西部地级城市竞争力评价与&#x0201c;十四五&#x0201d;国家级新区布局

董锁成; 李泽红; 石广义; 郑吉; 夏冰; 郭晓佳; 杨洋; 李宇; 李富佳; 程昊; 胡毅; 吴永娇; 张荣霞; 金良

doi:10.31497/zrzyxb.20220701

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自然资源学报 ›› 2022, Vol. 37 ›› Issue (7) : 1657-1672. DOI: 10.31497/zrzyxb.20220701

新时期自然资源利用与管理

西部地级城市竞争力评价与“十四五”国家级新区布局

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Comprehensive assessment of prefecture-level cities and future allocation of national new areas of Western China

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摘要

我国正处于全面建设社会主义现代化强国的关键时期,同时世界正面临百年未有之大变局,这对我国广大西部地区与全国同步实现现代化提出了严峻挑战。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》、关于加快推进绿色低碳循环发展经济体系、“一带一路”倡议等国家战略的实施给西部地区发展带来了新的机遇。从国家发展战略、经济水平、社会发展、区位条件、资源环境、科技创新和改革开放等七个方面对西部88个地级城市竞争力进行综合评估,并在此基础上,结合国家生态功能区划,选择乌昌石新区、呼和浩特新区、北部湾新区、拉萨新区、西宁新区、银石新区六个最具发展潜力和竞争力的区域作为西部未来拟建新区,提出国家新区建设布局向西部倾斜,以政策红利促进西部新区和新兴增长极建设,以创新催生新业态新经济发展,大力培育绿色低碳循环经济体系等政策建议,为“十四五”西部国家级新区布局和区域新兴增长极培育,加快西部大开发,优化国家宏观区域发展格局提供科学依据。

Abstract

China has entered a critical period of building a modern and powerful socialist country. Meanwhile, the world is undergoing profound changes unseen in a century, which poses severe challenges to Western China's modernization. Outline of the 14th Five-Year Plan for National Economic and Social Development of the People's Republic of China and the Vision 2035, and decision-making of speeding up the formation of a new pattern of green and low-carbon economic development, and the Belt and Road Initiative have brought new opportunities for the national new areas in Western China. This paper makes a comprehensive assessment of the urban competitiveness of 88 prefecture-level cities in the western region from seven aspects, including national development strategy, economic level, social development, location conditions, natural resources and environment, scientific and technological innovation and reform and opening up. Besides, according to the national ecological functional zoning, six potential areas are selected, namely, Wuchangshi New Area, Hohhot New Area, Beibu Gulf New Area, Lhasa New Area, Xining New Area, and Yinshi New Area. This research put forward countermeasures and suggestions, including formulating preferential policies for the construction of national new districts in Western China, integrating superior strategic resources, and speeding up the formation of a new pattern of green and low-carbon economic system, so as to create a growth pole for regional development and to achieve the goal of modernization.

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董锁成, 李泽红, 石广义, 郑吉, 夏冰, 郭晓佳, 杨洋, 李宇, 李富佳, 程昊, 胡毅, 吴永娇, 张荣霞, 金良. 西部地级城市竞争力评价与“十四五”国家级新区布局[J]. 自然资源学报, 2022, 37(7): 1657-1672 https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20220701

DONG Suo-cheng, LI Ze-hong, SHI Guang-yi, ZHENG Ji, XIA Bing, GUO Xiao-jia, YANG Yang, LI Yu, LI Fu-jia, CHENG Hao, HU Yi, WU Yong-jiao, ZHANG Rong-xia, JIN Liang. Comprehensive assessment of prefecture-level cities and future allocation of national new areas of Western China[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2022, 37(7): 1657-1672 https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20220701

“十四五”是我国经济绿色低碳和高质量发展,实现第二个百年奋斗目标、建成社会主义现代化强国的战略机遇期。西部地区在国土面积、自然资源、民族团结、边境安全等方面具有重要战略地位,“一带一路”倡议的实施更使西部地区在国家对外经贸联系、文化交流方面的作用日益凸显,其发展对实现全民富裕和现代化强国意义重大^[1]。由于深居内陆、生态脆弱、地广人稀、社会经济发展滞后,经济和产业活跃度低于东部地区,西部地区要和全国同步实现现代化面临严峻挑战,而国家级新区建设在推进西部大开发,引领西部转变发展方式,带动西部地区创新与对外开放方面起着不可替代的作用^[2⇓⇓-5]。国家级新区是国家区域发展的重要增长极和突破口^[5],是贯彻国家政策导向的重要引擎,也是国家体制机制和发展模式创新的试验田。

