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自然资源学报 >

2022 , Vol. 37 >Issue 11: 2789 - 2802

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20221103

规划传导

面向实施的市级国土空间规划传导思路与技术方法

  • 李晓晖 , 1 ,
  • 詹美旭 , 1 ,
  • 李飞 1 ,
  • 鄢金明 1 ,
  • 肖越 2
展开
  • 1.广州市城市规划勘测设计研究院，广州 510060
  • 2.南京大学建筑与城市规划学院，南京 210093
詹美旭（1983- ），男，江西九江人，硕士，高级工程师，研究方向为国土空间规划、城市体检、城市更新等。E-mail:

李晓晖（1980- ），男，广东鹤山人，硕士，高级工程师，研究方向为国土空间规划、生态保护、低碳城市规划等。E-mail:

收稿日期: 2021-10-08

  修回日期: 2022-05-23

  网络出版日期: 2023-01-28

基金资助

广东省城市感知与监测预警企业重点实验室基金项目(2020B121202019)

广州市城市规划勘测设计研究院科技基金项目(RDI2210202155)

收起

Research on the ideas and methods of conducting technology for implementation of territory spatial planning

  • LI Xiao-hui , 1 ,
  • ZHAN Mei-xu , 1 ,
  • LI Fei 1 ,
  • YAN Jin-ming 1 ,
  • XIAO Yue 2
Expand
  • 1. Guangzhou Urban Planning & Design Survey Research Institute, Guangzhou 510006, China
  • 2. School of Architecture and Urban Planning, Nanjing University, Nanjing 210093, China

Received date: 2021-10-08

  Revised date: 2022-05-23

  Online published: 2023-01-28

Fold

摘要

规划传导是保障国土空间规划实施的关键环节，从理念层面的治理转型、规则层面的事权匹配、空间层面的要素管理入手，对市级规划传导的技术思路与方法途径进行了研究。研究表明：空间规划具有的基础性、有限性和动态性等特征是规划传导的基础出发点，应建立起涵盖理念宽度、事权力度和要素精度的规划传导框架。在此基础上提出双向反馈、权责清单、刚弹结合、尺度容差、动态平衡等技术思路来分步推进规划传导，并以广州为例提出了规划传导实施层面的方法途径，为建立能用、管用、好用的规划传导政策规则和体制机制，为完善国土空间规划体系和推动规划有效实施提供研究支撑。

关键词： 国土空间规划; 规划传导; 双向反馈; 尺度容差; 广州

本文引用格式

李晓晖 , 詹美旭 , 李飞 , 鄢金明 , 肖越 . 面向实施的市级国土空间规划传导思路与技术方法[J]. 自然资源学报, 2022 , 37(11) : 2789 -2802 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20221103

Abstract

National territory spatial planning is a guide for national spatial development, a spatial blueprint for sustainable development, and an important starting point for improving the modernization of the national spatial governance system and governance capabilities. Therefore, it is essential to promote the effective implementation of national territory spatial planning. Planning transmission is a key link to ensure the implementation of national territory spatial planning. There are several reasons for problems in the compilation and implementation of national territory spatial planning. Due to the lag of planning theories and methods, and the limitations of local practice, existing research results emphasize the vertical transmission of rigid constraints, functional zoning, spatial elements, etc. People are currently inadequately considering the transformation of space governance in the New Era, the unification of administrative power management boundaries, and the accuracy control of the transmission of spatial elements, which has led to the defect in transmission of technical ideas for national territory spatial planning. This article is based on the preparation and pilot practice of Guangzhou's land and space planning, starting with the transformation of governance at the conceptual level, the matching of government duties at the system level, and the management of elements at the technical level, to explore the integrating spatial governance into planning transmission, the rigid constraints of national will and the flexible guidance of local competitiveness, and the intensity and precision of administrative control at different spatial scales. The paper points out that planning transmission should adopt technical ideas such as two-way feedback, power and responsibility list, rigid and elastic combination, scale tolerance, dynamic balance, etc., to solve the key issues of planning transmission between different levels of master plans, and between master plans and detailed plans. It further proposes that planning conduction is not simply a "top-down" vertical conduction, but should also include "two-way feedback" in response to local development demands and specific field regulations, and a rigid conduction mechanism must be used to transmit strategic intentions downwards. When dealing with the relationship between the government and the market, it is necessary to strengthen flexible control and guidance to enhance the flexibility and adjustability of planning; in terms of the transmission of spatial elements such as land zoning, control line delineation, special facility layout, etc., administrative control of different spatial scales should be grasped through the process of adapting the space from overall blur to partial clarity, from structure to map spots, from partition to plot, from demarcation to delineation, to clarify the tasks, permissions and control accuracy of each level of planning. Follow the dynamic balance principles of "constant scale, variable form", "constant standard, variable location" and other dynamic balance principles to allocate space resources in a reasonable and detailed manner to cope with the dynamic changes of the influencing factors of the planning and layout plan during the implementation process, so as to finally realize the ecological environment. The comprehensive balance of civilization and urban economic development, rigid constraints and flexible adjustments, refined management and fuzziness. The results can provide research support for improving the national territory spatial planning system in the era of ecological civilization and promoting the effective implementation of planning.

