
空间开发权视角下的国土空间治理探析
Exploration of national territory spatial governance from the perspective of spatial development rights
国土空间治理是国家治理的重要组成部分,空间开发权是国土空间治理的重点内容。在国土空间规划和用途管制、自然资源资产产权制度等改革同步推进的背景下,从空间开发权的视角来审视国土空间治理,已成为重要的理论和实践命题。在剖析国土空间治理基本内涵和运行关键的基础上,探讨了中国空间开发权的形成基础与内涵特征,据此分析提出基于空间开发权的国土空间治理运行逻辑。主要研究结论包括:(1)国土空间治理的运行关键在于全生命周期的国土空间开发保护,事关空间开发权的配置、调控与实现。(2)中国的空间开发权源自独有的两级土地发展权体系,是国土空间利用导致建设和非建设用途变化以及二者内部用途变化和空间利用强度变化所产生的权利,是两级、隐性、全域全要素陆海空间开发保护的权利。(3)中国国土空间治理的顺利运行应聚焦于两级空间开发权调配实现及主体互动协调。展望未来,以上述认知为切入点,加强空间开发权理论、空间开发权分级交易市场机制和统筹制度等研究,将有助于国土空间治理现代化和自然资源资产产权制度等改革的推进。
National territory spatial governance is an essential part of national governance, and spatial development rights are the critical content of national territory spatial governance. The reforms of national territory spatial planning, the regulation of territorial use control, and the property rights system of natural resource assets are advancing simultaneously. This has become a proposition of fundamental significance both theoretically and practically to examine national territory spatial governance from the perspective of spatial development rights. Based on the analysis of the basic connotation and main operation fields of national territory spatial governance, this paper dives deep into the formation basis and critical characteristics of spatial development rights and accordingly proposes the operation logic of territory spatial governance based on spatial development rights. The main findings include: (1) The main operation fields of national territory spatial governance lie in the whole life cycle of the development and protection of territorial space, which is tightly related to the allocation, regulation and realization of spatial development rights. (2) In China, spatial development rights originated from the unique two-level land development rights system. They are consisting of the changes in land use type and the intensity among the construction and non-construction land, as well as within the smaller land types. Furthermore, they have also formed a two-level structure and are implicitly rooted in the current laws and regulations, and are related to the whole process of development and protection of the whole territorial space and all kinds of natural resource types. (3) The crux of the successful operation of national territory spatial governance is the allocation and regulation of spatial development rights, as well as the interaction and coordination among multiple subjects. We suggest that further research and practice should focus on the theory of spatial development rights, the market of graded trading of spatial development rights, and the integrated coordination system, thus advancing the system's modernization and governance capacity and the reforms of the property rights of natural resource assets.
空间开发权 / 国土空间治理 / 运行逻辑 {{custom_keyword}} /
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表1 区分用途和强度变化的空间开发权体系Table 1 Spatial development rights system that differentiates in use and intensity |
活动 | 类型 | 内涵 | 典型实例 |
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建设空间 | 用途变化 | 非建设用地转变为建设用地 | 征转农用地作城市建设 |
建设用地内部用途转换 | 城市更新中的功能置换 | ||
强度变化 | 建设开发强度变化 | 容积率提高 | |
非建设空间 | 用途变化 | 非建设用地用途间互相转换 | 林地转为园地或耕地 |
建设用地转变为非建设用地 | 农村闲置土地拆旧复垦 | ||
强度变化 | 设施建设强度变化 | 基础设施建设 | |
农业产品种植开采利用强度变化 | 地均产量提高/降低 | ||
生态产品功能服务强度变化 | 采伐量或载畜量等的提高/降低 |
表2 二级空间开发权配置调控的主要互动场域Table 2 The main interaction fields in the allocation and regulation of the secondary spatial development rights |
用途调整 | 强度调整 | |
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新增开发建设活动 | 详细规划、用地规划许可等 | 详细规划、用地规划许可、工程规划许可等 |
存量更新活动 | 详细规划修改认定进行,配套政策包括补缴地价,可能包括过渡期政策优惠 | 容积率上限调整认定,可能涉及到通过公益贡献获取容积率奖励或转移等 |
国土空间整治修复活动 | 农用地整理相关制度,还包括作物轮作、植被恢复等 | 农田基础设施建设相关制度,如建设排灌渠道、田间道路等,以及改造中低产田等 |
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孟鹏, 王庆日, 郎海鸥, 等. 空间治理现代化下中国国土空间规划面临的挑战与改革导向: 基于国土空间治理重点问题系列研讨的思考. 中国土地科学, 2019, 33(11): 8-14.
