山水林田湖草生命共同体的科学认知、路径及制度体系保障

doi:10.31497/zrzyxb.20221117

山水林田湖草生命共同体的科学认知、路径及制度体系保障

张杨^,¹, 杨洋¹, 江平^,², 邓红蒂³, 祁帆³, 李强¹, 常献伟⁴, 程鹏²

1.首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院，北京100070

2.武汉大学资源与环境科学学院，武汉 430079

3.中国国土勘测规划院，北京 100035

4.河南省地球物理空间信息研究院，郑州 450009

Scientific cognition, path and governance system guarantee of the Life Community of Mountains, Rivers, Forests, Fields, Lakes and Grasses

ZHANG Yang^,¹, YANG Yang¹, JIANG Ping^,², DENG Hong-di³, QI Fan³, LI Qiang¹, CHANG Xian-wei⁴, CHENG Peng²

1. Capital University of Economics and Business, College of Urban Economics and Public Administration, Beijing 100070, China

2. Wuhan University, School of Resource and Environmental Sciences, Wuhan 430079, China

3. Chinese Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China

4. Henan Institute of Geophysical Spatial Information, Zhengzhou 450009, China

通讯作者: 江平（1983- ），男，江西抚州人，博士，高级实验师，研究方向为国土空间规划、评价与生态修复。E-mail: longkangkang@whu.edu.cn

收稿日期: 2021-10-11 修回日期: 2022-05-29

基金资助:

国家社会科学基金重大项目(20ZDA086)
首都经济贸易大学青年学术创新团队项目(QNTD202209)
中国国土勘测规划院外协项目(20211211271)

Received: 2021-10-11 Revised: 2022-05-29

作者简介 About authors

张杨（1983- ），男，河北保定人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向为国土空间治理及自然资源可持续发展。E-mail: geozhangyang@yeah.net

摘要

山水林田湖草生命共同体是对人与自然和谐统一关系的新认知，是生态文明理论的重要组成部分。以建立一个山水林田湖草生命共同体的研究范式为目的，系统剖析了山水林田湖草生命共同体理论与应用在基础探索、快速发展和多元繁荣三个阶段的研究重点与特征；再次审视了山水林田湖草生命共同体的内涵、阐明了概念新认知、基本特征、人与生命共同体关系；最后提出面向山水林田湖草生命共同体的“问题—目标—时空策略—目的”的实施路径，及构建以自然资源监测监管体系、自然资源资产产权体系、国土空间规划体系、国土空间用途管制体系、国土空间生态修复体系、法律法规体系等为主的制度体系，进而提升其科学性和实用性，为构建国土空间治理体系及治理能力现代化提供决策支撑。

关键词： 山水林田湖草生命共同体; 生态文明; 国土空间治理

Abstract

The "Life Community of Mountains, Rivers, Forests, Fields, Lakes and Grasses" is a new understanding of the harmonious and unified relationship between human and nature, and an integral part of the theory of ecological civilization. Aiming for the research paradigm of the "Life Community of Mountains, Rivers, Forests, Fields, Lakes and Grasses", the research focuses and characteristics of the theory and application of this "Life Community" are analyzed systematically in three stages, namely fundamental study, rapid development, and diversified prosperity. The connotation of the Life Community of Mountains, Rivers, Forests, Fields, Lakes and Grasses is re-examined, and the new conceptual understanding, basic characteristics, and the relationship between human and the Life Community are clarified. In the end, the "problem-goal-spatiotemporal strategy-purpose" path of implementation of the life community is pointed out; and an institutional system is built with emphases on monitoring and supervision of the natural resources, property rights of natural resources assets, planning of the territory, management of use of the territory, ecological restoration of the territory, and the relevant laws and regulations. In this way, the path makes the life community more scientific and practicable, thus supporting the decision-making for the territorial space governance and the modernization of the governance capabilities.

