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自然资源学报 >

2024 , Vol. 39 >Issue 12: 2897 - 2911

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20241210

国土空间规划实施监测

耦合“多层级结构—全生命周期”的全域土地综合整治监测评价理论研究

  • 应苏辰 , 1, 2 ,
  • 金晓斌 , 1, 2, 3 ,
  • 韩博 1, 2, 3 ,
  • 周寅康 1, 2, 3
展开
  • 1.南京大学地理与海洋科学学院，南京 210023
  • 2.自然资源部海岸带开发与保护重点实验室，南京 210023
  • 3.江苏省国土整治与生态修复工程研究中心，南京 210023
金晓斌（1974- ），男，甘肃兰州人，博士，教授，博士生导师，研究方向为土地利用与国土整治。E-mail:

应苏辰（2000- ），男，安徽合肥人，博士研究生，研究方向为土地利用与国土整治。E-mail:

收稿日期: 2024-04-08

  修回日期: 2024-06-29

  网络出版日期: 2024-12-16

基金资助

国家自然科学基金项目(42271259)

2022年江苏省地质矿产勘查局科研项目(2022KY16)

成都市土地整治和生态修复中心外协项目(510101202101756)

2024年江苏省研究生科研创新计划项目(188)

收起

Theoretical research on monitoring and evaluation of comprehensive land consolidation coupled with "multi-layer structure and whole life cycle"

  • YING Su-chen , 1, 2 ,
  • JIN Xiao-bin , 1, 2, 3 ,
  • HAN Bo 1, 2, 3 ,
  • ZHOU Yin-kang 1, 2, 3
Expand
  • 1. School of Geography and Ocean Science Nanjing University, Nanjing 210023, China
  • 2. Key Laboratory of Coastal Zone Exploitation and Protection, Ministry of Natural Resources, Nanjing 210023, China
  • 3. Jiangsu Land Consolidation and Ecological Restoration Engineering Research Center, Nanjing 210023, China

Received date: 2024-04-08

  Revised date: 2024-06-29

  Online published: 2024-12-16

Fold

摘要

探讨全域土地综合整治监测评价的内涵、体系和方法，对于推动土地整治行业规范管理和完善国土空间规划实施监测网络具有重要研究价值。通过耦合“多层级结构—全生命周期”视角，解析了全域土地综合整治监测评价的转型过程、理论定位、逻辑框架和实践路径。结果表明：（1）全域土地综合整治监测评价是国土空间规划实施监测网络的重要组分，逐步实现了目标、对象、内容、方法等适应性转型；（2）针对全域土地综合整治多尺度和全流程实施的演化趋势，耦合多层级结构和全生命周期视角，初探了监测评价体系，涉及整治统筹规划、单元规划和方案编制层级，涵盖整治前、中、后周期；（3）通过构建三级八类全域土地综合整治监测评价框架，探讨了监测评价类型的潜在维度和指标，配套了数据收集和体系构建、权重确定和结果修正、呈现形式和场景分析的评价支撑方法，并展望了数据端、方法端、管理端的实践路径。研究可为地方具体开展全域土地综合整治监测评价工作提供理论和应用参考。

关键词： 全域土地综合整治; 监测评价; 多层级结构; 全生命周期; 国土空间规划

本文引用格式

应苏辰 , 金晓斌 , 韩博 , 周寅康 . 耦合“多层级结构—全生命周期”的全域土地综合整治监测评价理论研究[J]. 自然资源学报, 2024 , 39(12) : 2897 -2911 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20241210

Abstract

Comprehensive land consolidation is one of the territorial spatial governance tools for precise resource allocation and comprehensive pattern optimization based on regional territorial spatial planning and has both planning and engineering attributes. Exploring the connotation, system, and method of monitoring and evaluation of comprehensive land consolidation has essential theoretical and practical value for promoting standardized management of the land consolidation industry and improving the China Spatial Planning Observation Network. Focusing on the problems faced by comprehensive land consolidation monitoring and evaluation, such as the urgent need for comprehensive coverage of the time series, imperfect value orientation, and lack of support for data methods, this study analyzes the transformation process, theoretical positioning, logical framework and practical path of comprehensive land consolidation monitoring and evaluation by coupling the perspective of "multi-layer structure and whole life cycle". The results show that: (1) Comprehensive land consolidation is an important means to implement the overall territorial spatial planning and regional detailed planning, so comprehensive land consolidation monitoring and evaluation is a crucial component of the China Spatial Planning Observation Network. The monitoring and evaluation of comprehensive land consolidation is based on the experience of traditional land consolidation and has achieved adaptive transformation in evaluation objectives, objects, content, and methods. It is a comprehensive early warning and evaluation method for scientifically evaluating the effectiveness of spatial optimization and utilization. (2) Given the evolutionary trend of multi-scale and full-process implementation of comprehensive land consolidation, it can couple the multi-level structure and whole life cycle perspective to explore the construction ideas of its monitoring and evaluation system, involving the overall planning, unit planning, and program preparation levels of consolidation, and covering the pre-construction, consolidation construction, and post-construction cycles. (3) By constructing a three-level and eight-category analytical framework for monitoring and evaluating comprehensive land consolidation, each type's potential dimensions and indicators are explored, and supporting methods for data collection and system construction, weight determination and result correction, presentation form, and scenario analysis are provided. The practical paths of data, method, and management are also prospected. The research can provide theoretical and application references for local governments to carry out monitoring and evaluation of comprehensive land consolidation.

