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自然资源学报 >

2024 , Vol. 39 >Issue 11: 2541 - 2553

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20241103

其他研究论文

全民所有自然资源资产所有权委托代理模式研究

  • 陈藜藜 , 1 ,
  • 邹朝晖 2 ,
  • 张玉梅 , 3
展开
  • 1.中南林业科技大学商学院，长沙 410004
  • 2.广东国地规划科技股份有限公司，广州 510650
  • 3.中国自然资源经济研究院，北京 101149
张玉梅（1981- ），女，河北石家庄人，硕士，副研究员，主要从事自然资源资产管理方面研究。E-mail:

陈藜藜（1989- ），女，湖南益阳人，博士，副教授，主要从事自然资源管理、土地经济及政策方面研究。E-mail:

收稿日期: 2023-12-11

  修回日期: 2024-04-24

  网络出版日期: 2024-11-15

基金资助

国家自然科学基金项目(42201273)

国家社会科学基金项目(22BJY239)

广东省哲学社会科学规划项目(GD21YG05)

湖南省教育厅重点项目(23A0222)

收起

Study on the principal-agent model for the ownership of natural resource assets owned by the whole people

  • CHEN LI-li , 1 ,
  • ZOU Chao-hui 2 ,
  • ZHANG Yu-mei , 3
Expand
  • 1. Business School, Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, China
  • 2. Guangdong Guodi Land Planning Technology Co., Ltd., Guangzhou 510650, China
  • 3. Chinese Academy of Natural Resources Economics, Beijing 101149, China

Received date: 2023-12-11

  Revised date: 2024-04-24

  Online published: 2024-11-15

Fold

摘要

全民所有自然资源资产所有权委托代理模式构建是落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的重要内容，也是深入推进生态文明体制改革的必然要求。基于委托代理主体、客体、性质等内容构建委托代理模式，重点区分所有权和监管权（“两权”）的行使主体及其行使路径。研究表明：应将资源资产分为公益性和经营性，分别以行政授权和信托方式实现其所有权委托代理，并确保履行经营性资源资产所有者职责主体的独立。但当前自然资源资产“两权”交织且其行使主体高度重合，“两权”行使的分离应循序渐进，逐步让行使主体从部门内机构的独立到部门之间的独立，并配套完善法律基础、摸清家底、明确资源清单、确定收益共享方式和建立考核监督机制等措施。

关键词： 全民所有; 自然资源资产; 所有权; 委托代理; 模式

本文引用格式

陈藜藜 , 邹朝晖 , 张玉梅 . 全民所有自然资源资产所有权委托代理模式研究[J]. 自然资源学报, 2024 , 39(11) : 2541 -2553 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20241103

Abstract

The construction of the principal-agent model for the ownership of natural resource assets owned by the whole people is an important step to implement the unified exercise of the responsibilities of resource asset owners, and it is also an inevitable requirement for further promoting the reform of the ecological civilization system. The construction of the principal-agent model includes clarifying the principal, object, nature, and operation framework and path of the model, focusing on distinguishing the subject of ownership and supervision ("two rights") and clarifying the exercise path. The results show that natural resource assets should be divided into public welfare resource assets and operational natural resource assets, and their principal-agent of ownership is realized in the form of administrative authorization and trust respectively, and the performance of the duties of the owners of operational natural resource assets is ensured to have an independent exercise subject. However, due to the intertwined responsibilities of the "two rights" held by component authorities for natural resources assets, and the high degree of overlap in their exercises subjects, the separation of the exercise of the "two rights" approached in a progressive manner. In the near future, the subjects exercising of the "two rights" should be distinguished between the institutions within the department as far as possible. In the long term, the department that performs the duties of the owner of operational natural resource assets will be separated, and a natural resources asset management committee will be established to manage matters related to natural resource assets, mainly exercising shareholder rights. To truly realize the independence and mutual cooperation of the exercise of the "two rights", it is also necessary to improve the legal basis, ascertain the physical quantity and value quantity of natural resource assets, clarify the resource list, determine the mode of revenue sharing for natural resource assets, and establish a mechanism for assessment and supervision.

