其他研究论文

国土空间规划背景下“城区范围”的应用探讨与未来方向

  • 刘春 , 1 ,
  • 张尚武 2 ,
  • 冯健 3 ,
  • 应申 4 ,
  • 赵志庆 5 ,
  • 董慰 5 ,
  • 李宪文 6
展开
  • 1.同济大学测绘与地理信息学院,上海 200092
  • 2.同济大学建筑与城市规划学院,上海 200092
  • 3.北京大学城市与环境学院,北京 100871
  • 4.武汉大学资源与环境科学学院,武汉 430072
  • 5.哈尔滨工业大学建筑学院,哈尔滨 150006
  • 6.自然资源部国土卫星遥感应用中心,北京 100048

刘春(1973- ),男,江苏海门人,博士,教授,博士生导师,研究方向为低空生态感知与多维建模、室内外场景感知与建模和空间信息系统建设等。E-mail:

收稿日期: 2024-02-26

  修回日期: 2024-07-03

  网络出版日期: 2024-10-16

基金资助

国土空间规划遥感监测与分析评估项目(KZ0025020201495)

The application and future direction of "urban built-up area" under the background of territorial and spatial planning

  • LIU Chun , 1 ,
  • ZHANG Shang-wu 2 ,
  • FENG Jian 3 ,
  • YING Shen 4 ,
  • ZHAO Zhi-qing 5 ,
  • DONG Wei 5 ,
  • LI Xian-wen 6
Expand
  • 1. College of Surveying and Geo-Informatics, Tongji University, Shanghai 200092, China
  • 2. College of Architecture and Urban Planning, Tongji University, Shanghai 200092, China
  • 3. College of Urban and Environmental Sciences, Peking University, Beijing 100871, China
  • 4. School of Resource and Environmental Sciences, Wuhan University, Wuhan 430072, China
  • 5. School of Architecture, Harbin Institute of Technology, Harbin 150006, China
  • 6. Land Satellite Remote Sensing Application Center, Ministry of Natural Resources, Beijing 100048, China

Received date: 2024-02-26

  Revised date: 2024-07-03

  Online published: 2024-10-16

摘要

“多规合一”对国土空间规划提出了精细化的要求,需要精细的“城区”空间数据做支持。但以往的城乡识别缺乏统一的“城区范围”概念内涵和划定标准,影响了统计数据的准确性、可靠性和可比性,为科学决策带来一定障碍。为解决这一问题,2021年6月发布的《城区范围确定规程》提出了系统的城区范围内涵和划定方法。该方法基于高精度测绘和人居环境评估两个核心逻辑,确立了侧重于城市人居环境的“城区范围”和侧重于实际建设状态的“城区实体地域范围”。这一成果目前已应用于国土空间监测等方面。然而,现有城区范围的划定方法尚处于初步构建阶段,未来仍需通过实践不断完善。

本文引用格式

刘春 , 张尚武 , 冯健 , 应申 , 赵志庆 , 董慰 , 李宪文 . 国土空间规划背景下“城区范围”的应用探讨与未来方向[J]. 自然资源学报, 2024 , 39(10) : 2497 -2504 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20241015

Abstract

The "multi-plan integration" necessitates a refined level of detail in territorial and spatial planning, which requires the support of fine "urban built-up areas" spatial data. However, previous efforts in urban-rural identification have lacked a unified conceptual definition and standardization for "urban built-up area", thus impacting the accuracy, reliability, and comparability of statistical data and posing obstacles to informed decision-making. To address this issue, the "Code of Practice for Standard Urban Built-up Area Delineation", released in June 2021, introduced a systematic framework for defining and delineating urban built-up areas. This framework relies on two core principles: high-precision surveying and assessments of the living environment, establishing "urban built-up area" focused on the residential environment and "physical urban built-up area" centered on actual built-up areas. This achievement has been applied in land use monitoring and other domains. However, the existing delineating method of urban built-up areas is still in the preliminary construction stage. It needs to be perfected through practice in the future.

