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2025 , Vol. 40 >Issue 5: 1212 - 1226

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250505

自然资源观察

赋能型治理：土地细碎化有效治理的实践逻辑——基于三个县市的典型案例分析

  • 梁伟
展开
  • 北京工业大学社会学院，北京 100124

梁伟（1995-），男，甘肃庆阳人，博士，讲师，研究方向为土地问题。E-mail:

收稿日期: 2024-06-24

  修回日期: 2024-11-19

  网络出版日期: 2025-04-16

基金资助

国家社会科学基金项目(24CSH129)

国家资助博士后研究人员计划(GZC20230188)

收起

Enabling governance: Practical logic of effective governance of land fragmentation: Based on the typical case analysis of three counties

  • LIANG Wei
Expand
  • School of Sociology, Beijing University of Technology, Beijing 100124, China

Received date: 2024-06-24

  Revised date: 2024-11-19

  Online published: 2025-04-16

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摘要

土地细碎化治理是推进农业现代化和落实粮食安全战略的应有之义。基于“赋能型治理”视角，构建“主体—机制—路径”的分析框架，对三个县市的土地细碎化治理实践进行剖析，阐释土地细碎化有效治理的实践逻辑。研究发现：（1）基层政府是赋能主体，为土地细碎化治理提供各类治理要素；（2）基层政府通过制度赋能、资源赋能和组织赋能等方式，提升了村社集体的治理能力；（3）基于基层政府的主动赋能，多元主体以村社集体为核心构建土地细碎化治理结构，遵循村社统筹、农民参与、经营主体承接的基本原则，推动土地细碎化治理有序开展。研究呈现了土地细碎化有效治理的运作过程与实践逻辑，为土地细碎化治理提供了实践启示。

关键词： 土地细碎化; 赋能型治理; 有效治理; 农业现代化

本文引用格式

梁伟 . 赋能型治理：土地细碎化有效治理的实践逻辑——基于三个县市的典型案例分析[J]. 自然资源学报, 2025 , 40(5) : 1212 -1226 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250505

Abstract

Effective control of land fragmentation is a necessary part of promoting agricultural modernization and implementing food security strategies. Based on the perspective of "enabling governance", an analytical framework of "subject-mechanism-path" was constructed to examine the land fragmentation governance practices in three counties and explain the practical logic of effective land fragmentation governance. The findings were as follows: (1) The grass-roots government was the enabling body, providing various governance elements for land fragmentation management. (2) The grass-roots government empowered village communities by institution, resource and organization, and enhance the collective capacity of village communities. (3) Under the empowerment of the grass-roots government, multiple subjects took the village community collective as the center to form a land fragmentation governance structure follow the principle of "village community overall planning-farmer participation-management subject undertaking", and promoted the orderly development of land fragmentation governance. The paper presented the operation process and practical logic of land fragmentation effective management, and provided practical enlightenment for land fragmentation management.

Key words： land fragmentation; enabling governance; effective governance; agricultural modernization

土地类型具有多元性，按照土地用途可以分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地又包括耕地、草地、林地等，本文重点考察耕地的细碎化问题。土地细碎化问题深刻影响着中国的农业现代化进程和粮食安全战略。20世纪80年代分田到户以后，村社集体根据高低、远近和肥瘠等特征，将土地平均分配给农户，形成了地块小、数量多的土地细碎化格局。数据显示，中国户均耕地9.8亩（1亩≈667 m2）、5.1块，地块面积不足1亩的超过50%[1]。在农村人口流动背景下，土地细碎化问题加剧了土地资源低效配置问题，严重阻碍了农业现代化。2023年中央一号文件提出，“总结地方‘小田并大田’等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题”。随着中央政策愈发重视土地细碎化问题，各地纷纷探索土地细碎化治理的有效路径。因此，深入探讨如何有效治理土地细碎化问题，对于在更大范围内解决土地细碎化问题具有参考意义。
既有关于土地细碎化治理的研究，主要包括如下两个方面：
（1）土地细碎化的治理路径。既有研究提出了土地流转、土地整治和土地互换三种治理路径。土地流转路径强调发挥市场的资源配置作用，通过发展农业规模经营来解决土地细碎化问题。土地集体所有制限制了土地市场化流转，数量众多的小农户抬升了土地流转的交易成本[2]，应通过制度赋能为农民交易土地产权提供条件[3]，比如土地“三权分置”改革[4]、建立兼顾公平与效率的土地流转制度[5]。土地整治路径主张通过政府主导土地整治的方式，推动多元主体协同治理[6]，发挥土地整治的工程改造功能和土地流转的产权调整功能[7]，改善农田水利条件和提高耕地质量[8]。土地互换路径强调发挥村集体的组织功能，在组织农民的基础上，鼓励自发的土地调整与土地互换，将分散地块整合为连片农田[9]。在“三权分置”改革的背景下，一些地方探索出按户连片耕种[10]、一户一块田[11]等典型经验，有效解决了土地细碎化问题。
（2）土地细碎化的治理逻辑。土地细碎化治理的目标是实现规模增效、降低交易成本和发挥基础设施的服务效能[12]，应当通过产权重组和土地整治来实现耕地集中连片[13]。土地细碎化治理包含两大逻辑，即产权治理逻辑和公共治理逻辑。在产权治理方面，土地细碎化实质上是土地产权细碎化，土地细碎化治理的重点是土地权属调整[14]。因此，强化村社集体的土地统筹能力[15]，完善统分结合的双层经营体制[16]，有助于降低土地细碎化治理成本。在公共治理层面，应当强化集体治理能力，推动全域国土整治、高标准农田建设等项目高效落地[17]。
既有研究为理解土地细碎化问题提供了重要参考，但是仍然存在探讨空间：第一，关于土地细碎化治理路径的研究，大多从治理主体角度探讨土地细碎化治理，容易忽视不同主体在土地细碎化治理过程中的内在关联，无法说明多元主体如何有效参与土地细碎化治理。研究表明，土地细碎化治理是地方政府、村社集体、农民和新型经营主体共同推动的结果，需要发挥多元主体的协同作用[18]。第二，关于土地细碎化治理逻辑的研究，主要从理论层面探讨土地细碎化治理，虽然揭示了土地细碎化治理的理论逻辑，但对于如何在实践层面实现土地细碎化有效治理缺乏探讨。更为重要的是，上述两方面研究忽视了一个核心问题：在不同治理路径中，土地细碎化何以实现有效治理?
鉴于既有研究的不足，本文将以三个典型县市的实践经验为研究案例，在描述土地细碎化治理实践的基础上，从赋能型治理的角度阐释土地细碎化有效治理的逻辑。土地细碎化治理具有全局性、区域性和复杂性，涉及土地制度变革、基础设施建设投入和农民利益协商，需要多元治理主体共同参与，同时村庄层面的土地细碎化治理必然离不开基层政府的赋能。本文将充分说明土地细碎化有效治理的基本逻辑，为探索符合中国实际的土地细碎化治理道路提供启示，为保障中国的粮食安全提供思路。