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林坚, 等. 新时代国土空间规划与用途管制:“区域—要素”统筹. 北京: 中国大地出版社, 2021.
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周诚. 论我国土地产权构成. 中国土地科学, 1997, 11(3): 1-6.
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汪晖, 陶然. 论土地发展权转移与交易的“浙江模式”: 制度起源、操作模式及其重要含义. 管理世界, 2009, (8): 39-52.
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余亮亮, 蔡银莺. 国土空间规划管制与区域经济协调发展研究: 一个分析框架. 自然资源学报, 2017, 32(8): 1445-1456.
厘清国土空间规划管制与区域经济协调发展之间的关系,是我国国土空间规划管制有效开展的重要前提。论文主要结合国内外最新的实证研究文献,在国土空间规划管制对区域经济协调发展影响的“表现形式—作用机理—协调机制”这一逻辑框架下,分析了国土空间规划管制与区域经济协调发展的关联机理。研究结果表明:1)国土空间规划管制影响区域经济协调发展主要表现在发展受限制区域的土地产权受到抑制和资源环境保护的外部性未能有效地内在化;2)国土空间规划管制影响区域经济协调发展的作用机制在于保护型区域生产的生态产品可贸易性较差,使其落入比较优势陷阱;3)国土空间规划管制下的区域经济协调机制主要包括土地发展权漂移、税费调节和地役权保护。从理论和实践上来看,空间规划管制从诞生起,就面临效率的争议,但在资源环境保护的巨大压力之下,国土空间规划管制在实践层面又非不可调和,关键在于区域经济协调机制的设计。这对我国在建立“多规合一”的国土空间规划体系的时代背景下,为避免新的区域经济协调发展问题具有重要的政策含义。
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林坚, 许超诣. 土地发展权、空间管制与规划协同. 城市规划, 2014, 38(1): 26-34.
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姚昭杰, 刘国臻. 我国土地权利法律制度发展趋向研究. 广州: 中山大学出版社, 2016.
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吴宇翔. 土地发展权视角下的土地再开发收益分配研究. 北京: 北京大学, 2018.
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赵晔. 国土空间详细规划改革研究:空间开发权统筹视角. 北京: 北京大学, 2022.
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岳文泽, 钟鹏宇, 王田雨, 等. 国土空间规划视域下土地发展权配置的理论思考. 中国土地科学, 2021, 35(4): 1-8.
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张晓玲, 吕晓. 国土空间用途管制的改革逻辑及其规划响应路径. 自然资源学报, 2020, 35(6): 1261-1272.
在完善生态文明制度体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景下,系统梳理土地用途管制制度起源、实施特点、成效与不足,重点解析土地用途管制向国土空间用途管制转型的改革逻辑及其对国土空间规划的具体要求,为完善国土空间规划体系提供借鉴。研究结果表明:(1)土地用途管制制度突出强调对耕地的保护,以新增建设用地为主要管控对象,建立了土地用途分类—规划—计划—审批—监管的完整管控链条,在保护耕地、保障粮食安全、倒逼节约集约用地和提高依法依规用地意识等方面取得了较好成效,但仍存在覆盖范围不全、管制刚性过强、生态用地管制乏力等不足。(2)国土空间用途管制以生态文明建设为逻辑起点,通过单一地类保护向空间统筹转型、地类管制向空间管控转型、指标传导为主向指标与分区相结合转型、底线约束向约束与引导并重转型,构建面向全过程、多样化的管制规则体系,完善空间传导机制,进而实现所有国土空间全要素统一管制。(3)面对国土空间用途管制的时代需求,国土空间规划改革应在系统性、整体性的规划管控指标体系、覆盖全域、上下衔接的规划分区体系、底线约束与激励引导相结合的规划实施弹性机制以及“全链条”管理机制等方面做出积极响应,进而实现不同层级国土空间规划和用途管制的统筹协调管控。
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曹小曙. 基于人地耦合系统的国土空间重塑. 自然资源学报, 2019, 34(10): 2051-2059.
