专题主持人：
谭荣，浙江大学公共管理学院副院长，浙江大学求是特聘教授、博士生导师，入选国家高层次人才计划领军人才，教育部高等学校公共管理类专业教学指导委员会副秘书长，中国自然资源学会资源经济研究专业委员会副主任委员兼秘书长、教育工作委员会副主任委员。主要研究方向为自然资源制度与管理。
访谈嘉宾：
沈镭，中国科学院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师，中国科学院大学岗位教授，中国自然资源学会执行秘书长。主要研究方向为能源安全、资源经济与政策。
邱少俊，自然资源部综合司综合处处长。曾参与开发区土地管理、土地二级市场改革试点、全民所有自然资源资产所有权委托代理等多个重要文件的起草。主要研究方向为自然资源利用与政策。
刘伯恩，中国自然资源经济研究院自然资源改革研究所所长、研究员，中国系统工程学会能源资源系统工程分会理事。主要研究方向为自然资源重大改革、产权制度、管理体制以及城乡融合等。
朱道林，中国农业大学土地科学与技术学院副院长、教授、博士生导师，中国土地学会常务理事、学术工作委员会副主任、土地经济分会副主任，中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长、学术委员会主任，中国房地产估价师与房地产经纪人学会常务理事，北京土地学会会长。主要研究方向为土地经济与政策。
曹正汉，浙江大学公共管理学院政府管理系教授、博士生导师。主要研究方向为地方分权和国家治理体制。
吕宾，中国自然资源经济研究院自然资源所有者权益研究所所长、研究员。主要研究方向为自然资源产权管理。
范振林，博士，中国自然资源经济研究院自然资源与生态评价研究所所长，习近平生态文明思想研究分中心秘书处办公室主任。主要研究方向为自然资源与生态评价核算。
石敏俊，浙江大学公共管理学院城市发展与管理系主任、城市发展与低碳战略研究中心主任，浙江大学求是特聘教授，中国环境与资源经济学家协会会长，中国自然资源学会资源经济研究专业委员会主任。主要研究方向为环境资源经济。
王荣宇，厦门大学公共事务学院长聘副教授，厦门大学南强青年拔尖人才。主要研究方向为土地制度与政策、自然资源治理。
访谈主题：
党的“二十届三中全会”进一步强调“健全自然资源资产产权制度和管理制度体系”，吹响了新一轮自然资源资产产权制度改革的号角。如果将2013年视为新时期自然资源资产产权制度改革的启动之年（即党的“十八届三中全会”召开），自然资源资产产权制度改革已经推进了十多年。这十多年来的改革成效如何，理论和实践界对此一直保持高度的关注。从如何界定、厘清自然资源资产产权的内容、体系和主体等，到围绕行使产权而必须建立的管理体系，比如健全中央和地方、政府与社会、政府与市场等关系，成为热点议题。本次笔谈邀请了来自不同专业领域的相关学者和实践主管部门的专家，就改革的现实背景
[1]、改革目标
[2]、价值内涵
[3]、委托代理机制
[4]、经营性
[5]和公益性
[6]两类自然资源资产的价值实现机制，以及中国式现代化进程中自然资源资产产权制度改革在建构自主知识体系上的可能贡献等进行对话。期待本次笔谈能够为阐释进展中的中国自然资源资产产权制度改革提供一些参考。
主持人：
新时期自然资源资产产权制度改革的现实背景是什么?
沈镭：自然资源资产产权制度改革是党的“十八大”以来深入推进生态文明建设制度创新和制度供给的一项重大任务，力图破解长期面临的自然资源权责边界不清、产权错配失效、管理效能低下的难题。经过十多年的发展，中国自然资源产权制度改革已经取得了一些进展，但目前仍需解决自然资源和自然资源资产的不同价值导向等问题。
邱少俊：自然资源资产产权制度是中共中央 国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中确定的生态文明制度体系八项基本制度之一，且居于首位。其目标是“构建权属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题”。具体包括“统一确权登记、建立产权体系、健全资产管理体制、探索所有权委托代理”（可称为“狭义产权”的内容）。党的“十九届四中全会”“十九届五中全会”均强调“健全自然资源资产产权制度”。2019年4月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，对自然资源资产产权制度进行了整体设计，其中涉及产权体系、产权主体、调查监测、确权登记、整体保护、节约集约、生态修复、监管体系等多个方面（可称为“广义产权”的内容）。自2018年党和国家机构改革组建自然资源部，明确由自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责以来，自然资源资产产权制度（特别是“狭义产权”制度）的改革进程大大提速：自然资源资产产权制度体系框架基本建立；建立并实施自然资源统一确权登记制度；组织开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，开展全民所有自然资源资产清查，建立并实施国有自然资源资产管理情况统一报告制度。总体来看，基于所有权的国有自然资源资产管理体制初具雏形，初步实现了对资产管理最前端（委托代理）和最末端（确权登记以及资产报告）的统一管理。
刘伯恩：1978年改革开放后，中国自然资源实行所有权和使用权分离的制度。经过几十年的发展，土地资源、矿产资源产权体系有了长足发展。但现阶段仍然存在自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题。党的“十八届三中全会”提出完善产权保护制度，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。此后，中共中央办公厅 国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》等一系列重要文件，这些都为有力推动自然资源资产产权制度改革奠定了基础。
朱道林：世界各国都在推动自然资源可持续利用与保护，中国也不例外。党的“十八大”以来，国家高度重视通过产权制度改革完善自然资源合理利用。《生态文明体制改革总体方案》明确提出要“坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责，保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益”“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题”。党的“二十大”报告进一步阐明了“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。这些都是自然资源资产的产权制度改革与统筹管理工作的现实背景。
主持人：
当前自然资源资产产权制度改革要解决的主要问题是什么?