自西部大开发战略实施以来,西部地区在经济发展、社会进步、基础设施建设和人民生活水平等方面均取得了巨大成就,但与东部相比仍然差距显著,缺乏强有力的增长极。“十九大”报告明确提出“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,强化举措推进西部大开发形成新格局”^[6]。西部地区受国家政策、历史因素、地理区位等影响,其经济、社会、国防、生态等明显区别于其他地区^[7],而疫情导致国际环境错综复杂,外部需求明显减弱,资源型的产业体系和出口贸易受到重大影响,经济面临较大的下行压力。西部地区如何在新时代国内外复杂严峻的形势下凝聚优势、发掘潜力,培育一批竞争力、增长活力、可持续能力强的增长极和国家级新区,带动和引领西部地区破解困境、全面推进绿色低碳和高质量发展,对未来我国缩小地区差距,整体突破中等收入陷阱阶段发展瓶颈、实现共同富裕,建成社会主义现代化强国具有重大战略意义。中共十九届五中、六中全会精神等都强调加快建设更高水平开放型经济,铸牢中华民族共同体意识,维护民族团结与社会和谐,巩固边防和边境安全,持续推动地区高质量增长。国际地缘战略冲突与国家社会经济的发展水平及区域差距密切相关,欧美幕后推动疆独藏独、新疆棉花舆情、中印边境冲突等问题都说明西部地区的繁荣富强与国家安全和边疆稳固关系重大。可见,西部的快速发展和现代化是实现中华民族伟大复兴和现代化宏伟目标的必要组成和重要前提。“十四五”期间选择合适的区域布局建设国家级新区,是加快西部发展,促进西部与全国同步实现现代化的现实而紧迫的战略需要。因此,本文在综合评估西部地区88个地级城市的竞争力和潜力基础上,对“十四五”潜在的西部国家级新区和增长极进行了选择,以期为西部国家级新区的布局及国土空间开发格局优化提供决策支持。

1 西部国家级新区概述

1.1 国家级新区界定及研究进展

“国家级新区”是依托现有城区建立的新城区,具有一定的完整性和独立性,通常是依托区域具有影响力的中心城市,如上海、天津、西安、成都等^[8]。相比一般的城市新区,“国家级新区”由国务院批复,其产生背景和开发建设具有国家意识投影的属性,是国家区域社会经济发展的一种宏观政策投放和城市空间的优化方式^[9],是深化改革的产物,也是国家推动的三类区域经济政策之一^[10,11]。国家级新区普遍强调开放、改革、创新、示范作用,大部分新区本身同时也是国家自主创新示范区或国家综合配套改革试验区,成为改革创新的前沿^[12]。与此同时,国务院先后颁布了20多份开发区和城市新区配套的相关产业金融政策和制度文件。

国外鲜有国家级新区的研究,关于新城、经济特区和各类经济开发区发展研究主要集中于应对地方和全球变化的国家地方政府的空间重构和权力变革^[3,13⇓-15]。学者普遍认同国家、资本和空间之间存在复杂的相互作用,国家可能通过政策制度国际化、经济去国有化、政治制度去国有化等多种方式积极有效地重塑其地理空间及权力关系^[16,17]。Ambroziak等^[18]、Jensen^[19]从地方政策的角度评价了国家区域空间重构的效果。国家级新区作为中国特有的功能区,是我国重要的区域空间管理发展战略^[20],也引起了国外学者对中国城市和区域空间变化动态的关注^[21,22]。

国内学者多从区域地理学、城市规划学、区域经济学等学科领域开展研究,关注地理区位分析、空间分析、土地规划利用、产业生态等热点^[23]。彭小雷等^[10]则认为国家级新区是一种国家“增长极战略”,西部国家级新区具有促进“东西协作”、实现“以点带面”、带动省域乃至西部经济腾飞与模式升级的战略意义。曾刚等^[24]、王佳宁等^[25]则侧重于新区发展战略研究,总结现行国家级新区管理体制在产业发展、政策引导、金融服务、体制机制等方面的路径特征,提出了新区行政体制改革创新的建议。国家发展改革委员会的部门文件认为：“国家级新区是由国务院批准设立,承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区”^[15]。可见,国家级新区是由中央政府批准,承担国家重大发展改革创新、试验示范战略任务,具有综合功能,发挥区域发展引擎和增长极作用的特殊政策区域。

目前,关于国家级新区的研究多聚焦于东部沿海经济发达地区^{[26⇓⇓-29]},西部国家级新区的研究侧重于单一具体的案例分析^{[30⇓⇓-33]},内容以环境挑战、问题缺陷及健康发展对策探讨定性分析居多^{[4,10,34⇓-36]},对西部欠发达地区国家级新区的综合定量研究不足,尤其是把国家级新区与增长极结合起来开展定量评估和布局研究的尚为少见。因此,本文对西部88个地级市资源、环境、社会、经济综合竞争力进行定量评估,提出未来西部潜在国家级新区和区域新兴增长极的区位选择和空间布局,针对新区产业同构、水资源短缺、环境污染^[36]、土地低效率开发^[1,37]等突出问题,提出绿色发展的对策建议,以期弥补学术研究的不足,为“十四五”及未来西部国家级新区布局提供科学依据。