自1949年新中国成立以来,伴随着改革开放、宏观经济体制改革,以及党的“十八大”提出的“生态文明建设”,中国的城镇化历程经历了缓慢、抑制、快速到平稳的各个阶段[1]。在这一过程中,随着社会经济发展水平的快速提升,中国城市建设逐渐暴露出在人居环境、土地利用、生态环境和设施供给等诸多方面积累的人地矛盾问题[2,3]。这些问题对城市的可持续发展带来了严峻挑战。
科学准确地识别城乡边界是动态监测城镇化进程、有效制定城镇化政策、提升城乡治理能力的基础[4-6]。然而,在中国,一个长期存在的问题是以行政区来定义城市,这常常导致城市行政区范围与实际城市范围发生混淆。例如,重庆被确定为直辖市后,由于其众多的市域人口,一度被认为是中国最大的城市,但这并不反映其实际的城市范围人口。这种混淆给城市研究、规划编制、政策制定以及城市管理带来了诸多困扰[7,8]。此外,无论是在行政管理还是学术研究领域,对于城区的定义及其范围的划定都缺乏统一的标准[9]。这种情况使得政府部门间的数据交流和结果对比变得复杂,同时也阻碍了学术研究的深入。长期缺乏城区划分的通行标准,也导致了城乡边界模糊、城镇人口和城镇化水平统计的混乱[10]。因此,科学合理地确定城市地域,在全国层面统一城区概念认识和城乡统计口径,是助推国土空间高质量发展的基础性工作,也是实现中国新型城镇化战略的重要保障。
对此,北京大学著名城市地理学家周一星教授等[11]早在1990年代就呼吁要从实体地域出发界定城区范围,认为这是开展城市研究必须厘清的一个基本科学问题。周一星等[11]认为,城镇包括三种地域概念,即行政地域、功能地域和实体地域。城镇的行政地域依据行政区划,依此而统计的“人口”与真实的城镇人口有较大偏差;功能地域强调城镇实际的地域影响,如都市区,其范围可能会超出城市的行政辖区范围;而实体地域强调的是城镇与乡村的物理分界。然而,这一问题在中国一直没有得到有效解决,主要有两个难点:一是基于国情对城区范围概念的定义,二是确定城区实体地域的数据支撑和方法。制定一套在全国范围内通行的城乡划分方法,需要遥感、地理信息、城市规划、人口统计等多学科的支撑。
自2019年7月起,在自然资源部国土空间规划局的领导下,由同济大学牵头,北京大学、武汉大学、哈尔滨工业大学、自然资源部国土卫星遥感应用中心、中国国土勘测规划院等单位参与,共同开展城区范围概念解析与空间界定的标准研制工作。2021年6月,《城区范围确定规程》(以下简称“《规程》”)行业标准正式发布。《规程》的出台,对于合理划分城乡边界,完善城乡统计制度,准确把握城乡发展动态,科学制定城镇化政策,提升城乡空间治理能力,探索具有中国特色的城镇化道路具有重大意义。同时,在当前国土空间规划体系改革背景下,科学识别城区范围,摸清城市底图底数,夯实“多规合一”的基础,这是科学编制国土空间规划并实施监督、发挥国土空间规划基础性作用的重要保障。目前,《规程》里城区范围的划定成果主要包含两个层次:城区范围和城区实体地域。其中,城区实体地域是指城区实际建成的空间范围,是城市实际开发建设、市政公用设施和公共服务设施基本具备的空间地域范围。城区范围是在市辖区和不设区的市,区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。前者侧重于从功能和形态上界定城乡,其边界内外空间特征差异显著,为城乡划分提供了客观直接的依据。而后者,即城区范围的界定,则是功能单元(实体地域)与行政单元的统一,结合了功能、形态、统计和行政管理等多个维度。
本文旨在根据《规程》里城区范围的确定思路,研究城区范围成果的特点,探索其应用场景,并讨论未来发展方向。通过对当前应用情况的评估和未来改进方向的探讨,希望为更好地实现中国新型城镇化战略提供理论支持和实践指导。

1 城区范围的确定思路

当前城区范围的确定遵循两个核心逻辑。
第一,是高精度测绘。高精度测绘能够准确反映城市的实际建设情况。目前采用第三次全国国土调查数据提取城区实体地域。该数据基于优于0.2 m分辨率的航空遥感影像资料生成,并覆盖全国范围。由此提取的城区实体地域能够准确反映城市内部的实际建设状况。
第二,是人居环境评估。合理的人居环境评估有助于识别和规划可持续的城市发展模式,是制定和实施城乡规划政策的重要依据。在判断某区域是否属于城区范围时,除了考虑实体地域(即实际建设状况)外,还需对该区域内的基础设施条件进行评估,例如电力、给排水、消防和环卫等设施。通过综合考量实际建设状况和人居生活条件,并将结果与行政统计边界相结合,从而确定最终的城区范围。

