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2025 , Vol. 40 >Issue 5: 1174 - 1193

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20250503

自然资源观察

中国“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度构建

  • 陈宇超 , 1 ,
  • 张杨 , 2 ,
  • 张衔春 1 ,
  • 张琰 3
展开
  • 1.浙江大学公共管理学院，杭州 310012
  • 2.首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院，北京 100070
  • 3.自然资源部土地整治中心，北京 100035
张杨（1983-），男，河北保定人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向为国土空间治理及自然资源可持续发展。E-mail:

陈宇超（1995-），男，浙江温州人，博士研究生，研究方向为土地制度与管理。E-mail:

收稿日期: 2023-12-25

  修回日期: 2024-11-11

  网络出版日期: 2025-04-16

基金资助

教育部哲学社会科学研究重大项目(20JZD013)

国家自然科学基金项目(42101284)

国家自然科学基金项目(42101187)

北京市自然科学基金项目(8242024)

收起

The institutional construction of territorial spatial governance for 'integrated mountains, rivers, forests, fields, lakes, grasses and deserts' in China

  • CHEN Yu-chao , 1 ,
  • ZHANG Yang , 2 ,
  • ZHANG Xian-chun 1 ,
  • ZHANG Yan 3
Expand
  • 1. School of Public Affairs, Zhejiang University, Hangzhou 310012, China
  • 2. Capital University of Economics and Business, College of Urban Economics and Public Administration, Beijing 100070, China
  • 3. Land Consolidation and Rehabilitation Center, Ministry of Natural Resources, Beijing 100035, China

Received date: 2023-12-25

  Revised date: 2024-11-11

  Online published: 2025-04-16

Fold

摘要

“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度是生态文明建设方向，是党和国家推动国土空间治理体系和能力现代化水平的重要抓手和科学实践。辨析“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理相关概念与理论逻辑，分析面临的治理问题和实现基础，探究制度构建的进路。研究发现：（1）目前面临的治理问题为治理对象的生态反馈需得到应有的重视、治理主体的协调联动尚有改进的余地、治理制度的协同赋能存在优化的空间；（2）必须回应中国自然生态国情下的国家治理体系与能力的现代化需求，兼顾公平和效率、统筹安全和发展，以明确治理主体和治理制度的实现基础；（3）从治理对象、治理主体、治理制度三方面开展“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度构建。

关键词： “山水林田湖草沙一体化”; 国土空间治理; 制度构建; 社会—生态系统; 契合

本文引用格式

陈宇超 , 张杨 , 张衔春 , 张琰 . 中国“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度构建[J]. 自然资源学报, 2025 , 40(5) : 1174 -1193 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20250503

Abstract

The institution of territorial spatial governance for 'integrated mountains, rivers, forests, fields, lakes, grassland and deserts' is a direction for exploring ecological civilisation and is crucial for China to modernise its governance systems and capacity. This paper analyses the core concepts and theoretical logic of territorial spatial governance and analyses its governance problems and realisation bases. It explores the appropriate ways forward for the specific institutional construction. The main conclusions are as follows: (1) The current governance problems are that the ecological feedback of the governance object needs to be taken seriously, the coordination and linkage of the governance subject is still a problem, along with the fact the synergy and empowerment of the governance system is not yet in place. (2) It is necessary to respond to the demand for modernisation of the national governance system and capacity in the context of China's natural ecology, taking into account fairness and efficiency, and integrating security and development, yet to define the basis of the realisation of the governance subject and the governance system. (3) We should carry out the construction of territorial spatial governance institutions for 'integrated mountains, rivers, forests, fields, lakes and grasses' in three aspects, namely, the governance object, governance subject and governance system.

Key words： 'integrated mountains, rivers, forests, fields, lakes, grassland and deserts'; territorial spatial governance; institutional construction; social-ecological systems; fit

“山水林田湖草是一个生命共同体”是习近平生态文明思想之中的科学论断与重要观点，是生态文明体制改革的思想成果。国土空间治理作为生态文明体制改革的重要环节，是国家治理体系和治理能力现代化的体制基石。党的“十八大”以来，在习近平生态文明思想指引下，国土空间治理领域一直在推进系统性的体制改革。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建中华人民共和国自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。党的“二十大”明确，坚持“山水林田湖草沙一体化”保护和系统治理，依托中国特色自然生态国情，全域全要素全过程地推进“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理，是贯彻生态文明制度改革目标的重大举措。明确树立自然生态空间的系统观是体制改革要点，由自然生态子系统的整体性出发，实行山水林田湖草沙多要素一体化治理，深入理解自然生态子系统的规模、距离及其交互作用等特征，落实自然生态空间的综合整治、系统治理，继而解决其初始“制度失灵”问题、保障后续制度优化显得尤为关键。本文深入探究“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度何以构建具有重大现实价值。
现有研究主要集中在：（1）“山水林田湖草是生命共同体”与国土空间治理的科学认知、制度变迁和经验教训等[1,2]；（2）其现实困境、政策体系和实践路径等[3]；（3）规划管制和保护修复技术和标准[4,5]。但是这些研究与实践偏重单一自然生态要素领域，而对国土空间治理制度整体构建的路径讨论不足。对此，本文探讨“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理目标、对象、主体与制度相互关联的构建逻辑。现有研究中仍并存三种思维：一是以局部生态系统或单一自然生态要素来定义自然生态条件，割裂了“山水林田湖草沙一体化”的系统性联系，反而使人与自然的复杂共生关系简单化；二是以自然生态空间管制的政府规制手段作为理论认识凝练的主要方向，忽视了生态空间开发保护的个体权利义务与多方利益关系；三是以国土空间规划和用途管制为治理实践的制度根基，对包含法律、权益、保护、修复、补偿、价值实现、监督执法在内的全过程制度构成及其交互关系的理解有待提升。鉴于此，本文首先辨析“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理相关概念，接着阐述基于资源和制度契合视角的理论逻辑，然后剖析“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理问题和实现基础，最后提出治理制度构建的应然进路。

1 “山水林田湖草沙一体化”国土空间治理的相关概念

1.1 山水林田湖草生命共同体和“山水林田湖草沙一体化”

山水林田湖草生命共同体作为习近平生态文明思想的核心理念之一，是充分认识“山水林田湖草沙一体化”关系的科学依据，是辩证理解人类社会和自然生态之间整体性关系的理论基础，是持续引领国土空间治理制度构建与优化的价值目标。从自然资源角度来看，山水林田湖草包括人类赖以生存的自然资源的全部，分布于山上山下、地上地下、陆地海洋及流域上下游的多层次国土空间之中，每一类自然资源在国土空间这一复杂巨系统中相互依存、相互制约，影响人类社会系统的生活、生产、生态需求[1]。
“山水林田湖草沙一体化”是指生态系统（Ecological System）中自然资源与生态要素之间有机、相互作用、统一共生的系统关联性，能够保障自然资源生产力与生态承载力，在一定秩序的国土空间中为人类提供生态系统服务和生态产品，维系着自然生态与人类社会之间的和谐和稳定[1]。《生态文明体制改革总体方案》《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》等多项重要文件也使用了“生态系统”这一表述。“山水林田湖草沙一体化”深刻揭示了国土空间自然生态子系统中物质、能量、信息等要素流的连通性和传导关系，体现了复杂、多样化而紧密耦合的社会—生态系统（Social-Ecological Systems）之中的生态系统组分的构成逻辑与运行机理[1,6,7]（图1）。
图1 中国“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度构建

