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2022 , Vol. 37 >Issue 11: 3019 - 3032

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20221118

经验借鉴

英国机遇区规划对中国国土空间规划的启示

  • 程嘉梵 , 1 ,
  • 陈明星 , 1, 2
展开
  • 1.中国科学院地理科学与资源研究所中国科学院可持续发展分析与模拟重点实验室，北京 100101
  • 2.中国科学院大学资源与环境学院，北京 100049
陈明星（1982- ），男，安徽巢湖人，博士，研究员，研究方向为城镇化与区域可持续发展。E-mail:

程嘉梵（1998- ），女，湖北黄冈人，博士研究生，研究方向为城镇化与区域可持续发展。E-mail:

收稿日期: 2021-10-25

  修回日期: 2022-06-16

  网络出版日期: 2023-01-28

基金资助

国家自然科学基金项目(42171204)

中国科学院基础前沿科学研究计划从0到1原始创新项目(ZDBS-LYDQC005)

中科院战略性A类先导专项(XDA23100301)

收起

The inspiration of UK's opportunity area planning to China's territory spatial planning

  • CHENG Jia-fan , 1 ,
  • CHEN Ming-xing , 1, 2
Expand
  • 1. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
  • 2. College of Resource and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China

Received date: 2021-10-25

  Revised date: 2022-06-16

  Online published: 2023-01-28

Fold

摘要

随着中国城镇化步入中后期发展阶段，以及空间规划改革与高质量发展的时代背景下，城市更新是存量时代城市空间可持续发展的关键议题。但目前还存在着城市更新在国土空间规划体系中定位不清晰等问题，如何更好地推动新时代国土空间规划衔接和融入城市更新，作为解决城市病、进行城市空间治理的有效手段亟待探索。简要梳理城市更新研究进展，以英国伦敦的大型城市更新规划—机遇区规划作为典型案例，分析机遇区规划的概念内涵、演变过程及不同类型，重点解析以金融和创新产业为重点的商业发展型、以维护和延续历史风貌为重点的文化旅游型、以棕地修复和发展绿色产业为重点的工业发展型等三种具有代表性典型机遇区规划项目。在此基础上，提出英国伦敦机遇区更新规划对中国国土空间规划的启示：在五级三类国土空间规划体系中明确城市更新的定位及编制要求与标准；以城市更新为抓手，促进城市存量空间人居环境质量与社会公平和谐；对不同类型城市以及城市不同类型地块，均需因地制宜地构建差异化的城市更新策略；借鉴基于自然的解决方案，尊重城市区域的自然资源本底和地理属性特征；延续城市历史文脉，挖掘打造地方性、有特色的城市精神。

关键词： 国土空间规划; 城市更新; 伦敦机遇区规划

本文引用格式

程嘉梵 , 陈明星 . 英国机遇区规划对中国国土空间规划的启示[J]. 自然资源学报, 2022 , 37(11) : 3019 -3032 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20221118

Abstract

With China's urbanization entering the middle and late stages of development, and under the background of spatial planning reform and high-quality development, urban regeneration is the key issue of urban spatial sustainable development in the stock age. However, there are still some problems such as unclear positioning of urban regeneration in the land and space planning system, and how to better promote the convergence of land and space planning and integration of urban regeneration in the New Era, which needs to be explored urgently on how urban regeneration is to be an effective means to solve the urban disease and carry on the urban space management. This paper briefly reviews the research progress of urban regeneration, and takes the large-scale urban regeneration planning-London opportunity area planning as a typical case, analyzes the concept connotation, evolution process and different types. It concentrates on the analysis of three typical opportunity area planning projects, including commercial development with emphasis on finance and innovation industry, cultural tourism with emphasis on maintaining and continuing historical features, and industrial development with emphasis on brownfield restoration and developing green industry. On this basis, the inspiration of London opportunity area regeneration planning to China's land and space planning is put forward to make clear the location of urban regeneration and the compilation requirements and standards in the five-level and three-type land and space planning system; and to take urban regeneration as the key point to promote the harmony between the quality of human settlement environment and social equity of urban stock space. Meanwhile, different strategies for urban regeneration need to be constructed aimed at different types of cities and different types of urban plots according to local conditions. In addition, we should learn from nature-based solutions and respect the natural resources and geographical attributes of urban areas; continue the historical context of the city, explore and create a local and distinctive urban spirit.