1.2 西部国家级新区概况

截至目前,全国已设立19个国家级新区,整体呈“东南多、西北少”的空间分布特征,符合我国“东强西弱”的传统社会经济格局^[38]。《国家级新区发展报告2020》统计数据显示,2019年18个国家级新区（不含雄安新区）地区生产总值总和约4.6万亿元,约占全国总量的4.6%;平均增速为7.5%,高于全国平均水平1.4个百分点（图1）;单位面积经济密度达2.03亿元/km²,较2015年提高43%,年均增长9.3%,产出效率逐年提高。西部国家级新区起步较晚,2010年10月,重庆两江新区成为第一个获批的西部国家级新区;此后,兰州新区、西咸新区、贵安新区、天府新区、滇中新区陆续获批^[39]。西部国家级新区在短时间内设立建设与我国改革发展进入深水区和攻坚期密不可分,承担着高质量发展调结构、稳增长、去产能、优环境试验示范和西部区域新兴增长极的多重战略任务。

图1 2019年国家级新区地区生产总值及其增速

Fig. 1 GDP and its growth rate of national new areas in 2019

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两江新区位于重庆主城区长江以北、嘉陵江以东,自设立以来,经济快速增长,成为西南地区和长江上游区域经济增长极。2019年GDP 3391亿元,是2009年成立之初的4.2倍,占重庆市GDP总量的14.4%,已融入“一带一路”、长江经济带和“陆海新通道”建设,成为内陆新兴大市场的核心地区。兰州新区位于兰州市区北部秦王川盆地,作为“一带一路”新亚欧大陆桥经济走廊的重要节点,着力建设改革创新示范区和内陆对外开放高平台,2019年,兰州新区GDP从2011年的39.04亿元增长至202亿元,较上年增长17.1%,增速领先于其他国家级新区。西咸新区位于西安和咸阳城市建成区之间,是丝绸之路经济带的重要支点、向西开放的重要枢纽、关中—天水经济区的核心区域,2019年实现地区生产总值521亿元,比上年增长10.6%。贵安新区位于贵阳市和安顺市中心地带,以大数据为引领,深入推进中国南方数据中心示范基地建设,2019年实现地区生产总值405亿元,增速6.6%。天府新区覆盖成都市、眉山市的部分区域,2019年实现地区生产总值3270亿元,增速8.1%,经济总量在19个国家级新区中排名第5,获评“中国最佳营商环境城区奖”。云南滇中新区位于昆明市主城区东西两侧,2019年完成地区生产总值882.43亿元,比上年增长8.5%,是国家实施“一带一路”、长江经济带、粤港澳大湾区等重大战略的关键节点城市。可见,西部国家级新区经济增速在所在省市处于“领跑”地位,为西部地区经济发展注入了活力。截至2019年底,西部六大新区人口总量近千万,地区生产总值8600多亿元,辐射带动和试验示范效应明显^[40]。

但值得注意的是,西部新区普遍存在水资源短缺、土地开发效率低、产业结构趋同且偏重、生态环境负荷大等严重问题。刘洋^[36]预测,到2030年西咸新区、天府新区、兰州新区用水紧张存在巨大缺口,分别为41.5亿m³、3亿m³、1.54亿m³。此外,新区社会经济产业发展与城市总体规划间协调不足,新区规模论证与用地、布局和交通等相脱节^[35]。西部新区普遍存在尽可能扩大规划面积、土地低效率开发的问题^[1,37];贵安新区规划面积高达1795 km²,但其2019年GDP只有405亿元,仅为地域面积1996 km²的深圳同期水平的1.5%。西部国家级新区产业发展仍然以“两高一低”的能源重化工业为主,在“双碳”目标和绿色发展战略下,其资源和生态压力及环境质量不容乐观。例如,2019年,西咸新区空气质量综合指数为5.62,同比下降5.5%,空气质量优良天数仅237天;可吸入颗粒物（PM₁₀）平均浓度为96 μg/m³,细颗粒物（PM_2.5）平均浓度为60 μg/m³,二者分别超出国家《环境空气质量标准》年均值二级标准的36%、63%,远高于其他国家级新区。

2 西部地级城市综合竞争力评价

2.1 研究方法与数据来源

国家级新区和增长极的选择必须依托城市群。因此,对西部城市竞争力的评价可为西部国家级新区布局和增长极培育提供科学依据。就城市竞争力综合评价方法而言,国内外相关领域已有大量研究,学者普遍认为竞争潜力是根据系统现有的经济、社会、资源、科技、环境水平,对区域未来发展的潜力进行科学评估^[41,42]。研究方法以定量测度为主、定性分析为辅,其中定量方法多采用综合模型法,包括广义回归神经网络^[28]、综合模糊评价^[43]、层次分析^[44]等数理模型。由于层次分析法赋权受到主观因素影响较大,因子分析则容易受到旋转方式的扰动^[28],本文采用熵值法对城市竞争力进行综合评价,避免人为因素带来的偏差^[45],具体步骤如下：

