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2025 , Vol. 40 >Issue 1: 104 - 117

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250107

城市更新与城市治理

尺度重构视域下城市历史地段更新改造的实现机制研究——基于南京小西湖的实证

  • 李欣 , 1, 2, 3 ,
  • 高煜 2 ,
  • 冯淑怡 1, 3 ,
  • 张京祥 , 2
展开
  • 1.南京农业大学公共管理学院，南京 210095
  • 2.南京大学建筑与城市规划学院，南京 210093
  • 3.中国资源环境与发展研究院，南京 210095
张京祥（1973-），男，江苏盐城人，博士，教授，研究方向为城市与区域治理。E-mail:

李欣（1986-），女，河北石家庄人，博士，副教授，研究方向为城市更新与土地制度。E-mail:

收稿日期: 2024-04-01

  修回日期: 2024-08-19

  网络出版日期: 2024-12-26

基金资助

国家社会科学基金重大项目(23ZDA031)

收起

Rescaling and the regeneration of the urban historical district: A case study of Xiaoxihu, Nanjing

  • LI Xin , 1, 2, 3 ,
  • GAO Yu 2 ,
  • FENG Shu-yi 1, 3 ,
  • ZHANG Jing-xiang , 2
Expand
  • 1. College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095,China
  • 2. School of Architecture and Urban Planning, Nanjing University, Nanjing 210093, China
  • 3. China Resources & Environment and Development Academy, Nanjing 210095, China

Received date: 2024-04-01

  Revised date: 2024-08-19

  Online published: 2024-12-26

Fold

摘要

城市更新已成为推动城市高质量发展的重要途径。对于历史城区、历史街区等传统空间而言，因其在产权结构、居民构成、历史文化保护和用地规制等方面的复杂性，许多项目陷入启动难、落地难的现实困境。基于此，以南京小西湖的更新实践为例，结合尺度重构的理论，分析在历史地段更新中地方政府的有关创新实践及其内在的空间过程对多主体间社会关系的重塑机制。尺度重构策略的系统应用，有助于破解制约中国城市历史地段更新中产权碎化难整合、空间功能难复合、空间降密难实现等关键问题；其内涵的空间过程及对社会关系的重塑，也为进一步修复增长主义引致的城市空间功能单一、经济过度房地产化和社会关系张力大等问题提供了理论支撑和实践指引。

关键词： 城市更新; 尺度重构; 空间治理; 历史地段; 南京小西湖

本文引用格式

李欣 , 高煜 , 冯淑怡 , 张京祥 . 尺度重构视域下城市历史地段更新改造的实现机制研究——基于南京小西湖的实证[J]. 自然资源学报, 2025 , 40(1) : 104 -117 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250107

Abstract

Urban regeneration has increasingly become a pivotal strategy for fostering high-quality urban development. However, when applied to historic urban areas, this approach encounters significant complexities due to intricate ownership structures, diverse resident compositions, heritage conservation requirements, and land use regulations. These challenges often result in difficulties and delays in project implementation. This study investigates the renewal practices in Xiaoxihu, Nanjing, employing the theory of "Rescaling" to examine the innovative strategies implemented by local governments. It explores how these approaches influence the restructuring of social relations among various stakeholders through spatial processes. The systematic application of rescaling strategies provides a means to address persistent challenges in renewing China's deteriorated urban communities, including fragmented property rights, difficulties in spatial function integration, and challenges in achieving spatial de-densification. Furthermore, the study offers theoretical insights and practical guidance on mitigating adverse effects associated with growth-oriented urban development, such as the homogenization of urban functions, the excessive commodification of real estate, and increased social tensions.