1 分析框架与数据说明

1.1 赋能理论与土地细碎化的赋能型治理

在中国的土地细碎化治理过程中，基层政府和村社集体扮演着重要角色。中国实行家庭联产承包责任制以后，逐步形成统分结合双层经营体制。在农村改革初期，由于过分强调“分”而弱化集体“统”的功能[19]，村社集体难以开展统一经营。农业税费改革以后，统分结合双层经营体制失去了“统”的经济来源，村社集体的治理能力被削弱。在上述背景下，土地治理缺乏统筹主体，土地细碎化问题难以解决。为了强化村社集体“统”的功能，同时应对土地细碎化问题，基层政府需要为村社集体提供支持，发挥村社集体的作用，实现细碎地块的整合与土地连片。
赋能理论为理解土地细碎化治理提供了理论启示。赋能理论发轫于20世纪20年代的企业管理与组织行为研究。20世纪80年代以后，赋能理论成为很多学科和领域的主流理论[20]。虽然学者对赋能理论展开了广泛讨论，但由于学科差异和研究角度不同，学者并未形成“赋能”内涵的共识。Burke[21]认为赋能是一种管理行为，是组织内部上级向下级分享权威和资源的过程。佩恩[22]指出，赋能是帮助无权者获得自己生活的决定权，提高被赋能者的社会参与能力、自我效能感和控制感。基于国外学者的讨论，国内学者丰富了赋能理论。王丹等[23]在综合既有研究的基础上，提出赋能是通过改变组织的各个要素，尽可能地发挥个人或组织的潜能，在提高个人或组织能力的基础上促进个人或组织的发展。部分学者将赋能区分为个体维度和组织维度。个体赋能是通过外部激励的方式提升个体能力[24]，组织赋能是通过重塑组织结构、权力和资源，激发组织及其成员的潜能，提升组织及其成员的能力[25]。
近年来，有学者将赋能理论运用于社会治理领域，丰富了赋能理论的分析框架。姜晓萍等[26]在探讨社区治理议题时指出，赋能包括结构性赋能、心理性赋能和授权性赋能。何得桂等[27]借助赋能理论对社会治理共同体展开分析，认为赋能理论包含激发活力和赋予能力两个方面，涉及赋能主体、赋能机理和赋能结果三个要素。总之，赋能理论注重通过多种手段提升组织或个体的能力，从而实现既定目标。在这个意义上，赋能理论对于理解土地细碎化治理具有启发性。
本文以赋能理论为基础，构建土地细碎化的“赋能型治理”分析框架，呈现土地细碎化治理的实践过程及其内在逻辑，以此阐释土地细碎化治理何以有效的问题。“赋能型治理”是灵活利用各类治理要素和治理资源，激发多元治理主体活力，强化多元治理主体能力，从而实现既定治理目标的过程[27]。受上述观点启发，本文认为在土地细碎化治理过程中，赋能型治理是基层政府通过多种赋能机制，提升村社集体的治理能力，激发多元主体的治理活力，从而实现土地细碎化有效治理的过程。在土地细碎化治理过程中，谁来赋能、如何赋能以及赋能路径是重要问题，因而建构“主体—机制—路径”的三维分析框架（图1），尝试对土地细碎化治理过程进行探讨。
图1 土地细碎化的“赋能型治理”分析框架