Keywords： Life Community of Mountains; Rivers; Forests; Fields; Lakes and Grasses; ecological civilization; territorial land space governance

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本文引用格式

张杨, 杨洋, 江平, 邓红蒂, 祁帆, 李强, 常献伟, 程鹏. 山水林田湖草生命共同体的科学认知、路径及制度体系保障[J]. 自然资源学报, 2022, 37(11): 3005-3018 doi:10.31497/zrzyxb.20221117

ZHANG Yang, YANG Yang, JIANG Ping, DENG Hong-di, QI Fan, LI Qiang, CHANG Xian-wei, CHENG Peng. Scientific cognition, path and governance system guarantee of the Life Community of Mountains, Rivers, Forests, Fields, Lakes and Grasses[J]. Journal of Natural Resources, 2022, 37(11): 3005-3018 doi:10.31497/zrzyxb.20221117

近年来山水林田湖草生命共同体在生态文明建设中的地位显著提升，这与中国对国土空间治理体系及治理能力现代化的总体布局、机制改革密切相关。山水林田湖草生命共同体是生态文明理论的重要组成部分，也是对自然生态空间普遍联系的一种高度概括。它既指代各类自然资源，又是国土空间的组成要素^[1]。

山水林田湖草是一个生命共同体是习近平总书记生态文明论中的重要观点和科学论断。作为对“人与自然生态空间”开发与利用关系的基础性认知，山水林田湖草生命共同体理念将对国土空间治理产生长期深刻影响。在中国将生态文明建设写入党章，生态文明制度体系逐步建立的背景下，迎来了一系列解构、重组国土空间治理体系的政策出台。随着自然资源部机构改革和国土空间运行规则体系的重构，构建山水林田湖草生命共同体，对于中国自然资源开发保护与利用具有重要的转折意义。

山水林田湖草生命共同体理论的提出具有很强的时代背景，与中国社会经济发展矛盾、生态文明建设客观要求以及政府职能的转变具有密切关系。对它的研究在逐步深化过程中基本经历了基础探索期、快速发展期、多元繁荣期三个研究阶段，但仍然存在概念泛化、界定不一致、保障运行机制不明确等缺陷。在实践中，多数地方仍以传统的国土综合整治及生态修复工程技术修复山水林田湖草等国土空间要素，这种单一要素修复工程对构建国土空间治理体系和提升国土空间治理能力现代化支撑力度不够。为此，本文在分析山水林田湖草研究趋势及研究阶段的基础上，重新审视其概念内涵、基本特征、人与生命共同体关系，提出治理思路下山水林田湖草生命共同体的路径及制度体系，以期提升山水林田湖草生命共同体的科学性和实用性。

1 山水林田湖草生命共同体研究的理论发展与政策嬗变

1.1 理论发展

山水林田湖草生命共同体概念兴起时间较晚，研究成果基本集中于2014—2021年（图1）。从发文趋势上看，该领域的研究正成为学者关注的热点。从发文领域覆盖度上看，生态修复理念与实施路径等研究议题受到广泛关注。同时，随着中国对生态保护的重视，学者们更加关注如何促进山水林田湖草生命共同体理念的具体落实，使其上升为实际操作层面。随其研究呈现出多元化的研究趋势，不同学科之间的交叉极为明显。从研究关注领域上看，基本分为四类：一是内涵辨析方面，黄贤金等^[2]、成金华等^[3]、张时煌等^[4]从不同角度论述了山水林田湖草的内涵，加深了这一理论在内涵和外延上的挖掘。二是生态修复方面，当前山水林田湖草生命共同体的研究文献多集中于此。吴钢等^[5]提出了山水林田湖草生态保护修复的技术体系，包括生态保护、修复与恢复技术、生态建设技术、生态功能提升技术、生态服务优化技术与监督管理技术。liu等^[6]基于山水林田湖草生命共同体理念，以整体保护、系统修复、分区施策、突出问题导向为总体思路，设计并实施了阿勒泰额尔齐斯河流域7大类44个大项162个子项的生态修复工程方案。罗明等^[7]、邹长新等^[8]、李爽等^[9]、杨胜苏等^[10]对山水林田湖草生命共同体的生态修复也提出相应的实施思路与方案。三是体制机制方面，黄贤金^[11]基于山水林田湖生命共同体理念讨论了行政管理与产权管理、法律产权与经济产权、多部门管理与统筹管理的关系并提出了改革建议。林平等^[12]提出山水林田湖草生命共同体保护更需要健全执法体系，坚持问题意识和目标导向完善法律体系，对生命共同体实现系统保护。王随继等^[13]在流域尺度上分析了山水林田湖草各要素间的内在作用机制，并提出人类活动要与生命共同体的可持续发展目标要统一。四是定量化分析方面，吕思思等^[14]以贵阳红枫湖为例，借鉴Costanza^[15]提出的基于VOR生态模型建立了山水林田湖生命共同体健康模型。田野等^[16]以乌梁素海流域为例探索了基于生态系统评价的山水林田湖草生态保护与修复体系构建，并通过具体工程实践提升了流域生态环境质量和生态服务能力。张中秋等^[17]基于PSR模型从山水林田湖5个方面构建评价指标体系，运用综合评价模型、耦合协调模型和灰色关联模型测算了广西壮族自治区2005—2017年山水林田湖生命共同体的耦合协调性。总体来看，山水林田湖草生命共同体的研究面向国土空间治理现代化的决策需求上，亟需厘清其概念内涵、人与共同体的关系及特征，建立基于治理思维的实施路径及制度体系。