Key words： territory spatial planning; urban regeneration; London's opportunity area planning

高质量国土空间规划和新型城镇化背景下，我国以“扩张型”与“增量为主”的城市建设进程速度放缓[1,2]，并加强了以“全局控制”与“存量为主”为特点的对旧有城区改造和更新的关注[3]，这一战略导向变化也正是我国新时代国土空间规划的重要特征。新时代国土空间规划是推动我国国土空间高质量发展的重要保障，标志着我国的空间规划价值观念从“以经济发展为主导”转向“生态优先”和“以人为本”，人均国土资源相对不足的挑战也使得集约化利用土地仍是我国长期的基本国策[4]。在此情况下，以“人”为核心的城市更新通过转变城市发展模式和土地利用模式，营造城市的高质量发展和高品质生活，提升土地的利用效率和效益成为新时代国土空间规划背景下实现城市“全面提质”和“合理增效”的有力抓手和有效手段[5]。在国土空间规划改革背景下，包括北京、深圳、广州在内的各城市和地区都在积极进行城市更新的探索和实践[3]。
除了规划界的各种实践讨论，学术界也在对城市更新在国土空间规划中的定位以及城市更新的研究策略等方面不断进行深入研究。随着我国国土空间规划战略导向的不断变化和体系的不断完善，城市更新的内涵也在不断改变，更新对象由狭义的“旧区”向“提质增效区域”拓展，更新目标也由单一的经济效益转变为社会文化生态的整体效益提升[6,7]。通过定性和定量等方法梳理城市更新对象类型，定性分类主要从用地功能的角度进行包括棚户区（城中村）、存量工业厂房、老旧住宅小区、商场办公楼等公共建筑等划分[8]；定量分类则主要通过倾斜摄影和大数据等方法，根据用地类型概括为“三低四闲”等七类闲置用地和低质量用地[7]。城市更新的核心是空间利益的再分配[9]，因此多元共治模式和协作机制建立也是城市更新的难点，学者们对旧城改造和社区改造中的利益群体博弈、更新模式等进行了分析，并构建了系统的规划策略和框架[10⇓-12]。城市更新在国土空间规划中的定位研究还处于初步探索阶段，一般根据存量规划的特点，构建总体规划、详细规划、项目实施方案或者专项规划三个层面的城市更新规划方法体系[13,14]，也有学者通过梳理及对比北京、上海、广州和深圳的相关规划，总结了当前城市更新在规划实践中叠加和融入的两种思路，但总体来说，还未形成系统的研究和优化方案[15]。城市更新议题并非一个新的议题[16,17]，但在新时代国土空间规划背景下被赋予了新的内涵和意义，如何发挥城市更新推动国土空间高质量发展的作用，城市更新如何在国土空间规划体系中找准定位，还有待更多的实践与理论探索。
英国是城市更新的起源地，城市更新已经经历了长时间大量的实践和经验的积累。机遇区规划是伦敦重要的大型城市更新规划，国外学者在英国城市更新研究中强调了机遇区作为城市“软空间”在城市更新中维护城市土地增长价值和集约化利用土地的重要作用[18⇓⇓-21]。本文以伦敦的大型城市更新—机遇区规划作为典型案例，剖析了机遇区规划的概念内涵、演变过程及典型类型，并选取三种典型类型的机遇区规划项目进行梳理和介绍。在此基础上，提出机遇区规划对城市更新在我国国土空间规划体系中的定位及发展的若干启示，为建立更加全面完善的国土空间规划体系提供参考。

1 伦敦机遇区内涵及规划框架

1.1 机遇区内涵

随着伦敦总体及各区域发展情况和需求的变化，机遇区从最早的作为仅针对遗留工业区棕地更新的工具，不断调整转变为高效进行城市各类型有发展潜力的土地空间再开发与持续增长的方式，通过涓滴效应为发展弱势区域带去增长和发展的新机遇[12]。在城市—区域尺度上，机遇区规划还是伦敦空间治理体系中的重要政策工具，通过将机遇区纳入到伦敦次区域和增长廊道的发展规划中，加强了机遇区间的联系与协作，也促进了更大规模区域之间的积极交流与合作[22]，有利于维持伦敦大都市和国家的经济增长。

1.1.1 起源

20世纪80年代以来，伦敦在“逆城市化”阶段后出现了人口重新增加的趋势，经济再次快速发展，人口和经济的繁荣带来了住房和交通负担日益加重等问题，急需大量的住房建设用地，以及改善交通基础设施。同时，在深度“去工业化”背景下，伦敦城市空心化以及中心城区衰退问题引起各方关注，特别是伦敦东部地区的振兴与重建，是伦敦城市规划和更新的重点区域。
为解决上述问题，同时应对城市发展过程中突破城市边界的挑战，2004年，大伦敦政府制定了第一版《伦敦规划》[22]，作为城市总体战略规划进行伦敦空间治理，其中首次提出机遇区（Opportunity Area）的概念和规划政策，第一批机遇区被定义为“具有新开发能力的主要棕地区域和具有显著密度增加潜力的地区”，作为规划中指定的增长极，将空置和未充分利用的工业区作为更新和增长的重点，希望通过促进棕地更新，突破剩余土地难以开发的瓶颈，更加高效和可持续地利用伦敦的内部空间，提高交通基础设施的密度，以满足伦敦日益激增的住房和就业需求[22]。因此，根据伦敦各地区的用地发展潜力、棕地场所所在地以及交通可达性，和未来必须提供5000个以上的就业机会和2500套以上住房的约束性指标，最初确定了28个机遇区。机遇区之间的面积和规模差异较大，有19 hm2的伦敦市中心区域，也有3900 hm2的李河谷机遇区。根据机遇区本身的范围和规模不同，其最大开发能力差异也十分显著，住宅开发能力和就业岗位提供可相差200~300倍。但这也体现了机遇区的选择除了必须满足基本原则，并不完全以开发能力作为导向，而是综合考虑其发展潜力与区位，推动区域内和区域间的协调发展。