Fig. 1 The institutional construction of territorial spatial governance for 'integrated mountains, rivers, forests, fields, lakes, grassland and deserts' in China

自1978年改革开放以来，中国长期存在自然生态和环境保护领域中各自为政、“九龙治水”等历史问题，造成国土空间割裂，“各管一摊、相互掣肘”。失序的国土空间难以实现“山水林田湖草沙一体化”保护与系统治理，更难保证生态系统本身的和谐和稳定。因此，推进“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理有其必要性和历史必然性，国土空间秩序重构与优化要以新时代生态文明建设的生态价值观为引领，完善顶层设计和体制机制，形成自然生态与人类社会子系统之间物质、能量、信息等有序传导的稳态空间[1]。

1.2 “山水林田湖草沙一体化”国土空间治理的理论基础和概念界定

山水林田湖草并非一个个孤立的生态系统，自然生态与人类社会一直发生着紧密交互，这种交互关系贯穿人类社会变迁的各个阶段，构成了密不可分的社会—生态系统。人与自然是生命共同体正是对这种系统观的中国化理论表征。正确认识“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理应辩证看待人类社会与自然生态关系，深入理解社会—生态系统的意涵。
首先，社会—生态系统的理论根源可以追溯至19世纪，马克思（Karl Marx）、马尔萨斯（Thomas Malthus）、马什（George Perkins Marsh）等学者提出了社会和生态系统的相互依存关系的理论基础[8]。2000年后，生态学、经济学、政治学、地理学等学科共同致力于对社会—生态系统分析框架的创建，形成了社会—生态系统框架（Social-Ecological Systems Framework）、人与自然耦合系统框架（Coupled Human-Natural Systems Approach）、恢复力框架（Resilience Approach）、脆弱性框架（Vulnerability Framework）、人类生态系统框架（Human Ecosystem Framework），以及生态系统服务综合评估框架（Integrated Assessment of Ecosystem Services Approach）等众多具有代表性的分析框架。这些框架有助于分析复杂的、非线性的相互依存关系，即自然生态和人类社会子系统之间相互作用的基本特征[9,10]；强调运用普遍联系、全面系统、发展变化的观点来观察和理解客观事物，引领面向人与自然可持续发展的理论分析与实践管理。
其次，这些框架均强调社会—生态系统的复杂性、交互作用及尺度关系[11]。人类经济社会生产生活依托于自然生态子系统，讨论“山水林田湖草沙一体化”保护和修复切不可脱离人类社会子系统，也不应仅重视政策创新、制度优化与价值规范，而忽视资源存量与流量、自然演替、关键物种等自然生态子系统运行规则的复杂性。因此，只有提高对复杂自适应系统的科学认知和推进跨学科的知识生产，才能清楚认识自然生态和人类社会子系统的交互作用[12]。这些框架强调了子系统之间和内部的物质、能量、信息等要素流的传导模式和动态连通性，阐明了子系统具有的涌现性、非线性、路径依赖，以及人类社会与自然生态外溢性和正负反馈路径，解构了子系统之间和内部复杂的、动态的多向交互作用[13,14]。随着全球、国家、地区之间的人类社会活动对自然生态子系统的影响作用不断加深，特别是经济全球化和气候变化的影响，子系统交互作用的复杂特征更为显著，可能给中国山地、林草、海域资源带来不可逆的负向反馈，进一步凸显了“山水林田湖草沙一体化”整体保护、系统修复、综合治理的重要性[7]。这些也对国土空间治理制度构建和优化提出了新的要求。因此，治理实践应当从中国自然生态国情和治理制度契合（Fit）的角度出发，关注多样化自然资源和多尺度治理制度之间的契合度，诊断中国政治、经济和自然情境下的社会—生态系统治理问题，进而建设人与自然和谐共生的中国式现代化[11,15,16]。因此，本文认为，“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理的科学要义在于：应在充分尊重中国本土的自然生态规律、人与自然相互依存关系的前提之下，建立健全的现代化国土空间治理体系和治理能力，引导、保护、恢复和维系自然生态子系统的可持续健康运行和永续存在。
国土空间涵盖了国家主权和主权权利管辖下的陆海全域空间，是自然禀赋、地理环境以及人类活动等多元要素协同构成的社会—生态系统[17,18]。作为实现自然生态和人类社会子系统交互的复合运动的载体，占据一定国土空间是自然资源存在与开发建设活动开展的物质基础[19]。其中，山水林田湖草沙等从本质上来讲是指构成国土空间的自然资源要素，是生态系统 ① 的一部分，是“社会—生态”大系统存在的基础和载体。这一生态系统中发生着资源生态交互胁迫、物种繁衍生息、非生态因子流动传导的一体化关系。此外，国土空间不仅是自然资源载体，其本身也是一种独特的空间资源。相对于人类近乎无限的开发欲望，空间资源总是有限的。人类活动影响下的自然生态子系统不能超出其运行的阈值与底线，需要对空间资源进行一体化保护和系统治理[18]。
国土空间治理是“国家治理面向国土空间范围的部分”。自1978年改革开放以来特别是自党的“十八大”以来，以马克思主义基本原理和系统观为指导，整体目标、综合尺度、多元主体的“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理体系逐步成型：在治理目标上，兼顾公平和效率、统筹安全和发展等目标相融，实现从生态修复单一目标到自然生态与社会经济多维目标兼容的转型，其中保障生态环境稳定和促进人类福祉增益是核心取向[12]。在治理对象上，面向“社会—生态”大系统的生态系统组分，涉及国土空间中不同规模、要素类型及行政层级的复合动态的自然生态子系统[6]。在治理制度上，国土空间规划和用途管制是核心构成，自然资源有偿使用、生态保护修复、生态保护补偿、空间开发权交易等诸多机制并举[17,20]。在治理主体上，发挥不同地区、层级政府及其各部门的公共权力规制的基础性作用，自上而下分解空间管制责任和边界，规范个体空间开发保护权利，引导市场、社会多元主体共同参与，形成利益共享、责任共担、成果普惠的从山顶到海洋的治理大格局[3,6]。
鉴于以上考虑，本文对“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理作如下定义：为了全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，提升土地、森林、草原、河流、矿产、海域海岛等生态系统多样性、稳定性、持续性[21]，政府实行科学管制并充分赋权市场和社会多元主体参与自然生态要素公平高效配置，重塑国土空间开发保护秩序，解决人民日益增长的美好生态环境需要和不平衡不充分生态产品服务供给之间的矛盾[1]，最终实现人与自然之间和谐共生关系价值取向下的国土空间治理有益互动[1]。

