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自然资源学报 >

2024 , Vol. 39 >Issue 10: 2484 - 2496

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20241014

其他研究论文

国土空间生态修复规划实施成效评估方法及应用

  • 刘成武 , 1 ,
  • 谭书德 1 ,
  • 焦文轩 2
展开
  • 1.中南民族大学公共管理学院，武汉 430074
  • 2.武汉轻工大学化学与环境工程学院，武汉 430048

刘成武（1966- ），男，湖北通城人，博士，教授，主要从事农地边际化与土地管理研究。E-mail:

收稿日期: 2024-04-08

  修回日期: 2024-07-22

  网络出版日期: 2024-10-16

基金资助

湖北省自然资源厅项目(WHMY-2023ZC-FW066)

收起

Methods and applications for assessing the implementation effectiveness of ecological restoration planning in national land space

  • LIU Cheng-wu , 1 ,
  • TAN Shu-de 1 ,
  • JIAO Wen-xuan 2
Expand
  • 1. School of Public Administration, South-Central Minzu University, Wuhan 430074, China
  • 2. School of Chemical and Environmental Engineering, Wuhan Polytechnic University, Wuhan 430048, China

Received date: 2024-04-08

  Revised date: 2024-07-22

  Online published: 2024-10-16

Fold

摘要

创新国土空间生态修复规划实施成效评估方法，对优化生态修复管理政策、夯实生态修复过程与提升生态修复成效具有重要现实意义。在梳理国内外研究进展的基础上，基于中国生态修复规划实施成效监测评估的需求，以湖北省为案例研究区，在实地考察调研的基础上，依托部门数据，采用层次分析与专家咨询等方法，对国土空间生态修复规划实施成效的评估方法进行了研究，结果表明：（1）基于“实施进展”和“目标达成”两个维度构建的生态修复规划实施成效评估指标体系，可以客观反映当前生态修复规划的实施成效。（2）湖北省国土空间生态修复规划实施进展顺利，“实施进展”与“目标达成”的评估结果分别为67.97分与86.40分，阶段性“目标达成”效果优于“实施进展”成效。从整体来看，在“项目实施、条件建设”等环节得分较高，而在“资金筹措、项目管理”等环节由于社会资本参与不足、项目监管机制不健全等问题，成效有待提升；从“目标达成”情况看，生态保护目标成效要好于修复治理目标成效，相关约束性指标的完成度好于规划中的预期性指标。（3）构建的生态修复规划实施成效评估的指标体系与方法具有操作性，评估结果可以客观反映生态修复规划实施的成效，研究结果得到地方政府认可。

关键词： 国土空间生态修复规划; 规划实施成效; 规划实施成效评估; 评估方法

本文引用格式

刘成武 , 谭书德 , 焦文轩 . 国土空间生态修复规划实施成效评估方法及应用[J]. 自然资源学报, 2024 , 39(10) : 2484 -2496 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20241014

Abstract

Innovative methods for evaluating the effectiveness of ecological restoration planning in national land space are of great practical significance for optimizing ecological restoration management policies, consolidating the ecological restoration process and enhancing the effectiveness of ecological restoration. On the basis of combing the research progress at home and abroad, and based on the demand for monitoring and evaluating the implementation effectiveness of China's ecological restoration planning, this paper takes Hubei province as a case study area, and based on fieldwork and research, and relying on departmental data, adopts the methods of hierarchical analysis and expert consulting to study the evaluation method of the implementation effectiveness of ecological restoration planning for the national land space. The results show that: (1) The indicator system for assessing the effectiveness of ecological restoration planning based on the dimensions of "implementation progress" and "goal achievement" can objectively reflect the effectiveness of the current implementation of ecological restoration planning. (2) The implementation of ecological restoration planning for national land and space in Hubei is progressing well, and the "implementation progress" and "goal achievement" dimensions of ecological restoration planning can be objectively reflected. The assessment results of "implementation progress" and "goal achievement" are 67.97 points and 86.40 points, respectively, and the stage-by-stage "goal achievement" effect is better than that of "implementation progress". "On the whole, the scores are higher in the areas of "project implementation and condition construction", while the scores in the areas of "financing and project management" are higher due to insufficient participation of social capital and unsound project supervision mechanism. Overall, the scores are higher in "project implementation and condition construction", while in "financing and project management", due to insufficient participation of social capital and inadequate project supervision mechanism, the effectiveness needs to be improved; from the point of view of "target achievement", the effectiveness of ecological protection target is better than that of restoration and management target, and the fulfillment of relevant binding indexes is better than the expected indexes in the plan. (3) The indicator system and methodology for evaluating the effectiveness of ecological restoration planning are operational, the results of the evaluation can objectively reflect the effectiveness of ecological restoration planning, and the results of the study are recognized by the local government.