Key words： owned by the whole people; natural resource assets; the ownership; principal-agent; model

党的“十八届三中全会”以来，国家对健全自然资源资产产权制度出台了一系列政策措施，围绕的核心之一是构建统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的全民所有自然资源资产所有权委托代理模式。2015年9月中共中央 国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，提出“研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制”，为所有权委托代理模式构建中委托代理主体的确定提出了改革方向；同时，该文件所提出“区分自然资源资产所有者权利和管理者权力”的基本原则，为所有权委托代理模式构建提出了区分所有权和监管权的要求。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确提出“探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度”，进一步为明确委托代理主体及资源资产所有者职责的履行提供了可探索路径。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称“《试点方案》”），第一项试点任务为“明确所有权行使模式”。至此，委托代理模式的构建被正式提出，成为当前理论界和实务界的重大课题，也是深入推进生态文明体制改革的重要内容。因此，明确委托代理模式中关键内容，包括确定委托代理主体、区分所有者权利和管理者权力，以及确定所有权代理行使路径，对完善自然资源资产管理、落实和维护国家所有者权益、促进自然资源资产高效配置和保值增值产生积极而深远的影响。
为响应国家深化自然资源资产管理体制改革的需要，学者从法学和经济学视角，在理论层面对自然资源资产产权体系[1⇓-3]、委托代理性质[4⇓-6]进行了较丰富的探索。对于自然资源资产体系的研究，集中在全民所有自然资源资产所有权性质的探讨，存在所有权“公权说”“私权说”“双重性质说”“规制说”“资格说”等众多观点[7⇓-9]，这为剖析委托代理性质提供了基础，但这也说明当前研究对于委托代理性质并未形成一致观点。更重要的是，对于全民所有自然资源资产所有权委托代理模式的研究还较为匮乏。现有的少量相关研究分析了自然资源资产所有权和使用权在法律上确认的方式[10]，也从理论上对行权模式中产权变化进行了分析[11]，深化了委托代理所有权行使的理论基础，但缺乏系统的、可操作的所有权委托代理模式的探讨。同时，有部分研究对自然资源资产产权行使过程中的所有权与监管权（以下简称“两权”）进行了区分[12⇓-14]，但所有权与监管权本身的区分并不等同于所有权与行使监管权在行使上的分离，而“两权”行使上的分离才是全民所有自然资源资产所有权委托代理行使的关键。所以有个别研究分析了“两权”在行使上分离的必要性、可能性和实现的方向[15]，为委托代理模式构建中“两权”分离提供了理论方向，但对于“两权”分离理论上可行的具体方式，以及整个委托代理模式的构建与可实际操作的运行路径还缺乏探索。鉴于此，本文从委托代理主客体、性质、“两权”行使区分等方面系统地梳理委托代理模式构建的要素，建立委托代理模式运行框架，进而阐述委托代理模式中不同资源资产的实现路径，并明晰委托代理主体所承担职责的“两权”区分与配合，同时提出实现委托代理模式顺畅运行的保障措施，以期为全面落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、健全自然资源资产所有权管理体系提供参考。

1 委托代理模式构建的核心要素

1.1 委托代理的主体和客体

1.1.1 委托代理的主体

从法律层面来看，《中华人民共和国宪法》第9条和《中华人民共和国民法典》 第246~250条明确规定，除法律规定属于集体所有的外，矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，即全民所有，由国务院代表行使所有权。同时，在各类自然资源的单行法中，包括《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国海域使用管理法》等都规定了国家所有的自然资源，由中华人民共和国国务院代表国家行使所有权，即国务院是全民所有自然资源资产所有权行使主体。
从政策层面来看，2022年《试点方案》明确指出中华人民共和国国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权中华人民共和国自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责。部分职责由中华人民共和国自然资源部直接履行，部分职责由中华人民共和国自然资源部委托省级、市（地）级政府代理履行，法律另有规定的，依照其规定。即中华人民共和国自然资源部是全民所有自然资源资产所有者职责的统一履行主体和委托主体，省级、市（地）级人民政府是所有者职责代理履行主体。
从省级、市（地）级层面来看，在2023年中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》的前提下，近期自然资源资产管理部门做出较大调整的可能性不大。因此，结合当前自然资源资产管理机构现状，省级和市（地）级自然资源、水利和林草等主管部门作为自然资源资产管理机构，应确定为全民所有自然资源资产所有权委托代理机制中的具体履职部门。