Key words： urban regeneration; rescaling; spatial governance; historical district; Xiaoxihu, Nanjing

1978年改革开放以来，中国城市建设经历了大规模的外缘扩张和内部拆建活动（甚至夷平重建），为城市经济高速增长提供了必要的土地、空间及资本基础[1,2]。与此同时，人口城镇化、快速工业化和经济全球化等时代红利，又为同期城市土地增值收益的规模化实现提供经济基础，并催生了以经济增长为导向、以资本积累为驱力、以大拆大建为手段的空间（再）生产方式[3,4]，由此导致了广泛而深刻的经济、社会与空间问题。在中国经济进入高质量发展的新阶段后，通过实施城市更新行动来推动城市持续、高质量发展已成为从中央到地方等各级政府的共识性议题[5]，并从制度、政策、资金、组织等方面给予一系列的支持[6,7]。
但是，当前很多城市更新项目的实施推进并不顺利。特别是在近几年城市住房、商业与办公等空间消费乏力的大背景下，城市土地和空间贬值的现象普遍显现，并发展成为制约城市更新推进的根本性因素之一[6⇓-8]。受此影响，以往形成的以大拆大建和过度房地产化为主的城市空间再生产模式也难以为继。然而，在路径依赖等行为和制度惯性的影响下，以行政边界、条块分割和多主体零和博弈为特征的传统空间（再）生产过程，已经催生出各类制度、社会和物理边界[4,7,9⇓⇓-12]。这些边界的存在和不断固化，不仅影响人口、资本等多要素的全域流动，还成为制约多主体矛盾缓和、多部门协同共治的主要障碍[4,9,10,13⇓⇓-16]。因此，如何超越传统地域空间组织的边界限制、调试分割冲突的多主体关系，已成为推动城市空间和社会经济高质量发展的时代命题。
一些地区为应对上述实践中的各项挑战，近年来探索出了如微更新、共同缔造、可持续运营、包容性治理等做法[17]。这些新实践背后的空间过程是什么?这些空间过程是如何突破上述“边界效应”的限制，来推动要素的全域流动?又是如何重塑政府、社会和市场等多元主体的互动关系，以推动协同治理的进程?基于这些问题，本文结合南京小西湖的更新历程，基于尺度重构这一理论，分析地方政府相关创新实践背后的空间过程及其对政、社、企等主体间社会关系的重塑作用。对于南京小西湖这类历史地段而言，其更新过程需兼顾历史文化赓续、民生保障和城市发展等多重任务。但由于这类空间在产权结构、居民构成、历史文化保护等方面的高度复杂性，其更新难度尤甚[6]。总结与之有关的成功经验，对于当前中国式现代化城市的建设与更新具有重要意义，能够为城市高质量发展阶段优化多要素的空间配置效率、构建良性互动的社会关系、推动可持续的城市更新行动提供理论与实践支撑。

1 尺度重构理论及其破解城市更新困境的基本机理

1.1 城市更新面临双重困境：边界效应与多主体利益分歧

在经济高速增长时期，各地城市更新的实践多秉持“就项目论项目”的思路，其本质是在土地增值潜力巨大的背景下，政府、市场和社会等主体在已有的物理、行政和社会等边界范围内，围绕土地增值收益的分配问题而形成的多主体零和博弈过程[4,7,9,10]。但是，在当前土地增值难实现的大背景下，这一边界效应在限制多要素自由流动的同时，进一步割裂了多主体良性互动的可能性[4,9⇓⇓-12]，进而导致城市更新陷入“边界效应制约要素流动”“社会关系阻碍空间（再）生产”的双重困境。事实上，无论是空间边界（如邻里、项目单元边界）还是行政与条块管理边界，都制约着人口、土地、资本、业态等多要素在更大空间尺度上的自由流动过程，进而导致“要素的空间错配”及“低效用地”的产生[4,9]。面对这一困境，过去地方政府和市场主体常以“就项目论项目”的思路，通过改变项目地块内的开发强度或用途，来实现局部土地增值收益的最大化[18]。由于政府和市场过度依赖这些治理手段，往往导致城市空间的高密化、同质化、功能单一化等问题，威胁到城市社会、经济和生态等的韧性水平[4,13,14]。
与此同时，当前政府、市场和社会等主体的互动关系仍滞后于新发展阶段下空间（再）生产逻辑的转变。在经济快速增长时期，城市更新是实现资本快速积累的重要途径。对经济效益最大化的追逐，导致相关主体角色的异化，体现为地方政府行为企业化、市场经济房地产化、社会主体自主性缺失[4,7,10]。同时，围绕土地增值收益的分配问题，由于不同主体的利益分歧，形成了零和博弈甚至相互对立的紧张关系[18]。近几年随着国内经济形势变化与城市发展动力转化，城市的土地增值潜力急剧缩减，导致过去支撑城市空间发展的金融化、房地产化逻辑难以为继。然而，政府、市场和社会等的角色异化情况尚未得到有效修复，彼此间的关系仍带有时代烙印并滞后于空间生产逻辑的转变[4,9,19]。最终，很多地区的城市更新项目陷入地方政府改造乏力、社会主体“等要靠”思维惯性强、市场主体无所适从的困境[4,13,19]。