Fig. 1 An "enabling governance" analytical framework for land fragmentation

首先是赋能主体。土地细碎化治理并非易事，不仅涉及土地制度变革，还涉及土地平整与土地流转，这些问题之间存在有机联系，因而土地细碎化治理应从整体层面解决上述问题。在此过程中，基层政府、村社集体、农民和新型经营主体等相关治理主体需要明确角色定位并形成治理合力。只有充分激发多元主体的治理活力，才能有效实现产权治理、土地平整和土地流转等多个目标。在土地细碎化治理过程中，基层政府是尤为重要的治理主体，扮演着赋能者的角色。基层政府拥有丰富的治理资源比如项目资源，同时也拥有合法性权力，能够制定土地细碎化治理的相关制度与政策。基层政府需要通过灵活运用制度、政策和项目资源，引导多元主体有序参与土地细碎化治理。因而在赋能型治理中，基层政府是土地细碎化治理的赋能主体。
其次是赋能机制。赋能机制指的是基层政府通过何种方式赋能土地细碎化治理，从而提升多元主体的治理能力。土地细碎化治理受到三重约束：一是制度约束，第二轮土地承包政策实施以来，村社集体“统”的功能越来越受到土地制度改革的限制[28]；二是资源约束，由于缺乏治理资源，村社集体无法实现对农民利益的整合，也无法完成细碎地块整治，农业经营主体更是无法参与进来；三是组织约束，由于村社集体、农民和农业经营主体缺乏治理能力，难以形成集体行动，土地细碎化治理停留在个体行为层面。因此，基层政府在土地细碎化治理中的赋能机制应当包括制度赋能、资源赋能和组织赋能等维度。
最后是赋能路径。土地细碎化治理的最终目标是实现细碎地块的有效整合，推动土地要素市场化流动，从而实现细碎土地的整合与高效利用。正因此，土地细碎化治理的核心目标应当包括分散产权整合、细碎土地平整和土地整体流转。上述治理过程相对复杂，同时涉及村社集体、农民和新型经营主体。因此，基层政府在赋能型治理实践中，应促使多元主体围绕土地细碎化治理目标形成有效的治理结构，从而形成强大的治理合力。也就是说，构建多元主体共同参与的治理结构是基层政府的重要赋能路径，从而推动村庄层面实现细碎地块整合与土地连片流转。

1.2 案例选取与资料说明

本文选取的案例是江苏省亭湖区、湖北省沙洋县和安徽省天长市，均位于长江中下游平原，地形以低山丘陵为主。选取上述案例主要基于如下考虑：第一，具有较强的代表性。三个案例存在不同程度的土地细碎化问题，地方政府、村社集体、农民和农业经营主体等均对土地细碎化治理持支持态度，在此基础上，三个案例采取了适宜的土地细碎化治理路径。第二，具有典型性。实施土地细碎化治理之后，三个案例基本形成土地连片经营格局，并且被国家或省级政府作为先进经验推广，其中沙洋经验和亭湖经验还被写入中央一号文件，天长市被列为土地流转与农业适度规模经营管理服务国家级试点。第三，所选案例情景与研究理论目标具有一致性。三个案例遵循不同的治理路径，在土地细碎化治理过程中存在差异性，这为案例比较提供了可能，有助于支撑本文的理论研究。
经验资料来自2022—2023年间在江苏省盐城市亭湖区、湖北省沙洋县和安徽省天长市开展的多点调研。调研采用实地观察法和深度访谈方法，对三个县市农业农村部门的主要干部、部分村组干部和新型农业经营主体进行深入访谈，重点关注了高标准农田建设、土地调整、土地流转等方面的情况，此外还关注了农业机械化发展、小农户经营、工商资本进村等方面的情况。通过田野调查和半结构访谈，对土地细碎化治理形成了整体性认识，有助于揭示土地细碎化有效治理的深层逻辑。

2 土地细碎化有效治理的多案例呈现

2.1 江苏亭湖：土地流转与土地细碎化治理

2.1.1 土地细碎化治理的现实背景

亭湖区位于长三角区域一体化地带，属于城乡复合型地区。由于距离市场较近，本地劳动力大多进入市场，村庄社会具有“去农业化”特征。自2010年开始，随着本地农民大量进入劳动力市场，越来越多的农户开始流转土地。在上述背景下，亭湖区政府为推动土地高效利用，鼓励城市资本下乡发展农业。由于土地较为细碎分散，工商资本面临较高的交易成本，土地流转市场发育缓慢。同时，农户自发的土地流转造成土地“二次碎片化”，土地产权更加分散。2019年时，亭湖区入选江苏省第三轮农村改革试验区。抓住农村改革试验的政策机遇并主动作为，有助于形成创新性经验并获得上级政府关注。基于上述背景，亭湖区产生了较强的基层治理创新动力，形成了借助政策机遇解决本地问题的初步思路，即通过“小田变大田”改革解决土地细碎化问题，从而推动土地规模化经营。