Key words： territory spatial planning; planning transmission; two-way feedback; tolerances between plans at different levels; Guangzhou

国土空间规划是国家进行空间治理的重要手段，规划传导是空间规划实施和规划管控的重要途径与保障。2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“梳理并建立适应国土空间规划框架的传导体系对推动规划实施、确保规划能用、管用、好用具有重要作用”[1]；2020年《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》进一步提出“市域和中心城区要落实重要管控要素的系统传导和衔接，在市级总规基础上，可通过编制分区规划或划分详规单元等方式，加强对详细规划的指引和传导”[2]。这从“顶层设计”层面明确了构建科学有效的规划传导机制的重要作用。
市级国土空间规划在我国国土空间规划体系中承上启下，宏观性、协调性与实施性并重，是规划传导研究的重要对象。全国多地市级国土空间总体规划（以下简称“市级总规”）编制已形成阶段成果，然而系统的、可实施的规划传导规则与机制尚未充分建立，仍存在规划传导内涵认识不清楚、传导要素与传导方式不明确、空间尺度与传导精度难以平衡、规划深度与空间治理事权边界难以界定、规划刚性与市场弹性的力度难以把握等问题。
基于此，本文从空间规划所具有的基础性、有限性和动态性等特征出发，对市级国土空间规划的规划传导基础内涵、基本框架、思路方法等进行研究讨论，并结合广州市相关研究实践，将规划传导的思路方法转为操作步骤，为建立能用、管用、好用的规划传导政策规则和体制机制，为优化空间治理体系与治理能力现代化提供参考借鉴。

1 空间规划传导的研究进展

规划传导是建立从现状到规划的实施链条[3]。规划传导的大量研究以空间规划与空间治理的关系[4]为切入点，以传导要素内容和传导思路方法为研究重点，探究如何把空间治理事权理念融入更有效的规划传导路径中。
传导要素内容方面。汪鑫[5]提出规划传导需体现“事权”决定“内容”的原则，即由空间规划背后的治理体系、事权特点决定各级规划的编制内容和深度；牛彦合等[6]认为空间规划中自上而下传导的内容可以概括为非空间性要素和空间性要素两大类；谭纵波等[7]将空间性要素又细分为“政策表达”“空间管制”和“建设规划”三类；李莉等[8]提出市级空间规划管控与传导的框架应体现规划分区/用途分类、清单名录、控制线、指标、规则和结构功能等内容的有效传导；丁强等[9]则把“结构、指标、分区、边界、名录、位置、规则”七个方面内容作为市级总体规划往详细规划传导的主要要素；胡智行[10]指出规划传导的内容与深度的确定要基于各层次规划空间尺度的差异，规划传导要素的把握要刚弹相济、突出差异、协调互补。现有研究系统梳理了市级总规需要传导的内容，但鲜有学者具体阐述各类传导要素如何在下位规划中细化落实、有效传导的问题。
传导的思路方法方面。张京祥等[11]认为仅仅将目标指标自上而下分解，实行单向的严格管控与传导，甚至在国家、省域层面即细化至本应在市县层面确定的具体规划内容，会使国家的空间治理陷入僵局；姚凯等[12]强调规划传导要把自上而下单向分级的传导技术逻辑与事权对应、上下联动的规划统筹政策逻辑相结合，体现国家意志与市场动力的结合。国内外城市针对规划传导如何上下联动和政府市场结合等方面也进行了众多探索。德国柏林在“州—地区—市镇”三级管理的基础上形成了“州发展规划—地区规划—城市规划”三级规划传导体系，并在地方自治等制度前提下，依托法定协商制度建立了“双向传导”路径[13]；美国纽约的空间规划由城市总体规划和分区规划两级构成，侧重综合性和战略性，而区划法规和城市设计导则作为法定规划直面开发控制和落地实施[14]；日本东京形成了“都—区/市—町—村”四级、规划与土地利用并行的规划体系以实现管控要素的逐级传导[15]。不同规模等级与发展阶段的城市，其传导思路也有明显差异。很多超大城市、大城市都增加了“单元”这一中间层次作为市级总规向详细规划传导的中介。例如北京强化规划单元指引的作用，将总体规划分解传导至分区规划，分区规划需要传导至详细规划的管控目标指标分解到规划单元，发挥对详细规划的约束、引导作用[16]；上海探索了单元规划模式，形成了“市级总规—区级总规—单元规划—详细规划”的四级传导体系[17]；深圳实现了详细规划编制“标准单元”的全域覆盖并探索了“落实、深化、优化、增补”[18]四种空间要素传导的方式。中小城市规划传导层级则相对较少，总体规划一般通过“详细规划编制单元”向详细规划传导，总体规划确定的规模指标在市辖区和中心城区可以直接分解到编制单元[19]。佛山、东莞和嘉兴等一些具有特殊行政管理体制的城市也探索了与其管理体制相适应的规划传导思路（表1）。
表1 规划传导的地方实践梳理[12,16⇓⇓⇓⇓-21]