沈镭：所有的自然资源都是天然有用的资财来源，包括各种物质产品、能量动力和环境条件，而自然资产是在一定的法律权属限定下可以变成货币或者财产的一部分自然资源。其中，能够作为资产使用或处置的国有自然资源又有公益性和商业性的用途之分，以及中央与地方在责权利上的边界之别。当前改革就是要厘清这种“用途之分”“边界之别”，因为它们是自然资源产权制度改革与设计的关键所在。
曹正汉：国有自然资源的所有权，已由《中华人民共和国宪法》第九条作了原则性界定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”该条款的第一句是界定自然资源国家所有的范围；第二句是明确国家对于自然资源保护和合理利用的职责；第三句既是继续说明国家对于自然资源保护的职责，也是进一步明确国家对于实现自然资源公共属性的职责，这是实行国家所有权的原因。其中，第二句和第三句是宪法界定了国家所有权的原则，即对自然资源实行国家所有的目的是保护自然资源、保障自然资源合理利用、实现自然资源的公共属性。依据这一条原则，国务院代表国家行使所有权，应是代表国家保护自然资源、保障自然资源合理利用、实现自然资源的公共属性。相应地，国务院自然资源主管部门履行国家所有者职责，也应履行保护职责、管理职责和监督职责。但是，关于国家所有权的行使方式，以及国家所有者职责的履行方式，实践中并未明确界定，导致政府机构对于国有自然资源的占有、使用、收益、处分，可以无限扩大。因此，自然资源产权制度改革应解决的首要问题是，依据宪法明确界定国家所有权的行使方式，同时明确界定政府机构对所有者职责的履行方式。在此前提之下，以保障自然资源永续利用和自然资源的公共属性为原则，建立公平公开、合理利用、并符合市场经济原则的自然资源产权制度。
朱道林：在过去相当长一段时期内，中国对自然资源秉行资源化管理规则，即只通过政府行政手段来配置资源。这种做法不可避免造成自然资源被过度使用，不仅导致使用效率低下，还产生对生态环境的破坏。20世纪80年代以后，随着市场经济体制改革深入推进，如何发挥市场机制实现自然资源资产的市场配置得到高度重视。目前土地资源、矿产资源等市场机制建设已取得显著成效，但是其他自然资源资产的市场配置机制还有待完善。2018年3月中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》中明确了“对自然资源开发利用和保护进行监管”“履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度”等，属于中华人民共和国国务院新组建的中华人民共和国自然资源部的主要职责。这些职责展现出现阶段自然资源产权制度改革及自然资源资产管理的主要内容。
吕宾：当前自然资源资产产权制度改革要解决的主要问题是明确的。即要解决自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题。解决问题的路径也已经清晰，即以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础，着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，加强监督管理，注重改革创新，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。
邱少俊：当前自然资源资产产权制度改革仍面临以下问题，是今后改革需要深入破解的重点，也是难点。
（1）自然资源资产产权体系建设还需持续推进，要素流转还不够顺畅。例如，地下空间权利体系不完整，没有建立起完整的地下空间权属、权能、权益制度，地上和地下分层设权、分层供应的政策还有待推进。集体土地产权体系仍不完整，集体经营性建设用地入市改革仍在摸索中。国有农用地、无居民海岛以及农村自留山自留地的权利体系均未建立。海域分层设权有待探索。矿业权、林权、海域使用权、无居民海岛等流转（出让、转让、抵押）仍不够顺畅。
（2）全民所有自然资源资产管理缺乏有效抓手。一是资产管理（权益管理）的目标不够聚焦。资产管理理论体系、制度框架已比较完备，但管理目标不够明晰，现有的“维护国家所有者权益”的目标相对抽象，不易定量评价，与资源管理的边界、区别不够明确。二是相关改革尚未形成合力。一些前期已开展的改革及取得的成果缺乏有效的应用，影响了改革作用的发挥。例如，自然资源确权登记先于委托代理机制试点开展，导致在“登记给谁”的问题上遇到障碍，登记成果的应用也有待明确；全民所有自然资源资产考核评价工作与委托代理制度、自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、自然资源资产损害赔偿等工作的衔接也不够。三是中央直接行权以及省级政府代理行使所有权的方式、具体路径不够清晰。对地方行权履职情况，也缺乏有效的约束机制和手段。四是国有自然资源资产报告的“资产”属性不够突出。资产报告未能有效区分“资源”和“资产”，和国有企业资产、行政事业性资产情况报告还有差距，同时，缺乏不同层级主体行权情况的报告。
（3）自然资源有偿使用制度改革特别是全民所有自然资源资产市场化配置改革亟待进一步统一认识、加快推进。一是基本概念仍未统一（即“什么是有偿”的问题）。《生态文明体制改革总体方案》所提出的“全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，严禁无偿或低价出让”“将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制”还有待深化。二是仍有一些国有自然资源资产在无偿使用或存在无偿使用的可能（即“有偿还是无偿”的问题）。例如，近年来对2001年发布的《划拨用地目录》（中华人民共和国国土资源部令第9号）的修订一直未能出台，压缩划拨用地范围的目标仍未能实现。一些国有林业、农业企业仍在无偿使用国有农用地。三是资产配置和有偿使用过程中市场作用发挥不充分，配置效率没有实现最大化（即“有偿是否充分”的问题）。比如，有的资源资产仍在以行政审批方式进行配置；有些资源资产的价格机制存在问题（如矿业权、工业用地）；有的资源有偿使用的方式不够完整（如国有建设用地可以在一级市场以作价出资方式配置，而国有农用地、矿业权、海域使用权还缺乏相关方式）。四是自然资源资产收益制度亟待建立（即“有偿以后如何计量”的问题）。各类资源资产的收入分属不同的预算科目，缺乏统一的规则，没有形成充分体现所有者权益的“一本账”，且收入收益难以区分，自然资源资产管理现代化水平还有待提升。
主持人：
生态文明背景下如何认识自然资源资产的价值?