Key words： comprehensive land consolidation; monitoring and evaluation; multi-layer structure; whole life cycle; territorial spatial planning

长期以来，粗放型国土开发方式导致了空间要素利用低效、结构格局失序、功能提升受限、城乡发展失衡等问题[1]，以条线管理、单一手段、局地调整为核心的传统空间治理路径已难以解决上述症结，秉持统筹布局、多规合一、全域优化等理念的国土空间规划应运而生[2]。为实现国土空间规划“一张图”愿景，全域土地综合整治（以下简称“全域整治”）立足传统土地整治经验，已逐步成为乡镇地域国土空间规划的落实工具，搭建了“城市—乡村”融合和“规划—现状”连通的治理桥梁[3]。2019年起，全域整治试点在全国范围内广泛推行，但尚存在底线吃紧、目标冲突、进展缓慢、效益不足等问题[4]。2024年中央一号文件要求学习运用“千村示范、万村整治”工程经验，促进县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置。面向全域整治深化改革的契机，亟待配套构建全域整治监测评价体系，及时预警并修正既有问题，以监测促落实，以评价增效益，确保全域整治规范实施和政策红利稳定释放，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力[5]。同时，地方国土空间规划逐步进入实施阶段，《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023—2027年）》明确提出加快建设“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划，提升国土空间治理现代化水平[6]。全域整治作为国土空间规划体系的关键组分之一，可从空间优化配置、“三区三线”格局维稳和资源利用增值等场景，研制全域整治监测评价框架和技术，对于完善国土空间规划实施监测网络的理论基础、总体架构和技术应用具有重要意义。综上，亟需探索新时期全域整治监测评价体系，有效衔接国土空间规划实施监测网络，以保障全域整治实践创新，健全自然资源行业管理能力。
既有研究多立足传统土地整治评价思路，探索了全域整治评价逻辑和方法：（1）学者们依据空间功能提升、土地利用多功能、耕地利用效益、生态修复效益、固碳增汇成效、生态系统品质等整治目标，相应提出“生产—生活—生态功能”[7]、“农用地—建设用地—生态用地”[8]、“耕地生产效率—农户收入—就业情况”[9]、“生态系统结构—服务—驱动力”[10]、“低碳规划—减碳建设—增汇利用”[11]、“生态质量—功能—多样性—稳定性”[12]等评价框架。（2）学者们尝试采用定性和定量相结合的方法，提高全域整治评价的适宜性和准确性，如基于DPSIRM模型确定了全域整治生态效应评估指标[13]；耦合ANT-SPO理论构建了全域整治绩效评价体系[3]；采用GBRT算法提升了全域整治中农村居民点整治潜力的评价精度[14]；借助多标准分析法确定区域全域整治潜力优先次序[15]；利用生命周期评估方法构建全域整治碳效应评估框架[16]；结合大数据方法优化全域整治潜力和质量评估精度[17]。围绕国土空间规划实施监测评价，已有研究多探讨理论层面的评价体系、指标和流程。例如基于“双评价”技术的底线预警评估体系建构[18]；基于生命周期理论的“条件—过程—结果—效果”综合监测评估体系建构[19]；基于数智化转型背景的城乡运行体征监测模型建构等[20]；并集成了目标规模类、空间格局类、底线约束类、要素配置类等多元评价指标，以差异化、定性定量确定重点评估内容[21⇓-23]。具体遵循明确空间监测单元、设计场景式监测体系、获取监测指标等步骤，完成区域国土空间规划监测评价工作[24]。
总体而言，全域整治相关研究多为事后评价，服务于微观的整治工程验收和阶段效益量化，对于前期调查、中期建设和后期管护等重要实施阶段的分类评价关注不够。面向全域整治日益多元的模式类型、逐步扩大的试点范围、复合尺度管理及动态监测的迫切需求，仍存在一定不适应性。此外，国土空间规划实施监测网络研究尚处于起步阶段，鲜见对全域整治监测评价内嵌关系和内容的探讨，需要紧密对接“五级三类”国土空间规划架构，设计层级匹配、用途适配的全域整治监测评价体系。因此，本文拟明确全域整治监测评价的内涵和定位，耦合多层级管理结构和全生命周期流程的视角，构建全域整治监测评价框架，探索多元评价方法支撑和实施优化路径，以期为保障国土空间规划落实和提升全域整治成效提供借鉴。

