失修现象普遍，代表性显著。
研究采用定性方法，包括实地调研和半结构化访谈，数据来源于调研和不同实践参与者提供的项目资料等一手数据。2021年6月至2024年1月间进行了四轮实地调查，对江汉区城市管理局、唐家墩街道、三眼桥社区服务中心、江汉区城市资源管理有限公司、试点小区的项目负责人及居民进行了16次深度访谈（表1）。此外，还收集了地方政府网站发布的相关信息，包括项目相关的文件、报告、统计数据和公开招标信息，以及大众媒体的相关报道，以获取案例地的经济社会发展和城市建设背景，以及运营项目的公私合作方式、项目进展、财务收支等信息。
表1 访谈对象与访谈信息

Table 1 Information of respondents and interviews

序号 受访人 身份 访谈日期 访谈时长 访谈内容
1 L经理 项目运营商总经理 2021年6月8日、
2022年1月12日、
2023年4月7日		 共计
180分钟		 1. 与地方政府的具体接洽与合作过程
2. 运营模式、项目进展和财务逻辑
3. “物业城市”智慧城市平台建设情况
2 J经理 试点老旧小区项目
负责人（2021—2022年）		 2021年6月8日 30分钟 1. 试点小区基本情况，项目前期工作情况
2. 运营商在老旧小区改造环节的作用
3. 运营商的工作内容和规范
3 Y经理 试点老旧小区项目
负责人（2022年至今）		 2023年4月3-4日 50分钟 1. 试点小区运营和财务状况
2. 项目与居民和社区服务中心的互动情况
3. 物业费的实际收缴状况
4 X书记 三眼桥社区书记 2023年4月3日 50分钟 1. 社区服务中心发挥的作用
2. 社区居民对项目的态度
3. 项目面临的困难和解决方式
5 T书记 唐家墩街道书记 2024年1月26日 40分钟 1. 街道概况、基层治理经验
2. 项目选址原因
3. 街道办发挥的作用
6 居民 试点老旧小区居民 2023年4月1-3日 12人次，共
计360分钟		 1. 对运营服务质量的体验评价
2. 对物业费的接受度和可支付性
3. 与运营商的矛盾、基层组织的协作互动

3 结果分析

3.1 走向城市运营：对武汉“物业城市”模式的实证

面对政府和社区之间的权责错位、居民与市场之间的利益矛盾，武汉市唐家墩街道通过社区治理格局重构和治理尺度重组，协调各方力量，统筹城市公共资产与老旧小区私有资产的经营，重塑了老旧小区运营机制。

3.1.1 治理格局重构

与普遍情况一致，唐家墩街道的老旧小区长期面临运营困境，原因与其独特的社区治理格局密不可分。中华人民共和国建立以来，社区治理先后经历了“单位制”“街居制”“社区制”三个阶段。随着社区治理变迁，福利制度、社会管理和社区服务三重转型的叠加作用弱化了老旧小区的纵向和横向互动[31]，即居民与地方政府、社区组织、市场主体均缺乏紧密的联系协作[32]，形成脱嵌式治理状态（图2a）。
图2 “脱嵌治理”和“五方联动”治理示意图

Fig. 2 Illustration of "disembedded governance" and "collaborative governance consisting of five participants"