2 城区范围的特点和未来发展方向

城区范围的特点包括以下两点:
(1)从“量”与“质”的双重视角认知“城区范围”
若要提升现有城区识别技术流程的科学性和准确性,需要首先解决“城区与空间位置上相近的镇区、乡村具有哪些可识别、可度量的差异化本质特征?”这一核心问题,并据此确定进一步的核查指标。从人地互动的结果来看,城、镇、乡之间在土地、人口的“量”性方面和产业、环境的“质”性方面具有显著的差异化特征。
目前的城区范围确定方法即以此为线索,通过构建可量化的城区范围识别技术路线,在一定程度上解决了识别过程中所发生的“量”“质”错位问题。具体而言,这种方法认为,只有同时兼具土地利用上的建设和人居环境的品质,才能将其称之为“城区范围”。这种方法在概念认知上实现了重要突破,从“量”与“质”的双重视角认知“城区范围”的内涵[12]。这种双重视角不仅提升了识别技术的科学性和准确性,还为未来的城市规划和管理提供了更为可靠的基础。
(2)通过多轮试划验证在全国范围内的可行性,但仍有不足
中国幅员辽阔,地域差异显著。在探索划定统一的“城区范围”时,充分考虑了不同城市的地理位置、形态、类型、人口规模和发展定位等因素,先后在全国选取115个试点城市,共进行四轮试划工作,对划定流程进行充分的讨论与修改,以保证划定方法的合理性和可行性[13]。在试划过程中,采取了“百问百答”、调研座谈、系统校核检视等多种方式,对划定方法的多个方面进行测试和研究,并将地方在试划中反馈的意见和建议充分融入,确保所得试划结果符合地方实际建设情况与认知。通过试划工作的研究与分析,最终形成了适用于全国城市的城区范围划定方法,进一步证明了其科学性和规范性。在各城市层面,基于统一的基础数据、统一标准、统一技术流程,形成了所有设市城市的城区范围划定成果,使得各城市的成果数据在全国范围内具有一致性和可比性。
在未来,城区范围的确定还有以下四点发展方向:
(1)完善城区范围确定的技术路线
对城市空间发展的观察是一项持续性、动态性的工作。随着城镇化阶段性特征的变化,城乡差异化特征点也会发生不同程度的迁移。同时,城市治理水平的提升和数据来源的多样化,也要求我们注重“城区范围”识别方法的动态更新。这一更新一方面体现在根据城乡差异化特征的转移,及时调整评价体系内的指标种类;另一方面在于根据数据获取程度的变化,调整相应指标的判定阈值。例如,目前划定过程中设立的严格阈值,如“100 m”“5次”等,是否与未来城市特点相适应尚不明确[14]。对市政公用设施和公共服务设施的识别也仅限于较为基础的几类,尤其是公共服务设施条件的设定,未能涵盖服务居民生活的日常性便利设施。目前的判定标准多从“有没有”的角度出发,未来随着判断技术的成熟和数据可获取度的提升,应主动向判断“够不够”的目标迈进。另外,现有技术流程仅对城市边缘区域进行城区的判断,可能忽略了城市内部结构的合理性。未来可考虑将核查范围延伸到内部区域,以发现不同类型的城市发展问题。
目前,城区范围确定的方法在概念认知上已有所提升,但由于其适用于全国所有设市城市,技术路线在实际应用过程中仍存在不成熟和不完善之处。总体来看,随着城市建设的不断发展,“城区范围”概念应当具有更加丰富的内涵,反映城市发展多方面的特征,发挥更重要的作用。未来的城乡治理进程中,需要不断对其进行调整和完善,及时选取样本城市进行流程合理性检验,以保证方法和流程在不同城市发展阶段的有效性,进而适应不断变化的发展需求。
(2)做好与基层技术人员的衔接