1 全域整治监测评价转型及其基础定位

1.1 全域整治监测评价的适应性转型

回顾土地整治发展历程，其内涵与外延不断扩张，围绕单一要素，以建设进度、工程绩效为主体的整治监测评价方法存在较大的不适用性。面向新时期全域整治的导向多元化、要素全域化、任务系统化、技术层次化等特征，以及国土空间规划实施监测需求，相应监测评价路径已发生适应性转型（图1）：（1）评价目标趋于复杂。从强化耕地保护，逐步转向服务耕地保护、城乡融合、生态修复、乡村振兴、区域高质量发展等复合目标，强调多目标协同增效，以及面向不同地域的目标侧重和差异评估。（2）评价对象趋于系统。土地整治的实施对象由农用地逐步向建设用地和生态用地扩张。全域整治摆脱了传统整治工程的局地尺度限制，对接国土空间规划的乡镇单元，监测评价对象实现了全域空间覆盖。（3）评价内容趋于综合。基于评价对象的系统转变，对应评价内容也从耕地数量、质量和产量监测，转向建设用地节约集约和价值、生态质量、社会效益等场景化复合评估。（4）评价方法趋于多样。面向多元数据需求和评价导向，评价方法应用由目标考核法转向了集成数据采集、实地调研、综合评估、结果修正、对比分析、模拟监测等多类型技术。
图1 全域整治监测评价适应性转型框架

Fig. 1 Adaptive transformation framework for monitoring and evaluation of comprehensive land consolidation

当前，全域整治立足小尺度试点基础，开展更大范围、更长周期、更多投入的整治创新，其监测评价转型面临以下挑战：（1）评价覆盖时序亟待全面，需要从关注阶段绩效、建设成效的事后截面型评价，转向覆盖全生命周期的整治前调查和潜力评价、整治中监测和预警评价、整治后综合和管护评价；（2）评价价值取向亟待丰富，需要以侧重生产产出和盈亏，转向兼顾以人为本和人地协调的公共服务、共同富裕、生态文明等价值结构；（3）评价反馈能力亟待完善，需要重视评价工作对于全域整治的管理作用，明确多层级管控重点，围绕评价结果制定多元奖惩机制，规避现状问题和潜在风险，提升整治要素配置精准性和利用效率；（4）评价数据和方法支撑亟待健全，面向更为复杂的评价体系，需要整合土地利用、监测点位、遥感影像、社会经济、外业调查等多源数据，探索高精度、动态化、主客观结合的技术支撑。

1.2 国土空间规划实施监测评价背景下全域整治监测评价的理论内涵

国土空间规划实施监测评价是服务规划执行的重要手段，也是动态调整规划和保障实施成效的主要依据。面向“五级三类”的国土空间规划体系，结合规划编制侧重点，初步形成了“底线管控+指标监测+目标评估+场景评价”的多层级、全流程国土空间规划实施监测评价框架。具体而言，各层级总体规划强调不同范围内“三区三线”格局、资源环境承载能力和国土空间开发适宜性的动态监测，守住底线安全，并注重差异化评估乡村振兴、民生福祉、生态环境等特定规划目标的实现度；各类详细规划承接总体规划的分区布局、开发强度、指标配置等宏观要求，逐步传导并落实到地块尺度，因而侧重规划管控指标的进度监测、建设周期的持续跟踪以及阶段实施的效益预估；针对配套的基础设施、土地整治、产业发展、历史保护、生态修复等专项规划，设计场景化进度监测及综合评估体系，确保各类专项规划能够有力支撑区域总体规划的子目标实现（图2）。
图2 国土空间规划实施监测评价框架和全域整治监测评价定位