1.2 尺度重构理论的内涵

“尺度重构”不仅是指引空间组织创新的认知与实践工具[20⇓⇓-23]，也是调节多主体竞合关系、实现利益再分配的空间作用机制[20,24]。“尺度”及相关研究最早用于解释欧洲地区如何通过地域空间组织的创新来应对“空间凯恩斯主义”策略的失灵，及其引发的资源低效配置问题[25⇓⇓-28]。在政治地理学语境中，尺度重构能够在一定程度上帮助国家、地方政府等传统地域空间主体应对全球化过程中资本积累对重塑空间的冲动，也可以暂时缓解资本流动与要素空间固化间的结构性张力[20,24]。从方向性和关联性上看，尺度重构涉及尺度上推、下移和重组等过程。这些过程以长期存在的地域空间组织（如国家、省、市等）为参照系，通过上推（超越）、下移（细分）和重组（拼装）相关空间，来催生新的地域组织或国家空间[20]。
从资本积累及相关利益分配的视角看，尺度重构是不同国家、地方政府和企业竞争下的空间生产过程[20,24]。因而，尺度重构既是多主体博弈互动的场域，也是多主体互动后的空间产物，本身包含多主体间“关系”张力的生成和缓解过程[20,24]。随着经济全球化和后现代社会影响的不断推进，身份认同、意识形态导致多元社群的产生和去中心化治理结构的生成[24]。受此影响，基于尺度视角的城市与区域治理研究也出现了所谓的“后结构主义”（post-structuralism）或关系（relational）转向[29,30]，并成为调节多主体互动关系和实现空间利益分配的重要机制。

1.3 以尺度重构破解城市更新双重困境：空间过程与关系调试

尺度重构内涵的空间过程和关系调试机制，对于超越传统的地域空间组织、破解当前城市更新中的双重困境（要素流动与边界效应、空间生产与社会关系）提供了可能的实现机理（图1）。从空间过程看，与社区、市场等力量相比，地方政府特别是市、区级政府具备强大的空间动员能力（如制度规范、财政能力、人员规模等），可以整合更大尺度的社会、经济、制度和空间资源。因此，人口流动、土地要素空间配置、容积率置换等过程可以突破城市更新空间单元的限定，与整个城区甚至城市空间进行耦合互动（如同一行政区内的新区与老区、不同行政区之间等），即实现“尺度上推”。这一过程有助于解决针对特定项目或地块更新引发的资源不足、资金匮乏、制度缺失等问题。城市更新不仅需要宏观尺度的统筹，还需要通过“尺度下移”，即通过对待更新地区内多主体间社会冲突的碎微化或者整合过程，将其从政府/市场与社会之间的对立关系转变为社区群体内部、家庭内部或者个体之间的相互博弈过程，从而在一定程度上实现了利益整合的碎微化和差异化治理过程。最后，城市更新还可以对现有更新片区内的空间功能、土地利用形式进行重组，即“尺度重组”。例如，通过对更新片区改造方式（拆、改、留）的分异和功能区划来平衡片区更新的社会和经济效益。
图1 以尺度重构破解城市更新困境的基本机理