图1

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图1 发文趋势与时间线图谱

Fig. 1 The paper publishing trend and timeline map

1.2 政策嬗变

近年来山水林田湖草生命同体在生态文明建设中的地位显著提升，这与国家对国土空间治理体系的重构反思、系统调整、顶层设计密切相关。但如何从科学理论、研究范式及实践应用的客观需求出发，理解好、研究好、应用好山水林田湖草生命共同体，仍面临着一定的挑战。自“十八大”以来，伴随着自然资源部的组建、国土空间规划体系的重构和空间关系的重塑，一系列相关政策陆续出台，通过治理方式的转变来提升生态系统承载力与空间行政效能的路径更具可行性。作为新阶段人与自然的基础性认知，山水林田湖草生命共同体理念将长期指导中国国土空间治理。通过梳理相关政策文件、研究文献的演化路径，可以将其政策嬗变划分为基础探索期、快速发展期和多元繁荣期三个主要阶段（图2）。

图2

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图2 山水林田湖草生命共同体政策嬗变与内在逻辑

Fig. 2 The policy evolution and internal logic of Life Community of Mountains, Rivers, Forests, Fields, Lakes and Grasses

基础探索期（2013—2016年）。山水林田湖是一个生命共同体的概念于2013年由习近平同志提出，这是国家层面对国土空间要素统筹理念的一次政策性表达^[18]。在此期间，山、水、林、田、湖、草等各类国土空间要素一直处于空间关系割裂、管理权责交叉重叠的状态，国家意识到多头管理方式已经开始对社会经济发展产生阻碍，构建新的国土空间开发保护制度必须提上日程。山水林田湖生命共同体理念与两山理论是党和国家在适应社会经济发展阶段提出的生态文明建设思想的集中表达，并被写入《生态文明改革方案》，山水林田湖生态修复试点由此开展。这一阶段，学术界也仅是开始了对这一问题初步探索，但并没有形成系统的研究^[19,20]。

快速发展期（2017—2019年）。2017年中共中央全面深化改革领导小组第三十七次会议将此概念进一步深化，明确提出山水林田湖草是一个生命共同体^[21]。学术界也开始重视该领域的研究，出现了对概念、内涵、生态修复、系统治理等方面的研究^[22⇓-24]。国务院在2018年进行机构改革，组建自然资源部后，相关咨询和研究文献开始呈现出规模式增长。这一阶段山水林田湖草生命共同体被赋予生态文明建设的内涵和要求，开始体现出国土空间要素统筹治理的思想。2019年国家在山水林田湖草生态修复工程的累计投资已达360亿元，基本涵盖了中国以两屏三带为骨架的国家生态安全战略屏障。

多元繁荣期（2020— ）。2020年国家印发《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》，标志着从国家到地方山水林田湖草生态保护修复工程（简称“山水工程”）的工作全面推开，推动山水林田湖草一体化保护和修复。2020年后，不同领域学者和机构均对这一领域研究产生浓厚的兴趣，探讨内容也不再仅限于生态修复领域，研究文献日趋增多，研究方向更加多元^[25,26]，例如已经出现山水林田湖草沙等研究。在自然资源部、财政部和生态环境部等部委的顶层设计和支持下，各地开展的一批山水工程项目的陆续验收，系统治理技术更加标准化、运作更加市场化、覆盖广度更加全域化^[27,28]。自此，山水林田湖草生命共同体的政策供给进入了多元繁荣时期。这一阶段，已经进入了国土空间开发保护制度构建的深水期，体现出对“国土空间治理体系与空间治理能力现代化”的深刻认识与思想表达。