Fig. 2 Monitoring and evaluation framework for CSPON and positioning of monitoring and evaluation of comprehensive land consolidation

全域整治逐步融入国土空间规划层级，从单一的工程建设，转向规划、设计和工程相结合的专项规划体系，有效统筹了区域内生态修复、耕地保护、城镇更新等专项规划，探索了面向城镇开发边界外乡镇集中建设地域的总体规划传导、详细规划落实、用途管制变更的资源管理路径，例如上海市郊野单元规划[25]、宁波市域全域整治[26]。全域整治监测评价关注总体规划目标传导、详细规划调整落实、全域整治专项规划的实施进度和优化成效，可作为场景式评价将具体评估维度和指标纳入国土空间规划实施监测评价网络。若其他专项规划涉及资源整治与调整配置，也可借助全域整治监测评价判断专项规划的调整落实和优化情况。全域整治监测评价的重点是常态化监测和多节点评价，两者相辅相成，共同补充了国土空间规划实施监测评价的管控、监测、评估等既定环节。监测的核心是底线维护与进度落实，重点关注“三区三线”格局稳定、规划传导和要素流动监测、整治工程进度等。评价的核心是基数摸排与综合评估，重点关注基础调查和潜力分析、成效评估和价值核算、模式总结和管护评估等。

2 耦合“多层级结构—全生命周期”的全域整治监测评价框架构建

2.1 全域整治监测评价体系构建思路

基于全域整治监测评价的概念解析，本文拟遵循“纵向管理层次+横向时序覆盖”逻辑，围绕多层级结构和全生命周期视角，建构具备管理传导、周期涵盖、全域覆盖特色的全域整治监测评价框架。立足全域整治“专项规划+工程建设”双重属性，多层次结构指整治统筹布局层级（省域或市域）、整治单元规划层级（县域或者跨乡镇区域）、整治方案编制层级（乡镇整体或部分乡村）；全生命周期涉及基础调查、分级规划、方案设计、建设实施、综合验收、管护维护等环节（图3）。
图3 全域整治监测评价体系构建技术路线

Fig. 3 Technical roadmap for building a comprehensive consolidation monitoring and evaluation system

在全域整治全生命周期内：（1）整治统筹布局层级立足全局视野，紧密结合省（市）级国土空间规划总体格局、规模总量、规划愿景等要求，守住资源安全基本盘，综合研判区域内资源障碍和整治需求，以谋划全域整治的总体布局和重点单元，做好整体时序安排、进度监测、目标评定。因此，该层级的监测评价首先应关注本底调查评价，理顺农业、生态和建设空间内要素利用现状与潜在障碍，研判全域整治统领性目标，并划定后续成效对比的整治基线。其次，立足前述现状基础，进一步开展全域整治潜力综合评价，包括新增耕地、生态修复、低效用地盘活等潜力维度，围绕“问题障碍+整治潜力”划定全域整治分区单元和传导指标。再次，集成多条线政策要求，确定耕地保护、生态保护、建设扩张、公共利益等方面的底线管控清单，开展全流程动态监管评价。最终，考虑全域整治具体场景，搭建涵盖粮食安全、乡村发展、生态优化、产业增效等综合成效评价体系，全面对比分析整治前后状况、不同单元实施情况，界定区域全域整治的优势和不足。
（2）整治单元规划层级作为承上启下的关键环节，承接上位空间规划和整治专项规划的目标、任务、指标等要求，指导单元内全域整治细化布局。遵循资源互补和城乡融合原则，以县域或多个邻接乡镇尺度统筹考虑，将本底条件相当、产业基础相近、资源禀赋相符的乡镇或乡村划分为方案编制范围，并针对性提出“三区三线”空间优化方案。因此，该层级的监测评价首先应关注更细致的本底调查评价，包括资源条件、突出问题、潜在风险，并结合上位规划的潜力评估结果，确定整治任务的项目类型、建设规模、空间布局。其次，对于既定的空间布局调整方案进行审查论证评价，涉及耕地和永久基本农田、建设用地、生态和历史保护、土地权属等调整的合理性。再次，建立动态监管评价机制，以年度或季度为单位监测上位整治规划所传导的核心指标执行情况，评价农田规模生产、建设用地集约增效、生态山清水秀等目标阶段成效。最后，立足单元整体验收，面向模式和特质挖掘的诉求，开展整治总结评估，包括产业体系、运作机制、投融资模式、历史文化、生态优势等，并评估最终整治实施情况，适时微调全域整治格局，及时纳入县级国土空间总体规划成果。
（3）整治方案编制层级作为具体建设的关键环节，落实全域整治统筹和单元规划层级的自上而下任务要求，结合自下而上的多主体诉求，采取多目标权衡最优原则，设计地块尺度的各类子项目工程布局、建设方案和技术细则。因此，该层级的监测评价首先应关注地物属性和主观意愿的本底调查评价，即详细说明编制范围内各类自然资源的数量、质量、格局等现状，并面向村集体、农户、企业等利益相关者开展调查访谈，了解整治意愿及诉求、整治可行性和方案具体建议。其次，为保障子项目工程的建设成效，应对照总体实施计划，设立涵盖工程进度、工程质量、资金投入、高精度土地利用现状等动态监管评价体系。再次，在完成子项目验收后，开展工程绩效评价，评估预算执行情况、单项目标效益、项目管理进展、公众满意度等，并在编制单元整体验收后，统筹开展综合绩效评价，衡量全局项目进展，以及经济、社会、生态等效益。最后，完善后期管护评价体系，针对项目利用情况进行定期评估，促进全域整治工程实施效益的持续发挥。