Fig. 1 The basic mechanism of rescaling to crack the urban regeneration dilemma

在城市更新过程中，尺度重构的过程也是对多主体互动关系的重塑过程，通过对正式和非正式制度组织的多尺度生成，尺度重构可以影响和调试主体间的互动关系[31]。例如，近年来城市更新实践中构建的共同缔造组织、城市更新基金、城市更新局等正式组织，以及对内嵌于邻里、家庭、村落中的情感和习俗等非正式制度的应用，都为多主体的共识构建、共同行动打下了基础[32⇓⇓⇓-36]。此外，不同主体通过多种沟通方式，如制度权力应用、表达重塑、中介构建（交通网络或对话平台）等，来与跨尺度的主体生成联系，进而帮助特定群体来拓张有形和无形的资源[22,23,37]。总体而言，无论是正式/非正式制度还是沟通方式，其本质在于改变原有空间/场域中不同主体间的社会关系结构。通过主导或从属、核心或边缘、赋能或剥夺等的变化过程，尺度重构实现了对资本、权利、人才、技术、区位等资源要素地理分布格局和社会配置结果的重塑[38]。

2 研究区概况

本文选取南京小西湖作为研究区域。小西湖位于南京老城南的东部，属于南京市名城保护规划划定的22片传统历史风貌区之一（大油坊巷历史风貌区）。片区西至大油坊巷，南侧为马道街，东至箍桶巷。该区历史资源丰富，目前主要保留了明清风貌，共有7条历史街巷、9处文物保护和历史建筑以及30余处传统风貌院落，成为展示城市历史变迁和文化遗产的重要组成部分。
小西湖还是人口密集的居住区域。在更新前，该区居住人口2641人，共810户，人均居住面积11.65 m2，远低于国家标准（18.0~28.0 m2/人），呈现出老城区常见的人口密度大、人均居住面积不足的特征。由于长期缺乏多方资金的投入和有效修缮，该区在更新之前面临严重的物质空间衰退问题。在住房市场发展和人口流动等因素驱动下，该区逐渐成为高度老龄化、贫困化和流动人口集聚的城市空间。
2015年，地方政府邀请东南大学、南京大学、南京工业大学等高校师生开展调研，厘清产权现状以及居民更新意愿。在此基础上，区级地方国有企业“历保集团”参与到整体实施过程中，与有意愿搬迁的产权主体签订征收协议，从此开展了小规模、渐进式的院落式微更新。2017年，小西湖在产权界定、更新意愿梳理的基础上，推动了127个微更新单元的渐进式收购。此外，通过预签约制的引进，构建起更新单元院落内全签约、再补偿的机制（货币补偿、置换、安置三种补偿），实现了居住与疏解的平衡（图2）。
图2 小西湖“留改拆”方案实施情况

注：是否有意愿签约依据十二个腾迁组调研而来；空白部分为意愿无所谓，或者有意愿搬迁但是要求与政策差距较大，腾迁组长判断为无法实施。

Fig. 2 Implementation of the "Preserve, Modify, Demolish" Plan in Xiaoxihu

小西湖的更新改造产生了比较大的社会影响力，不仅得到了当地居民的普遍认可、媒体的广泛报道，也被相关部委作为城市更新成功案例予以推介，并获得了2022年联合国教科文组织亚太地区文化遗产保护奖、中国建筑学会二等奖、全国城市微更新示范项目等多项荣誉。小西湖更新改造中体现的以人为本的更新理念，渐进地对小西湖地块进行多尺度的空间与社会关系重构，获得较好的综合效益。基于此，本文将从尺度重构视角，来探究其实现机制。

3 南京小西湖更新中的尺度重构：空间与社会关系重构

3.1 尺度下移引致社会空间的渐进重构

（1）从“整体征收”到“渐进更新”：空间关系的重建
在城市更新过程中产权碎化程度越大，实现集体行动的难度就越高，面临的社会风险和资金压力也越大。小西湖片区内产权结构复杂，存在公房、私房、企业厂房等多种产权类型（图3）。在增长主义情境下为了实现经济效益，地方政府常以“一刀切”的房屋征收方式来推动更新改造。在此过程中，居民被看作是同质性的整体，而非具有多元诉求的个体；产权只是判断居民是否可以获得补偿的“身份符号”，并不与居民的相关决策权挂钩。这种做法在土地增值潜力巨大的背景下具有可操作性，但是面临宏观经济的挑战如房地产市场不景气时，则会给地方政府带来很大的债务压力与社会风险。
图3 小西湖房屋产权类型分布