全国接近七百个城市需要划定城区范围,这项任务涉及的基层工作人员多达数千人。由于参与人员众多,不可避免地会在“城区范围”划定理解上出现一些细节差异。例如,部分城市的试划结果显示,实体地域和城区范围存在不匹配的情况。有些城市的实体地域较大,但城区范围却较小。这种情况可能是由于城市客观形态和实际情况所致,但也有部分是由于工作人员对“城区范围”划定的理解和操作存在失误。因此,对于基层规划和管理部门的工作人员来说,地理信息技术门槛仍然存在。必须及时对这些技术和管理人员进行相关技术培训与规程实操培训,避免他们将城乡划分的技术任务委托给长期合作的规划院或相关规划公司执行。要真正实现技术的本地化应用、技术根植和技术创新,必须开展多样化的培训和交流活动。只有这样,才能确保技术的可持续性,彻底解决技术门槛问题。
建议形成“先多对一,再一对多”的高效工作途径。一方面,需要规划、国土、地理、测绘和遥感等诸多学科的相关专家,在深入调研不同部门、不同城市的具体需求后,形成“城区范围”统一的概念内涵和划分标准;另一方面,根据统一的“城区范围”,及时地对地方技术和管理人员开展相关技术培训,确保“城区范围”成果在各个基层的有效划定。
(3)探讨城区范围、城区实体地域范围与当前学术界其他相关概念的关系
目前,“城区范围”和“城区实体地域范围”与当前学术界其他相关概念的关系尚未完全厘清,亟需进一步深入探讨。城区范围是指“在市辖区和不设区的市,区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域,一般是指实际已开发建设、市政公用设施和公共服务设施基本具备的建成区域范围”;城区实体地域范围是指“城区实际建成的空间范围,是城市实际开发建设、市政公用设施和公共服务设施基本具备的空间地域范围”。“城区范围”和“城区实体地域范围”分别侧重于城市人居环境和物理空间的实际建设状态[15]。然而,这些概念与学术界已有的“建成区”“中心城区”“主城区”“市区”等相关概念之间的差异并未得到充分讨论。地方政府或研究人员在使用“城区实体地域范围”或“城区范围”概念时,往往对这些新概念与过去常用术语的区别并不清晰。因此,对“城区实体地域范围”和“城区范围”及已有相关术语进行充分的讨论与比较非常重要。这样可以明确各术语在侧重点和应用场景上的差异,从而规范其正确应用。
(4)城区范围与其他应用需求的有效结合
从“城区范围”的应用情况来看,目前对于“城区”的应用主要集中在国土空间规划指标的计算上,主要针对“地”的问题。然而,“城区”未来更应解决人地统一的问题。“城区人口”一直是个统计难题,主要难点在于无法准确确定“城区”的空间范围。以往的统计工作基本依靠部分行政区的统计数据,但行政区边界往往不是真实的城市实体地域范围,因此难以确保统计结果反映真实的“城区人口”,不同城市之间的“城区人口”数量对比也备受争议。如今“城区范围”已解决了“地”的丈量问题,当前任务是如何与人口统计部门对接,完成最终的“城区人口”统计,真正实现人地统一。这也能响应《关于调整城市规模划分标准的通知》(国发〔2014〕51号)中规定的城市规模等级划分标准,使城市规模等级的划分界线更客观和明确。
未来,“城区范围”的成果需要与国家发展需求有机结合,从而提升其应用价值。在国土空间规划体系,将“城区范围”有效融入到各级国土空间规划中,实现全国国土空间规划“一张图”,仍是各级政府部门需要统筹考虑的问题。“谁来使用”“如何使用”“成果如何规范统一”等具体问题需要在实践中逐步确认。此外,在国家建设“数字中国”和“智慧城市”的背景下,有必要探讨“城区范围”和“城区实体地域范围”是否能够为构建全国统一的“数字底座”提供有力的数据支持或范式参考,这对于进一步提升“城区范围”数据价值具有重要意义。