2.2 全域整治监测评价解析框架

基于前述思路，本文初步构建了三级八类的全域整治监测评价框架，拟结合不同层级的评估场景，简要探讨具体评价类型的可能维度（图4）。受篇幅限制，本文仅展示部分重点评价类型的示意性指标（表1）：
图4 全域整治监测评价类型及示意性评价维度

Fig. 4 Schematic framework for monitoring and evaluation of comprehensive land consolidation under the integrated layout level

表1 全域整治监测评价部分重点类型的示意性维度和指标

Table 1 Schematic dimensions and indicators of some key types of comprehensive land consolidation monitoring and evaluation

层级 类型 示意维度 示意指标
整治统筹布局层级 本底调查评价 自然资源现状 各类自然资源的数量、质量、结构、利用效率、变化趋势...
社会发展环境 城乡融合水平、人口结构与收入、基础设施与公共服务水平...
经济发展条件 地均/人均GDP水平、产业规模和结构、人均收入和差距…
潜力综合评价 农用地整治潜力 耕地垦造开发、复耕利用、水田改造、农业功能提升等潜力…
农村建设用地整治潜力 集聚提升、撤并搬迁、特色保护与利用、城郊融合等潜力…
生态保护修复潜力 生态红线优化、矿山整治、土壤修复、水体治理、固碳增汇等潜力…
城镇低效用地整治潜力 产业改造提升、批而未用和供而未用处置、住房更新等潜力…
整治单元规划层级 审查论证评价 资源利用冲突 土地利用冲突强度、耕地和生态用地稳定利用趋势…
投入产出比例 资金投入渠道、资金覆盖率、预期产出效益、投融资风险…
生态环境效应 生物多样性影响、污水废气排放、资源环境承载力及质量……
社会基础保障 基础设施和公共服务保障、就业岗位和生活保障、运营条件…
历史文化保护 文化遗产保护力度、特色村庄利用情况、文化风貌营造情况…
动态监管评价 农用地整治 高标准农田建成规模、机械化生产率、耕地质量等别提升…
农村建设用地整治 城中村改造面积、人均宅基地减少规模、地均产值增加值…
生态保护修复 生态廊道修复面积、废弃矿山治理面积、生态质量提升值…
城镇低效用地整治 批而未供处置面积、供而未用处置面积、存量用地更新面积…
整治方案编制层级 工程绩效评价 投入产出目标 资金到位率、资金支出率、社会资本投资占比、收益总额、项目完
工率、项目验收合格率…
公众满意度 公众经济/生活/生态环境优化满意程度、参与程度和参与形式…
“三生”效益 农用地高质量集中连片、建设用地节约集约、生态布局和结构优
化、基础设施与公共服务完善、人居环境美化…
后期管护评价 工程质量安全 工程质量监测、工程利用情况监测、工程构筑物完整情况…
环境影响程度 土壤和水体污染监测、空气质量评价、固碳减排能力…
管理维护资金 资金筹集与到位情况、资金支出率、管护资金规模…
效益持续发挥 经济效益、社会效益、生态效益、设施服务覆盖率…

注：该表展示了全域整治监测评价部分类型，所列举的现状、工程、效益等相关维度和指标仅供参考，具体应秉承科学适用、简明易用、定性与定量结合等原则，结合地方整治实际情况进行修改完善。