2 “山水林田湖草沙一体化”国土空间治理的理论逻辑——基于资源和制度契合视角

契合讲求自然生态与治理制度的“一致性”。这是保证自然生态领域法制完善、市场建设、权责权利清晰、产权平等、行权合理的必要条件，也是生态系统反馈带来的结果，两者关系可类比于“手”与“手套”的关系 ② 。许多学者指出，制度构建有前置的目的，即支持特定价值目标、维系特定主体责权利关系；同时，资源和制度契合也有前置的条件，即解决由初始制度 ③ 造成的社会—生态系统风险。当前人与自然和谐共生的价值目标下，如何让自然生态可持续与治理制度转型互促互进已经成为核心难题，也对何以构建中国“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度提出迫切需求。对此，本文展示了资源和制度契合视角的问题诊断的两个核心维度：制度构建作用于自然生态子系统本体（治理对象），结合规模、距离、交互作用三个自然生态条件的判断[6,13,22]，通过尺度和效度维度来识别制度契合度（治理制度）[5]，进而实现对资源和制度契合问题的诊断（治理问题）。

2.1 治理对象：自然生态条件判断是基本前提

自然生态条件是资源和制度契合问题诊断的逻辑起点，也是“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理的对象特征，需通过自然生态子系统大小及其几类要素交互作用的范围、相互之间空间距离及具体交互作用，确认自然生态系统的基本属性。
（1）规模是指一个地区自然生态子系统本身大小或者几类要素交互作用的影响范围，往往有小型、中型、大型乃至全球大小的不同规模。根据是否跨越了行政区划边界，可将其简约划分为小规模和大规模两类[23,24]。前者可以将自然生态治理保留在本地尺度，例如，中国各地国家城市湿地公园就属于城市内部生态系统的组成部分，主要分布于所在地市的城市规划区域范围内；后者可以将自然生态治理的尺度从本地提升至省级尺度（区域或流域）乃至国家尺度[6]，例如，中国科尔沁沙地横跨内蒙古自治区、吉林省和辽宁省，包括了林田、林草、林水、田水等多组自然生态要素的交互作用[25]。
（2）距离是指几个地区的自然生态子系统之间的空间距离远近，反映了自然生态要素相互影响的可能性[22]。一般而言，自然生态子系统相距较远时，其功能定位和要素禀赋并不相同，相互之间通常很难产生交互作用；反之，自然生态要素可能共享子系统的交互作用过程。然而，若存在共同治理主体与统一治理制度，即便子系统分处地域不同、相距较远，也可能跨越距离产生相互影响。比如，在生态产品价值实现的产品标准和质量认证体系下，一个地区的生态产品供给受到其他产地类似产品和服务的市场价格信号的影响。
（3）交互作用展现了几个地区的自然生态子系统之间及其内部要素相互依存的共生关系。自然生态要素存在关联性，每一种要素的变化可能产生外溢影响，对生态系统质量、生态系统服务、生态空间格局产生正负反馈，例如，地表水和地下水就是水文连续体，河流湖泊中的地表水和地热水、矿泉水等地下水之间存在相互补给转化关系。同时，随着人类资源开发和获取活动增加，如渔业捕捞和农业灌溉等生产生活方式变化，自然生态要素之间的联系变得更加紧密，各自变化带来的负面反馈也更突出。例如，中国沙区长期存在耕地开垦、林草破坏、水源超采等生态破坏行为，造成土壤风蚀、稀有植物濒危、水源萎缩等自然生态外溢风险（表1） ④ ；过去的防沙治沙工程强调单个要素，忽视“水—沙”的核心地位及其联动田、草、林要素的纽带关系，导致“边治理、边破坏”“伪生态、真破坏”现象频频发生，反而产生新的负面效果[12]。
表1 自然生态外溢风险示例

Table 1 The example of natural-ecological spillover risks

类型 亚类 外溢风险过程
土壤类 土壤分散 改变水力侵蚀与风力侵蚀，造成山体滑坡
地面沉降 造成地下水超采和地下矿藏开采，工程建筑物对地基造成静荷载
水类 水源流动 改变地表径流、改变土壤水分入渗和蒸发导致地下水补给变化，改变地表水、地下水的取水总量和水位控制
大气类 温室气体排放 造成森林采伐导致固碳水平下降，建筑、交通、产业制造等需化石燃料燃烧发电和供热，增加供给城市的粮食作物生产
小气候变化 改变景观结构导致风速风向变化；改变森林、草场、耕地等自然资源要素结构和范围，导致小气候调节能力变化
生物类 生物多样性变化 改变物种迁徙与基因交流，造成物种栖息地变化，部分改变动植物物种保存繁育及野化放归
污染类 化学污染物排放 造成固体废弃物（如农业固废、生活垃圾）焚烧、污水（生活污水、工业废水、农业农村污水）排放、固体废弃物丢弃等，导致地表水、地下水污染；造成杀虫剂喷洒和挥发；造成杀虫剂、肥料等使用渗入地下水
生物污染物扩散 造成病菌、细菌等传播，造成有害昆虫、寄生虫等传播，部分造成转基因生物材料转移
火情类 火势蔓延 固体废弃物焚烧、土地清理等导致火情产生，有防火分隔设施阻止火势，有易燃物助长火势

2.2 治理制度：制度契合度识别是根本要求

“制度，就是社会中的游戏规则，更正式一点，就是人类为了规范自己在政治、经济和社会领域的交互行为而设计出的行为限制[26]。”“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度是决定人们如何开发、利用、保护、修复自然生态子系统而选择的一系列成文规则的集合[27]。这样的一套制度是否应该建立并维持，在于制度能否把握生态系统的整体性、系统性及其自然演替规律，也在于能否为人类社会提供稳定的预期、交互的秩序和生存的意义[3]。因此，“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度构建，不仅要从治理目标和对象出发设计出一系列行之有效、成本适度的制度规则，也要应诸多制度环境的限制和需要实事求是地赋权相关的治理主体、重构既有的治理制度以提升契合度。因此，对现有制度契合度进行识别至关重要，涉及尺度和效度两个维度。
（1）尺度可用于区分制度之间的相似程度，体现了从地方到全球的人类社会组织层次的差异[13]。根据空间分级治理的改革指向，主要对应国家、省级（区域或流域）、本地（地市以下）三个尺度[3]；此外，基于生态系统的不确定性和对生态系统认识的时限性，为更好地修正、改进管理政策和措施，实践中的适应性管理需正视生态系统变化情况细化等级，关注至生态学组织层次中的生态系统尺度与场地尺度。随着人类社会组织层次的缩放（即扩大和缩小尺度），不同尺度上治理主体的权责分布、利益诉求、价值偏好呈现多样化特征[28]，所谓“最佳尺度”也会因时因地而异。
（2）效度可用于展现制度之间的交互水平，反映治理制度的兼容性和治理主体的协同性[29]。有学者指出，在稀缺性和竞争性的环境中，分区分类、因地因时制宜的治理制度可以降低不确定性、避免无谓的内耗、提高互动效率等[30]。统一的治理制度就是基于现有国土空间治理体系与生态文明时代需求的制度优化和重构过程，通过共同治理主体（如资源所有者、使用者、管理者）来组成整体性政府、提升市场主体与社会公众参与度，促进新旧制度衔接、整体与具体制度兼容、远程和周边与本地制度协调，实现所有者权益、用途管制、保护修复、污染监管等具体目标。若效度较高，制度的交互协同将有利于提升生态系统可持续性；反之，即使两个地区的自然生态子系统功能定位和要素禀赋相近，甚至是共享交互作用过程，治理主体对自然生态价值的差异认识及其制定的责权不清、重叠或掣肘的治理制度，都可能导致自然生态因“各自为政”而产生负外部效果。比如，城乡分割导致城市用地紧张而乡村用地空废、闲置撂荒以及生态环境污损化[6,13,22]。