（1）构建综合评价特征矩阵

设向量

Q = \{q_{1}, q_{2}, \dots, q_{n}\}

为需要评价元素的集合,向量

R = \{r_{1}, r_{2}, \dots, r_{m}\}

为综合评价指标,

q_{i}

在各指标

r_{j}

下的评价值集合称为综合评价特征矩阵

X

：

X = [\begin{array}{l} x_{11} x_{12} \dots x_{1 n} \\ x_{21} x_{22} \dots x_{2 n} \\ \dots \dots \dots \dots \\ x_{m 1} x_{m 2} \dots x_{m n} \end{array}] = (x_{i j})_{m \times n}, i = 1, 2, \dots, m; j = 1, 2, \dots, n

（1）

式中：

x_{i j}

表示评价对象

j

对指标

i

的特征量或度量。

（2）特征矩阵标准化

采用极差变化法对各类指标数据进行无量纲化处理,进一步用直线型归一化比例法

p_{i j} = \frac{x_{i j}}{\sum_{j = 1}^{n} x_{i j}}

,构建标准化特征矩阵

P = (p_{i j})_{m \times n} 。 其 中 : 0 \leq p_{i j} \leq 1, \sum_{j = 1}^{n} p_{i j} = 1

。

（3）确定熵和熵权

第

i

项评价指标的熵值

H_{i}

：

H_{i} = \{\begin{array}{l} - k \sum_{j = 1}^{n} p_{i j} l n p_{i j}, 0 < p_{i j} \leq 1 \\ 0 p_{i j} = 0 \end{array}

（2）

式中：

k = \frac{1}{l n n} > 0

;

n

为待评价元素的个数（个）。第

i

项指标的差异系数

G_{i} = 1 - H_{i}

,第

i

项指标的熵权

W_{i} = \frac{G_{i}}{\sum_{i = 1}^{m} G_{i}}

,从而得到评价指标权值向量

W = \{W_{1}, W_{2}, \dots, W_{m}\}

。

（4）计算综合得分评价

利用公式

S_{j} = \sum_{i = 1}^{m} W_{i} p_{i j}

计算得到综合评价向量

S = \{S_{1}, S_{2}, \dots, S_{n}\}

。按照向量

S

,可将评价对象按得分大小排序,分值最大者最优。

现有关于竞争力评价指标体系的研究覆盖经济规模、地理区位、资源禀赋、经济增速、就业人口、政策以及生态承载能力等方面^[46,47]。本文结合国家级新区发展功能和借鉴专家学者研究,同时考虑到数据选取的可获取性、代表性、可比性、先进性等原则,建立以经济发展、社会发展、区位交通、生态环境、自然资源和政策环境为要素层的评价指标体系,具体见表1。所用的数据主要来源于《中国统计年鉴2019》和各省市2019年统计年鉴、《2019年中国城市统计年鉴》《国家级新区发展报告（2016—2020）》等相关政府部门报告,主要包括2018年西部各地级城市的经济发展、社会发展、区位交通、生态环境、自然资源和政策环境等方面的指标数据。政策支持力度和地缘战略优势通过评估新区所处的战略地位,由专家打分和模糊综合评价转化为定量指标。对于缺乏直接数据的其他指标,通过统计各新区所在的行政区域（县、区、市）的数据反映。

表1 西部地级城市综合竞争力评价指标体系

Table 1 Evaluation index system of comprehensive competitiveness of prefecture-level cities in Western China

一级指标	二级指标	三级指标	单位
经济发展	经济总量指标	地区生产总值	万元
		固定资产投资	万元
		金融机构人民币存款余额	万元
	人均经济指标	人均生产总值	元
	人均经济指标	人均社会消费品零售总额	元
	产业结构指标	第二产业比例	%
	产业结构指标	第三产业比例	%
	外贸指标	货物进出口总额	万元
	外贸指标	当年实际使用外资金额	万美元
	经济发展活力指标	近5年地区生产总值平均增长率	%
社会发展	生活条件指标	城镇登记失业率	%
		城镇单位就业人员平均工资	元
		居民家庭用水量	万t
		居民家庭用电量	万kW·h
		居民家庭天然气用量	万m³
	教育条件指标	每万人普通高等学校在校学生数	人/万人
	教育条件指标	每万人普通中学教师数	人/万人
	卫生条件指标	每万人卫生机构人员数	人/万人
	基础设施条件指标	每万人拥有公交车	辆/万人
	基础设施条件指标	互联网普及户数	万户
区位交通	区位条件指标	区位优势度	—
	交通条件指标	公路密度	km/km²
		客运总量	万人
		货运总量	万t
生态环境	绿化状况指标	建成区绿化覆盖率	%
	绿化状况指标	人均绿地面积	m²
	生产型环境保护状况指标	工业二氧化硫排放量/工业产值	t/万元
		工业废水排放量/工业产值	万t/万元
		工业烟尘排放/工业产值	t/万元
	生活型环境保护状况指标	污水处理厂集中处理率	%
	生活型环境保护状况指标	生活垃圾无害化处理率	%
自然资源	水资源条件	人均水资源总量	m³
自然资源	矿产资源条件	矿产资源优势度	—
政策环境	政策支持力度	政策支持力度	—
政策环境	地缘战略优势	地缘战略优势	—