（1）整治统筹布局层级中，依据整治时序依次开展本底调查评价、潜力综合评价、动态监管评价、综合成效评价。以本底调查评价和潜力综合评价为核心，注重前端的整治障碍研判和单元分区谋划，精准把握全域整治的总体布局和侧重方向。① 本底调查评价主要从宏观层面，把握省域或市域范围内自然资源、社会民生、经济条件等整体发展情况，分析区域现状与空间规划的差距，提炼阻碍目标实现的资源障碍。② 潜力综合评价应锚定资源类型和整治任务，定量测算农用地整治、农村建设用地整治、生态保护修复、城镇低效用地整治等潜力值，依据潜力叠置分析结果明确整治分区和重点区域。③ 动态监管评价呼应国家及省部级文件要求，建立全域整治负面预警清单，监督整治试点是否存在清单行为，包括耕地保护、生态保护、城镇安全、历史文化、公众权益等底线。④ 综合成效评价对标省级或市级总体规划目标，面向具体整治空间场景，在全域完成整治验收后，开展耕地系统保护、乡村精致美丽、生态修复提升、城镇功能提升、产业集聚增效等维度评价，得出全域整治实施成效的总体定论。
（2）整治单元规划层级中，依据整治时序依次开展本底调查评价、审查论证评价、动态监管评价、整治总结评价。以审查论证评价和动态监管评价为核心，注重中端的方案适宜性优化和执行流程把控，全程保障全域整治的多目标最优和顺利实施。① 本底调查评价立足中观层面，开展更为细致的“生产—生活—生态”空间资源分类现状调查，因地制宜判断资源利用障碍和整治优化趋势。② 审查论证评价面向既定的整治空间布局和调整方案，立足资源利用冲突、投入产出比例、生态环境效应、社会基础保障、历史文化保护等维度，开展多情景模拟和潜在风险评估，判断整治实施方案的科学性、完整性和操作性，并进行权衡分析和局地调整。③ 动态监管评价关注统筹规划层次所传导的指标体系，实时考核单元内各项整治重点工作的推进情况，可按照农用地整治、农村建设用地整治、城镇低效用地治理、生态保护修复等整治任务分类监测。④ 整治总结评估立足全域整治的阶段实施成效，旨在提炼单元特色工作机制和实施模式，便于为其他相似地区开展全域整治提供借鉴，可围绕产业提升发展、生态环境保护、乡土文化保护、人居环境改善、制度管理创新等维度评价。
（3）整治方案编制层级中，依据整治时序依次开展本底调查评价、动态监管评价、工程绩效评价、后期管护评价。以工程绩效评价和后期管护评价为核心，注重末端的实施成效和利用效益测度，有效把握全域整治的近期工程质量和长期运作状态。① 本底调查评价关注微观层面，强调自上而下的调查评价和自下而上的调研反馈并重，适度调整整治方案，其中实地调研访谈可能涉及农户家庭生产、利益相关者意见和诉求、公众参与全域整治的途径、实际开展资源和权属调整的困难等维度。② 动态监管评价立足项目尺度，健全工程评估与实时监测机制，评价农用地整治、农村建设用地整治、生态保护修复、城镇低效用地整治等工程进度和建设质量达标率，确保各类整治工程按计划有序推进，保障子项目验收和整体验收。③ 工程绩效评价在项目区工程完成整体验收后，围绕投入目标、产出目标、公众满意度等维度进行绩效核算，衡量工程投入资源的利用效率，并综合评估工程建设带来的“三生”显化效益。④ 后期管护评价有助于明确管护主体、促进资金配套和运作盈利、提高专业化管护水平，服务于整治工程的稳定利用和效益发挥，重点关注工程质量和安全、环境影响程度、维护管理与资金运作、经济社会效益等方面。