1.1.2 机遇区内容调整

机遇区的内涵及发展重点并非一成不变，而是根据伦敦市的整体规划目标和发展策略进行灵活调整和更新（表1）。《伦敦规划2011》[23]希望通过有机更新在空间发展受到限制的前提下进行城市扩容，对机遇区的定义进行了调整，“首都棕地的主要容纳地，具有容纳新住房、商业和其他开发项目的巨大能力”，依然强调机遇区的棕地属性，也更加明确机遇区的增长潜力重点在住房和商业等方面。除了定义之外，机遇区的发展目标和发展策略也会根据当地区域的发展情况进行更新，甚至区域边界和规模也会进行重新调整。例如自2011年以来，就对11个机遇区和6个机遇区的住房和就业目标进行了扩容，数量也增加到33个。值得注意的是，《伦敦规划2011》并未很好地将机遇区的布局与增长廊道深度关联起来，在推动区域间联系方面略有不足，这一点在《伦敦规划2021》[24]中得到完善。
表1 机遇区内容调整

Table 1 Changes of opportunity area content

《伦敦规划2004》[22] 《伦敦规划2011》[23] 《伦敦规划2021》[24]
机遇区定义 内涵 具有新开发能力的主要棕地区域和具有显著密度增加潜力的地区 首都棕地的主要容纳地，具有容纳新住房、商业和其他开发项目的巨大能力 具有发展能力的重要地点，可以容纳住房、商业开发和基础设施等所有类型，与公共交通连通性和容量的现有或潜在改善相关联
调整 进一步明确了机遇区的增长潜力 去掉棕地属性；增加公共交通连通性
数量调整/个 28 33 47
近年来，伦敦市的住房和就业危机仍然较为严重，特别是区域不平等的现象愈加扩大和明显，伦敦的就业和经济发展越来越集中在市中心。2016年工党执政后，愈加重视社会发展的公平性和协调性。预计2041年伦敦的人口将会大幅增长至1080万人[18]，激增的人口将进一步增加伦敦土地与空间的使用压力，迫切需求更高比例的可负担住房。因此，实现伦敦的良性增长，在不突破城市边界的前提下更有效地使用土地，同时应对日益严重的不平等问题和增长需求等挑战是新《伦敦规划2021》[24]的核心。在《伦敦规划2021》中，机遇区增长到47个，预计可为整个伦敦提供496100~497100套新住宅和728600~735000个新工作岗位。机遇区的定义也发生了改变，“具有发展能力的重要地点，可以容纳住房、商业开发和基础设施等所有类型，与公共交通连通性和容量的现有或潜在改善相关联”。新定义中不再关注机遇区的棕地属性，说明为了满足急速增长的用地需求，未来机遇区将会转向更加丰富多元的属性，而非仅限制于工业用地，同时还强调了机遇区在拉动区域范围内和跨区域协作中基础设施投资、供应和协调发展的功能。
从地理位置和分布来看，《伦敦规划2021》[24]中新增的机遇区不再像初版规划中那样仅分布在9个自治市镇中，而几乎在所有市镇中都至少包含一个机遇区，推动了区域平衡发展。新机遇区的空间分布和选择也不再仅仅关注单一孤立的剩余土地，新机遇区在规划图中均沿着现有和预期的交通走廊交错纵横形成的增长走廊进行了顺序编号，以进一步提高区域之间的连通性与住房就业供给的流动性。

1.2 伦敦机遇区规划框架（Opportunity Area Planning Framework）

1.2.1 编制目的及原则

《机遇区规划框架》[22⇓⇓⇓-26]主要目的是根据对机遇区当地情况的全面分析和审查，确定该地区今后规划期内的战略优先事项和长期愿景。同时，由于机遇区最初都具有工业棕地属性，因此，通过《机遇区规划框架》解决跨区域土地污染问题，保障多方共同承担费用并共同在修复后获得生态补偿，修复棕地和实现棕地再利用，也是《机遇区规划框架》编制的重要目的之一[24]。
《机遇区规划框架》的编制有以下几个基本原则：优化建筑密度并提供基础设施以维持增长；满足住房和就业能力的最低标准；改善公共交通可达性，并提高骑行和步行友好性；能够支持更广泛的城市更新，帮助周边有更新潜力的区域共同发展。其中，满足住房和就业能力的最低标准是最根本的原则。机遇区需要在未来提供5000个以上的就业机会和2500套以上住房。在制定具体的开发策略时，各当地政府应当将这些约束性指标作为起始标准，并在整个建设过程中监督评估[24]。