2.2 结果分析

根据熵值法综合评估西部88个地级城市的经济水平、社会发展、区位交通、生态环境、自然资源和政策环境等,得出城市综合竞争力如图2、图3所示。

图2 西部地级城市综合竞争力评价

注：本图基于自然资源部标准地图服务系统下载的标准地图制作,底图无修改,下同。

Fig. 2 Evaluation of the comprehensive competitiveness of cities in Western China

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图3 西部综合竞争力排名前25的城市

Fig. 3 Top 25 cities in comprehensive competitiveness of Western China

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西部地级城市综合竞争力水平最高的为成都、重庆,排名前16的城市除了包头、鄂尔多斯、柳州、嘉峪关外均为省会城市,这与西部省份发展实际相符合。相对于东部地区而言,西部地区经济发展不充分不平衡的矛盾更加突出,城市首位度更高,资本、人才、物资等生产要素向中心城市流动的极化效应更强,中心城市与边缘地区的发展差距比东部地区更为显著,贫富差距更大。

值得注意的是,现有西部国家级新区表现不俗,所在城市在西部88个地级市综合竞争力水平排名中均位于前十,增长极化和涓滴效应明显,有效辐射带动了区域社会经济发展。尤其交通发展迅速,西部国家级新区所在城市区位交通综合水平在88个地级市中遥遥领先,排名前五的分别为成都、贵阳、昆明、重庆、西安（图4）;表明区位交通对区域发展起着重要作用,良好密集的交通条件可以增加城市间、城市与周边区域的空间相互作用量,提高人流、物流等生产要素的运行效率。

图4 区位交通发展综合评价排名前25的城市

Fig. 4 Top 25 cities in comprehensive evaluation of traffic development

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西部地区是黄河、长江、珠江等河流的源头,是国家重要的水土保持区、水源涵养地、生物资源库以及防风固沙生态屏障区,也是国家喀斯特地貌以及沙漠化土地分布最广、石漠化最严重的生态脆弱区。西部地区能源、矿产、生物多样性资源丰富,但生态脆弱,地广人稀,制约了经济发展水平。可见西部区域增长极和国家级新区除引领区域经济社会发展功能外,还肩负着保护生态屏障、探索生态文明发展模式的独特战略功能。面对西部生态环境保护与经济发展的“两难”瓶颈制约,绝不能重走遍地开花、经济开发牺牲生态环境的老路,而必须选择重点地区、重点城市,协调人地关系,建设绿色增长极,在促进经济发展同时,有效保护环境,同时辐射带动周边地区可持续发展。

本文将生态环境部和中国科学院于2015年印发的《全国生态功能区划（修编版）》成果,与西部城市综合竞争力评价结果进行空间叠加分析（图5）。以城市综合竞争力为基准,结合西部地区各省经济发展潜力、对周围地区的辐射带动作用和生态环境承载能力,从西部地区综合实力评分排名前25位的地级城市中,选择区域社会和经济发展增长极。增长极重点选择区域包括：天山北坡经济带（包括乌鲁木齐、石河子、昌吉和克拉玛依）、呼包鄂榆经济区（呼和浩特、包头、鄂尔多斯和榆林）、北部湾经济区（南宁、北海、钦州、防城港、玉林和崇左）、兰西格经济区（包括兰州、西宁、白银、格尔木、海东、德令哈）、“一江两河”重点开发区（包括拉萨、昌都和林芝）、贵昆重点开发区（包括贵阳、昆明、遵义、曲靖）、关中—天水经济区（包括西安、咸阳和天水）、成渝经济区（包括成都和重庆）、宁夏沿黄经济区（包括银川、吴忠、石嘴山和中卫）。

图5 西部潜在增长极选择的重点区域

Fig. 5 Key areas for potential growth pole selection in Western China

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3 西部未来潜在国家级新区的选择

3.1 选择依据和原则

国家级新区是工业化、新型城镇化和现代化建设协调发展的战略新区,能够在一定区域内产生明显的集聚效应,已逐渐成为区域乃至全国性增长极;新区的建设是中国新型城镇化建设的重要组成部分,也是面向国家“深化沿海开放、扩大内陆开放、加快沿边开放”区域开发战略的重要举措。因而,新区的区位选择必须坚持主导性、综合性、开放性、创新性以及生态性相结合的原则,并符合战略需求、经济水平、社会发展、区位条件、资源环境、科技创新、改革开放等依据。

（1）选择原则

主导性原则。明确拟选择新区的国家主导战略要求和主体功能定位,未来能够承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能。拟选的新区要有广阔的发展前景,较强的创新能力,能够支撑区域优势产业集聚发展和培育资源消耗少、综合效益好、成长潜力大、知识技术密集的新兴产业成为主导产业。

综合性原则。拟选择的新区在经济、社会、区域交通、资源承载力和生态环境等方面具有区域性或是全国性的基础条件、竞争优势,综合实力或发展潜力区域领先,支撑拟选择的新区承担国家重大发展战略功能定位,并成为辐射和带动周边地区发展的区域增长极。