2 山水林田湖草生命共同体的科学认知

2.1 山水林田湖草生命共同体的概念

山水林田湖草生命共同体是生态文明理论的重要组成部分，科学地认识有助于推动山水工程建设进程，推进国土空间治理的成效。山水林田湖草各类要素之间是一个有机联系、相互作用的集合系统，共同支撑着自然资源生产力、生态承载力，维系着人与自然之间的平衡与协调^[29]。从自然资源角度理解，山水林田湖草应该视为人类赖以生存的自然资源的全部，可以将其通俗地看作是“山水林田湖草+”，可以扩充为山水林田湖草沙^[30]、山水林田湖草海、山水林田湖草居、山水林田湖草矿等，因此山水林田湖草是一个开放式非闭合的概念集合，也就是每一类自然资源要素都在国土空间这一巨系统下相互影响、相互制约并维系着人类的生产、生活、生态需求。

生命共同体是指同种类两个（或两个以上）生命体或两个种类以上的生命体，由于存在相互依存、互补、共生等关系而组成的生命系统。山水林田湖草生命共同体揭示的是在多层次国土空间上发生的各种能量、物质、信息传导关系，是密切、频繁而复杂的耦合系统。因此，可以将山水林田湖草生命共同体理解为：在一定秩序国土空间上为人类提供生态系统服务和生态产品的相互作用、相互依赖、相互制约的自然有机整体。长期以来由于中国存在多规冲突等历史积续问题，造成了中国国土空间的割裂，而失序的国土空间难以保障山水林田湖草生命共同体处于一个的平衡与协调的状态。因此，在其概念内涵的阐释过程中，唯有强调秩序国土空间，方能在国土空间优化过程中以生态文明理念引领顶层设计，营造出生命共同体能量、物质、信息等顺畅传导的稳态空间，实现全生命周期的生态治理与修复。

在中国生态文明建设语境下，山水林田湖草生命共同体除作为普遍联系、相互依赖的自然有机整体外，还是生态优先价值观在经济社会文化层面的一种传续。它是绿水青山就是金山银山两山理论转换至民生福祉、民族复兴的中继器和助推器，其最终目标在于走向全面小康和实现中国梦。

2.2 山水林田湖草生命共同体与其载体的关系

山水林田湖草生命共同体作为普遍联系、相互依存、统一的自然有机整体，其最大的依附载体即为国土空间。国土空间是一切自然资源和建设活动的载体^[31]，而占据一定的国土空间是自然资源存在和开发建设活动开展的物质基础。人民日益增长的优美生态环境需要与生态产品供给不足的矛盾决定必须坚持人与自然和谐统一，构建山水林田湖草生命共同体，其前提条件即是合理利用和保护各类自然资源的载体——国土空间。

山水林田湖草生命共同体从本质上讲是构成国土空间的自然资源要素，也是自然生态空间的一部分。每一类要素存在的直接依附载体则为自然生态空间。从空间构型上看，可以将生态空间理解为山、水、林、田、湖、草等生态功能性用地和完整的食物链以及非生态因子组成的复合空间，即自然生态空间=生态用地（山、水、林、田、湖、草等具有生态功能的用地）+生物链（生物及所处的食物链）+非生态因子（光、温、水、空气等非生态因子）。在这一个复合、动态、竖向的生态空间中发生着各类生态系统的胁迫、物种的繁衍生息、非生态因子能量的流动与交互（图3）。