注：资料来源于《南京市秦淮区小西湖地块（大油坊巷历史风貌区）修建性详细规划》，下同。

Fig. 3 Distribution of housing property types in Xiaoxihu

为了避免社会风险和积极应对房地产市场的挑战，2016年之后，秦淮区改变以往以“整体征收”为主的更新策略，而是通过统筹产权特征、居民意愿和更新方案，来推动更新。第一步是界定产权范围，即明晰不动产的归属及空间边界范围，厘清基于现有的216个产权地块的归属和边界（图3）。第二步是优化更新方案，满足不同类型产权主体的诉求，进而制定差别化的产权整合和更新方案。对于企业厂房，进行整体征收与搬迁；对于公房，居民可自愿选择货币补偿或平移置换等方式；对于私房，根据居民意愿采取“货币化收购（市场价格）、租赁运维更新、自主更新模式”等。第三步是重构更新空间单元。构建两级空间管控体系，打造基于“一院一策”“一房一策”的碎微化、差异化更新策略。首先将规划管控单元从原有的12个调整为15个；其次，划定微更新单元，作为最小实施单位，将15个规划管控单元进一步划定为127个微更新单元（图4）。在更新过程中针对每个微更新单元，对居民的更新意愿进行调研和协商，只有当所有居民都同意并签署《交房协议》后，才会一次性收购、改造整个单元。成功收购并交房的微更新单元将作为小西湖地块整体打造中基础设施嵌入与街区品质提升的关键地块。
图4 小西湖规划管控与微更新实施单元

Fig. 4 Planning control and micro-renewal implementation units in Xiaoxihu

（2）从“一对多”到“多汇一”：政社关系的重组
“增长”语境下的城市更新项目常秉持“整体征收、大拆大建”的思路，以实现利益最大化。在新发展阶段下，小西湖项目突破这一思维惯性，基于尺度下移策略，对片区进行碎微化重构，并从微观层面重塑了政府与社会间的关系。首先，通过规划管控单元的碎微化策略，小西湖将过去政府与产权主体（社会）间“一对多”的博弈关系，转变为产权主体内部“多对多”的互动关系。具体来说，构建以院落、房屋为基础的微更新单元，为“多对多”的社会关系构建提供了场域。在此场域内，以个体/家庭为单位，以产权关系和更新意愿为基础，通过意愿表达、社会动员、相互博弈等过程，最终达成多个产权主体在不同议题上的局部或全局共识。从“一对多”到“多对多”社会互动的尺度转变过程，将基于亲缘的家庭关系、基于地缘的邻里关系转变为基于个体现实利益的博弈关系。伴随关系转变而来的是家庭内部、邻里之间的冲突、妥协、共识等螺旋前进的协商过程。其次，以个体/家庭为单位的社会主体还会因改善居住条件、提升房屋价值等原因，发展形成利益共同体，转而向政府、市场、专家等主体争取更多的政策、资金和专业支持。这一过程推动“多对多”的社会关系走向“多汇一”的集体行动，进而激发居民的自主性、培育其社会凝聚力。
小西湖更新过程中形成的“多对多”“多汇一”的社会互动过程，与“整体征收”“大拆大建”时代形成的政府与社会间“一对多”的中心—边缘结构存在着差异。在“多汇一”的社会关系中，居民等社会主体在项目发起、方案制定、利益协调中扮演更加重要的作用，并逐步提升了自主意识和社会凝聚力。政府作为关键统筹与协调主体，为居民内部及其他主体提供咨询和对接服务，同时也是重要的共识推动者和冲突协调者。最终，因资源碎化、资源依赖和共识构建等原因，政府与社会等主体间的关系更为平等，并呈现出网络化的治理特征。