2.3 全域整治监测评价的方法支撑

基于前述全域整治监测评价的层级、类型和指标，需进一步明确全生命周期全域整治监测的评价方法支撑，建立成熟、可控的监测评价技术路线。
具体而言：（1）在监测评价的前端准备阶段，注重数据收集和体系构建的方法使用。综合运用文献分析、实地踏勘、样地采样、问卷调查、地理和空间数据监测[27,28]等定性和定量相结合的数据采集方法，为本底调查和复合潜力评价提供坚实数据支撑。在具体构建多层次、全流程的全域整治评价体系时，可借鉴本文提出的逻辑框架，地方也可立足实际情况和目标导向，采用“社会—经济—自然”复合生态系统[29]、投入产出理论[30]、利益相关者理论[31]、需求层次理论[32]、复杂自适应系统[33]等评价技术框架，确定最为适宜的动态监管、综合成效和特色评价体系。
（2）在监测评价的具体实施阶段，强调权重确定和结果修正的方法运用。科学的评价维度和指标权重确定，对于评价结果具有重要影响，应综合运用德尔菲法、层次分析法、主成分分析、熵权法、模糊聚类、灰色关联等主客观赋权方法[34,35]，避免权重结果的片面性。基于确定的监测评价体系和指标计算方法，得出监测评价结果，但全域整治受限于各地自然资源和社会条件的客观差异性影响，监测评价结果难以横向对比和综合排序。以成效评价为例，应面向不同维度选取耕地占比、水域占比、地均GDP、全要素生产率等修正系数进行结果调整[36]。也可采用遥感影像比对、实地调研采样、正面负面清单等方式进行结果修正[37]。
（3）在监测评价的后端应用阶段，注重呈现形式和场景分析的技术使用。全域整治监测评价结果应实时接入国土空间规划实施监测网络，以柱状图、热力图、雷达图、山脉图、树状图、虚拟现实等数据系统呈现方法[38]，直观并形象地展示全域整治监测评价结果。建立类型对比、时序分析、趋势模拟、满意度分析等评价分析模型[39]，面向监督监查、管理决策、公众服务等多元主体类型，服务底线动态监测管控、配套支持政策落实、特色经验总结与推广、方案反馈与更新调整、公众知情与监督参与等多元应用场景。

3 全域整治监测评价的实践路径

3.1 数据端：健全全域整治监测评价的多元数据支撑

全域整治是一项作用对象多元、覆盖范围广泛、“规划—工程”属性复合的国土空间资源配置工具，其监测评价工作面临数据类型复杂与共享缺乏、更新频率提高与覆盖时序较长、数据安全与管理等挑战。紧密接入国土空间规划实施监测网络，并充分利用已有网络信息化工作和数据基础，对照全域整治监测评价数据清单，建立健全跨层级、跨部门、跨区域的数据收集和整合利用机制，保障高精度、高频率的数据更新质量，形成横向连通、纵向贯通的全域整治数据网络，减少重复收集、数据壁垒的工作障碍。在业务管理数据、统计数据等传统数据类型的基础上，探索物联传感、手机信令、智能交通等新兴大数据类型的融合治理和评估方向，完善全域整治流动要素、经济效益和社会效益的精确监测[40,41]。依据国土空间治理的共建共治原则，推进多部门、多主体的全域整治监测评价结果数据的共享水平，加强原始和过程数据的清洗工作，守住数据安全底线。

3.2 方法端：数字化赋能全域整治监测评价智慧转型

聚焦全域整治监测评价周期较长、评价过程繁琐、智能化水平欠缺等现实问题，需迎合国土空间规划实施监测网络的自动化和智能化转型趋势，以数字化和信息化技术应用，推动动态监管评价、后期管护评价等具体整治评价类型的高频自动监测和报告自动生成[42]。具体而言，强化“空—天—地—网”信息平台构建和城乡时空大数据集成，紧密接入全域整治监测评价的前端准备流程；依据既定评估内容和指标体系，设计时空复杂度低的计算大模型，结合云计算技术对收集数据进行高效快捷的处理分析，创建多主体交互式的可视化工具；借助生成式人工智能提高监测评估报告的生成速度、准确程度，提高整治流程的工作效率；推动人工审查向自动核验、动态预警的过渡，实现整治项目的数字化审批和多部门协同管理，总体完善数据收集、处理、分析、反馈、修正等监测评价闭环的数字化转型[43]。

3.3 管理端：推动全域整治监测评价的政策标准制定

当前，全域整治监测评价仍存在政策和标准体系不完善的问题，难以以标准化操作流程去规范日益复杂的监测评估工作，保障监测评估的质量和成效。监测评价作为倒逼全域整治优化提升和良性循环的重要抓手，需要借助政策制定和标准转化途径，强化其行业管理能力。立足传统土地整治评价的政策标准体系架构，包括综合、调查、监测、评价、规划、管护等门类[44,45]，紧密结合地方全域整治监测评价经验，对应完善综合规范类、基础调查类、监测技术类、评价体系类、规划设计类、管护利用类等政策和标准制定，逐步建立全域整治政策标准框架。其中，综合规范类关注基础术语和工作程序的界定，基础调查类关注调查内容和方法的梳理，监测技术类强调监测程序和内容的规划，评价体系类关注潜力和效益的评价维度、指标计算方法设计，规划设计类注重调查和潜力评估结果如何指导具体项目布局、建设实施，管护利用类要求明确整治项目的管护责任和利用方式。