Table 1 Summary of local practices for planning transmission

城市 空间规划传导层级 传导内容 传导思路方法
北京 市—区—街区（单元）—地块 宏观战略、目标指标、两线三区、用途分区等 “总体规划—分区规划—街区指引（单元）—街区详规”的四级传导路径；逐级深化的用地标准，明确各层级规划用地分类间的关系
上海 市—区—单元—地块 战略目标、指标、用地分区、四条控制线、城市设计要素等约束性指标 空间合一、专项协同、时间合拍；明确各类管控要素的分级管控方式，实现成果深度的差异表达，如划示到划定的层级划线思路；“结构线”到“控制线”到“图斑线”逐层传导路径
深圳 市—区—标准
单元		 指标、规则、分区、名录、边界、位置、结构 市区两级总规同步编制，上下联动、相互反馈；全域划分“标准单元”（规划传导、监督评估和图则编制的基本单元）；明确不同要素在各级规划中的编制深度和衔接要求，形成落实、深化、优化、增补四种传导方式
佛山 市—区—功能
区—编制单元
—街坊		 目标定位与指标体系、控制线、格局与功能布局、用地布局、设施要素 市级统筹、五区联动、专项协同；“结构—一级规划分区—二级规划分区（详规单元）—地块（用途地类）”的传导路径；定性、定量、定位、定界和综合控制五类管控方式
东莞 市—片区—镇（街）—单元 底线控制、定位目标、结构格局、规划分区、设施配置 规划层级对应事权，明确各层级规划管控的内容、要素、管控方式的差异化要求；以片区指引和管理单元为载体构建市—镇总规和镇总规—详规的传导机制
嘉兴 市—市辖县（区、市）—镇街 结构、指标、分区、边界、名录、位置、规则 事权对应、刚弹并济；上下联动、统导结合；政策支撑、成果保障的总思路

2 市级空间规划传导的基础与框架

2.1 规划传导的基础出发点

从国家治理体系和空间规划的职能定位等角度来看，市级国土空间规划需综合考虑政府与社会、中央与地方、保护与发展、当下与未来等多种关系的平衡协调，具有基础性、有限性和动态性等特征，规划传导需要在把握规划特征的基础上研究深化。
基础性指空间规划是经济社会运行的重要基础。空间类规划经历多年演进，已形成了一套较成熟的包含了法理基础、技术标准、行政程序、经济权益的“规则”，规划体系改革牵一发而动全身，处理不好可能导致各种经济产权纠纷和法律社会风险。因此空间规划传导须建立在充分尊重现有规划体系所衍化形成的法律、制度、规则、权益等基础之上，按照新的规划体系与政策制度设计推进各方面的协调。
有限性指空间规划能发挥的功能作用是有限的。长久以来空间类规划受管理范围、事权边界、时间跨度、环境变化等因素限制，可赋予的规划权限、可采取的规划手段、可调动的社会资源是有限的，难以对与上下事权重叠的规划内容、市场公众关注的规划事项进行过多的治理干预。因此规划传导需通过明确的传导规则、不交叉重叠的职权分配使各类规划在各自的职权框架下有限精准地发挥自身的规划作用。
动态性指空间规划是动态变化的。由于科技进步、产业发展、人口变动、政策调整等因素影响，规划编制及规划实施始终处于动态变化的过程中，一张蓝图干到底并不是对规划内容一成不变的僵硬传导和贯彻执行，需要保障静态蓝图与动态治理的有效衔接。因此规划传导需要充分考虑规划动态变化所产生的上下联动效应，在总体原则方向稳定的基础上，进行实事求是的规划监测评估，以灵活适度的动态调整来保障规划体系与空间治理的完整有效。