图3

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图3 生态空间示意图

Fig. 3 The ecological space diagram

2.3 人与山水林田湖草生命共同体的对立统一

自人类繁衍生息以来，人与自然一直发生密切的交互，这种交互关系贯穿人类文明的始终，逐渐形成了密不可分的人—地关系。人与山水林田湖草生命共同体的关系便是人与自然的具体表征之一。人类从农田中获取人类生存所需的食物和能量，在农田上生长的各种作物均需要水源灌溉，水系源头均集汇在山体中而发生，山体由土石积垒而成，水与土的保持均靠树和草。能量、物质、信息在山、水、林、田、湖、草等实体内续集，在彼此边界间相互传递。人类与山水林田湖草生命共同体不断的交互影响，结成了对立统一的关系。人类对国土空间开发的时序、秩序也深刻影响着它的变化与发展（图4）。认识山水林田湖草生命共同体必须充分认识人与自然的关系、人与山水林田湖草生命共同体的对立统一关系。构建生命共同体必须在尊重自然规律的基础上，优化自然生态空间格局，引导各类自然资源健康可持续发展。

图4

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图4 人—山水林田湖草生命共同体关系

Fig. 4 The relationship of human-Life Community of Mountains, Rivers, Forests, Fields, Lakes and Grasses

2.4 山水林田湖草生命共同体的特征

（1）空间性。空间性是山水林田湖草生命共同体的第一属性，其在国土空间上呈现出不同的空间态，其数量、质量、组分等均具有很强的空间差异性。山水林田湖草生命共同体的空间性决定了为人类提供生态系统服务和生态产品的品质多样性和差异化。维护其空间特性，对各类自然资源进行空间优化配置，有利于推进山水林田湖草生命共同体的科学布局和高效利用。

（2）系统性。系统性是山水林田湖草生命共同体的核心特征，即各类国土空间要素是在一定秩序国土空间上为人类提供生态系统服务和生态产品的相互作用、相互依赖、相互制约的自然有机整体。山水林田湖草生命共同体构建，必须将整个国土空间的所有自然资源看作是一个有机系统，统筹考虑各类要素相互作用、相互依赖、相互制约的特性，提高自然生态空间的系统服务功能和水平。

（3）交互性。根据超循环理论、耗散结构理论以及协同论等，整个山水林田湖草生命共同体系统及每个子系统都是一个开放系统，生命共同体内部子系统之间以及生命共同体与外部都存在着能量、物质、信息的交互耦合。山水林田湖草生命共同体内部与外部交互构成一个具有一定强度和自适应性的稳态链。完整的生命共同体具有一定抵抗外部扰动和破坏的能力以维持系统的稳定性。随着城镇空间、农业空间、生态空间的建设开发和资源利用，加剧了山水林田湖草生命共同体的风险。若正常的系统交互被阻断，便会影响生命共同体的交互性。

（4）动态性。山、水、林、田、湖、草等子系统在时空尺度上是不断发展变化的，并且影响山水林田湖草生命共同体的各种因素均在不断变化。因此，在交互耦合作用下，生命共同体也处于不断的动态变化过程中。这就意味着构建山水林田湖草生命共同体不能一成不变，需要因时、因地、因事调整保护和修复等实施策略，从而使其兼具动态性和多样性的特征。

3 治理思维下生命共同体的路径与制度体系保障

3.1 实施的关键问题

山水林田湖草生命共同体治理是一个复杂的系统性工程，符合中国国土综合整治的新时代要求。其实施路径的关键问题在于解决人与山水林田湖草的矛盾，理顺国土空间开发与系统治理的秩序与时序（图4）。长期以来，人类对自然生态空间的各类资源的大规模开发利用让社会经济获得了实质性发展，但其负面代价也是空前的、巨大的。中国前后也实施过一批国土空间生态修复与治理工程，为构建山水林田湖草生命共同体积累了前期经验。但是，这些工程存在治理目标单一、治理主体权责不清、相关规划冲突、工程衔接不畅等问题，尚未理顺国土空间开发与系统治理的秩序与时序，未从山水林田湖草生命共同体治理路径全周期去推进“全域统筹、三生优化、系统治理”。

3.2 实施的目标

从土地管理的时间轴上看，山水林田湖草生命共同体的治理与修复托生于单一目标导向的土地开发整理。自1999年中国实施《土地管理法》提出了国家鼓励土地整理以来，相同概念更迭十分频繁，如土地开发整理、土地整理复垦开发、土地整理复垦、土地整治、土地综合整治、农村土地整治、土地开发整理复垦等，容易混淆趋同的概念在中央文件里也多次同时出现^[32]。从土地整理、土地整治、国土综合整治到山水林田湖草生命共同体系统治理，不仅仅是概念上的简单变化，其时代特征与内涵也发生了深刻的变化。