1.1.2 委托代理的客体

委托代理的客体是全民所有自然资源资产所有者职责，包含两个方面的内容：一是自然资源资产，二是所有者职责。核心是所有者职责，自然资源资产是所有者职责的载体，也是委托代理的逻辑起点。
首先，对于自然资源资产。中国自然资源资产数量巨大、种类繁多、分布广泛，且管理的专业性较强，但对于自然资源国家所有权委托代理的行使而言，关键在于自然资源高度公益性和显著的经济价值两点特性，这也决定了不同类型自然资源所承载的使命不同，一方面连接着具有以获得收益为目的的财产性权利，另一方面承载着保障人类基本生存条件和公共利益[5,16]。对于在生态、经济、社会等方面具有重要作用的公益性资源资产，应尽可由各级政府依据行政管理权进行管理，依法维持和保证其公用性质的用途，维护自然资源承载的公共利益，保障自然资源为公共使用；对于承载显著经济价值、以经营性为主的资源资产，应发挥市场决定性作用，让自然资源资产在市场中实现有偿转让和配置，推动资产在社会经济中有效流转，实现资产的经济属性。因此，考虑不同自然资源资产的自然特性和所负有使命的差异，划分自然资源为公益性和经营性，并分别对公益性和经营性资产所有权的代理主体进行合理配置，构建不同层级的所有权委托代理模式，使公益性的自然资源资产发挥完善社会福祉的作用，经营性自然资源资产通过市场机制凸显经济价值。
其次，关于所有者职责，中央赋予新组建的中华人民共和国自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，其中第一个“统一”即所有者职责，是一个包含了权能、权利、责任、义务的综合概念[17]。具体到自然资源主管部门实际履行的职责来说，第一个“统一”是基于所有权管理链条而开展的调查监测评价、清查统计与资产核算、确权登记、资产处置配置、收益管理、考核评价、资产报告等管理事项。与第一个“统一”应进行区分，第二个“统一”是“权力”的体现，是指国家对自然资源行使监管权，主要涉及公法制度，借助“统一规划→区分保护→公共管制”的路径实现对自然资源的监督、管理以及治理，具体表现为国土空间规划、用途管制、生态修复等关键环节。但二者在实际中行权主体高度重合，导致所有者权利与监管者权力边界不明，进而导致管理和保护的缺位。所以明晰两个统一相应的所有者职责，区分具体职责履行主体，是建立保护严格、监管有效、顺畅运行的委托代理模式的基础。

1.2 委托代理的性质

当前关于委托代理性质的探讨未形成一致观点，争论焦点在于民事委托、行政委托或行政授权[4⇓-6]，但单一的民事委托或行政委托都难以实现全民所有自然资源资产所有权的委托代理。追根溯源，难以实现的本质在于国家所有权兼具公权和私权双重属性。但无论如何定性，对于自然资源资产的管理，都应以实现自然资源国家所有权的目的为宗旨：一是要物尽其用，发挥经济效益，实现增值保值；二是维护好自然资源利用能够符合全体人民的意志和利益，实现资源的保护[18]。本文认为应结合民事委托与行政授权优势，对不同公益性和经营性资源资产的特点，采取不同的管理方式。但考虑到信托制度相比于民事委托所具备的优势[19]，所以对于公益性自然资源资产采用行政授权的方式，实现公益性资源资产保护和管理权利的上收；对经营性资源资产，引入信托制度对其所有权进行委托代理，实现其权利的下放，让使用者获得民事上的平等权利。
公益性自然资源资产以行政授权方式进行管理，较易于理解和接受，如果运行起来可以依照现有的行政层级框架进行，可操作性强；经营性自然资源资产采用信托的方式进行委托与管理，更符合所有权的物权属性和特点，有利于资产的充分流动与市场配置。同时，无论是行政授权还是信托，受托人都独立承担法律责任，即如省级和市（地）级人民政府在接受中央政府委托后，将不会以中央政府名义行使职权，而是以自身名义行使权利，并对自己行为的后果负责，避免了受托人所有的法律后果均需由中华人民共和国自然资源部承担的问题[19,20]。更为重要的是，考虑到省级和市（地）级人民政府在接受委托后，对于自然资源资产所有者职责管理事项较多，尤其是对于经营性自然资源资产，不可避免存在部分所有者职责管理事项需转委托实现，信托则恰好避免了“无法转委托”的障碍。但对于行政授权，如无法律法规规定，都只能委托（或授权）一次，不能再向第三方转移。虽然《中华人民共和国行政处罚法》之外的行政法规没有明确规定不能再转委托，但根据公法“法无授权不可为”的原则，行政委托（或授权）实际上也不能再转委托 ① 。因此，当省级和市（地）级人民政府接受中华人民共和国自然资源部的委托之后，要以行政授权的方式对公益性自然资源资产所有权进行管理，则需要进一步制定相关的法律政策以确保行政授权方式的可行。