3.2 尺度上推引致跨域整合机制的重构

（1）从“单向疏解”到“双向流动”：更新要素的尺度跃迁
过密的空间是制约老城区更新中人口、土地等整合重构的普遍性问题，而人口疏解与空间降密，是传统意义上促进这些城区多要素空间重构的关键方法。但是，在过去“经济效益为先”的发展时期，许多城市均秉持引导人口流向城市外围的单向疏解思路。然而，如此单向外流并不能为老城寻得可持续更新与发展的内在动力，仍需在完成老城中人口与空间总量疏解的同时，吸引大量就业人口、地方文化等活力基因的回流与复现。
小西湖通过“尺度上推”来实现人口、资金、功能和制度等的充分动员和整合。在空间安排上，地方政府和历保集团面对有易地搬迁诉求的居民，通过对接全区的保障房源，来安置居民、腾挪部分空间。在资金方面，秦淮区与市级政府（南京市）达成共识，将位于秦淮辖区范围内市管新城（南部新城）土地出让金的一部分，作为专项资金转移给秦淮区用于城市更新类项目开发，形成5年150亿元“新城反哺老城”的跨区利益统筹机制，实现了对区域发展关键资本要素的导入。在产业功能上，面对该项目对“居改商”等用地功能混合的改造需求，南京市政府均予以“一事一议”与“先行先试”等政策，对规划—建设—管理等开发管控程序予以高度支持。在关键的民生保障方面，秦淮区也向市级各部门争取各类优惠与补贴政策，例如住房保障和房产部门的“危房消险政策”、文化和旅游（以下简称“文旅”）部门的“文保修缮政策”、规划部门各类“临时或过渡”政策等，为项目对接更多的上级政策与资金。
通过“尺度上推”，小西湖打破了老城向外“单向疏解”人口等要素和“就项目论项目”等习惯做法，以降密与提质为共同导向，推动相关要素的“双向流动”，并最终实现了地块更新与发展要素的尺度跃迁。
（2）从“各自为政”到“协同治理”：政—政关系的扁平化整合
通过尺度上推，小西湖项目突破了空间边界效应的限制，获得市级、区级政府在要素、资金、制度等方面的支持，进而能够从更高尺度破解项目资源有限性的困境。这一要素跨域重构过程，离不开以秦淮区规划与自然资源分局（以下简称“规资分局”）为牵头单位、面向城市更新项目流程中各主管单位、以问题为导向和不断改进的治理组织创新。
小西湖地处南京老城中心，受到严格的开发建设保护条例限制，因而如何探索出一条有别于传统“大拆大建”方式的老城复兴路径，对于秦淮区而言非常重要。以此为着手点，2015年以秦淮区规资分局牵头东南大学、南京大学等高校共谋了“五方共治平台”的治理机制（图5）。起初，“五方共治平台”仅是为提高与居民沟通协商的效率而建，随着项目的深入，因更新所面临的问题愈发复杂，对决策机制和制度体系的协同性、探索性与突破性均提出了更高的要求。为此，以“五方共治平台”为基础，将多主体协同治理的机制“尺度上推”至政府行政层面。2019年秦淮区在全市范围内率先成立首个“城市更新领导小组”，下设“城市更新办”，由分管城建的副区长担任组长，规资分局局长担任常务组长，可调派区建设局、房管局、财政局、国资平台公司等相关工作人员联合办公；在区委区政府的领导下，区级文旅、消防、投资促进、行政审批等部门均对“城市更新办”所涉事项实行“特事特办”。
图5 小西湖更新中的“五方共治平台”