2.2 规划传导的基本框架

规划传导与治理理念、政治经济制度、市场与社会公众等息息相关。理念传导约束和引导规划传导的全过程，事权传导明确责任主体和责任内容边界，要素传导确定空间落地实施，因此规划传导基本框架建构的核心要素为理念、事权和要素（图1）。
图1 规划传导基本框架

Fig. 1 The basic framework of spatial planning transmission

治理转型要注重理念的传导宽度。空间规划的基础性决定了规划传导须考虑多方协调，并体现国家多元共治的治理理念转型，这就要求构建一套既能自上而下地贯彻落实国家战略和底线思维，又能自下而上地综合体现人民需求和地方实际的规划“双向”反馈机制，将价值理念转化为共同遵循的发展愿景、清晰量度的发展方向。
分层管控要注重事权的传递力度。空间规划的有限性决定了共用一张蓝图下不同层级行政事权管理边界、管控力度亟需明确，需充分体现事权对应、分层管控、条块结合、上下协同，形成多层次、多力度的事权传递规则。一方面，通过制定“权责清单”实现规划管控与行政事权挂钩，使规划编制和传导的技术逻辑与空间治理的政策逻辑相匹配。另一方面需要在权责清单的基础上融入“刚弹结合”的传导方法，提升规划管控的适应性和能动性，避免与市场导向和社会公众利益冲突对立，使规划更加贴合地方实际。
尺度转换要注重管控要素的传导精度。空间规划的动态性要求空间要素传导需要预留一定的回旋空间，在适应时空动态变化的同时确保在同一规划蓝图上把握好不同尺度的空间要素精度转换是规划传导能否成功的技术关键，“尺度容差”和“动态平衡”的有机结合可以达到相辅相成的效果。

3 规划传导的思路方法

3.1 双向反馈：搭建“上下联动、横向协同”的规划双向反馈通道

市级国土空间规划是国家宏观治理要求向下传递的抓手和市场、社会、公众需求反馈落实的窗口，既需要贯彻国家战略，做好对生态文明建设、粮食安全保护等中央事权的刚性落实，也需要在行政辖区范围内做好以建设用地为核心的空间发展权的统筹配置。规划传导要把自上而下单向的分级传导与事权对应、上下联动的规划统筹相结合，应搭建市级总规与下辖区县级总规、总规与专项规划、总规与详细规划等的双向传导反馈通道。
一是市级总规与区县级总规的双向传导。市级规划不仅需要对区县级规划中的功能定位、指标规模、控制线划定、规划分区、设施布局等方面内容进行统筹，也需根据区县级规划的诉求反馈做出优化调整。可通过同步编制市、区县级总规，在反复博弈过程中实现上下传导和相互反馈，将经过统筹形成的市级总规内容要素传导至区县级总规。
二是总规与专项规划的双向传导。总规编制过程中需要多部门共同参与，明晰各部门的空间事权，空间政策和规划内容在不同部门达成共识后纳入总规。总规需提出专项规划要点、约束性要求、预留功能空间接口和专项规划编制框架性指引。专项规划可在总规的指导约束下同步编制，落实、细化相关指标和强制性内容，规划成果纳入国土空间基础信息平台，实现共编共用共管共治。
三是总规与详细规划的双向传导。定位目标、约束指标、底线型控制线、规划分区、设施配置等是总规向详细规划传导的主要要素。城镇规模较大、发展水平较高或难以直接“总控联动”的地区可通过单元规划等形式落实市级总规对详细规划的传导要求。现行已批详细规划的功能分区、用地与设施布局、用地性质等可反馈支撑总规规划分区和用地布局方案，总规方案应充分尊重已批详细规划成果及其背后相关的法律、政策、权益和规则安排。