4 结论与讨论

4.1 结论

推动全域整治监测评价的理论和方法研究，是优化全域整治综合实施成效、健全国土空间规划实施监测网络、提升国土空间治理能力的重要途径之一。围绕传统土地整治评价的不适应性，面向全域整治试点范围扩大、类型多元、尺度多样等转型背景，探索科学适用的全域整治监测评价内涵、框架、指标、方法及路径具有重要研究意义。本文梳理了全域整治监测评价的转型方向和现实挑战，解析了国土空间规划实施监测背景下全域整治监测评价的理论内涵；通过耦合“多层级结构—全生命周期”维度，构建了全域整治监测评价框架，进一步提出具体评价类型、维度及示意性指标，明确了“前端—中端—末端”配套的数据收集和体系构建、权重确定和结果修正、呈现形式和场景分析等技术方法；最后从多元数据基础支撑、数字技术方法赋能、政策标准管理体系等方面探讨了全域整治监测评价路径。本文以全域整治监测评价为核心，着重其理论内涵界定、体系框架建构、指标方法集成、实践路径转型等创新探索，为推动土地整治行业发展、国土空间规划实施监测网络建设提供了学理支撑。

4.2 讨论

受限于文章篇幅和数据来源，考虑全域整治和监测评价尚处于起步阶段，本文仅从理论视角构建了全域整治监测评价框架，暂未开展实证分析，评价类型、维度和指标设计可能存在不适用性，需结合地方现状进行针对调整。例如宁波市作为第一个市域整治试点，初步探索了“市域—片区（一般为跨区县）—乡镇”监测评价工作机制，覆盖了统筹布局、单元规划和方案编制层级[46]。（1）立足宁波市域统筹开展潜力识别和现状调查，涉及农用地、生态用地、农村建设用地、工业用地、低效用地共5类19项潜力核算，研判全域资源问题，编制市级全域整治规划纲要；设立核心传导和动态监测指标体系，涉及农用地整治、生态环境修复、村庄整治、工业用地整治、低效用地更新共5类16条指标，统筹整治任务和进度安排；计划开展5年整体效益评估，从粮食安全稳定、乡村精致美丽、生态格局优化、都市功能提升、产业集聚增效维度进行整治成效评判。（2）围绕重点片区规划层级，遵循市级整治规划纲要任务，开展区县级“一级核心指标—二级弹性指标”传导动态监测，保障整治内容稳步推进，因地制宜确定特色指标的盈余空间；结合地理区位和主体功能，提炼并设置8类整治分区，包括生态休闲活力区、岸线综合整治区、乡田融合整治区、城市品质提升区等。（3）针对方案编制和具体实施层级，落实年度绩效评估制度，开展社会、经济、生态效益评价，以及合法合规、实施、资金等风险分析，显化整治阶段成效，防范并及时化解潜在风险，为整体验收提供依据。综上，尽管全域整治监测评价的宁波市实践与理论建构存在一定差异，但近乎一致的思路印证了本文框架的合理性和可操作性，未来面向监测评价多元场景仍有较大的互促完善空间。
全域整治监测评价的未来研究重点包括：（1）进一步明确全域整治监测评价的理论内涵，包括基本概念、理论边界、评价路径等。伴随着不断深入的国土空间规划实施监测内涵，尝试更新对全域整治监测评价和国土空间规划实施监测的关系认知。（2）深入探讨多尺度全域整治制度顶层设计，解析不同范围全域整治的作用关系、尺度效应及经济社会影响，创新乡村地域、城镇地域、城乡交界带的全域整治制度模式，明确全域整治与国土空间规划体系的映射或融合关系。（3）立足多层级结构的全域整治试点区域，开展完整时序的实证研究，筛选并构建科学易用的全域整治监测评价维度库、指标库及方法库，形成一套程式化评价机制，为地方开展监测评价工作提供经验借鉴。（4）围绕全域整治模式类型，探索差异化监测评价方法。受资源环境、社会经济等因素影响，全域整治类型千差万别，相应的监测评价路径设计也应因地制宜、详略分明。应确定区域统一的底线负面清单和核心监测指标，并结合区域特色资源、整治内容侧重、管理具体诉求等，设立各有侧重的监测评价类型和指标，也可就维度和指标权重做出适宜性调整，最终选取修正系数进行结果修正，满足区域整治试点横向比较的需求。

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