1.2.2 编制主体、内容及流程

英国的空间规划是一种由政府对城市空间进行干预的政治行为，因此英国的规划体系更多是一种指导型的规划体系，上层规划偏向于阐述概念性和总体性的发展目标，具体的项目落实和建设细节则由地方规划部门进行补充。2000年，伦敦成立了“大伦敦市政府”，由伦敦市市长对32个自治区及伦敦市开发公司进行都市区范围的战略管理，通过大伦敦—各自治区形成的双层治理格局，对伦敦城市空间进行统筹规划和管理。
在此背景下，《机遇区规划框架》的编制涉及到多元主体和各层级政府部门。编制过程中以伦敦市长为核心，提供建议、支持和领导多方共同确定并实施规划框架。各自治区政府是进一步制定各机遇区详细规划框架的主体，主要包括空间规划、文化营造、功能分区、地区融合以及公众参与等部分[19]。
因此，《机遇区规划框架》文件包括两部分，一是机遇区规划整体概述，介绍了伦敦所有机遇区的整体特点和框架编制的目的，为所有区域就业和住房增长、交通及公共设施的优化提供了整体发展要求，为机遇区的初期发展提供指导。二是各机遇区本身独立的详细规划框架，进一步细化和详述了针对其自身状况和需求的规划模式[24]。
《机遇区规划框架》的编制流程年限较长，一些机遇区可能需要经历10~15年的“初期”或“成长准备期”经过识别和批准才能实施乃至成熟（图1）。机遇区的实施和完成时间因基础设施的规模和复杂性以及交付问题而异，相关项目的建设交付在此过程中也会不断地受到审查和监督[24]。
图1 《机遇区规划框架》编制过程图（引自《伦敦规划2021》[24]）

Fig. 1 Opportunity area planning framework compilation process diagram

1.2.3 与相关规划的关系

《机遇区规划框架》与《伦敦规划》和《地方规划》紧密相关（图2），其制定主要受到这两个规划的影响。《伦敦规划》是上层规划，《机遇区规划框架》是其分区规划的重要组成部分，与《伦敦规划》中更大范围的次区域发展框架衔接和联系。《伦敦规划》也是《机遇区规划框架》制定的基础和导则，其附录为每个机遇区制定了增加就业岗位目标和住房数量目标，并提出战略性的发展策略，以指导机遇区制定更具体的规划框架，并持续性记录和更新机遇区规划框架制定、实施、审查的进度情况。
图2 机遇区规划框架与相关规划的关系

Fig. 2 The relationship between opportunity area planning framework and related planning

《机遇区规划框架》和《地方规划》是互为补充、相互协调的同级规划。两者的规划对象和范围互相重叠，但并不完全重合。《机遇区规划框架》中的机遇区可以是《地方规划》中行政区的一部分区域，也可以突破行政边界，跨越多个行政区。《机遇区规划框架》作为空间战略规划，是区域内指定的重要增长极，对《地方规划》的制定，特别是规划愿景和规划重点产生了较强的战略指导作用。其中各项发展策略特别是基础设施的布局，也必须与该行政区的《地方规划》协调一致。对于跨行政区的机遇区，行政区之间需要结合多个区域规划来联合制定规划框架，以实现规划之间的有效衔接。

2 机遇区类型及相关规划

2.1 机遇区类型

伦敦的空间规划根据区位，将自身分为伦敦中心区域、东伦敦、西伦敦、北伦敦和南伦敦五个次区域[25]，设计了9条由大型公共基础设施构成的增长走廊，形成了九个机遇区组团，将机遇区融入更广泛区域的发展之中。
《伦敦规划2021》[24]中确定了47个机遇区（表2），其中伦敦中部和东部的机遇区数量最多最集中，分别有12个和14个，占比超过一半。特别是东伦敦，是空间战略规划中指定优先增长的区域，因此也是机遇区选择和发展的重点区域。西伦敦机遇区数量为9个，南伦敦数量为7个，北伦敦机遇区数量最少，为5个。不同次区域内的机遇区发展依托的资源联系和资源本底各有差异，因此次区域内的机遇区主要规划策略也有差别：伦敦中心区域机遇区主要依托泰晤士河南岸的文化及娱乐资源发展文化旅游产业，东伦敦机遇区主要依托伦敦金融城和过去的棕地发展商服业和绿色工业，西伦敦机遇区凭借公共交通优势发展多元产业，南伦敦机遇区重点加强办公和工业用地开发，北伦敦机遇区则集中实现工业用地更新再利用。
表2 机遇区在次区域中的分布及相关情况