3 “山水林田湖草沙一体化”国土空间治理问题和实现基础

3.1 治理问题：全方位、系统性地诊断资源和制度契合问题是关键依据

全方位、系统性地诊断资源和制度契合问题是谋划和推进“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度构建的关键动力。中国的自然生态子系统总体上较为脆弱，“重经济发展、轻生态保护”所积累的矛盾凸显。生态系统质量功能问题依旧突出，比如，草原生态系统的中度和重度退化面积占1/3以上，河道、湿地、湖泊生态功能降低或丧失，红树林面积与20世纪50年代相比减少40%，珊瑚礁覆盖率、海草床盖度降低等近岸海域生态系统风险严峻 ⑤ 。现阶段，中国自然生态子系统面临的结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，部分地区生态承载力已达或接近上限，生态系统服务功能丰裕度有限、优质生态产品“产、供、销”机制不够完善等问题，会阻碍满足人民日益增长的优美生态环境需要。进入到“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理阶段，中国自然生态管理事业正在打开新局面，在生态保护和修复工程、自然保护地、国土绿化、生物多样性保护等领域取得重要成果，但在治理对象、治理主体、治理制度方面仍存在一些问题。
（1）治理对象的生态反馈需得到应有的重视
自然生态子系统的动态变化带来的诸多生态反馈如得不到应有的重视，可能引发“制度失灵”困境。生态阈值和级联效应作为生态系统的核心特征，与之相关的系统运行过程中时刻产生各种复杂的影响类型[13] ⑥ ，其中，反馈是维持自然生态子系统可持续性的重要机制。如果面向自然生态空间的制度构建和政策制定忽视了生态反馈，生态系统胁迫嬗变和风险累积很难被现有治理制度及时解决，进而可能危及生态系统整体质量和其他相关功能[31]。然而，一些生态反馈得不到应有重视的核心原因在于：一方面，地方政府作为代行自然生态管理和保护修复职责的主体，不同地区落实“绿水青山就是金山银山”理念上存在差距。一些地方在快速推进城镇化与工业化进程中，仍会片面追求经济增长和城市扩张成效，以挤占生态空间、牺牲自然生态质量和放任生态退化等为代价，导致局部地区生态安全始终处于扰动状态。例如，部分地区长期超采地下水作为经济社会用水，地下水漏斗区形成，进一步引发地面沉降、海水侵袭等生态问题；同时，城市工业区污水废水排放数量高，污染物进入河流数量远超其循环和纳污能力，地下水受污染严重，整体地下水循环和水生生物系统安全长期受威胁。另一方面，部分自然生态治理的制度设计和政策举措对于“山水林田湖草是生命共同体”内在机理及规律认识仍有局限性，这与坚持“山水林田湖草沙一体化”保护和系统治理的理念差距较大。尤其部分生态系统保护修复及生态产品价值实现项目存在着目标、内容与举措相对单一的现象，可能忽视了不同生态系统中重要的生态阈值与多元生态因子的关联性，对于区域（流域）生态系统稳定性优化、生态系统质量整体改善、生态产品价值提升及产业化经营的作用难以凸显。
（2）治理主体的协调联动尚有改进的余地
从政府内部来看，横向生态空间管制权力 ⑦ 边界划定和纵向生态事权财权利益博弈是制度“隐效度”“尺度不灵敏”的根源，仍有改进余地[32]。首先，为了协调“条”之间的关系，生态空间管制权力由自然资源部门统一行使，实践中自然资源部门管制边界还需要清晰界定。具体而言，生态环境部门与林草部门及国家公园部门对自然保护地与生态保护红线管理的职责划分、自然资源与生态环境执法监察的区别和协同等均待厘清界限，并且自然资源部门与各专业部门协调国家公园、湿地、水等具有显著生态价值的生态保护修复规划职责以共绘“一张蓝图”也有协同难点[18,33]。跨部门指导生态系统保护成为共同难题。例如，自然资源部门与生态环境、水利等部门在水资源利用上的协作不畅，导致水资源供给结构性矛盾突出，经济社会用水挤占河湖生态水量，水生态空间受侵占，流域生态保护、水质改善、水生物多样性保护等面临挑战。除此之外，生态空间管制是一项整体性、系统性、长期性工作，各部委司局之间需加强对内职能优化协同，避免自然生态治理事权交叉或掣肘[34]。
其次，中央和地方生态事权和财力不相匹配的利益分歧应加紧协调[3]。一方面，地方政府在自然生态治理领域的事权支出和财政收入上隐含成本—收益失衡风险。如果地方政府在财力不足的情况下过多承担“山水林田湖草沙一体化”保护和系统治理职责，效果可能适得其反，反而削弱保护生态系统永续存在的能力。例如，生态工程建设的重点区域多为老少边穷地区，受限于自有财力，往往“旧账”未还、又欠“新账”，亟待提升转移支付力度；国家公园、自然保护区等生态功能区内，国家公园管理部门需要与地方政府协商诸多责权利关系，制约了自然保护地体系的运行效率。另一方面，中央政府监督各级地方政府行权履职的依据应得到明确，尤其在推动编制自然资源清单、明确委托人和代理人方面如力有不逮，可能导致委托代理机制及配套制度协同的效能降低[18]。
从政府与市场关系和国家与社会关系角度来看，生态空间管制的公共权力与开发保护的个体权利之间的矛盾是赋能多元协同的主要阻碍[3]。自然生态治理领域存在“重自上而下政府规制”路径依赖，市场、社会主体充分参与的协同治理格局应持续构建。比如，在实践中生态保护修复工程建设依旧以政府投入为主。造成该现象的原因在于，一方面，“发挥市场决定性作用”有待提升，自然资源和生态要素的产权交易、保护修复、开发使用等市场制度和规则受国家严格管控，亟待建成既“放得活”又“管得住”的市场格局，限制了市场公平参与自然生态空间一体化保护和系统治理的内生动力和创新活力，市场机制运行和潜力释放受制于政策指令。另一方面，应充分保证社会主体对自然生态空间的监督权利，如缺乏对自然生态外溢风险的反馈路径，可能造成“公权力”和“私权利”在生态空间中的矛盾加剧[3,18]。
（3）治理制度的协同赋能存在优化的空间
面向自然生态空间的治理制度侧重于刚性管制约束，制度之间共融交互带来的赋能作用有限，亟待构建“公平和效率并重”格局，提升自然生态依法平等治理的有效性、协同性与权威性。首先，针对自然生态空间的规划与用途管制制度本身刚性为主，事关合理性、有效性的规则细节有待商榷。具体而言，规划引导中尚待衔接生态环境分区管控，科学优化区域与城乡关系；计划管理中涉及生态修复的生态要素类指标尚待扩展，空间准入中生态空间差异化的准入条件尚待清晰，尤其需要衔接生态环境准入清单与污染风险管控要求，进一步解决各类自然保护区和生态保护红线划定不一致等问题，用途转用中自然生态空间各类用地转换规则需要明确、生态要素占用条件与程序要有所完善，自然生态监测监管中事中监督评价转为事前举证评估、事后空间纠错等机制亟待健全[32,35]。
其次，面向自然生态空间的诸多制度有待共同提升管制刚性、赋能弹性。其中，自然生态治理的相关法律制度与产权制度本身的规范性亟待提升，自上而下的监督制度有待建设。生态空间存在复杂性、动态性，对于同一国土空间的权力责任、权利义务可能同时受到多项法律条文约束，不同类型自然生态要素可能面临所有权虚置和所有权主体模糊的问题，导致生态空间管制、保护、修复等活动关联的所有者、管理者、经济权利主体存在着矛盾叠加或者主体缺失的现象。然而，法律制度在落实制止侵占破坏自然生态空间行为上的执行手段仍有短板，尤其对“农村集体”权利表述含糊，可能导致生态功能区的空间管制权力真空、生态环境失于管理、生态监督成本上升，尤其在城乡交接地域问题凸显，最终造成生态系统质量下降[36]。例如，农民牧民等经营主体的粗放生产方式可能产生对国有林草生态系统的破坏，即便通过修建围栏等方式对使用权“确权”，其“围栏效应”所带来的区域生态系统破碎、生物多样性下降等问题也很难得到地方政府的及时制止和有效恢复。此外，纵向的制度性监督权力有待到位，这是助长地方政府“以牺牲生态环境为代价换取一时一地经济增长”机会主义行为的激励根源，不合理开发利用活动会挤占和破坏生态空间。同时，跨地区、跨部门协同要求高的区域（流域）污染监管和保护修复中，地方政府难免产生“避责”“畏难”情绪，不愿主动承担与上一级协调、同一级协同的交易成本，给自然生态空间的有效治理带来了潜在的风险[5]。除此之外，生态保护补偿、生态产品价值实现和资产价值核算、资金投入和金融支持、市场化交易及价格形成机制等尚存制度瓶颈，导致部分自然生态价值和服务功能难以显化，自然生态外溢风险向周边或远程地域转移的可能性尚存，也很难结合社会资本投入和社会群众监督等途径来优化自然生态治理方式，并利用市场机制和社会供求关系来充分体现完整的经济、生态和社会价值[18,30]。