开放性原则。拟选择的新区既要积极应对国内外形势的新变化,又要顺应国内改革开放的新要求,具备对外贸易、跨境投资竞争优势和发展潜力,以及相对完善的对外贸易和双向投资等管理体制,能够引领国家实现新一轮高水平的对外开放,着力解决我国发展内外联动问题,建立国内国外双循环新发展格局。

创新性原则。拟选择的新区在创新活动的投入、创新人才的储备及创新资源的配置等方面具有区域性或全国性的引领作用,尤其在体制机制改革创新方面具有发挥典型示范作用,能够支撑推进创新型国家建设进程。

生态性原则。强调绿色、协调、可持续发展。拟选定的新区应是区域资源环境承载能力强,生态功能稳定,支撑新区实现产城融合、宜居宜业,贯彻绿色、低碳、循环的可持续发展道路,成为生态文明建设的样板。

（2）选择依据

城市群为国家级新区社会经济发展提供了区域基础,而中心城市更是国家级新区落地建成的重要空间载体。因此,在以经济发展、社会发展、区位交通、生态环境、自然资源和政策环境为要素综合评价西部88个地级市发展水平和潜力的基础上,进一步结合表2新区的选择依据,选取具有紧迫的国家战略需求和区域战略需求、开放程度和经济发展水平高、基础条件好、具有突出竞争优势和发展潜力、综合实力强的区域布局“十四五”西部国家级新区。

表2 国家级新区选择依据

Table 2 Selection principles of the national new areas

选择依据	内涵及意义
战略需求	具有紧迫的国家战略需求和区域战略需求,体现国家级新区获得国家及省上的政策支持力度以及在“一带一路”等国家倡议中的地缘优势
经济水平	经济发展基础较好、潜力大,反映地区产业集聚、专业化、经济发展水平和竞争力
社会发展	具备吸纳人口、解决就业的潜力,体现居民生活质量、政府公共服务及社会保障等能力,吸引外资及科技人才的重要因素及保障
区位条件	具有独特的区位优势,区域交通条件优越,体现城市交通基础设施的建设水平及其在西部交通网络中的枢纽地位,是提升城市综合竞争力的重要基础条件
资源环境	资源环境为社会经济发展提供必需的生产要素和场所,良好的资源环境综合承载力是可持续发展的重要保证
科技创新	具有良好的创新技术体系和丰富的人力资源,是推动城市竞争力提高的核心动力
改革开放	具备对外贸易和跨境投资的竞争优势、发展潜力和完善的体制机制,反映一个城市政府管理能力和区域对外开放水平

3.2 西部未来潜在国家级新区布局

根据西部各省区88个地级市综合水平的评价结果、国家发展战略（西部大开发战略和“一带一路”倡议等）需求和未来的发展趋势,同时结合《全国生态功能区划》中生态功能类型区划成果,得出西部未来国家级新区及增长极的区位选择和空间布局,即选取六个最具潜力的区域布局建设西部未来国家级新区（表3、图6）。重点依托天山北坡经济带（包括乌鲁木齐、石河子、昌吉和克拉玛依）建设乌昌石新区向中亚、西亚辐射,对接丝绸之路经济带;依托呼包鄂榆经济区（呼和浩特、包头、鄂尔多斯和榆林）建设呼和浩特新区向蒙古、俄罗斯辐射,建设中蒙俄经济走廊的核心区域;依托北部湾经济区（南宁、北海、钦州、防城港、玉林和崇左）建设北部湾新区向南亚、东南亚辐射,对接中国—中南半岛和孟中印缅经济走廊,促进21世纪海上丝绸之路建设;依托“一江两河”重点开发区（拉萨、昌都和林芝）建设拉萨新区向南亚辐射,对接中巴经济走廊与孟中印缅经济走廊;依托兰西城市群（西宁、海东）建设西宁新区,打造丝绸之路经济带的战略支点,深化与中亚南亚合作联系;依托宁夏沿黄城市群（银川、石嘴山）建设银石新区,建立西北唯一的滨水型生态CBD（中阿经贸先行区）,打造对阿合作和总部经济新高地,支撑联动中俄、中亚、西亚,推动蒙古草原丝绸之路振兴计划。

表3 西部潜在国家级新区的主导战略和功能定位

Table 3 Leading strategic function orientation of potential national new areas in Western China