Table 2 The distribution and information of opportunity areas in sub-regions

次区域 机遇区
数量/个		 增长走廊
（主要分布区域）		 典型机遇区 规划策略
伦敦中
心区域		 12 泰晤士河口增长走廊、
伦敦市中心增长走廊		 伦敦桥机遇区、大象城堡机遇区、国王十字机遇区等 依托泰晤士河南岸的文化及娱乐资源，两个中心交通枢纽重点发展文化旅游产业
东伦敦 14 伊丽莎白线东部增长走廊、泰晤士河口增长走廊、贝
克鲁延长线增长走廊、伦
敦市中心增长走廊		 （1）商业服务业：狗岛、城市边缘区等；（2）工业：伦敦河畔、杨树河畔等 （1）依托伦敦金融城和金丝雀码头重点发展商业及创意产业集群；（2）重点对工业棕地进行生态修复和混合土地利用，以优化用地效用
西伦敦 9 希斯罗线西部增长走廊、
高速路2号/泰晤士联线
增长走廊		 希斯罗机场机遇区、温布利机遇区、 重视发挥公共交通优势，促进场所之间的联系，发展包括休闲娱乐产业、工业产业的多元产业
南伦敦 7 贝克鲁延长线增长走廊、横贯铁路2号南部增长走廊 布罗姆利机遇区、金士顿机遇区 开发大量办公场所，促进就业机会增长，并加强工业用地
北伦敦 5 高速路2号/泰晤士联线增长走廊、横贯铁路2号北部增长走廊 李河谷机遇区、哈林盖中心机遇区 开发工业棕地，进行产业升级和绿色产业发展，实现优质工业用地的更新再利用
虽然不同次区域内的机遇区主要发展策略有所差别，但总体来说，机遇区的发展策略和类型根据自身发展情况主要可以总结为三种：（1）以金融和创新产业为重点的商业发展型；（2）以维护和延续历史风貌为重点的文化旅游型；（3）以棕地修复和发展绿色产业为重点的工业发展型。以下以不同类型机遇区为例进行分析和比较。

2.2 商业发展型：伦敦边缘机遇区（City Fringe Opportunity Area）

城市边缘机遇区[25]位于伦敦东部区域，依托伦敦市中心增长走廊发展，其边界及范围随着城市核心商务圈的蔓延和覆盖不断调整，体现了《机遇区规划框架》的灵活性。该区域跨越伊斯灵顿、陶尔哈姆莱茨区及哈克尼区三个行政区，总面积约901 hm2。城市边缘机遇区是东伦敦再生的重要动力，不仅可以支持伦敦的金融和商业发展，其包含的科技城更是新兴的科技产业集群和中心，是伦敦成为欧洲科技之都的重要支撑。
早期，边缘机遇区具有廉价商业空间和工业遗产优势，吸引了大批以互联网、广告、市场营销为主的数字创意产业集群，但随着企业的不断入驻和集群的不断拓展，建筑空间和办公场所的租赁竞争日趋激烈，开始面临扩张过程中租金不断上涨、居住空间不足以及办公场所供不应求等瓶颈，若任由房地产发展，可能会削弱区域内的集聚效应及知识经济。新居民的出现带来了一定的“绅士化”现象，这也导致了边缘机遇区内部严重的经济分化和隔离现象，在部分繁荣发展的区域背后，仍包含有一些伦敦内城最为贫穷的街区。
因此，为了应对用地不足、商住失衡和内部分化等发展挑战，《城市边缘机遇区规划框架》[25]中提出了“促进产业集聚以形成推动伦敦和英国数字经济增长的创新中心，同时提供住房与其他零售休闲等支持性用途”的规划愿景，即以着力发展创新产业和商业为核心目标，同时保障住房用地和内部平衡发展。具体包括商住平衡、混合土地利用、增强区域内连通性等5个小目标。在文件中，这些小目标都分章节进行了具体阐明，如在“支持合理的混合使用”章节中，就阐明了如何通过空间规划将区域划分为“内核”“外核”与“腹地”以实现对商住及小零售业的混合与平衡使用。这一章也很好地体现了城市更新中以人为本的土地利用方式，例如通过制定相关制度鼓励所有居民，包括初创企业、小型企业和艺术家等，对空置和未充分利用土地进行使用和优化，推动了社会空间的公平性使用。