3.2 权责清单：建立“事权对应、分层管控”的规则清单

规划传导并不是事项的简单上传下达和分解，而应与不同层次规划中各类空间要素对应的空间治理事权主体及其治理方式相挂钩。按照“事权对应、分层管控”的要求，厘清各级行政主体在不同类型空间要素上的事权边界，制定清晰有力的规划传导规则，构建与行政管理范围及事权相匹配的权责清单[22]。
在事权对应方面，可围绕市级规划管控要素，形成指标定总量、体系定格局、分区定布局、设施定位置、底线定边界、事项定名录等6种规划管控要素及其对应的传导深度，并按照市（市级总规）向区县（区县总规）、部门（专项规划）、镇街（详细规划）不同传导层级与方向的管控重点和深度进行事权对应式设计（表2）。在分层管控方面，市级总规中涉及生态文明、粮食安全、用途管制等国家或省级事权的，由规划审批部门明文规定事权边界和传导要求，形成通用的权责清单或参考目录进行传导。市级规划中突出市级及以上事权管辖内容，对约束指标、总体格局、资源保护、底线管控、用途管制等刚性传导内容予以明确，区县、部门及镇街以直接落实（下位规划不改变传导内容）为主，对于市级统筹制定布局原则、下位规划具体落实、建设用地具体开发、市场与社会公众具体协调等规划内容，可在不突破事权划分的基础上，为区县、部门、镇街等事权管控内容留有接口，通过细化（下位规划对传导内容深化细化）、优化（在不突破原则基础上对传导内容优化调整）、增补（下位规划对传导内容进行增加和补充）等传导方式实现分层管控[4]。
表2 市级空间规划传导要素与事权分层管控规则建议（部分）

Table 2 Suggestions on transmission elements and hierarchical management and control rules of municipal spatial planning (part)