1.3 委托代理中“两权”行使的区分

虽然国家多次强调所有权与监管权分离的重要性，但“两权”分离的根本原因以及分离的具体方式都尚不清晰。实质上，只有所有权才需要“统一行使”，行政监管权是各级政府固有的权力，分级分散行使是常态，不涉及“统一行使”和委托行使的问题。所以只有在“两权”分离的情况下，委托行使才具有实际意义[15]，也是构建委托代理模式的前提，更是关键。但从实际层面来看，各级政府机构一直是自然资源资产所有权行使主体，也是行政监管权力的行使主体，即同时行使所有权和监管权，导致“两权”的差异被忽略。更值得重视的是，这种集“运动员”与“裁判员”于一身的资产管理模式，既限制了要素市场化配置以及产权的流转，不利于资源的节约集约利用，更无法实现全民共享；同时也导致政府部门监管权力缺乏规范与监管或监管无效等问题[13,17]，这也是“两权”须分离的根本原因。公共选择理论认为政府低效和规模不断膨胀的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性[21]，即政府供给服务缺乏竞争、激励以及监督。因此，要实现自然资源资产合理使用和有效保护的激励、监督等机制，必须将所有权和监管权在行使上分离，其关键在于明确所有权独立地位的基础上，让行使主体得到区分，即所有权的行使部门需独立。但现有自然资源相关管理机构所行使的职责“两权”属性不清，“两权”行使主体高度重合[15]，在短期内难以将二者完全区分开来。较为现实的方式是在厘清“两权”差异以及具体职责“两权”属性的基础上，逐步实现“两权”行使主体的分离从自然资源资产主管部门内部机构的区分到部门之间的区分。

2 委托代理模式运行框架及实现路径

2.1 委托代理模式运行框架

在确定委托代理主体、客体和性质的基础上，委托代理模式运行框架构建的关键就在于区分所有权和监管权的行使。所有权具有私法属性，其行使的基本原理是基于传统民法所有权理论和私法私权机制，通过市场化交易和流通，实现全民所有的自然资源资产配置优化；监管权则具有显著的公法特点，是公权力的体现，其运作原理是通过行政机关在其职权范围内履行监管职责，确保资源的利用符合公共利益和全民所有的宗旨[15,22]。实质上，这分别与经营性自然资源资产和公益性自然资源资产的管理宗旨相契合，经营性自然资源资产是利用市场机制，优化资源配置，实现节约集约利用，保证其保值增值；公益性资产则以非市场化方式，实现其公平合理利用，最大化地满足公众对公用物的需求。所以所有权和监管权在行使上的分离，实际上也是经营性自然资源资产与公益性自然资源资产管理上的分离，也是实现“基于所有权而进行的管理”和“基于行政监管权而进行的管理”二者的区分。因此，构建委托代理模式运行框架的核心在于让公益性和经营性自然资源资产所有权的委托行使区分开来。但需要说明的是，公益性自然资源资产非市场化的全民所有实现方式是与监管权存在的目的相一致，侧重合理利用全民所有自然资源，维护自然资源的生态价值或满足社会公共利益的需求。这意味着公益性自然资源资产所有权的行使主体与自然资源资产监管权的行使在实际中难以分离，且非必须分离。重要的是将经营性自然资源资产所有权的委托行使与之区分开来，应让行使经营性资源资产的权利主体之间的地位平等，应适用民法等私法的相关规定，不宜有公法进行行政的调配，减少政府在经营性自然资源上的干预和控制，提高利用效率。因此，对经营性自然资源资产的管理应排除行政监管的干扰，取而代之的应是所有者职责中“履行义务”，这既是代理人承担的管理职责，也是委托人对代理人“基于所有权而进行的管理”，其与行政监管职责相对应。
基于以上，结合“两权”行使循序渐进的原则，委托代理模式运行框架分为近期（图1）和远期（图2）两种。在近期模式的运行框架中，将公益性和经营性自然资源资产的所有者职责在各自然资源主管部门内部机构区分履行。具体是将各自然资源主管部门的内部机构划分为公益性法人和经营性法人，作为公益性法人的内设机构将具体履行公益性资源资产的部分所有者职责及其监督管理职责，作为经营性法人的内设机构将具体履行经营性资源资产所有者职责；远期模式的运行框架则是在近期运行模式的基础上，成立独立的省级和市（地）级自然资源资产管理委员会，承担经营性资产所有者职责，即将履行经营性资源资产所有者职责的主体独立出来，实现部门之间“两权”行使的分离。但无论是近期还是远期模式，“两权”分离并非“两权”行使完全不关联，实际上是“两权”行使主体相互独立，但同时相互配合、相互监督，具体体现在其实现路径及所承担的所有者职责的权利、责任和义务。
图1 近期全民所有自然资源所有权委托代理模式运行框架