新区名称	国家战略地位	功能定位
乌昌石新区	“一带一路”陆上核心区,丝绸之路北通道核心地带,西部大开发战略重点地区,是西北重要的战略屏障和国家战略资源基地;新疆的发展和稳定关系全国改革发展稳定大局。全方位开放的地缘优势,与周边8个国家接壤,可东进西出,南北联动	① 我国向西开放的重要窗口,加强与中亚、西亚、南亚等国家合作的枢纽和和门户;② 丝绸之路经济带核心区国际中心城市,国际核心增长极,产业转移桥头堡,国际商贸、物流、文化和科教中心
呼和浩特新区	内蒙古横跨东北、华北、西北,毗邻八省区,毗邻俄罗斯和蒙古国,我国北方战略屏障;国家战略资源的重要基地;中蒙俄经济走廊的重要区域中心和节点城市	① 丝绸之路经济带面向东北亚开放的重要窗口和中蒙俄经济走廊战略支撑点;② 国际经济增长极（辐射蒙古国、俄罗斯西伯利亚和远东等区域）,中蒙俄跨境经贸往来、区域合作、文化交流的生态宜居城市
银石新区	丝绸之路的重要节点,通往中亚、西亚、欧洲的要道;呼—包—银—兰—青经济带的中心地段;国际航线和陆路运输节点城市,德黑兰—银川国际货运班列的起点;我国“西电东送”的区域枢纽	① 丝绸之路经济带对阿合作高地和战略支点,面向中亚、南亚和西亚国家的通道和桥梁;② 国际性内陆开放型区域经济增长极,产业转型示范区,商贸物流枢纽、重要产业和人文交流中心
西宁新区	国家重点生态功能区,黄河、长江、澜沧江源头、重要水源涵养地;西宁和海东属于西部大开发战略的重要战略支点,青藏高原铁路中心枢纽	① 丝绸经济带战略支点;② 青藏高原区域经济增长极和内陆开放区域中心城市
北部湾新区	海陆丝绸之路枢纽地带,首个西部国际经济合作区域;粤港澳大湾区的腹地和辐射区域;中新互联互通南向通道,大湄公河次区域合作务实推进与泰、柬、老、缅东盟各国共建技术转移合作中心	① 中国—中南半岛和孟中印缅经济走廊重要节点;② 东盟国际性宜居城市;③ 毗邻粤港澳大湾区的区域增长极;④ 海陆丝绸之路的枢纽和门户
拉萨新区	西藏与缅甸、印度、不丹、尼泊尔等接壤,面向南亚的重要门户;东南亚—南亚国际旅游圈的北部核心;边疆民族地区,重要的国家安全和生态安全屏障	① 中国与南亚国际合作枢纽及印中孟缅经济走廊的战略支点,国际性经贸、文化交流中心;② 藏区稳定和繁荣的核心增长极

图6 西部地区未来潜在国家级新区布局

Fig. 6 The future potential national new areas in Western China

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3.3 对策建议

（1）鉴于东西部地区发展差距以及西部与全国同步实现现代化目标的紧迫战略需求,为了弥补西部地区发展要素不足、基础薄弱等短板,克服生态环境脆弱等劣势,加快西部发展步伐,缩小东西部差距,建议国家给予西部地区更多优惠政策支持。“十四五”国家新区建设布局应向西部倾斜,国务院有关部门应从国家区域协调发展和实现共同富裕战略出发,选择基础较好、条件相对成熟、综合实力强,能够承担国家重大改革创新重任的天山北坡、呼包鄂、宁夏沿黄、兰西等城市群设立乌昌石新区、呼和浩特新区、北部湾新区、银石新区、拉萨新区、西宁新区等国家级新区,加快以政策红利促进西部潜在新区的落地建设,形成政策高地,吸引人才、技术、资本要素,建设高标准、高质量的国家级新区和西部新兴增长极,成为“一带一路”向西开放的新支点,开创西部大开发新格局。

（2）西部国家级新区肩负着创新发展和带动西部与全国同步实现现代化宏伟目标的双重任务。要坚持创新在新区发展中的核心地位,以创新促进新业态新经济发展,培育绿色低碳循环经济体系。以“5G、互联网+”为先导,打造面向国家重大需求、世界科技前沿的多元创新平台,立足区域煤炭、石油、天然气、稀土、铜、镍、铁等优势资源,围绕清洁能源、清洁生产、节能环保等领域布局一批前瞻性、战略性、颠覆性科技攻关项目^[48],培育国家级新区建设的核心动力。国家相关部门要把更多的改革任务放到新区进行试点,在新区实行更加开放和优惠的特殊政策,建立资源高效利用、生态环境严格保护、温室气体排放有效控制的新区绿色低碳循环发展经济体系,推动传统产业智能化、高端化、绿色化;从生产、流通、消费全过程,实施企业循环、产业循环、区域循环和社会循环的四层循环经济模式,推进西部地区绿色低碳循环发展和高质量发展。

（3）切实保护西部国家重要的水土保持、水源涵养、生物资源库等主体生态功能,将生态文明理念融入到西部国家级新区规划、建设、管理的各个方面,推进产城融合,统筹产业发展、土地利用与城市功能布局,保持生态功能稳定,构筑绿色生态安全屏障,打造西部生态文明样板。加快探索江河源区、湿地、森林、草地、生物多样性等绿色资源向生态资本和产业化转变,推进青藏高原国家公园群建设,实现生态资源保值增值,变绿水青山成金山银山,促进西部绿色增长极形成。