构建山水林田湖草生命共同体要坚持以提升国土空间承载能力为出发点，以供给高品质生态产品为目标导向进行统一治理，打造全生命周期的实施路径与制度体系，形成山水林田湖草的密切共生关系。按照科学治理、源头治理、系统治理的要求，以维护自然生态空间结构完整、组分原真、系统稳定和功能优化等为目标，达到促进自然资源可持续发展，构筑安全、绿色、高效、法制、和谐美丽国土的目的。

3.3 实施路径

山水林田湖草生命共同体的提出是对生态文明理论认知在实践层面的进一步深化，对于生态文明建设的实践具有重要现实意义。在生态文明语境下，应以绿水青山就是金山银山理念为指导，合理安排国土空间开发的时序、理顺国土空间运行秩序，强调山水林田湖草生命共同体的全方位性、全地域性、全周期性的系统统筹治理，基于时空战略逻辑构建山水林田湖草生命共同体的实施路径（图5）。中国在生态文明建设过程中之所以陆续取得历史性突破与成就，其根源就在于山水林田湖草是生命共同体的系统治理思想已经取得社会各界的共识，该思想所传达的生态文明观已经深入人心。

图5

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图5 构建山水林田湖草生命共同体的实施路径

Fig. 5 The implementation path of constructing the Life Community of Mountains, Rivers, Forests, Fields, Lakes and Grasses

（1）核心问题

山水林田湖草生命共同体构建的核心问题是在国土空间时序、秩序运行中，人与其交互产生的冲突问题，也就是正确处理人与自然的关系问题。生命共同体是一个有机的复杂系统，构建山水林田湖草生命共同体应该以系统观、整体观、生态观统筹推进，摈弃传统的割裂开发与管理的思维，重构时间维度的开发时序、空间维度的运行秩序，这样才能符合生态文明建设的内在要求与客观规律。要以全局视角构建国土空间生态屏障，从国土空间要素、格局、连通性、受损度及生态系统胁迫等方面，基于本地参照生态系统，从生命共同体数量、质量、结构、系统服务功能及系统稳定性等方面，诊断区域国土空间存在的关键生态问题与堵点，分析成因，明确国土空间生态修复对象，聚焦山水林田湖草生命共同体结构性、现势性、时空性的核心问题。

（2）实施目标

生命共同体系统结构和功能稳定是指示山水林田湖草生命共同体健康与否的重要指针，构建生命共同体，其目标必定是要以生态系统平衡为核心，构建健康、稳定的自然生态系统。通过构建山水林田湖草生命共同体为中国高质量发展提供稳定的生态本底，以防过载生态保护源为基础，搭建支撑生产高效、生活富裕、生态优良、高质量发展的生态产品供给系统，维护各类国土空间要素完整的系统结构。原真态的系统组分、强大的系统稳定性、动态更新的系统优化力是其实施路径目标。从微观的实施项目出发进行逐级放大增效，将区域实施目标进行有机拼合，构建全域全要素的山水林田湖草生命共同体生态架构与体系。

（3）时空策略

准确把握和认识山水林田湖草生命共同体的共生关系，实施有序的时空策略安排。第一，顶层设计。加强顶层设计，通过统筹兼顾、整体施策、多措并举，推动国土空间治理能力现代化，一体化推进山水林田湖草生命共同体的系统治理。第二，资金配置。生态治理项目一般所需的资金量较大，单纯依靠政府财政难以达到效果，需要引入社会资本进行多元化资金配置。可通过政府引导、社会参与、市场化运营，活化生态修复的模式，引入社会资本投资，减轻地方政府生态修复的财政投入，实现共同体治理的常态化与长效化。第三，区域治理。山水林田湖草各类国土空间要素资源并不是完全分布在单个行政边界内，所以要打破传统行政边界内治理的思维，依据区域治理理论，构建多元主体形成的全域网络化治理，积极发挥社会参与的重要性，以多元弹性的统筹协调方式来解决生态问题。第四，系统修复。多年以来，中国生态工程一直以单类要素保护和修复为主，山水林田湖草生命共同体系统化修复机制并没有构建起来。因此，必须以分类指导，科学施策，靶向治疗，精准修复的系统化修复理念来保障山水林田湖草生命共同体整体性构建。第五，工程实施。山水工程实施要坚持自然恢复为主、人工修复为辅，注重科学修复、效益综合，同时要规范工程建设内容、修复流程、监测评估、工程管理的标准和程序，推动山水林田湖草生命共同体整体保护、系统修复、综合治理。