管控要素 要素
细分		 市（总体规划） 区/县
（总体规划）		 部门
（专项规划）		 镇街（详细规划
/单元规划）		 管控方式与
传导深度
指标 指标
体系		 明确需落实和分解至区/县的指标体系 落实约束性指标+增补引导性指标 落实约束性指标+细化/增补引导性指标 落实市、区/县规划关键指标 数量管控为主，可不用落实到空间
目标
规模		 明确发展目标、各类用地总量及比例 落实/细化发展目标+落实/细化/优化用地总量及比例 落实/细化专项用地总量 落实/细化/优化/增补相关目标和用地要求 数量管控为主，允许适当细化/优化/增补
体系 自然
资源
体系		 统筹确定全市生态保护格局、自然资源总体格局、农业发展格局 细化/增补相关生态、自然资源和农业格局 细化/增补专项格局控制要求 细化/增补相关格局内容 格局管控为主，可细化/
增补
城—镇—村
体系		 统筹确定市—区/县—市级以上重点镇/特色镇—市级以上村的发展体系及空间格局 细化/增补区/县级以上镇、村的发展体系与总体格局 细化/增补市
级以上镇、村
的发展体系与
总体格局		 细化/增补各类镇街及村的发展体系与空间格局 格局管控为主，可细化/增补不同等级的镇村规划要点
公共
中心
体系		 统筹确定全市公共中心体系及市级以上公共中心布局 细化公共中心体系，增补区/县级公共中心布局 细化/增补公共中心体系及相关布局 细化/增补公共中心布局 格局管控为主，可细化/增补不同等级的公共中心布局
规划
分区		 全域划定一级规划分区，中心城区划定二级规划分区 全域细化市级一级分区，中心城区划定二级规划分区 细化/优化一级与二级规划分区、可适当增补二级规划分区 细化/优化/增补规划二级规划分区，增补规划三级分区/用地分类 分区管控，细化/增补为主，可适当优化
功能
分区		 全域确定各类功能分区，中心城区确定主导功能分区 全域细化/优化/增补各类功能分区 全域细化/优化
/增补各类功能分区		 细化/优化/
增补各类功
能分区		 分区管控，可细化/优化/增补各类分区
设施 交通
基础
设施		 确定全市交通规划体系、结构布局和配置标准，统筹确定市级以上重大交通设施位置 细化交通规划体系与结构布局，增补区/县级重大交通设施位置 细化/增补交通规划体系与设施布局，细化重大交通设施位置 细化/增补交
通设施位置		 位置管控，可细化/增补各类交通基础设施
市政
基础
设施		 确定全市市政基础设施体系、结构布局、线性工程走向和配置标准，统筹确定市级以上重大市政基础设施位置 细化市政基础设施体系、结构布局、线性工程走向，增补区/县级以上重大设施位置 细化/增补市政基础设施体系、结构布局、线性工程走向和配置标准，细化重大市政设施位置 细化/增补市
政基础设施
位置和线性
工程走向		 位置管控，可细化/增补各类市政基础设施
公共
服务
设施		 确定全市公共服务设施体系、结构布局和配置标准，统筹确定市级以上公共服务设施位置 细化公共服务设施体系、结构布局和配置标准，增补区/县级以上公共服务设施位置 细化/增补公共服务设施体系、结构布局、和配置标准，细化重大公共服务设施位置 细化/增补公共服务设施位置和配置标准 位置管控，可细化/增补各类公共服务设施
管控要素 要素
细分		 市（总体规划） 区/县
（总体规划）		 部门
（专项规划）		 镇街（详细规划
/单元规划）		 管控方式与
传导深度
底线 生态
红线		 由市级划定边界、明
确规模，贯穿到县区、乡镇		 落实市级生态红线划定方案 落实市级生态
红线划定方案		 落实市级生态红线划定方案 位置管控，
直接落实
永久
基本
农田		 由市级划定集中保护区、统筹区县方案 区县与市级同编，划定具体边界 划定集中保护
区和具体边界		 落实永久基本农田划定方案 位置管控，
上下协同
后落实
城镇
开发
边界		 市级划定市辖区内城镇边界、重点产业园区边界，划示县城和乡镇开发边界 区县与市级同编，落实/细化城区、园区和乡镇开发边界 落实/细化划
定全市开发边
界方案		 落实/细化城镇开发边界方案 位置管控，
上下协同
后落实/细化
其他
控制线		 市级统筹划定 落实/细化/优化控制线方案 落实/细化/优
化控制线方案		 落实/细化/优化控制线方案 位置管控，
可落实/细
化/优化
事项 发展
定位		 统筹确定全市及区/县发展定位 细化/增补区/县发展定位 细化/优化/增
补发展定位		 细化/优化/增补发展定位 名录管控，
可细化/优
化/增补
保护
要素
清单		 统筹确定全市自然、历史等各类保护名录清单 细化/增补区/县各类保护名录清单 细化/增补各类保护名录清单 细化/增补各类保护名录清单
重点
项目与
工程		 统筹确定全市各类重点项目和工程清单 细化/增补区/县各类项目和工程清单 细化/增补各类重点项目和工程清单 细化/增补各类项目和工程清单

3.3 刚弹结合：创造适应管控刚性与市场弹性的灵活空间

国土空间规划作为引领城市未来发展的战略蓝图，城市系统的复杂性和发展的不确定性使规划具备了目标导向的特征以及动态修正的需求。体现国家意志的底线型规划内容应刚性传导为主，包括制度刚性、规模刚性和空间刚性内容自上而下地落实上级要求[23]。对于体现地方、市场、公众诉求与目标的规划内容，模糊性或处于规划管理过渡地带的内容，在传导上应给予规划更多的弹性空间，以应对发展的不确定性。
要充分考虑政府管制与市场配置之间的刚弹结合。处理好政府与市场的行为边界，在对市场需求、市场规则充分理解的基础上，从战略指引与刚性管控市场行为、弥补市场失灵的角度提供愿景、制定规则[24]。可通过投资安排、市场准入原则和项目正负面清单对市场进行刚性管控，通过激励政策、留白空间和转化机制的设计等保障市场活力和规划的灵活性，实现弹性管控[25]。例如在留白空间方面，在开发边界内的集中建设区中需要预留尚未确定具体用途的用地并进行控制，在弹性发展区中要为确保重大功能项目和重点平台的用地需求进行战略用地留白。在用地功能转化方面，可结合存量地区市场化配置及发展变化需求，在规划分区内设置主导功能比例、正负面准入清单等，实现刚弹结合[26]。