（4）以深化改革推进体制机制创新,优化营商环境。简政放权,优化营商环境,提升服务水平,破解西部地区引资难、投资少的困境。充分发挥国家赋予新区的试验示范功能,完善中国特色现代企业制度,深化国企改革,引导中小微企业和个体工商户健康成长,在行政管理、产业发展、土地制度、投融资体制、社会治理等方面锐意改革,激发各类市场主体活力。

4 结论

本文从国家发展战略、经济水平、社会发展、区位条件、资源环境、科技创新和改革开放七个方面对西部地区88个地级城市的城市竞争力进行了综合评估,选择了西部未来增长极和潜在国家级新区,得出如下结论：

（1）西部国家级新区经济增速在所在地区处于“领跑”地位,为西部区域经济发展注入了强劲活力。未来,在国家绿色低碳循环发展经济体系建设、“一带一路”、新型城镇化、长江经济带、京津冀协同发展、粤港澳大湾区及黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略不断推进的大背景下,西部国家级新区在国家战略布局和区域发展中将发挥越来越大的作用,成为国家西部大开发向纵深发展、缩小东西部差距乃至西部与全国同步实现现代化的战略突破口和增长极。

（2）国家级新区和增长极的选择必须依托城市群,根据西部88个地级城市的经济发展、社会发展、区位交通、生态环境、自然资源和政策环境等方面城市综合竞争力定量评价结果,西部地区综合竞争力排名前16的城市除了包头、鄂尔多斯、柳州、嘉峪关外均为省会城市。相对于东部地区而言,西部地区经济发展表现出更加不充分不均衡,城市具有更高的首位度,城乡地区差异更大。

（3）根据西部各省区的区域发展综合竞争力水平、国家发展战略需求和未来发展趋势,结合国家生态功能区划,提出了西部未来国家级新区区位选择和增长极培育的空间布局导向,包括乌昌石新区、呼和浩特新区、北部湾新区、拉萨新区、西宁新区、银石新区等为西部未来国家级新区,宜重点培育成区域增长极。

（4）建议未来国家级新区布局应向西部倾斜,并配套实施更加优惠的政策,整合优势资源,以政策红利促进西部新区建设,以创新催生新业态新经济发展,积极构建绿色低碳循环经济体系,推进产城融合,建设绿色增长极,推进体制机制创新,优化营商环境,加大人才培育力度,以确保西部与全国共同富裕,同步实现现代化。

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[47]	杨建辉. 我国沿海经济区可持续发展能力综合评价. 经济地理, 2013, 33(9): 13-18. [YANG J H. China' s coastal economic zone sustainable development ability comprehensive evaluation. Economic Geography, 2013, 33(9): 13-18.] 本文引用 [1]

[48]

中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议. 人民日报, 2020-11-04(001).

[Recommendation of the Central Committee of the Communist Party of China on the formulation of the fourteenth five-year plan for national economic and social development and the vision target for 2003. People's Daily, 2020-11-04 (001).]

本文引用 [1]

基金

国家发展改革委员会重点研究课题(Y4L40390AJ)

教育部人文社会科学研究青年基金项目(20YJC630032)

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2862

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收稿日期	修回日期	出版日期
2021-11-15	2022-03-25	2022-07-28
发布日期
2022-09-28

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Abstract

关键词

Key words

引用本文

1 西部国家级新区概述

1.1 国家级新区界定及研究进展

1.2 西部国家级新区概况

图1 2019年国家级新区地区生产总值及其增速

2 西部地级城市综合竞争力评价

2.1 研究方法与数据来源

表1 西部地级城市综合竞争力评价指标体系

2.2 结果分析

图2 西部地级城市综合竞争力评价

图3 西部综合竞争力排名前25的城市

图4 区位交通发展综合评价排名前25的城市

图5 西部潜在增长极选择的重点区域

3 西部未来潜在国家级新区的选择

3.1 选择依据和原则

表2 国家级新区选择依据

3.2 西部未来潜在国家级新区布局

表3 西部潜在国家级新区的主导战略和功能定位

图6 西部地区未来潜在国家级新区布局

3.3 对策建议

4 结论

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参考文献

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脚注

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引用本文

1 西部国家级新区概述

1.1 国家级新区界定及研究进展

1.2 西部国家级新区概况

图1 2019年国家级新区地区生产总值及其增速

2 西部地级城市综合竞争力评价

2.1 研究方法与数据来源

表1 西部地级城市综合竞争力评价指标体系

2.2 结果分析

图2 西部地级城市综合竞争力评价

图3 西部综合竞争力排名前25的城市

图4 区位交通发展综合评价排名前25的城市

图5 西部潜在增长极选择的重点区域

3 西部未来潜在国家级新区的选择

3.1 选择依据和原则

表2 国家级新区选择依据

3.2 西部未来潜在国家级新区布局

表3 西部潜在国家级新区的主导战略和功能定位

图6 西部地区未来潜在国家级新区布局

3.3 对策建议

4 结论

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参考文献

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脚注

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