3.2 实现基础：重大需求回应、多元目标牵引以提升国土空间治理现代化水平

党的“二十大”明确提出，新时代新征程中国共产党的中心任务就是“团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。从生态系统角度来看，首要任务是坚持绿色、循环、低碳的可持续发展理念，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现人与自然和谐共生的现代化；从社会系统角度来看，总体任务是构建新发展格局和建设现代化经济体系，追求经济高质量发展，着力维护和促进社会公平正义、促进全体人民共同富裕。因此，“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度构建应有机融合“社会—生态”双系统的现代化任务，展现中国特色社会主义的制度优势，回应中国自然生态国情下的国家治理体系与能力的现代化需求，兼顾公平和效率、统筹安全和发展，明确治理主体和治理制度的实现基础。
国家治理体系是国家实施国家治理目标的基本制度体系，国家治理能力是实现国家治理目标的实际能力，两者相辅相成[37]。因此，国土空间治理体系就是实现国土空间治理目标的制度规则总和，国土空间治理能力是制度规则执行能力的集中体现。“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理能力和体系何以构建决定着实现人与自然和谐共生现代化的制度化路径及成效。国家治理现代化本质是降低国家治理成本、提高国家现代化成效[37]。因此，实践关键在于自然生态空间治理的制度化、规范化、程序化，应使国家机构履行自身法定职责、充分赋权更多主体，即规范公共权力体系以显化与界定个体权利优先次序和基本秩序。“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理主体和治理制度的构建思路也应符合上述现代化要求。
构建起多元主体协同、参与能力可靠、角色作用鲜明的“政府引导、市场和社会参与”治理主体体系，克服“制度失灵”的内生建构和自我更新能力不够充足难题。具体而言：应推动单一行政与财政权力主导的管理方式变迁，构建多主体协商共管机制，实现参与式与协作式治理；应提升治理主体的参与能力，处理好生态安全承诺和自主保护行动的关系，提高行政官员、社会公众、市场投资主体素质以及对自然生态规律与生态产品价值的认识，实现行政管理主体专业化与技术水平的跃迁和公民参与生态治理事务能力的增强；应凸显不同尺度、不同自然生态领域治理主体的角色作用，包括中央与省级政府“裁判员”和地方政府“运动员”角色，政府“掌舵人”及市场与社会主体“划桨人”角色，在区分自然生态要素和经营与公益属性等基本特征的基础上，进一步实现各级政府及其部门、专业机构的权责关系重置，完善市场化定价、竞争、分配、补偿机制以公平保护投资主体与社会公众的生态空间权益[18]。
构建起公共权力赋能、总体规则完善、权责权利清晰的“全方位、全领域、全过程”治理制度体系，提升纵向尺度调整的灵活度、保障多元制度间互促共融。具体而言：应构建系统的自然生态空间法律体系及行权相关法定解释，为产权界定、保护修复和利用规划编制等提供符合高水平生态环境保护和高质量社会经济发展要求的法定依据，也为有效行使不同产权属性的自然生态要素权能及自然生态保护领域的监管执法提供相衔接的法律保障[36]；应构建完备的自然生态空间管制规则，尤其理顺政府空间规划、用途管制、保护修复、行政监管等职责，合理划分纵横向事权以匹配多尺度财力，重视行政管理程序与结果正义以约束自由裁量权，消除行政过度干预的负面影响[20]；应构建明晰的自然生态相关产权边界，借助统一调查监测评价、确权登记、价值核算方式，赋能健全国有和集体自然生态空间的有偿使用与承包规则，提升自然资源和生态要素配置体系市场化水平和产业化经营成效，激活市场和社会主体从事生态保护修复活力与创新意识[18]。