3.4 尺度容差：把握好一张蓝图下不同空间尺度与传导精度转换的平衡

一张蓝图并非同一深度图纸的简单拼合，而是一套层级传导、综合统筹、动态适应的规划体系[12]，尺度容差是空间性要素在不同层级规划中差异化深度表达的重要原则。详细规划、专项规划核心内容要素纳入市级国土空间规划“一张图”时需要统筹考虑、结合精度差异进行尺度转换，国土空间需要在尺度重组和治理重构中实现协同[27]。
同一空间范围内不同层级规划中空间要素的传导落实需要尺度转换，伴随着市级总规小比例尺图件到详细规划大比例尺图件的变化，空间要素表达的精细化程度愈深 （表3）。点、线、面是空间性要素的基本表现形式，点线面形式的相互转换可作为传导精度转换的载体。规划传导要素由点到线、虚线到实线、线到面表达形式的变化能够适应各级规划规划范围空间尺度的差异，体现上下层次规划从“总体模糊到局部精确”的分层管控过程，例如规划分区在空间尺度转换过程中从“结构”到“分区”到“地块/图斑”的逐层深化。另外不同大小比例尺上空间要素表达的精度差异也是管控规则和相关政策的空间化和可视化，将各层级规划中管控要求逐渐严格的过程体现在一张“动态蓝图”上，各级政府可据此明晰其管理任务和控制精度。
表3 规划传导的尺度容差示例（道路、公服和控制线）

Table 3 Example of scale tolerance for planning transmission

空间要素 总体规划（≥1∶10000） 详细规划（≥1∶2000）
市级 区县级 单元层次 地块
道路 骨干路网 主干路、次干路；道路三线 次干路和支路；道路五线和横断面 带坐标及标高的道路
公共服
务设施		 定界：重要设施定点：其他设施 定界（划示）：市区级设施定点：社区级设施 定界（划定）：市区级设施定点：社区级设施 定界（包括边界坐标）：所有设施
城镇开
发边界		 划定：中心城区划示：其他地区总量框定+“结构线” 划定：中心城区划示：其他地区总量框定+“结构线” 划定（“图斑线”
/实线）		 划定（“图斑线”/实线）

3.5 动态平衡：把握好总量规模控制与时空动态调整的平衡

依托国土空间规划监测评估预警系统的建立，及时反馈规划实施的偏离情况的需要和城市发展的最新诉求，需要适时调整规划目标指标、空间布局等以实现动态平衡。在“尺度容差”的基础上动态平衡是消减尺度转换误差、对空间规划实施进行总体控制和综合平衡的重要方法。动态平衡通过保持规划期限内各要素“总量不变”，通过时空腾挪来应对规划实施中相关政策和城市发展需求、目标的变化，实现国土空间保护与城市经济发展、刚性约束与弹性调整、精细化管理与空间尺度差异的综合平衡。
动态平衡包括时间空间两个维度，时序上遵循“总量一定，动态投放”的原则，规划期内，在上级规划分配的目标规模一定的前提下，在时序上根据实际需求动态调整投放规模，确保总体规模不突破，规划期内指标达到动态平衡，如建设用地规模分期投放等。空间上遵循“规模不变，形态可变”“标准不变，位置可变”的原则[28]，对空间资源进行合理细化分配，以应对实施过程中规划布局方案影响因素的动态变化，在牢守底线的基础上，确保发展不受限，例如占补平衡，增存挂钩，开发边界弹性发展区与集中建设区灵活转换机制等的制定均是基于此。

4 规划传导实践研究——以广州为例

2018年，广州开展市级国土空间规划先行先试工作。以“多规合一”工作为基础，广州探索空间治理转型背景下规划传导机制的建立，在单元规划编制、目标指标分解和规划分区管控等方面的形成了一定经验。规划分区体现了上层级规划的战略协调到下层级规划空间落位的理念、事权和要素传递过程[29]。本文以规划分区为例介绍广州规划传导的方法途径。
广州市级总规的规划分区建立在已有规划的基础上。首先梳理落实上位规划战略与刚性管控要求，整合已有详细规划和专项规划内容，通过总—控联动、专项协同确定市级规划分区的边界与管控要求。然后通过界定市、区、街镇和社区各级管理层级的边界，确保各级规划分区管控的内容与深度与其行政事权相匹配（图2）。广州市级总规层面的规划分区采用划示的方法，对除重点地区和重要设施外大部分分区进行“虚线控制”，其边界在下位规划中可以转化调整，规划分区与用地分类之间并非严格的一一对应或多一对应关系。区级总规、单元规划和详细规划中规划分区的传导不仅体现用地分类的深化细化，也体现在用地边界从可浮动的模糊边界到精确的刚性管控界线的变化。在功能准入规则的制定时也会综合考虑政府、市场和社会的需求，尤其是未来特定使用者的需求，从多个层面体现规划传导的弹性。
图2 各级规划中规划分区传导思路与操作步骤