范振林：自然资源资产是具有稀缺性、有用性以及产权明确的自然资源，兼具使用价值和效益（经济效益、社会效益、生态效益）的自然要素。随着生态文明建设的推进，自然资源资产的天然性、有用性、稀缺性和产权明晰的属性更加凸显，自然资源资产价值也就包含了劳动价值、稀缺价值以及生态价值三个部分。未凝结人类劳动的自然资源仅具有使用价值，而不具有价值。自然资源资产因劳动投入和市场交易关系而成为商品，是使用价值与价值的统一体。自然资源的供给有限性和需求的无限性，使得自然资源资产因其稀缺和有用而产生经济价值；生态价值类似于生态系统服务，是一个区域内生态系统每年直接或间接为人类提供的产品和服务的总和。
沈镭：生态文明背景下自然资源的价值属性已从传统的商品经济价值转变为包含生态系统服务价值在内的经济与生态价值一体化的二元价值。自然资源的商品经济价值已经非常清晰，可以通过巿场化机制来实现，但其生态系统服务价值却因不确定性和复杂的产权关系而难以量化和转化。
刘伯恩：正确认识自然资源资产的价值，需要从四个方面考虑：一是生态价值。农田、森林、草地、水域、湿地等自然资源构成生态系统的基础，是生态产品的源泉。二是经济价值，自然资源资产作为重要生产要素，与劳动力、资本、技术、数据等，共同推动经济增长和区域发展。三是社会价值，为人类生存、技术进步等社会发展提供不可或缺的物质基础和能量来源，促进或带动当地就业等。四是文化价值，既包括有形价值，比如自然景观、自然生态等特殊地理地貌，也包括在自然资源开发利用中形成人文、习俗等特色文化。这四个价值是互相融合、互相支撑，并且在一定条件下可以互相转化的。一是生态价值是前提。必须树立生态优先的理念，将经济发展放在资源环境承载力的范围以内。在一定条件下，良好的生态价值能转化为经济价值。二是经济价值是基础。自然资源资产概念的核心是资产，即对人的有用性。经济价值显化后，才可以更好地为维护生态价值提供保障。三是社会价值是目标。资源资产的使用，其核心目的在于提升民众的福祉。如果无法使资源开发惠及社会，不但会引发行业的合法性危机，也违背了资源开发利用的初衷。四是文化价值是重点。某些区域资源开发，与当地的文化价值及其传承相契合，将会给其带给其商机或溢价。
主持人：
什么是全民所有自然资源资产所有权委托代理机制?为什么要开展试点?
朱道林：中央政府是法律赋予的全民所有自然资源资产所有权的代表，然而中央政府却很少实际掌控自然资源资产。相反，地方政府拥有事实上的占有权、管理权，具有“政府主义”与“经济主义”双重属性。“政府主义”属性是指地方政府能够保障资源型资产的有序使用和管理，并积极维护资源市场交易的公平与效率，利益诉求与中央政府有一定的一致性。但“经济主义”属性的行为模式有明显的独立性和地方利益取向，往往会首先考虑地区经济发展，倾向于利用所拥有的管理权最大限度谋取地方利益。实践中地方政府的管理行为并未完全履行中央政府的主导目标，存在受短期利益驱动的机会主义倾向，这种格局会形成中央和地方的利益博弈关系。为改革这种现象，国家提出开展全民所有自然资源资产所有权委托代理改革试点，希望通过改革达到“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”的目标。
曹正汉：中国的全民所有自然资源，规模极其庞大，种类复杂多样，在空间上又高度分散，而且与各地的民生和经济发展紧密相连难以分开。这是基本国情，这就带来一个巨大的难题：如何管理、保护和开发利用如此庞大、复杂的自然资源，同时又保障各地的民生和经济发展需要?党中央国务院决定开展“全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点”与解决这一难题有关。这一难题涉及到两种关系，一是国家与社会关系，一是中央与地方关系。目前开展的“委托代理机制试点”，主要是在中央与地方关系的维度上，探索全民所有权的行使模式，着重于探索中央政府如何实现统一管理，以及探索如何加强对地方政府的监督和考核，相对忽略了国家与社会关系，也忽略了对中央主管部门本身的监督及约束问题。因此，委托代理机制试点需要同时考虑这两种关系。这对进一步发展委托代理理论提出了新要求，即要能够整合中央与地方关系，以及国家与社会关系。这样的理论应是“中央、地方与社会关系”的理论，而不只是中央与地方关系的理论。新理论包括三个部分：第一，中央政府及其主管部门是监督主体，主要行使监督和统筹职能；第二，地方政府是治理主体，行使管理、保护和合理利用职能；第三，社会是问责主体，行使所有者的问责权利。把这三个部分综合起来，构成“中央监督，地方治理，社会问责”的治理模式，其中蕴含的纵向约束机制，既有助于解决中央对地方的监督和考核问题，也有助于解决对中央主管部门本身的监督和约束问题。