3 当前成果的应用方式

为确保相应成果的价值得到有效发挥,明确成果在未来城市研究和规划实务等工作领域中的应用方式与需要注意的问题成为重中之重。因此在确定应用领域和应用方式前,首先需要对获得成果数据的类型和相应特征进行深入解析,以区分成果的差异化应用场景。目前,成果类型可初步划分为“城区范围成果”和“城区实体地域范围成果”两个部分:前者是以实体地物作为核查对象而得到的空间范围;后者则是由若干城区最小统计单元组成的、具有行政管辖意义的空间范围[16]。在具体应用过程中,应根据目标需求选取适宜的数据,避免因数据选择不当导致应用结果失真。
在明确成果数据的基本类型后,深入解析其内涵是应对未来应用场景的关键步骤。“城区范围”作为携带城市信息的基础空间数据,实现了对城市空间实际建设、环境品质、产业功能等诸多方面特征的描述,具备从多维度刻画城市发展现状的能力。因此,在应用上可以从以下三个方面细化其应用方式:
(1)可将其应用于全国城乡用地划分标准的统一,为后续城乡人口划分统计提供依据,进而真实反映中国城镇化水平。科学合理的城市地域识别方式,可以为城市和城市群的空间、经济、产业等领域的研究提供更有说服力的底图。同时,作为一种具有全国范围应用经验的识别方法,它可以支持全国城市发展特征的横向对比研究,在同一维度下对不同区域的多类型城市进行对比,明确中国城市及城市群发展的区域差异特征。
(2)可将相关成果作为国土空间规划前期调研和规划制定的重要基础指标。作为反映城市核心建成环境的主要数据,一方面,它可以作为完成国土空间规划城市体检评估相关指标计算的基础,是反映城市高质量发展程度的重要基底[17]。另一方面,通过对同一对象不同时期城区范围的连续观察,可以明确城市发展的变化趋势,进而辅助城市发展战略和国土空间规划目标、方向的确定。
(3)可将相关成果作为国土空间规划“一张图”的建设基础,以及监督反馈机制形成的重要一环。对城区范围的多时相监测不仅有助于预测和评估城市未来发展方向,还可以作为评估和检验过往规划实施效果的依据,从而及时进行纠偏和修正。

4 结论与讨论

“多规合一”是《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出的基本要求,对地方的国土空间规划提出了精细化的要求。准确识别城乡地域是实现国土空间规划体系改革、助推国土空间高质量发展的基础,其中科学合理地识别城区范围是关键所在。以往的城乡识别研究中,无论是在行政管理层面,还是学术研究领域,都未能实现全国统一的“城区范围”概念内涵和划定标准,这使得各研究成果之间的对比变得困难,影响统计数据的准确性、可靠性和可比性,从而给科学决策带来一定障碍。
目前城区范围的确定基于一套将概念、方法、数据统一起来的整体解决方案。概念上强调以城市实体地域作为城区统计范围的依据,方法上与中国城镇化特点及现有统计制度结合,并吸收了国内学者的研究成果及城市规划长期实践经验。城区范围成果已广泛应用于国土空间规划城市体检评估、城市国土空间监测、城市地价动态监测、沿海城市地面沉降监测与分析等方面,成为建立国土空间规划体系、开展国土空间规划体检评估工作的重要基础空间单元,是提升城镇化空间治理能力的重要支撑数据。然而,现有城区范围划定方法尚处于初步构建阶段,需要不断通过实践加以完善,并进行更深入的研究和探索:
(1)城镇化的发展及城乡空间边界划分是动态演化的过程,需要长期跟踪研究并不断深化,建立与中国城镇化进程相适应、动态优化的城乡划分技术方法体系。
(2)城乡居民点体系是连续的,需要进一步拓展乡镇实体地域边界识别方法,并加强对乡村地域的关注。在加强城市群和都市圈区域协同发展的背景下,需强化城市功能地域的识别方法研究,深化对城市空间地域与功能地域关系的认识。
(3)还原反映中国城乡发展变化的历史数据是一项艰巨但必要的任务,对深入认识中国城乡发展演化特征具有重要意义。这需要多部门、多学科合作,并在技术方法上取得突破。
(4)随着城镇化的持续发展,其内涵及空间形态也不断变革,深化城市功能地域研究是发达国家城乡划分研究的重要经验和发展趋势。需加强对城镇化空间发展规律的挖掘,加强区域协调、城乡融合的政策法规体系,在理论和实践层面加强对中国特色城镇化发展道路及现代化治理能力的研究。
(5)应加强城区范围成果的跨部门协同应用,推动其在城市综合治理中的广泛应用。通过构建一套高效统一的城市数据共享平台,实现城区范围成果在不同部门之间的无缝连接、互联互通和广泛共享,为城市高质量发展奠定坚实的数据基础。
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