2.1.2 土地细碎化治理的实践过程

地方政府认为，“小田变大田”事关全体农户的利益，应当充分发挥村社集体的土地管理职能。强化村社集体“统”的功能，便成为地方政府的着力点。一方面，亭湖区政府为村社集体确立“小田变大田”改革的基本方向。区政府的思路是“承包地不动、经营权连片”，即通过土地经营权流转，将分散细碎的农田整合连片。实践过程中，亭湖区政府在尊重农户意愿的基础上，指导村社集体对承包地进行分区规划，形成自种区、预留区和流转区三大区域，满足不同农户的土地诉求。村社集体对农户进行动员，使其通过土地经营权流转实现地块连片。同时，村社集体充分保障新型农业经营主体的经营权益，允许其继续流转本村土地。除此之外，村社集体还将农户流转的土地，通过组织化方式流转给新型农业经营主体 ① ，在物理层面改变农田经营格局。为进一步激发多元主体治理活力，亭湖区政府还为村庄提供4万~5万元工作经费。除此之外，亭湖区政府还将“小田变大田”改革纳入年度绩效考核，形成对村干部的激励。
在地方政府的支持下，各村动员农民参与土地细碎化治理。开展“小田变大田”工作时村干部深入村组，充分了解农户治理意愿。通过摸底调查，村干部发现部分农民不愿意开展土地细碎化治理，原因在于：第一，部分农民的承包地较好，所以不愿改变既有经营格局；第二，部分农机手和农业经营主体担心自身的经营利益受到影响；第三，土地细碎化治理涉及坟地搬迁，不少农民不愿意配合；第四，部分农民担心土地承包权益受影响。为了形成土地细碎化治理的公共意志，各村分别召开村民代表大会，商议“小田变大田”的改革方案，从而形成土地细碎化治理的集体行动。借助民主协商机制，村社集体最终达成了村社内部的统一意见，具体包括如下方面；第一，优先满足本村种地农户需求，一方面将自种区设立在生产条件相对便利的道路两侧，另一方面优先保障本地农机手和新型农业经营主体的经营权益；第二，以农户现有的承包地为基础丈量和登记面积，维护全体农户的土地承包权益；第三，充分尊重农户的个人意愿，不强迫农民“迁坟动土”。基于上述讨论，村庄内部达成了统一意见并积极开展土地细碎化治理（图2）。
图2 亭湖区的土地细碎化治理逻辑

Fig. 2 Land fragmentation governance logic in Tinghu district

通过土地细碎化治理，亭湖区各个村庄普遍形成了农田连片格局。村社集体与新型农业经营主体展开合作，其中有本地农户，也有工商资本，均具有较强的农业规模经营能力。为了防范土地流转风险，加强对村社集体的监督，亭湖区政府出台土地流转的规范管理办法：一是通过村社集体发包的土地，必须在农村产权交易平台交易；二是产权交易平台发包的土地，地租采取竞拍定价机制 ② 。在村社集体与基层政府的努力下，各个村庄很快形成适度规模经营格局。

2.1.3 土地细碎化的治理效果

亭湖区于2020年选取5个村民小组试点，改造431个农户的2790亩承包地，促使地块由1123个减至147个。在此过程中，101户实现一户一田，330户将土地经营权流转给8个家庭农场。随着试点工作初见成效，亭湖区全面推进“小田变大田”改革，促使全区36.22万亩承包地完成了平整连片，地块数量从19.75万块降至4.08万块，土地流转率由60%提高到78.6%。“小田变大田”改革满足了小农户的自耕需求和新型经营主体的规模经营需求，形成了以农业规模经营为主、农户连片自耕为辅的基本格局。

2.2 湖北沙洋：土地互换与土地细碎化治理

2.2.1 土地细碎化治理的现实背景

分田到户后，集体所有权与承包经营权分离构成中国土地制度的基本特征。20世纪90年代以后，村社集体越来越难以收取农业税费，也逐渐难以回应农民的生产需求，导致村庄的公共品供给与农业基础设施建设日益成为问题。在人口流动的背景下，沙洋县农户面临两大困境：一是土地细碎化导致的机械化困境。沙洋县土地块数达1088230块，平均每块地面积约为0.9亩，户均接近9块，地块细碎不利于机械作业。二是土地细碎化导致农田水利困境。村社集体不再征收共同生产费以后，农田水利组织体系陷入瘫痪，单家独户的“小水利”面临较高成本。
2014年，沙洋县开展土地确权登记颁证试点。县政府希望借土地确权的契机解决土地细碎化问题，回应农民诉求。沙洋县发现，本地部分乡镇曾于21世纪初探索出“划片承包、按户连片”模式，对于解决土地细碎化问题具有借鉴意义。因此，县政府决定借助政策机遇推广按户连片耕种制度。在实践中，按户连片耕种以稳定土地承包关系为前提，以尊重农民意愿为原则，鼓励农民通过“土地互换”的方式将承包地调整为1~2片且不插花。

2.2.2 土地细碎化治理的实践过程

在推动按户连片耕种制度时，地方政府并未直接干预村社集体，而是在宏观层面为村庄提供指导。首先，沙洋县在制度层面确立按户连片耕种的合法性，不仅为村社集体提供了土地细碎化治理思路，也使村社集体能够依据本地政策自主开展土地细碎化治理。一方面，土地细碎化治理十分复杂，涉及全体农户的经济利益，需要正式制度的指引。地方政府的制度供给为村社集体开展治理奠定了环境基础，明确了村社集体的行为边界，为村社集体的治理行动提供了依据。另一方面，为村社集体和农民提供了内在激励。由于土地细碎化问题难以解决，村社集体难以回应农民的地权诉求，农民亦无法实现连片经营。按户连片耕种符合农户的地权需求，能够激发农民对土地细碎化治理的价值认同。同时，按户连片耕种符合绝大多数农民的利益，可以实现公共利益最大化。其次，沙洋县政府为村庄提供了一定的治理资源。沙洋县将按户连片耕种与“一事一议”、土地整治、农业综合开发和高标准农田建设等项目结合起来，渐进式推动按户连片。在此基础上，村社集体改善农业生产条件，尽可能消除土地的差异性，降低土地连片的难度。
在地方政府的支持下，村庄层面的民主治理有序开展。按户连片涉及村社集体的整体利益，需要对村庄既有人地关系和土地利益进行再配置。村社集体遇到了少数农户不支持“按户连片”的情况。农户之所以不支持“按户连片”，主要有三个原因：第一，部分农户通过自发调整实现了土地连片，抑或农田生产条件较好，因而没有连片需求；部分农户通过自发流转亲戚朋友的承包地，形成了适度规模经营格局，“按户连片”有可能损害自身利益；第三，部分农户担心“按户连片”影响承包地的面积与耕作质量。沙洋县地形落差大，很多地方生产条件较差，农户担心分到差田。可以看到，实现部分农户的个体利益将损害村社集体的整体利益，如何实现二者利益的平衡，成为村社集体必须考虑的问题。
村社集体组织召开户主会，通过反复讨论，发现农户的土地利益最终指向生产条件差异，利益分化的农户实际上具有共同需求，即解决生产条件差异问题。基于此，村社集体达成如下治理方案：第一，依托地方政府提供的项目资源修建农田水利设施，同时动员农户筹工筹劳，全面改善本地的农田生产条件，缩小地块之间的差距；第二，对农户的承包地面积进行测量并登记造册，在不改变农户承包面积的前提下打破农田格局，重新划分生产片区；第三，重新核查堰塘、水库等集体生产资源，根据生产片区位置分配集体资源的使用权限；第四，村民小组对地块进行编号，农户采取抽签的方式抽取地块，实现一户1~2片田。上述方案按照“少数服从多数”的原则表决后顺利通过（图3）。
图3 沙洋县的土地细碎化治理逻辑