Fig. 1 The operational framework of the principal-agent model in the near future

图2 远期全民所有自然资源所有权委托代理模式运行框架

Fig. 2 The operational framework of the principal-agent model in the long term

2.2 委托代理模式实现路径

2.2.1 近期所有权委托代理模式实现路径

对于近期所有权委托代理模式实现路径以省级层面为例进行说明，市（地）级层面的实现路径与省级相同。省级层面资源资产所有权委托代理模式实现路径具体是：
首先，中华人民共和国自然资源部通过行政授权和信托方式分别将公益性和经营性资源资产的部分所有者职责，委托给省级人民政府代理履行。
其次，省级人民政府通过行政授权，将省级人民政府清单范围内的自然资源资产所有者职责交由省级自然资源主管部门，并将水资源的部分所有者职责（管理事项）交由省级水利主管部门，将林草资源的部分所有者职责（管理事项）授权给省级林草主管部门，具体职责分别由省级自然资源、水利和林草主管部门的内设机构承担。在此过程中，全民所有自然资源资产“主张所有”的职责由省级自然资源主管部门履行，仅将水和林草资源部分所有者职责分别交由省级水利主管部门和林草主管部门，即省级自然资源主管部门作为全民所有自然资源资产所有权的具体代理行使部门，而省级水利主管部门和林草主管部门分别具有水资源和林草资源的部分使用权权能，这样既遵循了自然资源相关主管部门的现状部分职能，又在较大程度上实现了所有自然资源资产所有者职责“统一行使”的理念。省级自然资源、水利和林草主管部门之间对于资源资产职责的具体管理事项不重叠不交叉，共同完成省级人民政府履行的资源资产所有者职责。另外，对于公益性自然资源资产履行的职责是除“履行义务”外的部分所有者职责，以及与“履行义务”相对应的监管者职责。
最后，结合自然资源资产管理现状，作为公益性法人的内设机构将具体履行公益性自然资源资产的部分所有者职责以及监督管理职责，作为经营性法人的内设机构将具体履行经营性自然资源资产所有者职责。公益性法人不能对经营性法人对资源资产的经营进行干涉或管理，即确保“所有权”和“监管权”在机构之间的分离；但经营性法人应提供相关基础信息，为公益性法人制定国土空间规划、用途管制等方面的工作提供依据，公益性法人和经营性法人应配合共同履行省级人民政府所委托的资产所有者职责，以及承担相应的监管职责。