Fig. 5 The "Five-Party Platform" in the regeneration of Xiaoxihu

以问题为导向、扁平化整合的跨部门跨域协同治理方式，将更新实践探索逐渐深入至政策制度创新的深水区，以进一步打破“九龙治水”、层层推诿的低效治理困局。2020年南京市规划与自然资源局、南京市城乡建设委员会、南京市房产局和秦淮区政府联合印发《老城南小西湖历史地段微更新规划方案实施管理指导意见》，明确了在历史地段开展更新的治理组织、重要事项和项目流程；随后，推广至更大适用范围，印发《开展居住类地段城市更新的指导意见》和《居住类地段城市更新规划土地实施细则》，进一步明确和创新了应对更为弹性与碎微化的规划、土地、建设等实施管理事项。基于此，在秦淮区城市更新办和其他协同部门历时5年的共同努力下，南京市首个原址、增高度增面积（规划管控下）、混功能的“自主更新”项目（马道街39号）成功落地，并于2024年初最终取得了新的不动产证。此外，在秦淮区先行先试跨域整合的经验基础上，南京市也成立了全市范围的“城市更新领导小组”，并出台《南京市城市更新办法（试行）》等配套政策制度。

3.3 尺度重组引致复合功能空间的重构

（1）从“单一拼合”到“复合链接”：空间功能的重塑
由于土地与空间的多宜性，政府、市场等主体可根据自身的发展目标，实施单一用途或者多功能复合的用地开发方式。在增长主义导向下，城市中的土地常被开发为居住、商业空间，以实现经济利益最大化；政府、市场和社会等主体也更注重土地/空间的投资属性和交换价值（升值空间），而弱化其使用价值。受此影响，以往的城市更新通过高密化和房地产化的开发方式，在短期内生产出了大量的同质化商业空间，但由于忽视空间生产与消费间的有机联系，最终加剧了建成空间的过剩危机和贬值风险。
在小西湖更新启动之前，其周边地区已有老门东、长乐渡等仿古商业项目。这些项目以“大拆大建”的房地产开发模式为主，破坏了地区的历史文化原真性，并且在老城严格的用地（空间）管控之下，很难实现较高的投资回报。鉴于此，政府和市场主体在小西湖中探索营造既能保持地区特色，又可以吸引多元群体、实现差异化发展的功能复合型场所。具体包括：在原有居住空间属性基础上，保留部分当地居民及其低密度空间形态，使个体和空间成为承担历史文化原真性的载体，并构建出“烟火老城南”的独特IP；出于对经济收益的考量，该项目对沿街住房进行了改造，并引入餐饮、咖啡馆、民宿等商业空间，尽可能地在原来单一的居住空间中融入更多可商业化经营的功能类型；在文化功能塑造上，通过大师设计、文化活动嵌入和媒体推广，小西湖逐步成为学术交流、学习参观的活动空间，以发挥服务社会的作用。小西湖项目在小尺度空间上保留低密度、功能复合的更新方式，能够对城市文化和活力进行一定程度的保留，也是对中国城市现代化过程中一系列问题的探索性修复。
（2）从“慎用市场”到“重塑市场”：政—社—企关系的重组
以往的城市更新实践过度注重经济利益的实现、对土地增值收益的垄断性占有，已经不符合社会治理现代化的现实要求。秦淮区政府打造了包括不同主体的协商平台，以构建包容政府、社会和企业多主体的治理结构体系。“五方共治平台”在尊重居民多样化更新意愿的基础上，针对不同更新意愿中所面临的政策、资金、产权、空间、方案、社会冲突等问题，进行集中讨论和解决。这一公众参与过程有助于保证项目执行的效率，同时也可以保障社会主体的利益。
面对快速发展时期，老城南地区由于大规模征拆暴露出市场主体“逐利性”与历史文化保护传承间的本质矛盾，2008年南京市政府决定在未来的老城改造项目中“慎用市场”，以避免市场逐利行为引发的社会经济等问题。然而，因城市更新的复杂性，地方政府仍需借助社会和市场化企业力量来兼顾更新的效率和质量。区级国资平台公司历保集团在小西湖项目中就起到双重作用：既要保障作为市场主体的经济收益，还要协助政府承担部分社会服务职能。在双重目标约束之下，历保集团就小西湖的可商业化运营空间进行了一些机制创新，达到与社会主体激励相容的作用。经过在小西湖的长期驻场，增进了该企业与产权居民的熟悉度、信任感，为未来非正式契约（关系）发挥作用奠定了基础。通过合同等正式契约的形式，历保集团承担部分沿街住房的改造费用，并与相关产权人优先约定享有这些空间未来长期的租赁、经营权。历保集团基于自身在设计、改造、招商、出租等环节的专业性，实现商业化运营收入，达到保障企业收益、避免加深债务风险的目的。
传统以“短期逐利”为目的市场主体，已经无法充分兼顾民生保障、经济发展、历史文化保护等的多元价值诉求，也无法满足政府、居民、企业等多元主体的需求。国资平台公司的企业属性及其内涵的双重职能，一方面能够修正市场与地方政府过去形成的增长联盟关系，另一方面也改进了过去相互对立的市场—社会关系。