Fig. 3 Land fragmentation management logic of Shayang county

可以看到，在土地细碎化治理过程中，农民的利益平衡问题很大程度上是通过民主协商方式解决的。通过全体农民的协商治理，村庄内部形成公共意志，开展按户连片的集体行动。

2.2.3 土地细碎化治理的效果

2014年，沙洋县在推动土地确权颁证工作时，选取三个村作为“按户连片耕种”制度的试点村，逐步推行按户连片耕种制度，不仅有效解决了土地细碎化问题，还回应了农户的生产需求。2015年，沙洋县在全县范围内推动按户连片，形成了土地流转、土地互换和土地重分等操作模式 ③ 。沙洋县普遍形成一户1~2片田的连片经营格局，农户不仅获得了整合连片的农田，还能借助农业机械开展生产，大大提高了自身的经营能力，老人种田越来越轻松。当地干部认为，土地连片不仅促使农业机械的使用效率提升30%~40%，还促使农业生产成本降低50~100元/亩。2016年以后，沙洋县借助高标准农田建设项目持续推动按户连片耕种。从实践效果来看，高标准农田建设区域基本实现“按户连片”。

2.3 安徽天长：土地整治与土地细碎化治理

2.3.1 土地细碎化治理的现实背景

安徽省滁州市天长市地处安徽省最东部，距离南京市约90 km，是承接长三角地区产业转移的“桥头堡”，地区生产总值连续十年进入安徽省前十。较好的经济条件为本地农民提供了大量就业机会。自2010年以来，农民自发将土地流转给本村大户，形成了适度规模经营格局。但由于分田到户时，土地按照不同等级平均分配给农户，地块相对细碎。天长市的地形以低山丘陵为主，更加剧了土地细碎化。因此，即便农户希望流转土地，但是无法避免土地细碎化的影响。为解决土地细碎化问题，近年来各级政府持续加大农田建设力度。一方面，中央政府每年下拨专项资金推进高标准农田建设，另一方面，中央政府也对地方的高标准农田建设面积有一定要求。但与此同时，由于高标准农田建设并未改变传统农田经营格局，农田建设效益较低。基于上述两方面原因，自2019年开始，天长市调整高标准农田建设的管理体制和建设思路，在高标准农田建设的过程中解决土地细碎化问题，提高高标准农田的建设效率。天长市依托高标准农田建设项目，通过系统性措施解决土地细碎化问题。具体来说，一方面通过土地权属关系调整解决产权层面的土地分散问题，另一方面通过土地平整项目解决物理层面的地块细碎问题。

2.3.2 土地细碎化治理的实践过程

为了推动土地细碎化治理，天长市政府开展了两方面工作，为村社集体提供支持。其一，创新高标准农田建设的管理体制。一方面，市政府统筹多个部门参与高标准农田建设，建立更有效的联合工作机制。在业务分工上，市政府承担高标准农田建设的领导职能并合理分配业务，各个部门在政府统一协调下开展工作。在资源使用上，市政府整合多个部门的项目资金，提升农田建设效率。另一方面，实施“双业主”管理模式，市级主管部门与镇村共同承担建设职责。市级主管部门设定高标准农田建设的方向，镇村拥有设计规划、工程建设和审计验收的管理权力。其二，通过项目资源分配动员，激发多元主体的治理活力。天长市为了提升高标准农田建设效益，以行政村和村民小组为单位实施项目，并为村组提供2250元/亩的资金支持，便于农户充分参与其中并协助项目落地。上述措施对村社集体和农民产生了较强的激励，促使其积极参与高标准农田建设。当然，由于项目资金有限，地方政府更倾向于选择农户积极性更高的村庄开展高标准农田建设。
通过管理体制创新和项目分配动员，村社集体和农民形成了较强的治理动力，更加积极地开展土地细碎化治理（图4）。具体包括如下内容：一是村社集体的社会动员。对农户进行有效动员是土地细碎化治理的基本前提，不仅有助于调动农户的参与积极性，还有助于形成集体行动意志。在这一过程中，村组干部扮演了重要角色，其作用是对农民进行动员，促使全体成员参与进来。二是农民通过民主协商形成公共意志。村民小组自行协商基础设施建设、土地权属调整以及土地流转事宜，以此提升高标准农田建设的经济社会效益。在设计规划阶段，村民小组可以直接向设计单位提出建设需求，同时必须保证全体农户同意高标准农田建设的规划方案。在工程建设阶段，村民小组与施工单位协商施工方案，通过公开讨论的方式确定最终方案。在土地分配方面，村民小组以“改田不调田”为原则，民主协商土地分配方案。
图4 天长市的土地细碎化治理逻辑