4 “山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度构建

本文重点从治理对象构建、治理主体构建与治理制度构建三方面来论述“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度构建思路。

4.1 治理对象的构建

构建以生态安全优先、空间管制有效、绿色发展并举为目标的“山水林田湖草沙一体化”治理对象体系，要充分回应中华人民共和国自然资源部“两统一”使命的需求，还需兼顾“山水林田湖草生命共同体”和“人与自然和谐共生”的整体性治理要求，最大程度上使相互独立、相互配合、相互监督的多部门职责融洽衔接。对于自然生态空间，坚持生态安全优先理念，以筑牢生态系统底本、恢复生态功能底色为目标，实现从单一要素向全要素、零星场地向整体网络、陆域局部分散向陆海全域统一的管理转型，包括对林地、草地、海岛、海域等进行全要素管理，也包括对国家公园等点状或小面状的核心保护区、海岸线等状或带状的生态廊道、集中连片生态公益林等大面状生态系统采取网络整体、陆海统一的全地域管理。首先，自然生态空间界定和规划管制所基于的土地用途分类体系协调已势在必行，统筹和考虑自然资源与生态全要素、兼容和区分陆海与地上地下全地域。目前，多部门之间土地分类标准较难协调，甚至自然资源部门内部存在诸多分类体系。为此，自然资源部门需要牵头诸多关联部门逐步衔接分类体系与统一更新数据，消除不同部门对于土地用途认识或侧重点的不一致，形成内部通行一致的分类体系。实际中，这种治理对象体系协调思路已见诸第三次全国国土调查工作。其次，自然生态空间管制应是在明确并保护自然生态空间的前提下，对生产生活空间进行优化，构建有利于生态环境保护的国土空间开发格局。因此，对于空间规划与管制分区，自然资源部门应厘清“功能分区—管制分区—用途分区”管制逻辑和“功能空间—规划分区—规划地类”规划逻辑的区别，建立垂直分级分区管控体系，其中应提升生态用地在未来规划管制中的重要程度，重点保障生态用地的法制实效性及解决其法律意义证成的难题；同时，空间规划与管制分区应尽快和生态环境分区管控体系进行衔接，以生态保护红线为基础、以全面绿色转型为目标，突出生态环境优先保护与重点管控单元的脆弱敏感性、生态系统服务功能及其产品价值，并叠加到“一张蓝图”上以明晰生态系统保护与功能维护、污染物排放管控、环境风险防控以及资源能源利用效率等差异化的生态质量要求。这有助于为自然资源部门确定生态空间督察执法力度、划定开发保护权利优先次序、探索生态用地分类提供更为科学的、标准的管制依据。

4.2 治理主体的构建

“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理主体需要从两组关系进行构建：内部协调好纵向层面的中央和地方政府关系，以及横向层面的政府部门间和地方政府间关系；外部协同好政府和市场关系、国家和社会关系。对此，政府内部关系需要从两个方面进行构建，重构自然生态空间管制的责权利关系：权责定位、权责分配与利益协调；同时，政府外部关系也需要从两个方面进行构建，清晰自然资源空间开发保护的权利秩序：权利义务定位、权利义务划分与利益协调[18]。
在政府内部关系中，首先，中央与地方政府关系受到委托代理机制的制约，形成中央与省级政府“裁判员”和地方政府“运动员”角色定位。中央政府的价值取向为高质量发展和高水平保护兼容，比如提升生态系统稳定性多样性持续性、推动发展方式绿色低碳转型，站在整个国家利益角度实现社会公共利益最大化；地方政府长期受发展本地经济与增加本级财税收益的激励，作为行权“运动员”倾向追求经济增长以助推本辖区内的社会公共利益最大化，忽视了生态保护修复这类“弱激励”治理事务。此外，自然生态空间管制责权的分配决定了部门职能的边界，自然生态空间本身的特征决定了地方的自由裁量权范围。因此，纵向层面上的生态空间管制责权和利益划定应遵循生态安全优先与“财事对等”的基本原则[32]。地方政府作为行权“运动员”可以承担小规模生态系统且权责相对简单清晰的自然生态管理事务；中央和省级政府不仅应当把事关大局、公益性与生态安全的大规模自然生态子系统归由中央或省级政府直接行权管理，比如黄河重点生态区、东北森林带等重要生态系统保护和修复重大工程，还应协助推进完善考评、报告、督察等“裁判员”制度建设，建立公益诉讼、司法保护、行政执法与司法协同等重要的监督制度，提高空间管制偏误的违约成本[18]。同时，为有效避免现实中下级政府部门所面临管制责权下沉而划分模糊所导致的低效率运转，实践要点在于不断摸索生态空间治理事权支出和财力等资源配比上的契合点，特别是地方政府适合管的、愿意管的、有能力管的，可以在地方自行编制自然资源清单、生态环境保护责任清单时交由地方承担，并待空间规划、价值核算等体系成熟后逐项优化成型。其次，横向政府部门或地方政府间往往面临更多生态空间管制权责冲突与利益不协调的局面。目前由自然资源部门统筹国土空间全要素、全地域规划管制责权，但在生态空间上仍与生态环境、水利、农业农村等部门存在重叠或冲突，这皆是管制权力“碎片化”而“重权轻责”所致的权责不对等，以及政绩考核中的部门利益扞格不通；同时，自然资源子系统的大致边界及其多向生态反馈通常一时间难以界定，尤其在区域大气多污染物协同减排和大江大河水生态治理中，地方政府及其部门可能在生态事务上采取“卸责”“搁置”的权宜之计以最小化事权责任和财政费用[3]。对此，横向层面上的职责重构和利益协商的基本原则应遵循“粗中取细”“松紧有度”的方式。具体而言，现有的部门“权责清单”在生态空间管制领域上仍属严格的“粗分类”，虽有利于源头上分清自然资源部门和其他相关部门的责权范畴，但仍面临对单一要素或同一国土空间“九龙治水”的情况。可以采取对具体生态治理事务的过程阶段划分方式，比如细化规划制定与行政核准、实施监督、行政执法“前中后”三段式的管理任务以促进职能部门的前后权力制衡、互相监督以及行政支出分摊。如果出现权责推诿或利益不清的情况，自然资源部门牵头多部门构建协商机制成为至关重要的探索路径[18]。例如，浙江省的项目立项即归并生态保护红线不可避让等论证事项，自然资源部门邀请生态环境、林草等多部门参与审查，以数字化应用平台的线上“多评合一”场景作为辅助，建立弹性协调、高效沟通的横向组织联系，有利于完善用地综合论证结果并降低事后的调整成本 ⑧ 。
在政府外部关系中，为了实现“绿水青山就是金山银山”价值转化，确保自然生态空间成为财富创造与公平分配的物质根源，多主体之间形成了政府“掌舵人”及市场与社会主体“划桨人”角色定位。政府“掌舵人”权利本质是所有者权利，价值取向是充分发挥企业、民众等各类主体能动性与积极性，释放生态产品市场机制的创新活力，更以保障生态安全底线、显化各类生态产品价值、公平分配生态空间收储管护供应形成的经济利益等作为义务[18]。然而，作为“划桨人”的市场与社会主体，通常拥有自然资源与生态要素的经济权利，从生态系统的交互作用中持续获得直接的生态服务、生态产品市场利润及生态资产增值效益，也可能有过度开发生态空间以谋求短期社会经济收益最大化的机会主义倾向，忽视应对等地维护生态系统永续利用的义务；也有部分市场与社会主体是以人类开发利用产出的流通商品（如农产品、渔获）作为生产对象，其经济活动影响是通过供应链传导至上下游生产者，负外部性可能影响到源头生态系统服务与产品供给能力，只讲个体权利而不讲义务[31]。对此，政府、市场与社会主体的权利义务划定和利益协调的基本原则应遵循“管制引导规则重构”的方式。具体而言：首先，在尊重市场与自然演替规律的前提下，生态空间管制赋能在于更好地引导市场发挥交换、反馈、调节作用，兼具计划性与灵活性。过去由于生态空间管制的暂时缺位，人类开发利用活动导致林草地、河流湖泊、海岸线及海域等生态空间的过度性损失，区域生态系统功能退化与质量减退。因此，如果市场机制要将自然生态要素配置到效率更高的使用者手中，应恪守行权“运动员”制定的生态空间准入与转用、资源初始产权、空间开发权利交易等约束性规则。其次，为更好地引导市场机制，政府也需要制定健全的自然资源要素配置市场化规则，包括有偿使用定价机制、市场化交易配置的准入机制、产品价值一体化实现机制以及收益与支出管理机制等，来提升“划桨人”积极性。同时，为了克服生态环境保护与资本逐利性之间的根本矛盾，保证“权利和义务”匹配、各方利益相对均衡，政府“掌舵人”坚持公平分配原则，优先保障弱势群体权利（如使用权、转让权、收益权）、惩治挤占生态空间不当得利而拒不履行保护修复义务的行为，通过将生态环境损害赔偿、生态保护补偿、生态类指标配额等融入市场价格形成机制，探索生态环境保护税费及其征收体系的优化路径，保障所有者与使用者的合法空间权益。