地理系统主要研究地球表层人与环境相互作用的机理,强调人地关系、自然和人文要素的综合,即人地耦合系统。地理系统在国土空间中的应用主要由地理决策、地理模拟、地理工程所组成,并且相互作用构成了地理治理。国土空间是自然与人类所共同实践的物质载体,人类被自然所塑造的程度并不亚于自身塑造自然的程度,以人地耦合系统为核心的地理系统理论成为国土空间规划与整治修复的理论基础。基于人地耦合系统的国土空间重塑最终以地理治理的形式反映在人类作用于自然环境的各种活动中。经过改革开放40年的发展,中国国土空间已基本形成了较为稳定的格局,形成了经济区、贫困区、小城镇为主的三种形态空间。中国的城镇化发展与发达国家有所不同,是城市化、城镇化、乡村化“三化耦合”并存的状态。必须重视泛第三极、环中国南海、东北亚—北极等以“一带一路”全球空间为基础的战略区域研究。基于人地耦合系统理论与国土空间价值均衡理论,国土空间重塑的基础科学问题是人地耦合系统演化机理与驱动机制。国土空间规划可以划分为三种类型:发展型规划、控制型规划和修复型规划。国土空间的保护与治理包括以土地利用为核心的国土空间全域整治,以生态文明为核心的国土空间系统修复,以社会和谐为核心的国土空间综合治理。人地耦合系统最终的发展目标是形成人类与自然相互作用的命运共同体。
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周黎安. 行政发包制. 社会, 2014, 34(6): 1-38.
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林坚, 赵晔. 国家治理、国土空间规划与“央地”协同: 兼论国土空间规划体系演变中的央地关系发展及趋向. 城市规划, 2019, 43(9): 20-23.
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姜海, 李成瑞, 王博, 等. 土地利用计划管理绩效分析与制度改进. 南京农业大学学报: 社会科学版, 2014, 14(2): 73-79, 85.
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谷晓坤, 周小平, 刘博研, 等. 基于“情境—结构—行为—结果”分析的上海市低效工业用地减量化治理. 自然资源学报, 2022, 37(6): 1413-1424.
探索低效工业用地减量化治理对优化土地资源利用格局、促进产业升级和城市高质量发展具有重要意义。在分析低效工业用地治理复杂系统特征的基础上,建构“情境—结构—行为—结果”分析框架,以超大城市上海市为例,采用扎根分析方法,揭示减量化过程和运行机理。结果显示:(1)低效工业用地减量化具有规划限制性、公共利益性和乡村嵌入性特征,由外部环境、用地效益、主体角色和减量化治理共同构成“外缘—内核”式的复杂适应系统。(2)建设用地“天花板”刚性约束下的宏观资源—环境—发展压力与微观用地效益是减量化的外部情境;内源性主体治理能力不足与外源性主体基于公共利益主动介入共同构成基于价值共享的治理结构;刚性政策、激励政策和支持政策形成了“三元互补”系统推动了集体行动;结果则呈现出城市高质量发展与资源再配置的协调,而平衡生态保护与经济发展、解决减量化短期压力将成为持续开展减量化的重点与难点。研究结果可为长三角其他城市开展低效工业用地治理提供经验和案例的借鉴。
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