（4）最终目的

山水林田湖草生命共同体的构建，最终目的是建设生态文明国土和国土生态文明^[33]。国土生态文明建设是通过现代化的国土空间治理形成的物质、精神和生态文明的总和。国土生态文明是生态文明建设的重要空间核心，空间绿色动能的释放将会快速推进中国生态文明建设的进程。因此，通过山水林田湖草生命共同体建设，是以自然观方式推进安全、绿色、高效、法制、和谐的国土生态文明建设的必由之路。

3.4 制度体系保障

构建山水林田湖草生命共同体，应基于国土空间治理视角，解构复杂的制度系统的内在联系。各类国土空间要素之间存在普遍联系并且互相影响，以往割裂式管理往往造成生态系统的结构性破坏^[34]。当前中国生态环境质量总体向好，山水工程实施后的区域生态品质持续提升，重点生态功能区生态服务功能逐步完善，中国生态安全屏障本底架构初见成效，但是其配套机制尚不完善。由于生态系统的外部性、复杂性、不可逆性等特性，山水林田湖草生命共同体的构建仅仅通过生态修复这一单维度手段难以实现，必须有成熟、完善的制度机制加以保障，所以其制度维度建设至关重要。在当前国土空间治理体系改革的背景下，其制度体系应由以下几个基本部分组成，包括：自然资源监测监管体系、自然资源资产产权体系、国土空间规划体系、国土空间用途管制体系、国土空间生态修复体系、法律法规体系等基本制度体系（图6）。

图6

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图6 构建山水林田湖草生命共同体的空间治理体系

Fig. 6 The spatial governance system of the Life Community of Mountains, Rivers, Forests, Fields, Lakes and Grasses

（1）自然资源监测监管体系

国土空间治理效能的提高对国土空间要素动态监测评估预警和实施监管机制具有高度依赖性。自然资源监测与监管可以看作是山水林田湖草生命共同体构建效果的晴雨表。长期以来，中国在自然资源监测及政务管理信息化建设的数据标准体系没有统一的规范，致使山水林田湖草等国土空间要素的“底数不清、基数不全、总数不准”。因此，从多维度、多要素、多层次的角度构建全面统筹、逐级传导的自然资源监测监管体系势在必行。构建以空间信息化为基础的自然资源监测监管体系，准确地掌握山水林田湖草等全域国土空间与各类自然资源的基础数据信息，诊断国土空间的资源环境承载力和发展潜力，及时反馈生命共同体构建的成效，帮助自然资源管理者做到“家底清楚”，在国土空间治理中“决策有据”。

（2）自然资源资产产权体系

自然资源资产产权体系是国土空间治理的前提，对科学、高效的国土空间开发保护起到深层次的影响。理顺全民所有“山、水、林、田、湖、草”等自然资源资产管理的权责关系，构建权责明晰的自然资源资产产权制度是生态文明建设的基础，可以从根本上遏制“公地悲剧”的发生。自然资源资产产权体系应以所有自然资源和不动产的统一确权登记、权籍调查等为手段，建立统一的自然资源确权登记系统，同时推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革，以固化自然资源资产的正外部性，保障自然资源资产所有者的权益。

（3）国土空间规划体系

国土空间规划是山水林田湖草生命共同体构建的规划基础。国土空间规划要以生态文明建设战略指导，优化国土空间要素配置，绘制覆盖全域全要素的“一张蓝图”，实现国土空间战略目标与实施方案的统一，为国土空间用途管制及生态修复提供实施依据，为各级政府领导干部离任审计提供底数、底盘、底线的审查依据，为差异化考核体系提供考核基数，为生态产品的供给提供空间保障。通过引导国土空间资源要素重新配置和优化组合，构建稳定、协调的国土空间时序与秩序。基于国土空间利用的可变性进行科学预测与预留，强化国土空间多样性与价值性，为山水林田湖草生命共同体提供最稳定的空间底盘。