吕宾：从法学角度看，委托代理关系是委托人与代理人之间的契约关系，是指代理人以委托人的名义，在委托权限内与第三方发生法律行为，其法律后果属于委托人承担的法律关系。从经济学角度看，委托代理是社会化大生产条件下资产所有者与使用者（经营者）之间通过契约明确界定双方权责利关系，形成相互制约、相互激励的组织机制，是生产社会化程度提高带来的资本高度集聚、经营高度专业化带来的产权关系分离与整合结果。开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，是为了统筹推进自然资源资产产权制度改革，落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，是要“实主体、明权责、建制度”，通过编制自然资源清单明确委托人和代理人权责等，落实所有权的行权主体及其职责。从这个意义上讲，所有权委托代理机制是构建中国特色自然资源资产产权制度体系的关键，是落实“统一行使所有者职责”的关键举措和制度创新，对坚持和完善社会主义基本经济制度和推进生态文明建设将发挥重要作用。
邱少俊：可以从四个方面内容来理解当前正在推进的全民所有自然资源资产所有权委托代理机制改革。一是委托代理机制属于一种针对全民所有自然资源资产所有权的管理机制，主要包括清查统计、价值核算、规划管护、资产配置、资产收益、损害赔偿、考核评价、资产报告等构成的资产全链条管理制度体系。二是建立委托代理机制目标是推动国家所有权的有效行使，既要探索创新中央政府直接行权的方式方法，还要对地方行权履职情况实施全面考核评价。即要强化中央政府直接行权的内容，建立健全委托者对代理者的评价考核体系，探索开展自然资源资产损害赔偿工作，完善国有自然资源资产报告制度。三是委托代理机制还进一步要求地方政府积极探索有利于推进包括地下空间、国有农用地等各类自然资源资产交易的产权改革。比如，完善地下空间产权制度体系，明确地下空间权属归属、使用权的权利性质、界限、用途、限制以及与地上投影范围内使用者的法律关系等关键性内容。明确国有农用地、国有未利用地的所有权归属，积极探索包括国有农用地使用权、承包经营权在内的国有农用地、未利用地用益物权体系。四是建立委托代理机制还是为了维护所有者权益和显化资产收益，加快推进国有自然资源资产市场化配置。委托代理将聚焦国有自然资源资产一级市场的有偿使用改革，逐步形成以国有带集体，以一级促二级，以资产配置为手段，以有偿使用为目标，以凸显所有者权益为最终目的的制度体系。另外，国有自然资源资产不应仅满足于“有偿”，还应追求适当的“有收益”，因此委托代理机制还会逐步建立健全各类全民所有自然资源资产收益管理制度。
主持人：
国土空间规划与自然资源资产产权的关系是什么?
朱道林：国土空间规划作为一定区域国土空间开发和保护的总体布局与安排，是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，也是相应国土空间上各类自然资源可持续利用、开发保护等活动的基本依据。规划作为公权力的行使，所确定的规划布局、用途就是各类自然资源开发利用的基本依据，也是实施规划用途管制的基本依据。而自然资源资产产权，作为财产权利，既要得到民法典等对财产权的保护，往往又要受到规划权、用途管制权、征收权等的约束，这也是自然资源类财产权利的特殊性。
王荣宇：国土空间规划是协调、约束和保障自然资源资产空间开发利用权利的重要手段。国土空间规划以法律为基础，依托国家公权力来界定和实现各类产权主体在特定空间和时间条件下开发利用一定数量和规模的自然资源资产的合法权益，避免因为资源利用出现外部性而导致“搭便车”或者“拥挤效应”等集体行动问题，从而解决好私人权利行使与公共利益的矛盾。实践中国土空间规划编制实施与自然资源资产产权体制改革是密不可分的。
邱少俊：自然资源资产产权制度、国土空间规划制度都是生态文明制度体系中处于“四梁八柱”地位的重要基础性制度，且关联性极强。例如，国土空间规划对于土地用途的确定，直接影响土地的资产价值，进而影响国家所有者权益或集体所有者权益。然而，传统的空间规划更擅长也更乐意“关起门来”在“白纸”上描绘一个城市或区域发展的“终极蓝图”。很多时候，线条的流畅、色块的规整等图面效果对于规划蓝图的影响往往远大于产权的影响。多数规划在绘制土地利用现状图时都不会专门制作产权底图，规划方案一般也都不会基于产权进行规划实施的经济测算。一些详细规划方案或许会考虑被拆迁人的产权，但对于国家所有者的权益、集体所有者的权益，由于所有者不到位，他们的权利主张往往容易被掩盖、忽视，导致所有者权益不落实（并非没有受到关注，只是由于所有权和行政监管权不分，被制度性地忽视）。江苏等地探索编制《全民所有自然资源资产保护和使用规划》，在统筹自然资源资产产权与国土空间规划方面迈出了重要一步。未来还需要更多的实践探索，真正把自然资源资产与空间“打通”，把“两统一”打通。
主持人：
现阶段建立健全经营性自然资源资产市场机制的重点是什么?