具体而言，治理脱嵌主要表现为以下四个方面。首先，在住房制度市场化改革中，政府退出老旧小区的运营。其次，市场介入老旧小区运营受阻。由于居民负担能力较低、市场监管机制尚不完善、政策滞后等诸多因素，老旧小区大多既没有归缴房屋公共维修基金，又因为运营资源匮乏、缺少利润而难以吸引市场化物业企业，因此无法建立正规化、市场化的运营维护制度。第三，社区服务中心权责失衡。面对老旧小区的运营困境，地方政府出于社会稳定考虑，往往要求社区服务中心兜底。然而，失衡的权责分配使社区服务中心很难提供有效的运营服务。最后，居民内部缺乏共识，难以建立运营自组织机制。
作为结果，治理脱嵌加剧了老旧小区的边界效应，使其陷入衰败、改造、再衰败的恶性循环。地方政府的缺位、市场利润的缺乏、社区服务中心的超荷运转和社区自组织能力的不足，进一步阻隔了老旧小区与城市空间之间的要素流动，以及与不同资源主体的互动协作。在此背景下，政府和社区服务中心既不能独立承担市场化运营的成本，又难以有效动员和引导居民共同参与，导致老旧小区无法筹集运营资金。
为此，唐家墩街道尝试建立老旧小区“五方联动”的治理格局（图2b），以引导多元主体共同参与、共同分担运营成本，促进跨尺度的协同合作和要素流动，以创造利润吸引投资者。具体过程包括四个阶段。首先是地方政府的回归。江汉区政府将归属模糊的老旧小区运营责任统一上收，纳入“物业城市”实践范围，并给予财政和政策支持，以吸引社会资本参与。2020年7月，江汉区政府与“万科物业发展股份有限公司”（“物业城市”1.0模式的创建者，以下简称“万科物业”）签订公私合作的战略框架，委托万科物业提供一揽子服务，涉及老旧小区改造、社区综合治理、城市物业服务等。地方政府的投入为万科物业争取老旧小区居民的信任提供了信用背书。
其次是公共服务运营商的组建。区政府授权区属国企与万科物业合资成立江汉区城市资源经营管理有限公司（以下简称“江汉城资”），负责执行具体运营事务。按区政府计划，江汉区城市管理执法局以政府购买服务形式，公开招标“一体化综合运营”项目。该项目是“物业城市”实践的实际载体，运营对象包括江汉区的城市公共性物业，以及唐家墩街道所有老旧小区的小区物业。其后，江汉城资以1.72亿元报价中标，服务期限为一年。但是，项目资金尚不足以覆盖一体化运营服务的成本。
第三是街道办整合属地运营责任。唐家墩街道将辖区99个老旧小区的运营责任打包，与江汉城资签署物业服务合作协议，委托后者统一提供运营服务。根据各小区当前运营情况和实际需求，江汉城资在实施中采取指导式、合作式、提供标准、直管式等差异化的运营方式。合作协议进一步完善了江汉城资为老旧小区统一提供运营服务的法律程序，同时，整合了原有分散的小区运营责任，以便一体化运营项目的开展。
第四是社区服务中心动员社区居民。社区服务中心召开多轮业主大会，劝导鼓励试点老旧小区的居民同意引入商业化运营（即物业服务）。动员的前提是政府背书的服务质量和低于市场行情的价格。为鼓励居民缴纳物业费，江汉城资从2021年7月开始向居民免费提供6个月的物业服务体验。此外，还在试点小区驻派全职的“物业管家”，帮助居民承担与小区改造施工方的对接工作，以建立起与小区居民的良好关系。在征得居民同意后，社区服务中心作为代表签订物业服务合同，将试点小区交由江汉城资运营维护。
通过治理主体的多元化、职能权责的差异化，唐家墩街道最终形成了老旧小区的“五方联动”治理格局，打破了长效运营的筹资困境，以吸引市场主体提供规范的运营服务。但是，居民和地方政府为何同意承担新增投入，仍需从尺度重组视角进一步解释。

3.1.2 治理尺度重组

传统上，老旧小区是以产权红线为边界、与城市公共空间隔离的私有领域。而“物业城市”模式打破老旧小区边界，跨尺度融合了城市公共物业和老旧小区私有住房物业（图3），进而统筹平衡了两者之间的长短期利益。
图3 “物业城市”模式的尺度重组机制