（4）国土空间用途管制体系

国土空间用途管制的本质是对各类国土空间要素及空间载体的开发行为进行管制，是政府运用行政权力对国土空间开发利用进行管理的行为。用途管制是前置于国土空间开发中的运行规则，通过用途管制与事权审批，明确国土空间要素的开发利用强度与限制条件；通过国土空间规则重塑，打破部门壁垒藩篱，再造审批流程，破除信息孤岛，减少互为前置、相互制约、效率低下等问题；协调人与山水林田湖草生命共同体的关系，优化国土空间开发格局与自然资源配置，协调社会经济发展与国土空间保护的关系，提升国土空间的生产效率、生活品质和生态效益。通过规则遏制国土空间开发中不符合新发展理念的活动与行为，引导山水林田湖草各类国土空间要素的开发向绿色、高效、可持续转变。

（5）国土空间生态修复体系

国土空间生态修复是山水林田湖草生命共同体治理最直接的实施手段。“山水工程”要以新时代生态文明建设战略思想为指导，推动国土空间格局优化与品质提高，最大限度地实现自然生态系统保护与修复，加强国土空间生态修复制度体系建设，系统治理山水林田湖草生命共同体。国土空间生态修复的目标是全域国土空间生态品质的整体提升，应以最优的国土空间要素配比提高国土空间利用效率，切实保护自然生态空间，提升生命共同体的和谐、永续状态。通过整体保护、系统修复、综合治理，增强山地、流域、森林、农田、湖体、草原、湿地、海洋等自然生态空间系统的稳定性和生态服务功能，以构筑中国国土空间的牢固基底和空间新格局。

（6）法律法规体系

山水林田湖草生命共同体构建的结构性、底线性、权责性、融惯性等基础问题的解决都依赖于健全的法律法规体系给予保障。由于立法时间、立法背景及经济发展水平阶段的不同，中国涉及国土空间治理领域的近百部法律法规在同一适用对象的管控条款中存在重复、冲突与管控空白等问题，法律法规体系建设已经严重滞后于国土空间治理能力现代化建设的进程。若解决上述问题，必须建立与治理能力现代化阶段特征相适应的法律法规体系。可吸收中国《民法典》编纂的成功经验，系统梳理相关法律法规，通过法典化进行整合、创新、优化与提升。同时出台相应的差异化考核政策，以此为导向，显化地方党委和政府领导班子成员国土空间治理的责任。通过积极利用法典化的山水林田湖草治理法律法规和差别化的财税政策、土地政策、人口管理政策等差异化政策组合拳，引导和规制地方政府在山水林田湖草治理中的责任担当，为中国国土空间差异化、特色化的生态品质的提升赋能。

4 结论

山水林田湖草生命共同体在国土空间治理体系及治理能力现代化中的基础性、科学性的地位举足轻重，但如何从科学理论、研究范式及实践应用的客观需求出发，理解好、研究好、应用好山水林田湖草生命共同体，仍面临着一定的挑战。本文通过梳理山水林田湖草生命共同体的相关政策与文献研究趋势，总结了山水林田湖草生命共同体在基础探索、快速发展和多元繁荣三个阶段的研究重点与特征，再次审视了山水林田湖草生命共同体的内涵、阐明了概念科学认知、基本特征、人与生命共同体关系，也提出了治理思路下山水林田湖草生命共同体实施路径和制度体系，以期提升其研究的科学性和实用性，为国土空间规划及治理体系的构建提供决策支撑。山水林田湖草生命共同体的研究和工程实践均起步较晚，虽然现在进入了多元繁荣时期，但其科学性和实践性之间的弱脱钩现象仍然存在。既要保证其内涵、逻辑关系的科学审视，又要保证理论研究与实践应用的顺畅传导，基于治理语境的全周期的制度体系保障至关重要。在生态文明建设的背景下，如何构建山水林田湖草生命共同体，协调处理人与生命共同体的关系，为人们供给更加品质、安全、绿色的生态产品，仍需进一步的探索和深入研究。

参考文献

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被引期刊影响因子

[1]

彭补拙, 濮励杰, 黄贤金.

资源学导论. 南京: 东南大学出版社, 2014.