朱道林：首先，是完善与健全产权机制。主要包括两项内容：一是明晰所有权主体及其权益，确定与区分不同主体如何行使权能、分享收益等；二是明晰使用权主体及权能（绝大多数为国有企事业单位）。其次，是如何健全价格机制。自然资源作为自然产物，在参与生产过程中作为生产要素发挥作用，其价格对于卖方来说是收益，对于买方（使用方）来说就是成本，必须建立健全基于生产性需求、支撑社会生产发展、符合市场供求规律的价格机制，既要防止过低价格引起国有资产流失、资源使用浪费，又要防止过高价格可能导致的对生产性需求、生产过程的制约。第三，必须协调与保障好有偿使用与自然资源保护之间的关系。自然资源资产有偿使用的根本目的是发挥市场机制、经济机制促进资源节约集约利用，防止过度追求经济利益对自然资源保护、生态环境建设的冲击。
刘伯恩：建立健全经营性自然资源资产市场机制，需要做好五个方面的制度建设。一是加快构建中国特色自然资源资产产权制度体系。丰富不同门类自然资源资产权利，推进建设用地使用权、海域使用权分层设立等。二是健全全民所有自然资源资产有偿使用制度。按照审慎委托的原则，统筹推进森林、草原、水等资源有偿使用制度改革。三是落实自然资源资产所有者主体。编制不同层级的自然资源清单并明确委托人和代理人权责等，落实所有权的行权主体及其职责。四是推动自然资源资产要素市场化配置。扩大要素市场化配置范围，完善自然资源资产供应制度，提高要素配置的效率，统一交易规则和交易平台，构建高标准市场体系。五是健全自然资源监管资产体制。将监管融入到自然资源资产开发利用的整个生命周期，通过行政管理、行政督察和行政执法体制改革，构建适应“两统一”和“一体化”的自然资源资产市场监管体系。
王荣宇：一是处理好经营性自然资源资产的所有权和监管权的关系。特别要改进和优化地方政府行使经营性自然资源资产产权的治理结构。一方面，地方政府要有效地借助市场机制，提高土地、矿产、海域海岛等经营性自然资源资产的配置效率和增值收益，实现好所有者权益。另一方面，地方政府还要当好市场的“守夜人”，不断完善市场规则和治理体系，维护市场秩序，协调好经营性自然资源资产开发与保护的关系，切实担负起监管职责。二是促进经营性自然资源资产市场机制本身的提质增效。特别要提高使用权定价机制的市场化程度，实现经营性自然资源资产利用的规模效应；要健全转让权的市场交易机制，节约经营性自然资源资产转让权的制度性交易成本；还要改进收益权的分配机制，实现经营性自然资源资产收益在国家、集体、个人以及代际之间的公平合理分配。
主持人：
自然资源领域生态产品价值实现机制有哪些主要形式?
石敏俊：当前生态产品价值实现机制的主要形式有三种：一是产业化经营模式。充分利用市场机制，使得潜在的生态产品价值得到市场的认可，转化为现实的经济价值，并进入经济系统流转。产业化经营模式强调将生态优势转化为经济优势，需要通过机制设计，使得生态产品价值在市场上得到显现。二是生态补偿模式。对于生态地位特殊的区域而言，生态服务功能的“保护”意义更加重要。自然资本具有更高且更加独特的价值，人造资本难以对其进行替代，或者替代这类自然资本将付出难以估量的人造资本代价。按照可持续发展的要求，需要确保关键自然资本的数量不减少、功能不下降。由于保护生态系统和维护生态功能需要付出额外成本，还有可能因此丧失部分发展机会，因此应该让保护修复生态的行为得到合理回报，以体现公平正义。三是“保护—转化”模式。即先修复保护生态系统，增强生态产品供给能力，再把生态产品价值转化为经济优势。这类模式主要适用于那些需要先对生态系统加以修复才能进行转化的地区。近年来全国范围内正在推动的生态环境导向的开发（EOD）模式，就属于此类模式。
范振林：结合自然资源的转化和保护逻辑，现阶段生态产品价值实现有三个基本路径，包括市场路径、政府路径和政府与市场相结合路径。市场路径是指市场配置、市场交易、价格机制，涵盖特许经营，绿色标识、绿色金融、地理标志等；政府路径是指政府直接购买生态产品或服务，或者政府投资生态产品以及财政转移支付、生态补偿、对口支援等；政府与市场相结合路径是指政府规制结合市场机制，主要做法是生态资源指标及产权交易、生态修复及综合价值提升等。
刘伯恩：生态产品价值实现机制可分为六种路径。一是产业生态型。从宏观层面看，构建产业绿色、低碳、循环发展的战略目的、路径及其支撑政策；从中观层面看，研究区域产业共生体系的演化规律；从微观层面看，剖析典型工业行业的物质代谢过程，构建基于物质效率的工业过程优化模型。二是生态产业型。发展生态农业、生态林业、生态畜牧业，推进农药使用减量化、资源利用集约化、生产清洁化以及轮耕休耕、自然恢复地力，实现生态功能与经济功能双提升。三是产权交易型。产权交易是运用市场机制，促进企业形成内部经济激励，达到节约资源、减少污染、降低排放的效果，同时还可能催生相关产业，使得有些企业可以从治污、减排等活动中获利。比如排污权、碳排放权、水权交易等。四是生态溢价型。优质的生态环保属性，将对生态产品产生良好的溢价效果。不论是产品的生态标签，或是与产业结合的生态治理，都将给其带来生态溢价。五是生态补偿型。生态补偿即生态或环境服务付费，主要是由生态系统服务的受益者向提供者给以经济支持为主的补偿。包括中央对地方的专项补偿、省域内补助、区域内补偿等等。六是绿色金融型。绿色金融是用以支持资源节约、环境友好和生态保育等生产、消费活动的金融。包括绿色信贷、绿色基金、绿色债券等。
主持人：
中国自然资源资产产权制度改革的一般性意义是什么?