2.3 文化旅游型：滑铁卢机遇区（Waterloo Opportunity Area）

滑铁卢机遇区[26]位于伦敦市中心，以滑铁卢火车站为中心，包括泰晤士河南岸的文化旅游景点和商业设施以及部分住宅区，总面积约80 hm2。该区域是伦敦南部中心机遇区网络的重要组成部分，也是伦敦中部经济的重要增长极，不仅滑铁卢车站承担着伦敦市乃至英国对外联系的主要交通枢纽作用，泰晤士河南岸区也在国际上发挥着重要的文化交流作用。该区内的历史风貌与现代景观并重，集居住、商业、文化、旅游、交通等功能于一体，是伦敦极具鲜明特色的功能混合区。
基于滑铁卢车站对周边社区产生了分隔效应，以及周边较低的步行友好性环境，从安全性和连通性两方面，该区域面临着公共空间吸引力不足及公共交通仍有改善空间的挑战。《滑铁卢机遇区规划框架》提出该区域的规划愿景仍以滑铁卢车站为核心，最大限度利用其交通枢纽人流量大的优势，通过增设新的广场改善公共空间，以提高该区域对游客吸引力及进行内部空间治理。
在内部的空间治理方面，《滑铁卢机遇区规划框架》同时关注其历史风貌的保护与新公共空间的落成。通过划定五片保护区，将区域内有价值的历史文化街区和景观纳入到强制性保护范围内，需要经过严格审批和公示才能进行合理的保护性开发，并对除商业区外的其他区域进行建筑限高，以及对历史街区周边建筑制定详细的建筑材料和设计指导准则，以避免破坏整体的历史特色风貌，通过延续历史文脉葆有其特色。新的城市广场将作为车站与南岸的连通空间，增强该区域的南北联系，同时开辟铁路和高架桥内新的拱形空间，以提供更大容量的会议与活动空间。构建行人友好的路网系统也是内部空间治理的重要组成，提出应当优先发展步道及自行车道网络，大力增加相关的基础设施，并逐渐减少机动车及机动车道对区域交通的压力。而为实现与更广泛区域的连接，进一步发挥其交通枢纽的优势，在交通系统和换乘系统上也进行了改善，包括地铁、公交、出租、水运巴士、跨河电车（CRT）等多出行方式的整体综合布局，重点发展公共交通，鼓励人们进行低碳出行[27]。
值得注意的是，在文件的“实施”部分较为详细地说明了在规划形成及发布过程中，政府积极推动公众参与的过程：规划形成期，19个相关利益群体进行了会议讨论；规划发布期，政府采取了多种方式进行公众咨询，如将规划文件邮寄给相关群体、在报刊杂志上刊登宣传文件、在政府网站上进行公示、举办社区咨询或活动等。确保已发布的机遇区规划框架在咨询期已经考虑过公众所提出的各种意见。这些过程体现了《机遇区规划框架》在形成和实施过程中积极落实了公众参与和监督，以及对公众利益的保障。

2.4 工业发展型：伦敦河畔机遇区（London Riverside Opportunity Area）

伦敦河畔机遇区[28]包含伦敦东部的大部分区域，包括巴金—达格纳姆区和哈佛林两个自治市的部分地区，占地2500 hm2，是伦敦东部区域空间发展战略的重要组成部分，也是平衡东西伦敦发展压力的过渡区。
河畔机遇区的资源本底是过去工业开发遗留下的大量棕地和贫困社区，致使其发展水平低下。其发展困境在于大型就业场所缺失以及交通和运输基础设施不足，无法构建较好的发展网络以供商业活动和就业机会的增长，但该区域毗邻伦敦各增长极及就业中心，如金丝雀码头和金融城，具有良好的区位，可供利用的土地充足并大部分归政府所有，同时还拥有国家级沼泽公园。
河畔机遇区发展重点在于通过生态修复与更新将其改造成为可持续发展的工业园区和绿色企业区。“可持续性”是《伦敦河畔机遇区规划框架》的重要主题，不仅包含保留和改善已存在的开放空间和绿色空间，提高生态与休闲价值，更强调对过去棕地和传统工业生产方式的修复和变革。
具体的生态修复策略包括通过大型休闲和生态区域在河畔区进行各种景观和生境创造，它将连接现有的伦敦河畔绿色空间网络，改善该地区的环境可持续性。此外，还将采取一些土地净化措施，以减少原有土壤的污染。在绿色工业园区的能源使用方面，废物转化能源系统将建在场地上，这有助于河畔区和工业园区的能源回收和转化，以最大限度地提高资源效率和创新，减少浪费。除了工业发展以外，高质量和数量巨大的住房机会也是该区域的发展重点，并力求在已有的巨大空间和优质绿色空间基础上，创造新的公园和开放空间。

3 对中国国土空间规划的启示

3.1 明确并提升城市更新在国土空间规划体系中的定位

城市更新规划在传统国土空间规划体系中一般作为附属性规划与总体规划衔接，未形成具有法律效力的法定性规划，并且往往由不同部门进行更新项目的落实，缺少顶层统筹安排和跨部门间的有机协作。新时期国土空间规划体系改革通过“五级三类”规划框架，实现“一张蓝图绘到底”，能够有效解决以往国土空间规划体系中规划内容重叠冲突、多部门交叉管理等问题。提升城市更新规划的法律属性，将其纳入到国土空间规划体系”一张图“中，建立总体规划—专项规划—详细规划的多层次城市更新规划编制体系[29]。基于规划编制体系，宏观层面上，城市更新规划可以通过总体规划引导总体目标和策略；中观层面上，根据划定片区制定相应的城市更新专项规划，明确城市更新的实施方案等具体内容；具体操作层面上，依据详细规划中包含的对城市更新中约束性指标的控制要求，作为城市更新单元的实施基础。
城市更新是一项综合性和系统性的工作[30]，应当在国土空间规划传导机制中发挥其动态调节反馈作用，落实“编制—管理—实施”全生命周期管理理念，促进国土空间格局优化重构[31]。在严格落实总体规划约束性指标的刚性管控要求下，如资源环境承载力和“三区三线”等约束条件，对其他建设要求指标根据实际发展情况进行动态调整，根据实施过程中的监督机制进行反馈和修正，如伦敦机遇区规划中的住房和就业指标，就在监督机制作用下不断根据区域发展状况进行适度调高，以此同时兼顾管控性与灵活性，提高国土空间规划的韧性和可操作性。
我国已开展21个城市的第一批城市更新试点工作，体现了我国城市更新统筹谋划机制和可持续发展模式的又一步有效探索。我国尚未建立统一的国家层面的城市更新法律法规，东中西部不同地区各城市间的发展阶段和任务也存在差异，未来需要在统一规划纲领的指引下差异化开展城市更新工作，增强城市更新工作的科学性和战略性。