4.3 治理制度的构建

（1）制度体系核心优化。自然生态治理领域有“政绩不显”的特征，对经济发展的直接贡献有限，一些地方的“自然生态”事务存在被边缘化的状况。然而，国土空间规划与用途管制赋予其“强约束”的属性，使地方即便有“重生产、轻民生”动机也不会轻易触碰“轻生态”警戒线。同时，该两项制度也是将生态空间治理塑造为“强约束、强激励”事项的关键动力，驱动更多主体共同投身于保护、修复、经营生态空间的自主行动。
第一，规划引导。国土空间规划定位为“宏观调控权”，应充分发挥规划对于全局统筹、区域协调、城乡融合的引领作用[20]。首先，统筹生态空间保护与发展。规划衔接生态环境分区管控，合理明确生态空间开发保护利用格局，优化生态环境重点管控与一般管控单元生活生产相关的土地供应总量与功能布局；以生态保护红线为基础，考虑环境质量底线、资源利用上线，确保优先保护单元生态系统严格保护、重点管控单元污染物排放与环境风险严格限制，明确生态空间合理开发的差别化用地范围及污染限制条件。其次，协调区域间发展差异。基于中大尺度的生态空间功能定位、区域资源禀赋优势和特色产业，确立生态与经济功能定位及目标，特别要回应革命老区、老少边地区、资源型地区等特殊地域生态空间的保护与发展问题及转型需求，促进绿色低碳升级、维护生态安全格局，避免单一地区的过度开发、单一自然生态要素的过度耗竭及区域同质化的过度竞争；构建不同地区、生态要素用途的差异化区际再分配机制，通过生态转移支付、生态类指标配额交易等生态财富创造机制，保证重点生态功能区、能源资源富集区、边境地区共享发展成果[35]。最后，加快城乡间交融发展。基于长三角一体化、粤港澳大湾区、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略支撑，优势地区城市鼓励适度扩张和人口有序集聚，以疏解重点生态功能区的生活生产压力源；加快农村空间整治修复，借助“千万工程”、乡村生态产业化来巩固农村人与自然和谐共生的现代化基础[38,39]。
第二，管制重塑。首先，扩展全域全要素计划管理体系。应充分体现总量管控的计划性优势，鼓励由省（自治区、直辖市）统筹切块并预留机动生态类指标；调整土地利用年度计划为自然资源年度计划的“山水林田湖草沙一体化”要素全域统筹，将林草、湿地、海洋等重要生态要素类用地的占用和动态新增纳入管理体系；重点落实针对生态空间规划指标的分解，对生态空间的保护修复任务作时序上的精准安排[20]。其次，优化自然生态空间准入规则。既有各类空间管制的分区是为实行等级化的管制目标，指导建立差别化的管制工具束，形成生态安全优先的管制依据，未来优化的重点在于协调并落实多部门独立的自然生态要素的开发利用准入、市场准入、重点生态功能区产业准入、生态环境准入等多张负面清单，厘清各类生态空间内部划定的分区、单元及管制思路。最后，严控生态空间用途转用路径。目前用途转用集中在梳理农用地、建设用地之间及内部转用路径上[32]。因此，生态空间转用应聚焦农用地转为生态空间（如水域、公园绿地）、建设用地内部复合利用项目用途转用，以及生态空间用途转出路径，需明确禁止转用、有条件转用（如耕地占补平衡、进出平衡）的使用条件、许可程序、价值核算、跨行政区转移规范、监管惩罚要求等制度设计。
（2）全过程交互机制探索。若要改变既有制度安排“隐效度”“尺度不灵敏”所致的赋能难行的困厄处境，需重视起全过程交互机制的作用。构建中国“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度交互机制需扩展以“生态空间规划与用途管制”为核心的空间管制的行权交互机制，兼容从有法可依、行权有据的规范约束机制，到管制有度的弹性赋能机制，再到全方位管理的秩序空间开发机制，以期降低国家治理成本、提升国家现代化收益。
第一，规范约束机制探索。首先，优先补齐自然生态空间法律基础。在“公法”领域，应尽快推进基于全域全要素生态空间管制的《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》等总纲性的法律体系建设，以协调多层级各部门之间空间管制责权配置。其次，同步完善自然生态要素法律框架。既应当积极完善国土空间、自然保护地、森林草原、海洋环境、河道管理、湿地保护等单一自然生态要素领域的法律法规制度，也应当加快对生态空间开发保护的“私法”领域的修订进程，适应兼容现有的物权体系法律关系，使生态空间的开发利用和保护修复的“权利与义务”更相对齐、利益格局更为均衡[19]。最后，行权中清晰自然生态空间产权制度。产权边界并非故意模糊化，具体权利可以以较低成本方式在行使过程中同步确立，尤其是自然生态空间开发权利的分级分配与分区统筹，可待资源初始产权确权登记、分类定级、价值核算等必要制度成型后，依据自然生态系统特征与产权类别，赋权特定权利主体行权并界定保护修复履责的配比，深化有偿使用、承包转让、转移交易等利益调控与分配规则[3]。