Fig. 3 Mechanism of rescaling in the 'Property City' model

在空间尺度上，通过水平集中和尺度上升，老旧小区分散的运营责任自下而上转移。水平集中在两个尺度平行进行。在城市尺度，江汉区政府集中了住建、城管、园林、交通等部门相关的公共物业运营职能。在社区尺度，运营责任由居民向社区服务中心集中。因为“物业城市”项目受政府资助，且由政府直接监督实施，多数居民倾向于接受将小区纳入项目，以提升小区的交易和使用价值。但是，社区服务中心仍然在居民动员上花费了大量精力，包括促成居民共识、监督运营服务、处理居民诉求，以保障居民利益。在运营责任集中的同时，业主和各类社区组织也随之向社区服务中心让渡一定的空间权力，这有助于政府落实各类公共政策。例如，社区服务中心将试点小区公共空间对外开放，以推进15分钟生活圈建设。尺度上升则包括两个阶段。首先，分散的住房运营业务从老旧小区向唐家墩街道集中，辖区统筹打包的方式保障了弱势社区的运营质量。其次，住房运营责任从街道向区政府进一步上收，与江汉区的城市公共物业整合。尺度上升的作用在于：一是缓解基层组织负担，同时注入资源支持，提升其社会动员和政策落实能力；二是平衡资金，使江汉城资得以用城市端的超额利润来平衡小区端的运营亏损；三是发挥规模效应，通过属地打包和公私融合，形成整体连片的运营空间；四是进一步降低小区运营服务的成本，依靠共享运营项目的资源（如人力和设备），老旧小区业主实际承担的物业费低于其所享受运营服务的市场价值。最终，小区尺度的集体消费和行政区尺度的公私合作被整合为“物业城市”项目（图3）。
在时间尺度上，“物业城市”项目明确了个体和公共的长远预期利益，为重组各主体的收支周期提供了基础。具体而言，地方政府和老旧小区居民的利益关系从以往城市更新中围绕短期利益的零和博弈，转向用短期增长的支出，换取对方长期利益的互惠局面。居民角度，以短期的空间权力让渡和物业费为代价，换取居住环境的改善和住房的长期保值增值。对于地方政府，尽管短期财政支出有所增加，但“物业城市”项目减少了老旧小区的负外部性和未来潜在的改造投入，公共政策的落地也有助于提升城市的整体运转效率和长期税收。但是，由于信息不对称和回报滞后性，这种互惠关系极为脆弱，依赖于居民对地方政府和第三方（运营商）的高度信任。因此，项目前期重塑治理格局、建立运营监督机制、构建公众参与渠道、争取居民信任是实现尺度重构的关键。

3.2 “物业城市”模式的成效分析

治理格局的重构和治理尺度的重组，为江汉城资平衡项目资金和优化老旧小区的运营机制创造了条件。在唐家墩街道，具体的改进可归纳为收益开源和成本节流（表2）。
表2 “物业城市”项目的财务情况

Table 2 Financial status of 'Property City' project

类型 构成项 收益/支出情况 具体款项及部分落实情况测算
预计收益 收益占比 收益来源
收益 政府补贴 588000元/年 40% 江汉区“物业城市”项目、全市
物业补贴政策		 1. 江汉区城市管理执法局购买服务（唐家墩街道项目中标价1.72亿元/年）
2. 武汉市老旧小区“红色物业”政策（根据服务标准，物业费补贴0.1元/m2、0.2元/m2、0.3元/m2，按0.2元/m2标准计算，试点小区可获补贴249600元/年）
试点小区
物业费		 588000元/年 40% 居民按标准缴纳 物业费收入441000元/年（按平均物业费标准40元/户计算，2022年物业费实际收缴率75%）
试点小区
公共资源
经营收益		 294000元/年 20% 居民按需缴纳、
合作供应商		 1. 机动车停车费（160个车位，月租150元，共计288000元/年）
2. 便民商业设施场地费（快递柜、直饮水机等）
3. 低价便民服务（各类室内水电家具检修）
支出 物业人工
成本		 相比传统物业管理模式减少7~8人/小区 楼栋以外区域的保洁服务、部分安全巡查由街道一体化项目统一供应
物料成本 政府部门、民生性质国企合作承担 1. 道路标识牌（700元/块）
2. 公告栏、单元楼标识、宣传标语
设备成本 街道一体化项目整体投资配套 共享一体化项目的巡逻设备、环卫设备