Fig. 4 Land fragmentation governance logic of Tianchang city

2.3.3 土地细碎化治理的效果

天长市实行“整村推进”模式，合理规划高标准农田建设，以村为单位对农田进行统一规划建设，坚持“先平整再配套”的建设原则，从物理层面解决土地细碎化问题。与此同时，村社集体开展土地权属调整工作，形成“分面积不分地块”“按户分田”等土地分配方式，以及“确权不确地”的土地确权形式，便于土地连片。2019年以来，在地方政府、村社集体和农民的共同努力下，天长市已完成土地细碎化治理的耕地达到49万亩。当然近年来，不少地方都采取天长市的高标准农田建设思路，即将土地经营权流转到村集体，在土地整治之后再将土地经营权分配给农户。

2.4 典型案例的比较分析

通过呈现三个案例的治理经验，发现土地细碎化治理路径具有如下特征（表1）。
表1 三个案例的治理经验呈现

Table 1 The governance experience of three cases

治理路径 江苏亭湖 湖北沙洋 安徽天长
治理背景 土地流转需求
改革试验政策机遇		 土地调整需求
土地确权政策机遇		 农业经营体系变迁
高标准农田建设政策
政府角色 行政赋能 行政赋能 行政赋能
治理结构 政府+村社+农民+经营主体 政府+村社+农民 政府+村社+农民+经营主体
治理措施 土地整治
权属调整（经营权流转）		 土地整治
权属调整（互换、流转、重分）		 土地平整
权属调整（重分）
可以看出，三个案例的土地细碎化治理存在如下差异：第一，农民的地权诉求差异。亭湖区农民更希望推动土地流转，提高土地资源的经济价值；沙洋县农民希望解决种田不好种的问题，实现一户一片田，便于机械作业；天长市农民希望满足自身土地权益，便于适度农业规模经营，同时提高土地资源的利用效率。第二，土地细碎化治理方式的差异。亭湖区的核心是通过治理行为降低土地流转的交易成本，利用市场机制配置土地资源；沙洋县的核心是基于公共意志形成集体行动，实施以按户连片为目标的土地细碎化治理；天长市的核心是以集体统筹为基础开展自主治理，农户基于自身需求将土地细碎化治理与农田建设结合起来，实现土地连片经营。
上述三种治理模式存在如下共性：第一，地方政府的主动赋能是土地细碎化治理的前提。改革试验区、土地确权和高标准农田建设等相关政策，都赋予地方实践的政策合法性，为基层组织探索适合实际的治理方式奠定了基础。地方政府为土地细碎化治理提供必要资源，使得土地细碎化治理有效开展，调动农民参与土地细碎化治理的积极性，实现了不同形式的土地连片经营，形成多方主体共赢局面。第二，以土地整治与权属调整作为治理措施。在治理过程中，三个案例都以土地整治和土地权属调整为具体治理措施，土地整治的治理重点是物理层面的土地细碎化问题，土地权属调整的治理重点是产权层面的土地细碎化问题。第三，实现了土地细碎化有效治理。三个案例均取得了较好的土地细碎化治理效果，实现了一户一片田或一户一块田，在此基础上实现了适度规模的连片经营。

3 赋能型治理：土地细碎化有效治理的实践逻辑

3.1 作为赋能主体的县级政府

在土地细碎化治理过程中，基层政府是重要的治理主体，同时也是为村社集体、农民、新型经营主体赋能的治理主体。在三个案例中，土地细碎化治理的赋能主体是县级政府。
结合案例情况来看，县级政府之所以成为赋能主体，有两方面的原因：第一，土地细碎化已经成为阻碍农业现代化发展的主要问题，严重影响土地资源配置、农业生产效率提升和粮食安全保障。当前时期，中国的耕地面积相对稳定，但部分地区的土地利用效率较低，这对深入推进农业现代化和保障粮食安全构成了较大挑战。由于土地细碎化，农业经营规模小且地块分散，农业机械化发展缓慢，降低了农业生产效率，增加了农业生产成本。因此，县级政府必须积极回应土地细碎化问题。在亭湖区，伴随着农村劳动力市场化，农业人口越来越少，土地流转成为农业发展的重要途径。但由于土地细碎化，土地流转市场发育缓慢，土地资源配置效率较低，严重影响农业规模经营发展和粮食安全保障。在沙洋县，村社集体难以承担公共生产服务与公共建设职责，也难以解决农业经营中的利益协调和关系平衡问题，随着农业劳动力老龄化，土地细碎化问题严重影响农业发展。在天长市，大多数农民已经进入劳动力市场，希望将土地流转给种田大户，但由于承包地相对细碎，土地的经济价值相对较低。虽然近年来县级政府持续加大农田建设力度，但是建设效果并不理想。由此可知，土地细碎化已经成为农业发展的主要障碍，地方政府必须积极应对。
第二，国家政策越来越关注土地细碎化问题，激励地方政府开展治理。2021年的中央一号文件提出“开展乡村全域土地综合整治试点”，2023年中央一号文件又提出“总结地方‘小田并大田’等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题”。在中央政策越发关注土地细碎化治理的背景下，地方政府受到影响，主动探索土地细碎化治理经验。土地细碎化治理涉及细碎地块整合、产权调整和土地流转等多个方面的内容，需要地方政府在资源、制度等方面主动赋能。结合三个案例来看，国家层面的制度调整与政策关注，促使县级政府主动调整策略，积极赋能土地细碎化治理实践。亭湖区于2019年入选江苏省第三轮农村改革试验区，核心工作是落实中央和省级政府关于农村改革的布局，探索农村改革的新思路，其中一项工作就是土地细碎化治理。2014年时沙洋县开展土地确权登记颁证试点，这为地方政府开展土地细碎化治理提供了政策空间。同时，土地细碎化治理也有助于土地确权，因而地方政府具有较强治理动力。对于天长市而言，在中央和各级政府持续投入项目资源建设高标准农田的过程中，如何提高项目建设的经济社会效益，成为地方政府关注的焦点问题。天长市发现，只有以土地细碎化治理为目标的农田建设，才能切实提高项目建设绩效。由此，天长市主动为基层组织的土地细碎化治理赋能。