范振林：中国的改革在全球大国自然资源管理实践中独树一帜，彰显了中国特色、战略眼光和世界价值，具有鲜明的世界意义，对自然资源开发保护和生态文明建设具有重要作用。主要表现在：（1）明晰产权，全面落实自然资源资产所有者财产权利，加强对自然资源高效利用和高水平保护；（2）健全权能，充分发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用，实现资源节约集约综合利用；（3）明确义务，切实强化产权主体生态环境保护的责任和义务，完善监管，强化对产权主体开发利用行为全过程全链条式监管，激发生态环境保护的内生动力；（4）创新物权机制，通过构建生态地役权等权能，充分实现开发利用和保护的协调联动发展，也是实现经济效益、社会效益和生态效益最佳配置的重要途径。
沈镭：在摸清资产家底的基础上，选择典型地区和关键性资源（特别是公益性自然资源）进行所有权委托代理机制试点，能够进一步为建立统一的自然资源资产考核评价标准和全面推广积累经验。这一轮的产权改革既可为中国全面落实统一行使自然资源所有者职责形成落地改革成果，又可为世界其他国家提升自然资源整体保护和法治化治理能力贡献中国方案。
朱道林：中国作为拥有14多亿人口的大国，如何科学和可持续利用有限的自然资源，对构建世界范围内的人与自然和谐共生至关重要。中国通过构建自然资源产权体系，建立自然资源资产可持续利用与开发的经济机制，同时加强政府监管，监控自然资源实物量、质量和价值量的变化，达到保护和可持续利用的目的。中国自然资源资产管理的根本目标是促进自然资源合理利用与保护，而不是其他。相信中国通过不断完善自然资源产权制度，加强生态文明体制建设，对世界范围内构建人与自然生命共同体将产生积极的引导与推动作用。
主持人总结：
新时期自然资源资产产权制度改革的现实背景是什么?
沈镭、邱少俊、刘伯恩、朱道林四位访谈嘉宾都从人与自然关系的角度阐释了为什么新时期要对自然资源资产产权制度进行改革。党的“十八大”召开以来，党中央国务院从自然资源的可持续利用和经济高质量发展目标出发，对自然资源资产的产权制度和治理体系建设提出了一系列的改革举措。2013年，党的“十八届三中全会”指出要健全自然资源资产产权制度，对自然生态空间进行统一确权登记，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。2015年，中共中央 国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出中国要在2020年构建起自然资源资产产权制度等八项制度在内的生态文明制度体系。2017年，党的“十九大”提出了自然资源资产管理和自然生态监管机构要统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，并对自然资源资产管理体制改革做了相应部署。2019年，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，包括健全自然资源资产产权体系、明确自然资源资产产权主体、推动自然生态空间系统修复和合理补偿等九项主要改革任务，并提出到2020年，基本建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。2021年中共中央办公厅 国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》并于2022年3月进行公开宣传报道
[7]。2024年7月，中共中央印发《关于进一步全面深化改革 推进中国是现代化的决定》，对“健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制”进行再强调再部署。至此，新时期自然资源资产产权制度改革在全国范围全面部署和推进。中央印发的上述文件与中国自然资源资产保护和利用面临的机遇和挑战密不可分，正如四位嘉宾所说，如何回应这些机遇和挑战，就是本轮改革的现实背景。
当前自然资源资产产权制度改革要解决的主要问题是什么?
产权制度改革解决的一定是产权本身的问题。但是改革又不仅仅是建立健全产权权利的内容，更涉及一个系统工程（亦即邱少俊所定义的“广义产权”）。沈镭指出中国自然资源管理不能忽视两个关系，即“边界之别”和“用途之分”。前者本质上就是中央和地方的关系，后者是政府与市场的关系。中国自然资源管理就是在中央和地方关系的体制机制下发展出了政府与市场的关系
[8]。这对解释自然资源的社会主义公有制为什么能够支撑中国的社会经济快速发展并持续发挥良好的绩效，有着非常重要的理论价值，是建构中国特色自然资源产权制度体系的理论分析框架。
曹正汉认为明确国家所有权的行使方式、国家所有者职责的履行方式是解决“边界之别”和“用途之分”的首要前提，进而才能解决吕宾和邱少俊指出的产权体系的问题。曹正汉进一步从《中华人民共和国宪法》具体条款出发，指出国务院代表国家行使自然资源的所有权，重点就是要代表国家保护自然资源、保障自然资源合理利用、实现自然资源的公共属性。这为中央与地方关系和政府与市场关系的建立奠定了基本方向，同时也意味着当前实践中亟待解决的问题。
如果总结朱道林、吕宾和邱少俊等嘉宾的观点，可以发现当前的自然资源资产产权改革主要面临五类问题：一是产权的权利体系。目前自然资源资产产权的权利体系仍不完善，存在权利交叉、缺位的问题。二是产权主体的问题，即部分自然资源资产所有权权责不明晰、主体不到位、权益不落实。三是权利的统筹。自然资源资产的权利行使和相应的管制等仍处于多头管理、多部门管理的相对割裂的状态，缺少系统性和整体性的设计。四是权益的实现机制。经营性自然资源资产的市场机制不健全，影响了该类自然资源资产的有偿使用、转让和增值收益的合理分配等。而公益性自然资源资产因为缺少有效的价值实现机制，影响了该类自然资源资产的供给和保护。五是产权的监管和法治。如何让政府的多重角色得到有效且充分的监管，推动自然资源法治的现代化，也是产权制度改革需要关注的内容。其中，邱少俊还进一步谈到十多年来的改革仍然未能充分解决三类产权问题：一是产权权利体系的细化还需要持续推进；二是国家与地方的产权管理体制也还没完全健全；三是自然资源资产有偿使用、市场化配置等仍未到位。这些问题都是当前和未来一段时间自然资源资产产权制度改革要重点解决的问题。
生态文明背景下如何认识自然资源资产的价值?