3.2 以城市更新为抓手，促进城市存量空间人居环境与社会公平提升

城市更新包含对城市存量空间物质空间的改善，也同时伴随着由此改变的社会、文化和政治等环境的重构[32]。我国过去的城市更新更多强调和侧重对三旧改造、工业遗产等基础性物质更新工作，英国等发达国家在城市更新过程中除了物质层面，还同时通过城市更新解决绅士化、社会隔离、空间正义失衡等社会问题。随着我国“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”的主要社会矛盾扩大，并以空间作为载体体现，我国国土空间规划应当关注到土地等物质要素下的深层次社会要素问题，向发达国家学习，以城市更新为抓手，解决已有存量空间中要素的不均衡问题，促进社会公平。
一方面，促进城市存量空间人居环境的改善和生活品质的提升，健全基础设施和配套服务，提高人民的获得感、幸福感和安全感[1]，特别是城市脆弱群体的居住环境，如老龄化人口集中分布的老旧社区、流动人口集中分布的棚户区等。另一方面，应当保护传统的社区网络和社区本地居民的权益，避免由于环境升级改造引起的过度绅士化和社会隔离现象。促进多元主体参与城市更新过程是保障社会公平的重要手段。我国城市更新长期以来形成了以政府牵引并主导实施的模式[12,32]，法律法规中明确规定了公众参与的必要性，但相当一部分的城市更新案例显示公众参与在实际操作过程中表现出参与低效等象征性参与的问题，甚至产生了损害公众利益、空间隔离与分化等社会问题与矛盾。现代国土空间从人的需求和尺度出发，以城市更新为抓手解决过去遗留的具体空间问题和矛盾。因此也应当公平地对多元主体进行赋能，尤其是农民工、流动人口等社会脆弱群体，关注不同的社会阶层及其利益需求，以生产多元化的空间产品。通过多种方法促进公众参与的思考与实践，推动国土空间治理水平“自上而下”和“自下而上”的双向提高，由此提升社会空间的公平和正义性，这也是空间治理水平“民主性”提高的重要依据。

3.3 针对不同类型城市区域，因地制宜构建差异化城市更新策略

随着国土空间规划变革，城市更新规划的对象也在不断外延，由单一的城市建设区拓展为国土全域范围，更新对象的多样化和复杂化要求针对不同类型的城市和片区开展差异化和多层次的城市更新工作。
开展城市体检等工作，进行区域实际情况的分析和城市病诊断，从而充分认识地域自然资源禀赋的差异和发展阶段的差异。以国土空间规划中的主体功能区定位和分类为基础，对不同类型城市区域进一步细分，包括历史文化保护类型、生态修复类型、新城新产业类型、重大基础设施类型等多种复杂类型，科学理性地制定城市更新发展策略，并因地制宜地制定城市更新的行动计划，开展不同规模和不同阶段的差异化城市更新工作。如对老工业区的更新，一般主要以生态修复和产业升级转化为第三产业或现代服务业等为导向，棚户区与城中村改造则主要以改善居民生活环境和提升生活质量为目标等[7]。

3.4 充分尊重城市区域的自然资源本底和地理属性

生态文明是新时代国土空间规划的目标与发展愿景[33]，生态修复是城市更新的重要手段之一。在城市高速发展过程中，自然生态系统受到城市盲目扩张的损害，城市健康发展又反制于生态系统的退化，因此以生态文明为目标，实施城市生态修复工程，使自然环境与城市的关系重归和谐，是新时代国土空间规划背景下城市更新的重要行动。
首先，应当守住城市发展底线，让城市开发强度与自然承载力相适应，突出强化国土空间规划中“三区三线”和“双评价”的管控作用，对重要的自然生态保护地和生态空间进行重点保护和优化。对区域生态系统服务功能进行有效诊断，对水土保持区、水源涵养区、生物多样性保护区等进行分类和分级，形成全域和系统的生态保护格局[34,35]。
其次，对自然生态系统安全健康受到威胁的区域进行生态修复，对遭受破坏的植被和山体进行生态恢复，对污染河流和水体进行清污处理和水系贯通等修复[36,37]，根据自然资源的不同退化程度进行适宜的整治和重建[38]。山水林田湖草是有机生命体，统筹山水林田湖草，修复和维护好生态网络与生态系统，是可持续城市化和韧性城市的根基。
尊重区域自然资源本底和地理属性，实现自然环境与人文活动的和谐统一。科学布局三生空间，合理配置发展城市的产业区功能、以居住休闲为代表的生活功能和生态屏障保护功能。借鉴伦敦滨河区发展策略，在城市更新领域实施绿色降碳行动，发展绿色产业区和低碳经济，推动我国碳中和目标的实现。倡导海绵城市和韧性城市理念，增量提质城市的公共空间，在城市建设的过程中尊重自然山水，保留自然生态基础设施的“骨干”，在其基础上再进行人工生态建设[37]。将河流、山体、海岸线等自然资源与城市的公共空间、城市的交通廊道和生态廊道进行有机结合，加强营造公园绿地等绿色协调的公共活动场地，打造点线面多维度多层次生态景观格局[38,39]。