3.2 赋能机制：“制度—资源—组织”三重赋能

结合三个县市的实践来看，地方政府的赋能机制包括制度赋能、资源赋能与组织赋能，为土地细碎化治理提供必需的治理要素，推动土地细碎化有效治理。
首先是制度赋能。土地细碎化治理涉及土地产权调整，必须以正式制度或相关政策为依据。因此，地方政府必须在制度层面确立产权调整的合法性。换言之，地方政府在推动土地细碎化治理之前，应出台土地细碎化治理的政策和产权调整的原则，为村社集体开展土地细碎化治理免去后顾之忧。从本文的案例可以看出，地方政府在推动土地细碎化治理时均在制度层面确立了治理思路与基本原则，在此基础上，村社集体积极援引地方政府的政策并进行广泛宣传，使得土地细碎化治理具备政策合法性。亭湖区借助农村改革试验的机会，确立了“小田变大田”改革的基本思路，为后续的土地细碎化治理奠定了制度基础。沙洋县借助土地确权颁证试点契机，推广按户连片耕种制度，并且充分参考了相关法律规定，促使村社集体获得了土地细碎化治理的合法性。天长市则利用了高标准农田建设项目，在符合国家政策的基础上克服土地细碎化问题。
其次是资源赋能。土地细碎化不仅涉及产权问题，还涉及物理层面的地块细碎问题，前者主要由土地制度造成的，后者主要由地形因素和土地均分造成的。物理层面的地块细碎问题必须借助土地整治来解决，但这需要大量的资金投入，单独依靠村社集体、农民或新型经营主体无法实现地块整合。仅在土地平整方面，丘陵山区的建设成本至少在700~1000元/亩。基层组织普遍缺乏集体经济收入，无力承担土地细碎化治理成本。相对来说，县级政府具有一定的财政基础，同时也承接了大量自上而下的项目资源，可以为土地细碎化治理提供充足的治理资源。在亭湖区、沙洋县和天长市，地方政府普遍为村社集体提供了全域国土整治、高标准农田建设或“一事一议”等项目，为村庄开展土地细碎化治理提供了有力支持。基于此，村庄具备了土地细碎化治理的资源条件。正是在项目资源的支持下，村社集体才能满足分化农户的土地利益诉求，推动土地细碎化有效治理。
最后是组织赋能。地方政府主动为村社集体赋权，是村庄形成土地细碎化治理集体行动的重要条件。在各地的实践过程中，地方政府的组织赋能包含三个方面：一是允许村社集体自主制定土地细碎化治理方案。土地细碎化治理涉及土地产权调整与细碎地块平整，需要充分发挥村社集体的作用。对于这些治理工作，地方政府均通过主动赋权的方式交给村社集体推动。二是允许村社集体灵活使用项目资源。土地平整是土地细碎化治理的重要工作之一，需要投入大量的治理资源，以此改善农田生产条件。地方政府拥有充足的治理资源，能够为村社集体开展土地细碎化治理提供支持。但与此同时，地方政府也要提高项目资源使用效率、回应农户生产需求，因而赋予村社集体更多的资源使用权限，有助于实现土地细碎化治理目标。三是允许村社集体自主配置土地经营权。土地细碎化治理是否有效，受土地经营权配置方式的影响。为了有效且合理地配置土地经营权，地方政府充分尊重村社集体的自主性，使其通过村民自治的方式协商方案，促使土地细碎化治理高度符合农户利益。
由于地方政府为村社集体提供了政策空间和治理资源，同时还将治理权限下放到村社集体，促使村社集体具有了治理自主性。基于此，村社集体以整体利益为基础，通过广泛的社会动员调动农民参与土地细碎化治理的积极性，并通过村民自治的方式推进治理过程。当农民充分参与土地细碎化治理并且形成公共意志时，土地细碎化的集体行动便能达成。在上述过程中，村社集体不仅能够自主决定土地细碎化治理的基本方案，还能自主配置土地经营权。本文中的三个案例通过土地细碎化治理实现了“土地连片”，但是在经营权配置上存在差异。亭湖区的绝大多数农户将土地流转给村社集体，村社集体通过组织化流转的方式流转给新型经营主体，土地经营权配置具有市场化特征。沙洋县的农户更希望自己耕种，村社集体在按户连片的基础上对承包地进行确权，土地经营权配置具有家庭化特征。天长市农户的诉求较为分化，村社集体为了满足不同农户的利益诉求，在推动高标准农田建设的过程中解决产权分散与地块细碎问题。在此基础上，村社集体将土地流转给本村农户并形成适度规模经营格局，土地经营权配置具有社区化特征。需要注意的是，虽然上述三个案例在具体制度与操作层面存在差异，但是普遍遵循“土地整治+产权调整”的治理思路，为土地细碎化有效治理奠定了良好基础。