范振林、沈镭、刘伯恩三位嘉宾都提到自然资源资产具有多样性的功能和价值，比如包含劳动价值、稀缺价值以及生态价值（范振林）、经济价值与生态价值（沈镭），生态价值、经济价值、社会价值、文化价值（刘伯恩）等。几位嘉宾还讨论了要正确理解自然资源资产的经济价值，即有偿使用的首要目的是为了促进节约与集约利用，其次才是实现自然资源资产收益，不能本末倒置。
嘉宾们的观点蕴含着自然资源资产价值的制度（建构）理论。自然资源的价格信号是在特定制度下自然资源价值的体现。这说明“价格”不是原因，而是结果。价格是制度（建构）的结果，而制度的选择受决策者价值观的影响。生态文明背景下自然资源资产的价值实现，隐含着生态文明的价值观。这种价值观引导着当前自然资源资产的价格机制。生态文明价值观从传统的将自然资源视为生产要素来换取经济收益，转向认识到自然资源是支撑经济社会发展和人类延续的空间和生态系统。这要求应该站在保护和发展辩证统一的视角来重新审视自然资源资产的价值。“改善生态环境就是发展生产力”“生态兴则文明兴”这些生态文明对自然资源的认识论，揭示了自然资源资产的价值不仅是短期的经济收益价值，更应该让自然资源资产的开发利用保护修复更好地为人与自然和谐共生服务。这才是自然资源资产的根本价值。
什么是全民所有自然资源资产所有权委托代理机制?为什么要开展试点?
朱道林和曹正汉两位嘉宾从理论的视角解释了开展委托代理机制试点的缘由。如何管理、保护和开发利用庞大、复杂的自然资源，保障各地区的民生和经济发展需要，尤其是理顺中央和地方之间的责权利，是此次试点的目的。吕宾和邱少俊则从实践中自然资源资产亟需回应的产权制度问题给出了试点的必要性。全民所有自然资源资产所有权委托代理机制在本质上是国有产权的一种具体行使权利的方式，它至少在以下三个方面体现出社会主义公有制产权的理论意涵。
一是明晰中央和地方之间的纵向关系。比如，对于土地、矿产、海洋、水、森林、草地、湿地、国家公园等自然资源或生态空间，中央和地方如何分工协作让这些自然资源资产保值增值，其理论意涵是现阶段中国正在通过委托代理的治理方式来解决如何让各级地方政府在行使公有制产权时能够履职尽责。二是明晰地方与地方之间以及不同职能部门之间的横向关系。比如，涉及跨行政辖区的流域资源，如何保证地方间的分工协作来实现自然资源资产的保护和合理利用，以及涉及同一空间诸如森林、耕地、水域等多种自然资源并存时，林业、自然资源、水利等职能部门如何合作实现整体性治理等问题，其理论意涵是通过跨地区、跨部门的整体性治理或协同治理的方式来解决自然资源边界与行政（职能）边界不吻合的问题。三是在理顺政府内部的纵向和横向关系后，进一步优化政府与市场的关系。比如，让市场主体、民众都能够在自然资源资产保值增值的过程中充分发挥各自的作用，公平公正地分享自然资源资产的收益，并且还能够监督政府的行权过程，其理论意涵是在社会主义公有制下如何解决政府兼具“所有者”和“监管者”两种角色的冲突问题。
所以，开展试点的主要目的就是要找到上述几个方面最合适的治理体系和治理模式。既建立国家层面的基本的、统一的委托代理规则，又探索不同类型资源在不同地区如何由国家直接行使或者由地方代理行使权利的具体方式，这是中国特色自然资源资产产权制度和管理制度最具特色的内容。
国土空间规划与自然资源资产产权的关系是什么?