3.5 重视并延续城市历史文脉，打造独特城市精神

我国快速城市化进程中，部分规划项目存在着对文化遗产保护力度不足、保护方式错误，以及对历史风貌和城市特色风貌塑造理念偏差等问题[5]。城市特色是塑造其区域竞争力与形成地方认同感的重要来源，城市更新需要结合城市自身的历史传承、区域文化和时代要求，延续城市历史文脉，打造独特城市精神，彰显城市特色风貌。
对于有重大历史文化价值的街区和旧城来说，应当在保护的基础上进行更新，从“大拆大建”转向“有机更新”的城市设计思想，实现保护传承与活化利用协同互进，以保护旧城的肌理和美学价值[5]。我国在保护历史街区风貌的城市更新项目上已经有了一些较为成功的尝试，特别是各地旧城更新中的微增容、微改造、微调整等实现城市的渐进式改造模式，如厦门曾厝垵等区域，不仅保留了其原有的历史风貌和文化，还给其带去了新的活力，成功打造了网红经济和新的创意产业聚集地[40]。
除了被纳入到法律法规中进行重点保护的历史文化街区和历史遗产等城市核心特色，事实上，在城市中存在着大量被忽视的具有地方性特色和当地居民情感记忆的优秀建筑及区域，从城市底层出发，关注地方微小特色的修复和保护，是对地方特色更深层次的挖掘，这些区域也是城市文脉的重要组成部分[41]。如对城市工业遗产的保护性开发更新，也是具有鲜明区域特色的更新方式，不仅推动了原有工业遗产的升级改造，也保留了区域的文化内涵，有利于高效增强区域的吸引力。而城市更新过程作为改造老旧小区和城中村改造的重要方式，也被视为修复城市风貌，帮助城市建设高质量景观的有效手段。过往的一些城市更新项目，通过对老旧小区进行增容和出售土地，建立大规模的高层成片居住区，仅仅实现了建筑外观上的更新，实际不仅对历史街区和城市天际线等城市景观造成了严重影响，还对城市的资本市场造成了严重侵蚀[34]。应当注重新旧建筑的外观协调性和一致性，使城市的特色风貌和城市精神得以延续和发扬。

4 结论

城市更新是我国新型城镇化中不可或缺的重要环节，尤其在城镇化中后期阶段，是我国存量时代国土高质量发展的重要手段，对当前解决大城市病和建立宜居城市也具有重要意义，是优化我国国土空间发展和实现国土空间现代化治理的重要抓手，但其在新时代国土空间规划中的定位还尚未明确。通过借鉴伦敦机遇区城市更新规划经验，对我国新时代国土空间规划背景下的城市更新有一定的启示，同时未来也仍有很多值得讨论和探索的问题：
（1）在五级三类国土空间规划体系中明确城市更新的定位及编制要求与标准。城市更新需要国土空间规划进行价值导向与战略策略的引领，应当在接下来的城市更新试点工作的实践探索中进一步研究和明确城市更新在国土空间规划体系中的定位和编制方法，并制定相关的法律法规提升城市更新的制度性地位，以最大程度发挥城市更新的作用，实现城市更新的统筹安排与实施落地。
（2）以城市更新为抓手，促进城市存量空间人居环境质量与社会公平和谐。城市更新过程中应关注居民生活质量和空间正义的提升，加强多元主体的共同参与，提升弱势群体的话语权，实现公共利益的最大化。如何通过多种参与方式提高多元主体的有效参与，加强利益主体之间的互动与公平博弈，减少社会隔离与社会矛盾，是空间治理现代化的重要挑战和机遇。
（3）新时代国土空间背景下的城市更新应当以人为核心因地制宜地构建差异化城市更新策略，重视生态文明，延续历史文脉。尊重自然资源本底，守住自然资源承载力和城市发展的底线，摈弃大拆大建、损害城市历史风貌与历史景观的建设行为，提高人民生活质量和福祉，实现高质量国土空间发展。
（4）城市更新具有复杂性和综合性，是一项复杂的社会系统工程，亟待加强跨学科跨部门之间的交叉融合与协同合作，构建实践和理论相结合的交流平台，推动新时代国土空间规划背景下城市更新在理论与应用的全面发展。

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