第二，弹性赋能机制探索。自然生态空间规划与用途管制本身刚性，主要来自规划指标和审批许可的制度性约束，以及规划师与规制者在技术数据、美学理念、经验认识上的局限性[32]。对此，弹性赋能机制应从生态空间管制思路、标准与规范角度加以优化。首先，扩展生态空间管制思路。规划管制的现有管制思路仍基于规划分区与其指标，难以契合未来的生态系统服务需求变动及其产品价值量变化，应当以生态功能分区定位作为依据，结合详细规划、规划许可的管制传统，扩展名录与分类管理、约束指标、分区与要素占用准入（正负面准入清单）、可交易生态类指标配额等组合式的管制思路。其次，丰富生态空间管制标准。水、林草、湿地、海域等要素的管制主要参照具体开发利用规模来实施审批许可，对于山体山脉、江河湖海等相对完整的自然生态空间认识可能有片面性。因此，生态空间管制更应依据管制分区、等级及其要素类型等标准，构建差异化的管制政策工具束。最后，强化生态空间管制规范。管制规范体现在约束性指标与行政许可程序的公平正义，也体现在生态空间监督管理体系的信息更新与自我纠错功能。因此，应当积极化解“信息孤岛”难题，借助云计算、大数据、人工智能等新兴数字技术，采取卫星影像、无人机等多维空间感知手段，融合多部门多类自然生态空间监测体系，构建全域全要素生态空间数据信息定时更新和兼容机制，形成多跨协同数据共享、共融和共治机制，为自然资源、生态、海洋、森林等多组督察力量的关系协调和行动协同创造有利条件[36,40]。
第三，秩序空间开发机制探索。从组织关系和开发方式两方面拓宽“山水林田湖草沙一体化”的秩序空间开发机制，以期从单一行政规制转变为市场与社会参与各司其职，发挥生态空间开发保护制度之间互补支撑的优势，扭转生态事项的内生激励动力、建立生态财富的定向再分配机制。首先，从组织关系角度来看，应当放活市场配置机制、发展社会协同机制。优化利于激发市场积极性的支持与引导举措，发挥有效市场在“优化开发保护效率、保障生态权益实现、促进要素有序流动”等方面的创新意识和自主活力。健全多主体参与的民主协商机制，尤其面对产权归属复杂、边界模糊、受益广泛的自然生态空间，应引导民众借助听证会、民意调查、公示反馈等渠道来增加和政府、专家、研究机构之间沟通频次[41]。推广多主体协作与监督机制，尤其对自然生态要素储备与供应带来的增值与溢价共享的分配问题，应构建公私合作伙伴关系、基层自组织、公众参与平台等多样化的协作与监督机制，完善利益协调、资源分享、信息交流、收支监督等规则，提升生态财富管理的透明度，重构全民与集体自然生态要素的监督评价体系[28]。其次，从开发方式角度来看，应发挥生态空间保护修复、保护补偿、价值实现、开发权交易机制的各自优势。生态保护修复是对自然生态空间本底的技术性干预，应兼用自然恢复与人工修复两种手段和技术方法，构建包括中央与地方财政支持、社会资本投资、金融机构融资担保在内的多元化投入机制，通过赋予生态空间使用权、按比例奖励生态产业用地等方式来激励社会主体参与“山水工程”投融资、建设与运营管理。生态保护补偿的实质是内化生态保护与发展机会成本以调节权利义务和利益关系的公共制度，应坚持“污染者付费”的生态有价原则。聚焦重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要地域，根据当期价值与预期价值相结合的补偿原则，合理确定差异化的纵向补偿水平与转移支付规模；根据本地与周边与远程地域之间的空间距离远近，界定自然生态外溢性的成本共担、风险共治、效益共享原则，建立横向总体“零净损失”的补偿机制[13]。生态产品价值实现机制的核心是如何让市场主体有积极性去供给或消费生态产品，本质是为了对生态产品本身价值量形成新的社会共识并通过制度设计加以显化和增值[30]。因此，应坚持“使用者付费”“保护者受益”的生态有价原则，加快建设生态产品动态调查监测、经营开发、价格监管、公开交易及其价值实现保障与成效考评机制。生态空间开发权交易有助于实现财政资金开源用于生态环境保护，通过权益转移来捕获当期价格、保障部分自然生态要素向有需要的地区适度集中，应逐步建立自然资源系统权益（如森林覆盖率指标、湿地占补平衡指标）与资源环境服务权益（如排污权、用水权、碳汇权益）的跨地区、跨城乡、不同时段的规范交易机制，实现对自然生态空间的要素总量控制和服务权益增量调节[35]。

5 结论与讨论

“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度构建是生态文明建设的探索方向，也是党和国家提升国土空间治理制度和能力现代化水平的重要抓手与必要实践，具有重大的现实价值。本文剖析了山水林田湖草生命共同体和“山水林田湖草沙一体化”的概念联系，并阐释了“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理的理论基础和概念内涵。进一步明确了资源和制度契合视角下的问题诊断的两个核心维度，即制度构建作用于自然生态子系统本体，结合规模、距离、交互作用三个自然生态条件的判断，可通过尺度和效度维度来识别制度契合度，实现对资源和制度契合问题的诊断。现阶段，中国“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理的问题体现在三个方面，治理对象的生态反馈需得到应有的重视、治理主体的协调联动尚有改进的余地、治理制度的协同赋能存在优化的空间。因此，需要通过回应中国自然生态国情下的国家治理体系与能力的现代化需求，兼顾公平和效率、统筹安全和发展，以明确治理主体和治理制度的实现基础。
谋划和推进“山水林田湖草沙一体化”国土空间治理制度构建，可以从治理对象、治理主体和治理制度三项来设置与优化求解路径：首先，构建以生态安全优先、空间管制有效、绿色发展并举为目标的“山水林田湖草沙一体化”治理对象体系；其次，重构自然生态空间管制的责权利关系、清晰自然资源空间开发保护的权利秩序；最后，落实规划引导和管制重塑为关键领域的制度体系核心优化，通过规范约束、弹性赋能、秩序空间开发“三维一体”的全过程交互机制探索，助力中国式的人与自然和谐共生现代化行稳致远。

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