在自然资源资产产权制度改革过程中，理论和实践部门多把国土空间规划视为外生给定的，很少讨论两者之间的关系。实际上，国土空间规划在制度本质上是一种国家权力的设计，是自然资源管理制度体系中的重要一环。国土空间规划属于对公权力的建构和分配，是对自然资源资产产权的协调或限制。国土空间规划是相对于产权制度所建构的另一种秩序，它是对自然资源资产所有者（或使用者）行使权利的协调或限制。朱道林、王荣宇和邱少俊都对两者的关系进行了解释。
正如镜子的两面，如果一面是自然资源的产权制度，那么另一面就是国土空间规划。产权属于对民事关系上各类权益主体的赋权和确权，即所有者和使用者能够做什么；国土空间规划属于对各类权益主体的协调或限制，即所有者和使用者不能够做什么。在建立健全自然资源资产产权制度的同时，编制和实施国土空间规划，是国家统筹公共利益和地方利益或个人利益、经济利益和非经济利益等矛盾冲突的管理过程。如果自然资源资产产权改革中需要考虑央地关系、部门关系、政府与市场关系、国家和社会关系等，那么在国土空间规划编制和实施过程中一定也需要考虑这些问题。所以，不妨关注一下这面“镜子”，看看实践中是否协调好两者的对立统一，因为协调的效果决定了各自改革或创新的效果，这是解决政府兼具自然资源“所有者”和“监管者”两种角色的冲突问题的理论基础和现实路径。
现阶段建立健全经营性自然资源资产市场机制的重点是什么?
访谈嘉宾都提到了产权制度与市场机制的关系、政府角色和市场配置的关系，这说明建立健全经营性自然资源资产市场机制重点就在这两个方面：
一是如何发挥好政府的角色。具体包括要建立健全四类具体制度：（1）自然资源资产的配置规划（或称为方案）；（2）储备和管护制度
[9]；（3）有偿和市场配置制度；（4）收益和支出管理制度。这四类制度都是发挥政府实现“促进自然资源资产创造财富并保障公平分配”这个行权目标的制度内容。
二是不断建立健全市场机制。主要是健全经营性自然资源资产在市场定价、准入和收益分配三方面的机制。现阶段如何将所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源资产价格形成机制，探索有偿使用制度和资源环境税费改革，以及结合央地财权和支出责任优化央地之间的收益分配关系等，是健全市场机制的难点。
总体而言，健全经营性自然资源资产市场机制就是要辨析好市场“掌舵人”和“划桨人”角色。通过充分发挥企业、民众等其他各类市场主体的能动性和积极性，让这些市场主体去承担市场“划桨人”的角色，从而充分发挥市场机制的作用。而政府要做的是“掌舵人”，即为解决自然资源资产开发利用过程中面临的诸如协同或权衡的问题指明方向。协同问题是指政府要协调并促进不同门类自然资源资产的相互增益，权衡问题是指政府要限制或避免不同门类自然资源资产的此消彼长。
自然资源领域生态产品价值实现机制有哪些主要形式?
正如石敏俊、范振林、刘伯恩三位访谈嘉宾的观点，这些实践机制都是围绕政府与市场的关系在设计具体制度和机制。简单地说，自然资源领域生态产品可以简化分为两类，一类是能够直接在市场中销售的，另一类是难以在市场中销售的。
前者包括生态农产品、生态工业产品和生态旅游康养等产品，这类产品因为能够明晰产权，所以可以直接销售，且存在“生态溢价”，也就是说，这类产品比同类产品卖得贵。这是自然资源领域生态产品价值实现的一种典型方式。
后一类就是调节服务类的生态产品，它们提供了水源涵养、土壤保持、气候调节、洪水调蓄、空气净化、固碳等价值。可是这类生态产品很难确权，供给主体不明、需求主体也无法准确落到具体个人，因此难以自发形成交易市场。此时价值实现的主要做法，要么是政府的生态补偿，要么是依靠政府的规划管制，对供给或消费这类生态产品形成责任或权利，并分配给各类主体，然后允许各类主体交易这类责任或权利去形成一种价格。
当前述两类机制得以建立，额外的价值实现机制就成为可能，比如，石敏俊提到的“保护—转化”模式，范振林和刘伯恩都提到的绿色金融模式等，这些新的机制属于价值实现成熟阶段的高级形态，是中国特色自然资源资产价值实现的理论内容。
中国自然资源资产产权制度改革的一般性意义是什么?
中国式现代化成功探索出了具有中国特色的路径，能够给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家提供一种参考。如何在人口规模巨大、资源禀赋有限、空间分布不均的条件下建设并发挥好社会主义公有制的优势，是中国自然资源资产产权制度改革的重要意义。范振林、沈镭、朱道林三位访谈嘉宾都提到了中国探索产权制度改革中形成的特色，也讨论了产权改革内容上的进步意义。
西方产权文献中有一些观点认为公有制不利于效率，还容易损害弱势群体利益。这种观点源于西方产权理论早期的逻辑——私有产权既利于保证交易遵循帕累托改善、降低交易成本，还有利于每个主体充分表达诉求，因此是最合适的产权制度设计。后来很多研究中国产权的文献指出了中国通过“使用权从所有权分离”，以及“第二代财政联邦制的治理模式”等做法，实现了一定的市场配置绩效，但仍然没有完全回答一个重要问题，即各级政府为什么有积极性或责任心来管好、用好各类国家所有的自然资源。这个问题在西方理论中没有现成的答案。
所以，中国的自然资源资产产权制度改革，无论是建立健全包括委托代理机制在内的产权体系，还是“在高质量发展中促进共同富裕”过程中不断优化和完善城乡关系和区域关系，抑或是在生态文明背景下来推动人与自然和谐共生
[10]，这些都属于中国式现代化进程中积累的社会主义公有制的新知识，属于正在建构中的中国自主知识体系，它对于一般性的产权理论发展必然有着重要的推动作用。