注：根据项目公开信息和访谈数据整理测算。

开源方面，“物业城市”模式在小区层面的收益机制被概括为“政府出一点，居民给一点，经营补一点”。首先，收益的40%来自于地方政府，包括市政府提供的老旧小区物业补贴政策，以及区政府支付的“物业城市”项目资金。此外，通过提供有偿的基层工作协助，例如宣传公益事业、入户安装安全设施等，政府端的收益来源进一步拓展。其次，物业费占收益的40%。江汉城资向老旧小区提供可支付的物业收费，以试点小区为例，平均物业费为0.46元/(m2·月)，仅占武汉市住房物业收费最低指导标准的65%。三是社区公共资源的商业化经营，占收益的20%。江汉城资整合、修缮各类老旧小区闲置或低效的空间资源，开展房屋中介、停车位、广告位运营等资产增值经营，以补贴物业费用和住房公共维修基金。例如，试点小区通过布局优化，停车位增至约160个，居民使用者月租为150元，年收益近30万元。
节流方面，“物业城市”项目通过三类技术进一步降低了运营成本。一是借助EPC模式（工程总承包，指承包方对工程项目的设计、采购、施工、试运行等阶段提供全过程服务），降低了不同供应商之间的协调沟通成本，同时有效把控项目整体质量。二是采用参与式治理技术。通过设立线下物业服务站和线上意见投诉平台，建立起居民意见反馈机制。此外，江汉城资积极参与社区公共事务，例如协助举办各类社区节庆活动，依托活动为居民无偿提供生活便利服务。沟通互动增进了居民的熟悉和认同，缓和了居民对江汉城资的质疑和排斥。三是采用智慧城市技术。“物业城市”项目建设了基于物联网技术的城市智慧运营中心，通过精准识别和响应社区的运营需求，灵活管理调度各类服务供应商，以降低运营的人工成本。
最终，唐家墩街道形成可支付、微利润、可持续的老旧小区运营机制。据江汉城资负责人测算，试点小区项目计划在物业收费三年内实现盈亏平衡。“物业城市”项目启动以来，老旧小区的空间使用价值显著提升，体现在停车位和电动车管理、公共空间和楼道保洁、绿化和公共设施维护、小区公共用房租赁经营等服务等方面（图4）。自2021年11月完成更新改造到2023年8月，在房价整体下行态势下试点小区房价从1.4万元/m2增至约1.5万元/m2，验证了运营机制的保值增值作用。基于唐家墩街道试验成效，江汉区进一步拓展了试验范围。截至2023年底，江汉区302个老旧小区已全部纳入一体化运营。随着覆盖面扩大，通过跨小区联合运营闲置的存量资源，运营效率有进一步提升的潜力。
图4 试点小区运营状况