2.2.2 远期所有权委托代理模式实现路径

对于远期所有权委托代理模式，是在近期基础上，分离出履行经营性自然资源资产所有者职责的机构，成立独立的新部门 [省级和市（地）级自然资源资产管理委员会]，实现所有权与监管权在行使主体上的完全分离，实现经营性资源资产所有者职责的统一行使。但独立出来的新部门应与省级、市（地）级自然资源、林草和水利部门相互配合，为省级自然资源、林草和水利主管部门提供基础信息，为制定国土空间规划、用途管制等方面工作提供依据。同时，省级和市（地）级独立出来的新部门相互配合、相互监督。
特别需要注意的是，无论是近期还是远期委托代理模式，一是对公益性自然资源资产，省级和市（地）级不改变现有的行政监管权链。但对于经营性自然资源资产，则省级和市（地）级人民政府只是履职各自清单范围内的资源资产所有者职责，且与中华人民共和国自然资源部（委托人）仅存在法律上的民事委托代理关系。在近期，市（地）级自然资源主管部门需配合省级自然资源主管部门，由省级自然资源主管部门统筹协调，实现省级资源清单与市级资源清单之间互补，避免交叉重叠；在远期，省级和市（地）级自然资源资产管理委员会也应相互配合，使得清单不交叉重叠；同时，省级、市（地）级自然资源资产管理委员会与企事业单位或其他使用主体仅存在法律上的民事委托代理关系。二是基于公益性和经营性资源资产管理的宗旨，中华人民共和国自然资源部委托给省级、市（地）级人民政府的公益性资源资产，以行政授权方式实现其部分所有者职责的委托代理。行政授权不能转委托，但可依据需要制定相关法律法规来确保行政授权的转委托可行；同时也可通过创新所有权管理方式，将部分管理事项以公共服务外包的方式交由派出机构、民间组织或非盈利组织管理。比如，三江源国家公园是青海省人民政府通过制定《三江源国家公园条例（试行）》，将其所有者职责的部分管理事项交由三江源国家公园管理局，使其所有者职责的部分管理事项可以行政授权方式转委托的可行。对于中华人民共和国自然资源部委托给省级和市（地）级人民政府的经营性资源资产，以信托方式实现所有者职责的委托代理，则能够转委托。三是对于经营性资源资产履职情况的考核，代理主体接受委托人“基于所有权而进行的管理”，即承担民事委托代理中相应的法律责任和义务，同时接受同级人大和社会大众的监督；对于公益性资源资产履职情况，代理人接受委托人对其“基于行政监管权而进行的管理”，与现行体制中不同层级的行政监督管理相同。

2.3 委托代理主体承担职责的“两权”区分与配合

区分委托代理主体承担职责的“两权”属性，是实现“两权”相互独立、相互配合和相互监督的关键步骤，更是委托代理模式构建的重要内容。在委托代理运行框架及实现路径的基础上，厘清委托代理主体承担职责的“两权”属性以及职责之间的相互配合关系，首先需要理清自然资源资产主管部门内部机构所承担具体职责的“两权”属性；其次应依据实际情况对机构职责进行一定调整，尽可能实现“两权”行使在机构之间的分离；最后须理顺各个机构之间职责的相互配合关系，即“两权”的相互配合、相互监督。
以省级自然资源主管部门为例，梳理委托代理主体所承担的职责具体事项，可分为自然资源资产开发利用前期基础性工作、自然资源资产的开发利用与保护、自然资源资产利用需要遵循的规划和管制、自然资源的保护监督和生态修复四方面内容。从承担职责的具体机构来看，国土空间规划局、国土空间用途管制处、耕地保护监督处以及国土空间生态修复处应为完全的履行监管者职责的部门；自然资源所有者权益处应是完全的履行所有者职责的部门；自然资源调查监测处、确权登记局、开发利用处是以履行所有者职责为主，但不可避免地有少部分监管者职责交织。对于这部分交织的职责，若想实现分离，一种方式是成立一个新的内部机构，统筹自然资源调查监测和确权登记，以及制定市场规则制度和行使监管职的部门；另一种方式就是将每一项职责落实到具体的人员，让职责承担主体落实，让所有权和监管权行使路径清晰。