Fig. 2 Planning and district transmission ideas and operation steps in planning at all levels

在空间规划体系中广州设计了“市—片区—单元—详规”的规划传导路径。以广州市番禺区某片区在不同层级规划中规划分区的划定为例（图3），市级总规侧重结构控制，把握整体格局和要素的相对空间关系，以骨干路网和自然要素为边界将全域空间划分为二级规划分区，在较小比例尺图件上“划示”模糊的分区界线；片区总规层面在市总规基础上以次干道及以上道路为边界，细化划定二级规划分区并明确各个分区的主导功能用地比例要求及用途准入的正负面清单，同时结合各区发展需求对市级总规划示的分区边界进行适度的调整；单元层面，经营性用地传导落实区级总规的二级规划分区，并以次干道为界进行分隔，部分单元可根据其发展需求对相关边界进行调整并向上反馈。而底线型、公益性设施则细化到用地分类，并划定其四至边界。详细规划层面，将经营性用地细分到二级地类，并在规模和标准不变的基础上，适当优化上位规划确定的边界，底线型、公益性设施则细化至三级地类并以支路为界明确四至边界。
图3 广州市“市—区—单元—街区”各级规划中规划分区的传导过程示意

Fig. 3 Schematic diagram of the transmission process of the planning divisions in the "city-district-unit-block" planning of Guangzhou city

新时代背景下的一张蓝图是随时空演变不断调整优化的“动态蓝图”。为适应政策的变化与经济社会的发展，广州还制定了规划分区的调整优化机制，各层次规划分区在总量框定和准入规则确定的基础上，能根据不同时期地区发展需求和用地方案影响因素的的变化在一定的空间单元总体平衡的基础上对规划分区进行适度的调整。

5 结论与讨论

规划传导是保障国土空间规划实施的关键环节。既有研究成果偏重强调刚性约束、功能分区、空间要素等自上而下、分级分层的纵向传导，受规划理论方法滞后和地方实践局限[30]，对新时代空间治理转型、共用一张蓝图下行政事权管理边界、空间要素传导精度控制等考虑不充分，成为国土空间规划编制和实施过程的难题。
基于广州市国土空间规划编制和试点实践，本文从理念层面的治理转型、制度层面的事权匹配、技术层面的要素管理入手，对空间治理融入规划传导、国家意志刚性约束与地方竞争力弹性引导、不同空间尺度的行政控制力度与精度等进行探究。研究指出空间规划具有的基础性、有限性和动态性等特征是规划传导的基础出发点，应建立起涵盖理念宽度、事权力度和要素精度的规划传导框架，应采用双向反馈、权责清单、刚弹结合、尺度容差、动态平衡等技术思路，解决不同层级总体规划、总体规划与详细规划之间规划传导的关键问题。本文提出规划传导并非单纯“自上而下”的纵向传导，还应包括对地方发展诉求与专项领域规定进行响应的“双向反馈”，向下传导战略意图时需要采用刚性传导机制层层分解传递，处理政府与市场关系时需要加强弹性管控引导以增强规划的灵活性和可调整性；在空间要素传导方面，应把握好不同空间尺度的行政控制力度，适应空间从总体模糊到局部清晰的过程，明确各层级类型规划的任务、权限和控制精度。遵循“规模不变，形态可变”“标准不变，位置可变”等动态平衡原则对空间资源进行合理细化分配，以应对实施过程中规划布局方案影响因素的动态变化，从而最终实现生态文明与城市经济发展、刚性约束与弹性调整、精细化管理与模糊化容差的综合平衡。
但也应看到，本文研究规划传导主要是基于市级规划层面，对五级三类的规划体系而言只是一个局部，并且广州与众多地市在发展阶段、城市规模、规划管理等方面具有较大差异，因此本文提出的理论框架和技术思路也具有一定的局限性。未来还需要将规划传导的研究视野扩展到整个规划体系，对不同发展阶段、不同管理水平的地区进行差异化的研究实证，以建立适应国土空间规划框架的传导体系，推动规划实施，为实现国家空间治理体系和治理能力现代化提供支撑。

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