4 结论与讨论

4.1 结论

在“增长”语境中，城市发展和历史文化保护长期对立，使得破败的老城被动地处于要素闭塞与内生动力不足的更新困境。边界效应的出现，加上“短期逐利”与“就项目论项目”的城市空间生产模式，进一步堵塞了要素流动、空间降密和功能提质的实现路径。如何妥善解决这类空间中的产权碎化、功能无序和空间过密等问题，是破解当前城市更新困境的关键。本文以“关系转向”的尺度重构视角，解构南京小西湖城市更新过程中出现涉及多主体间的跨域跨尺度空间治理过程，认为“尺度重构”应当成为削减城市更新中各类“边界”效应和调试多主体间对立冲突关系的空间治理重要工具。

4.2 讨论

本文发现，以往被用于批判和揭示资本积累、新兴空间生产和社会互动关系的“尺度”理论，在中国城市更新的情景下，可以作为应对城市发展动力转化、空间生产模式转向、响应多元主体共同诉求的创新性空间治理工具。在南京小西湖的更新过程中，尺度重构是调试多元主体互动关系、进行利益再分配，从而达到削减已有“边界效应”的重要空间治理工具。政府等主体通过尺度下移、上推与重组的策略组合，使得空间更加复合、活力和韧性，最终实现待更新地区空间降密与功能提质的双重目标。同时，与“增长”语境下关注治理尺度的结构性效应不同，在当前的城市更新实践中，对尺度重构的运用更加偏重中微观尺度的、基于多元主体间沟通协商的空间过程。这些过程也推动政府和社会的治理关系更为平等和网络化，实现过去“排斥型”的社会治理结构的包容性转变。
“尺度重构”在小西湖更新案例中的“关系转向”特征也十分突出。但是与西方实践不同的是，在中国的城市更新中“尺度重构”不仅可作为驱动多方主体共同参与的过程性载体，更多的也是实现多级政府治理目标的重要政策工具，在治理过程中充分体现了工具理性与沟通理性的有机融合。特别是针对城市更新中长期存在的“就项目论项目”的边界效应、服务“增长导向”的条块化行政管理体系等痛点难点，关系转向的尺度重构能够为“横向到边、纵向到底”的系统性变革提供刚柔适中的治理平台，也充分体现了其在中国式治理现代化中的特色作用。
总体来看，南京小西湖案例中对空间与社会关系的成功重构，使得其在一定程度上成为南京从城市尺度面向存量时代、突破“增长主义”惯性的重要政策创新试点平台。通过小西湖这个带有“试验”性质的全社会集体行动过程，为秦淮区乃至更多地区孵化了大量适应存量空间更新、改造与保护的各类新制度、政策与治理机制（土地制度创新、准市场主体引入、跨界协同机制构建等）。这些经验的提炼和扩散，事实上是为城市存量空间引入了一个可持续探索与创新的制度生态环境。从这一制度创新的层面来说，在当前中国城市空间发展由增量扩张转向存量提质的大背景下，对于更新难度大的历史地段、老旧小区等空间类型而言，运用“尺度重构”的治理方式来重塑已有的利益边界与格局已成为一种积极、有效的选择。当然，在应用尺度重构的机制过程中，相关主体需要对各类空间问题进行“抽丝剥茧”的梳理与解决，这些过程离不开政府、社会和市场等多元主体的共同努力和集体行动。

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