3 实现委托代理模式顺畅运行的保障措施

要顺畅运行全民所有自然资源资产委托代理模式，还需要一系列的基础保障措施。本文以完善法律基础→摸清资源和资产家底→明确资源清单→确定收益共享方式→建立考核监督机制的逻辑，阐述委托代理模式顺畅运行的保障措施体系。
第一，完善法律基础。从《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民法典》的规定可知，中央政府统一行使全民所有自然资源资产所有权，地方政府并不拥有所有权。只有通过法律授权或者委托，地方政府才能获得特别授权，行使部分所有权的权能[6,23]。虽然2020年《中华人民共和国民法典》在原则规定由国务院代表国家行使所有权的同时，例外允许法律另作规定，但是《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国草原法》等均只规定由国务院代表国家行使所有权，这意味着地方政府代理行使所有权的改革方向尚未得到法律支持。所以在地方政府代理行使所有权已成既定事实、地方政府纳入所有权代理行使体系改革趋势比较明确但缺乏具体法律保障的情况下，对作为自然资源资产所有权代理履行主体的各级地方政府，完善并明确其权责范围，显然具有重要意义。所以建议在各类自然资源单行法中明确地方代理履行主体，以确保明确委托代理模式顺畅运行。具体来说是对《中华人民共和国土地管理法》第2条第2款、《中华人民共和国森林法》第14条、《中华人民共和国草原法》第9条、《中华人民共和国矿产资源法》第3条等进行修改，纳入地方政府作为全民所有自然资源资产代理履行主体。
第二，摸清资源和资产家底。摸清资源家底是开展自然资源资产清查核算的基础，而自然资源的调查监测则是摸清资源家底的重要工作。通过自然资源的调查监测明确自然资源的数量、空间分布、类型、生态质量和利用状况。需要特别强调的是，需对自然资源依据资源用途划分公益性和经营性。公益性资源资产或经营性资产并非指某一类自然资源资产，而是将每一类自然资源资产按照公益性用途和经营性用途细分，并将公益性和经营性属性落实到具体的空间斑块上。建议在国土空间规划基础上，结合自然资源资产的确权，在自然资源资产配置规划中区分资产的经营性和公益性。依据资源资产市场化程度开展资产核算，从而摸清资产家底、实现自然资源资产化，为自然资源资产所有权委托代理模式运行提供基础支撑。
第三，明确各级主体代理行权的资源清单。自然资源清单是开展委托代理工作的依据，在确定所有者职责履职主体的基础上，明确各级主体代理行权的资源清单。对于资源清单编制的完善需明确两方面，一是清单范围，二是所有者职责的具体内容。对于清单范围，一是要基于确权登记，以及公益性和经营性的区分，明确各级主体代理行权的资源类型；二是应明确代理行权的资源落实到斑块上的具体空间位置；三是依据中央政府行使所有权资源清单，明确并区分省级和市（地）级资源清单的范围，互不重叠或交叉。对于各级主体代理履行的所有者职责，在委托代理模式的基础上，重点在于划清省级、市（地）级人民政府行权履职的边界，以及省级、市（地）级人民政府与企事业、其他使用主体行权履职的边界，相互之间无交叉。
第四，确定资产收益共享机制。对于资产收益共享机制，一方面需制定基于收益共享的委托代理激励措施，即构建国家/全民（委托人）与地方政府（代理人）之间的利益共享机制，既有利于让自然资源资产收益全民共享，又有利于激励自然资源资产所有权的代理人对自然资源资产保值增值的维护。另一方面需健全收益管理制度和建立收益共享基金。构建自然资源资产收益体系，体现所有权的收益统一划转建立“总收益池”，主要用于落实全民所有自然资源资产保护和使用规划、生态治理修复和专项基金，参照国有资本经营预算的管理模式，建立全民所有自然资源资产收益预算，构建统一门类、统一“收益池”、统一预算的全民所有自然资源资产收益管理制度。
第五，建立委托代理的考核监督机制。一是建立代理人向委托人报告受托资产管理及履职情况的监督方式，围绕受托人代理履行的资源清单范围内的所有者职责，分析受托资产管理工作进展和成效，形成代理人向委托人的报告；二是建立委托人对代理人的评价考核和清单动态调整机制。主要从三方面设定考核评价内容和指标：一是国有自然资源资产和权益维护的总体情况，二是所有者职责履行主体落实情况，三是所有者职责履行相关制度建设和执行情况。