3.3 赋能路径：多元一体的治理结构

在地方政府的赋能型治理实践中，村社集体、农民和新型经营主体等多元治理主体形成了“村社集体统筹+农民民主参与+经营主体承接”的治理体系，共同致力于克服土地细碎化问题。
第一，村社统筹是赋能型治理的组织条件。村社集体的角色依托于土地集体所有制和村民自治制度。中国实行统分结合双层经营体制，村社集体拥有协调土地利益关系和开展土地治理的基本职能。同时，村民自治制度也为村社集体开展土地治理提供了基本条件。村社集体在土地细碎化赋能型治理中承担协调者角色。首先，协调村庄内部利益关系。土地细碎化治理涉及土地整治和整合方案、土地流转方式、农业经营主体筛选等内容，均需要村社集体以村民自治的方式开展实践，为农民开展土地细碎化治理提供公共规则。其次，承接政府的各类治理资源，接应地方政府的地权制度安排，这是农民参与的重要保障，否则村社集体难以推动土地细碎化治理。地方政府争取的各类资源项目均由村社集体统筹分配，并且按照村庄需求有效使用。最后，在土地整体流转过程中承担组织和服务的职能，村社集体既要与市场主体进行对接并筛选新型经营主体，又要协调农民与新型经营主体潜在的利益冲突，比如协调地租纠纷、协商土地流转事宜等。
第二，农民民主参与是赋能型治理的展开形式。虽然农民普遍不愿意种地，但他们仍然是村社集体的成员，拥有集体土地的承包经营权，土地细碎化治理需要保障他们的土地权益。在土地细碎化治理过程中，农民通过村民自治的方式协调土地利益，调整土地权属关系，进而实现细碎地块整合。在此过程中，农民需要遵守“少数服从多数”的基本原则，保障绝大多数农民的合法权益。具体而言，农民的民主参与主要体现在土地利益协调、土地权属调整和土地流转参与等方面。一方面，土地细碎化治理必须广泛征求农民的利益诉求和差异化意见，最终通过民主决策方式确定符合绝大多数农民的治理方案。另一方面，本地农民拥有土地承包经营权，他们可以作为农业经营主体参与土地流转。在此过程中，农民在依托村社集体的基础上，与本地新型经营主体展开协商，确定符合双方利益的地租价格，这种方式降低了土地流转的交易成本，促进了土地细碎化治理。
第三，新型经营主体承接是赋能型治理的必要保障。土地的细碎化治理的目的是推动土地连片规模经营。新型经营主体需要承接连片土地，并以此为基础发展农业规模经营，进而促进农业高质量发展[29]。新型农业经营主体承接连片土地的前提是，农业规模经营能够产生较高经济效益。一方面，地方政府通过项目资源输入逐步开展土地整治，农田质量得以提升，农业生产成本得以降低。另一方面，村社集体通过组织化流转土地降低了交易成本。在地方政府的赋能下，新型经营主体积极参与进来，发展农业规模经营，极大地促进了土地细碎化有效治理。当然，由于村庄农业劳动力数量的差异，三个案例中的农业经营主体存在差异。亭湖区的农业经营主体大多数是外来资本，沙洋县的农业经营主体主要是本地的中坚农民和小农户，天长市的农业经营主体主要是本地新型经营主体。
综上所述，在赋能型治理过程中，作为赋能主体的地方政府通过多种机制进行赋能，促使多元主体之间形成有序分工，并且积极承担土地细碎化治理的重要角色，共同推动了土地细碎化有效治理（图5）。
图5 赋能型治理的实践逻辑

Fig. 5 The practical logic of enabling governance

4 结论

克服土地细碎化问题是推进农业现代化和落实粮食安全战略的重要前提。基于土地细碎化治理的三大路径，本文进一步探索不同治理路径何以有效的问题。以江苏亭湖区、湖北沙洋县和安徽天长市的土地细碎化治理实践为研究对象，研究表明，赋能型治理是不同治理路径有效实践的关键。结合本文案例可知：基层政府是土地细碎化治理的赋能主体，为村社集体、农民和新型经营主体等主体提供各类治理要素；制度供给、资源输入和权力下放是基层政府赋能的核心机制，其作用是为村社集体赋能，从而提升村社集体的治理能力，推动土地细碎化治理；在基层政府的赋能下，村庄形成了“村社统筹—农民参与—经营主体承接”的土地细碎化治理结构，从而推动土地整治与土地权属调整，实现土地细碎化有效治理。本文呈现了土地细碎化治理的多元路径及其背后的一般性逻辑，有助于深化对土地细碎化治理问题的理解。
基于以上结论，得出以下启示：第一，基层政府应当主动参与土地细碎化治理，基层政府拥有较为丰富的治理资源，能够为村庄开展土地细碎化治理提供条件。第二，赋能型治理是土地细碎化有效治理的核心逻辑，即基层政府通过制度赋能、资源赋能和组织赋能等方式为村社集体赋能，从而提升村社集体的治理能力。第三，土地细碎化治理应当构建完整的治理体系，激发多元主体的治理活力，促使多元主体之间形成有机的治理结构，以此降低土地细碎化治理的内外部成本。

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