Fig. 4 Status of operation in pilot housing estate

4 结论与讨论

4.1 结论

党的“二十大”明确提出“实施城市更新行动，提高城市规划、建设、治理水平”。步入城市化2.0时代，亟待开展城市存量住房运营的系统研究和理论建构，以延缓城市空间功能的衰退周期、充分发挥城市更新的投资效益、实现城市高质量发展。
针对现有研究不足，本文贡献主要在于三个方面。首先，在理论贡献上，关注老旧小区在更新事后的长效运营，完善了城市更新事前—事中—事后的分析框架，推动了城市更新和城市运营的理论发展。其次，在分析视角上，从尺度重构视角入手，解构了老旧小区在社区治理转型中面临的运营困境，认为老旧小区的“治理脱嵌”加剧了其边界效应，需要通过尺度重构予以破解，进而实现长效运营。第三，在路径策略上，以武汉市唐家墩街道“物业城市”模式为案例，揭示了老旧小区运营背后的尺度重构过程和运营收益机制，以探讨老旧小区运营的实现路径。具体包括：（1）重构治理格局，通过多层次主体的多阶段协作，构建地方政府、运营主体、街道办、社区服务中心和社区居民“五方联动”的社区治理格局，探索成本共担机制；（2）重组治理尺度，通过跨尺度整合城市公共物业和小区住房物业业务，统筹个体和公共的短期支出和长期利益，明确多主体之间的利益互惠关系，建立利益共享机制；（3）基于成本共担和利益共享，实现老旧小区运营的收益平衡，进而促进城市系统的高质量发展和存量住房的保值增值。
研究认为，调整政府角色是推动治理尺度重构，进而实现老旧小区长效运营的基础。政府角色应从教练员转向发起者和裁判员，一方面，推动建管一体化，从全生命周期视角重新衡量更新改造与常态运营的投入和收支关系，暂时性恢复对老旧小区运营的资源支持，以动员居民共同参与，构建运营利益共同体，破解老旧小区运营的启动障碍；另一方面，发挥市场机制效率，委托市场主体提供一揽子运营服务，同时加强政府监管。基于本文研究，为老旧小区运营提出以下建议：（1）在时间尺度上，扭转“就改造论改造”。将长效运营机制纳入老旧小区改造的验收条件，充分发挥城市更新的契机作用，引导城市更新从强调短期土地财政向基于长期公共服务收益的城市运营转型。（2）在空间尺度上，跳出“就社区论社区”。对于老旧小区等弱势社区，通过公私合作、属地联合等多种方式，建立以街道为单元的跨边界联合运营机制，统筹引导存量住房资产运营。（3）加强社区治理的政府资源投入，减轻社区基层的行政负担，强化其群众动员功能，可借鉴湖北省美好环境与幸福生活共同缔造活动，推动城市更新共谋、共建、共管、共评、共享，以推动建立规范化运营机制。

4.2 讨论

本文从尺度重构视角解析老旧小区的长效运营机制，拓展了原有局限于公共资产的城市运营讨论[6]。在理论价值上，相比过去追求短期经济目标的经营型城市更新所反映的城市企业主义[33]，案例探讨了政府机构和社区组织在私有化存量住房运营中发挥的多样化作用，体现了城市运营中的政府企业家主义[34]，即强调政府的中心作用和对市场工具的灵活运用，以实现长期的综合目标。在实践意义上，案例的实施路径对老旧小区实现长效运营具有借鉴价值，即构建“五方联动”的社区治理格局、整合公共和私有资产开展一体化运营，以建立多方利益平衡机制，实现运营的“微利可持续”。
需要指出的是，案例模式也存在一定的推广局限，具体体现在：（1）从地方政府角度，财政支持和公私合作是实现老旧小区运营资金平衡的关键。一方面，新增投资对财政紧张地区具有难度。另一方面，向市场委托部分传统政府职能，需要深化“放管服”改革。（2）从市场主体角度，市场主体的介入虽然提高了效率，并在个体和公共利益之间发挥了桥梁作用。但是，在物业行业声誉欠佳、社会力量发育不足的现实背景下，地方政府与运营商的强强联合需要以完善的市场监管机制和公众参与渠道为前提，以保障居民利益、消解社会质疑。（3）从社区居民角度，达成居民共识是运营可持续的基础。然而，在市场化进程中，中国城市居民的社会身份、经济能力、利益目标日趋多元，居民意见不可能绝对一致，投诉“一票否决”和搭便车行为的阻力不可避免，需要基层组织具有丰富的治理经验、长期积累的居民信任和动员号召能力，以协调公众参与和集体行动效率的关系。因此，以下问题有待进一步深化探讨：（1）如何激励地方政府推动运营导向的城市更新，尤其是经济后发地区的推广，是将来研究重点。（2）为吸引市场主体参与，未来研究有待进一步探索建管一体化的融资机制，明确权责边界，强化风险防范，创新政策支持和金融工具。同时，应关注化解居民日常生活与市场化运营的潜在冲突。（3）优化社区共同决策机制，例如北京劲松“双过半”方法，促进居民共治共谋。

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