4 结论与讨论

4.1 结论

所有权委托代理模式构建包括明确委托代理主体、客体、性质以及模式运行框架与路径，重点在于区分“两权”行使主体和路径。鉴于不同自然资源承载使命差异及其与“两权”行使目的的契合，将自然资源资产分为公益性和经营性，分别以行政授权和信托的方式实现其所有权委托代理，并确保经营性自然资源资产所有者职责的履行具有独立的行使主体。但鉴于当前自然资源主管部门“两权”职责的交织与主体高度重合，“两权”行使的分离应循序渐进。在近期，明确自然资源相关主管部门所承担职责的“两权”属性，尽可能实现“两权”行使主体在部门内部机构之间的区分，即履行所有者职责的部门，不履行行政监管职责，反之亦然。对于“两权”交织在机构之间难以区分的情况，应当依据实际设立独立的内部机构承担所有权行使的部分；或将每一项职责落实到具体的人员，让职责承担主体落实，让所有权和监管权行使的路径清晰。在远期，分离出对经营性自然资源资产履行所有者职责的部门，成立自然资源资产管理委员会，其直接受托于省级、市（地）级人民政府作为经营性自然资源资产所有权代理人，对自然资源资产的相关事项进行管理，主要行使股东权利，不直接干预国有企业和相关使用主体对自然资源资产的经营活动。原本行使监管者职责以及履行公益性自然资源资产所有者职责的部门按照原方式进行管理，从而实现自然资源资产“两权”行使在不同部门之间的相互独立、相互配合。“两权”行使独立与相互配合的真正实现还需要完善法律基础、摸清资源和资产家底、明确资源清单制度、确定资产收益共享方式和建立考核监管机制，其中在摸清资源和资产家底过程中区分自然资源的公益性和经营性属性，明确资源清单制度是关键。对于公益性和经营性资产的区分，应将每一类自然资源资产按照公益性用途和经营性用途细分，并将公益性和经营性属性落实到具体的空间斑块上。对于明确各级主体代理行权的资源清单，一是清单范围，应明确各级主体代理行权的资源类型和数量、资源质量以及资源的具体空间位置，同时确保不同层级主体代理行权的清单范围之间无交叉。二是各级主体代理履行的所有者职责，重点在于划清各级主体代理履职的边界，以及省级、市（地）人民政府与企事业、其他使用主体行权履职的边界，相互之间无交叉。

4.2 讨论

本文学术边际创新价值在于通过明确委托代理主体、客体、性质等内容，从理论层面上构建了系统的全民所有自然资源资产所有权委托代理模式，并结合实际，重点区分了所有权和监管权（“两权”）的行使主体，明确了以行政授权和信托的方式实现全民所有自然资源资产所有权委托代理的可行路径，弥补了当前研究缺乏关于“两权”行使分离在实践层面可行方式探讨的不足，补充了从系统角度构建全民所有自然资源资产所有权委托代理模式及实施路径的思路，为落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责提供了参考。
基于《试点方案》中委托代理主体限定在省级、市（地）级人民政府，本文仅在此基础上探讨了省级、市（地）级对于全民自然资源资产所有权的具体履职部门，并没有涉及到县级层面的相关委托代理主体。但考虑到市（地）级资源清单可能涉及到的规模很大、范围很广，是否应该纳入县级人民政府作为委托代理主体值得思考。如果需要纳入，是中华人民共和国自然资源部直接委托给县级人民政府还是市（地）级人民政府转委托的方式给到县级人民政府?如果不需要纳入，又如何与县级现有的资源资产管理相衔接?本文认为，从当前实际来看，县级在自然资源管理上起着至关重要的作用，纳入县级人民政府作为委托代理主体是必要的。《试点方案》提出，鼓励各地探索创新所有权管理方式，可由政府有关部门、派出机构、事业单位等根据所有者职责履行主体的委托（委托事项需送中华人民共和国自然资源部备案）及自身工作职责，承担特定种类或特定范围内自然资源资产的部分所有者职责管理事项，所以在当前政策背景下，除法律授权县级行使的所有者职责除外，理想的方式是在本文所构建的委托代理模式 [允许省级、市（地）级人民政府可以将部分自然资源资产所有者职责的管理事项转委托] 基础上，市（地）级人民政府通过创新所有权管理的方式将部分自然资源资产的所有者职责管理事项交由县级人民政府，但对于创新所有权管理方式的具体情况还应依据不同自然资源特点而定。

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