Key words： territorial spatial ecological restoration planning; effectiveness of planning implementation; assessment of the effectiveness of planning implementation; assessment methodology

在中国工业化与城镇化高速发展过程中，出现了生态环境破坏、生态系统功能退化、物种多样性减少、自然灾害频发等问题[1,2]。在人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾日益严重的背景下，中国已确立了人与自然和谐共生的中国式现代化目标[3]，坚定走可持续发展的生态文明之路。而“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化国家生态安全屏障体系”，是中国推进生态文明建设，构建绿色生态高质量发展新格局的重大举措。2020年自然资源部出台了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，明确要求各省认真贯彻落实。2021年以来，中国许多省市及时跟进，出台了国土空间生态修复规划，并通过相关项目开始实施推进，中国国土空间生态修复工作已从规划阶段开始走向规划实施阶段。国土空间生态修复规划及其实施，是一项“修复要素多、持续过程长、涉及部门多、技术难度大”的专项工作，对新成立的生态修复管理部门来说，是一项具有挑战性的新工作。在这种背景下，管理部门如何有效监测生态修复规划实施过程，及时评估生态修复规划实施成效，形成一套管理方法，对夯实生态修复过程、提升生态修复成效具有重要的实践价值。
从国内外研究进展来看，规划实施成效评估的方法主要有基于一致性理念和基于效能性理念两种评估方法。基于一致性理念的评估方法，多以规划蓝图为终极目标，将规划实施结果与蓝图对比，分析规划实施成效[4,5]；或者从地区角度出发，考察规划相关政策的采纳及落实情况[6,7]。“一致性”评估方法强调规划实施前后的“一致性”，认为只要规划结果与规划方案相一致（或程度较高），那么规划就是有效的[8]。如Talen[9]认为只要实现规划的意图便可以认为是有效的规划并在美国的公园绿地规划中进行了实证检验；Alterman等[10]将土地利用规划和土地利用现状对比，得到规划实施的一致；岳文泽等[11]从空间一致性的内涵出发，评价了规划对城市发展的空间管控与空间引导效果。但是，在实践中人们也逐渐发现对规划实施结果进行评估时，由于对整个规划实施过程的重视与研究不够，导致难以得到客观和全面的评估结果[12]。为了弥补这种评估方法的缺陷，人们开始关注规划政策制定和实施过程的作用与影响[13]，因此，在基于效能性理念的评估方法中，认为规划结果与规划蓝图一致并不能完全说明问题，更重视规划方案在区域发展决策过程中的指引作用[14]，认为规划方案对政府决策具有明显的参考性，即使部分决策不符合规划，也是基于规划方案深思熟虑后制定[15]；当规划难以满足区域发展实际需求时，政府可对规划进行修订[16,17]。因此，规划与最终结果的一致性将不再作为评判规划实施成功与否的唯一标准[7]。在实践评估中，Alexander[18]提出了适用于规划实施过程的PPIP模型，认为对规划和现实空间一致性的了解仅是对规划实施评价的开端而不是其全部；孙玉洁等[19]从规划执行过程空间吻合性和规划执行结果空间吻合性等方面，对江苏省泗洪县土地利用总体规划的空间实施效果进行评价；沈颖溢[20]强调目标评价与过程检测并重，对杭州市城市总体规划实施过程成效及影响因素进行了分析。以上两种评估方法较好地满足了土地规划实施成效评价的需求，在土地利用总体规划和城市总体规划成效评估中得到了广泛应用。
近年来，随着中国多批生态保护修复工程试点的开展，有学者对生态保护修复工程实施成效评估指标体系进行了探索，如王燕等[21]基于生态监管视角，构建了体现工程实施进展的生态保护修复工程实施成效评估指标体系；也有学者已经从生态系统的格局和质量等角度，对中国第一批山水林田湖草生态保护修复工程的实施效果进行了评估[22,23]。这些研究表明，学界已意识到国土空间生态修复规划实施成效评估不同于传统的规划成效评价，基于“实施进展”与“目标达成”的评估开始受到重视。作为新时代缓解人地矛盾、保障人类福祉的重要途径[24]，国土空间生态修复具有修复规模大、范围广、时间长、内容多、涉及技术庞杂等特征[25]，通过传统的评估方法难以精准反映生态修复规划实施的进展及阶段性成效，不利于生态修复管理部门及时监管生态修复工程的进展，达不到“以评促建，夯实过程，提升成效”的目标。
在这种背景下，本文拟以湖北省国土空间生态修复规划实施为例，基于国土空间生态修复规划实施的特点及其评估要求，从国土空间生态修复规划的“实施进展”和“目标达成”两个维度，构建国土空间生态修复规划实施成效评估的指标体系，形成能反映修复规划实施进程与成效的评估方法，以期为新时代的国土空间生态修复规划实施提供管理抓手。

1 研究方法与数据来源

1.1 研究区概况

湖北省地处长江中游地区，是《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》中长江重点生态区的关键生态屏障地带。在构建中国绿色生态高质量发展新格局过程中，存在林草植被质量整体不高，水土流失和水生生物多样性受损严重，河湖、湿地生态面临退化风险等生态环境问题[26]。从自然资源部2020年9月发布《关于开展省级国土空间生态修复规划编制工作的通知》以来，湖北省本着稳固“三江四屏千湖一平原”生态安全格局、建设人与自然和谐共生的美丽湖北、打造中部绿色崛起先行区、服务长江经济带绿色高质量发展的目标，及时编制了《湖北省国土空间生态修复规划（2021—2035年）》。截至2023年3月，各市（州、区）的国土空间生态修复规划编制工作已全面完成，湖北省的国土空间生态修复工作已经从规划编制阶段开始走向规划实施阶段。在生态修复规划实施过程中，如何强化管理抓手，真正夯实生态修复过程，提升生态修复成效，是湖北省生态修复管理部门亟待破解的新课题。

1.2 数据来源

本文研究数据主要来源于调研数据与部门统计数据。为确定各评估指标的权重，采用问卷调查方法，对各项指标的重要程度数据进行收集，调查对象涵盖湖北省17个市（州、区）自然资源与规划局的生态修复科室的85位管理干部、国内15所高校从事国土空间规划、生态修复、土地资源管理等研究的123位科技工作者，共收集到205份有效调研问卷。各评估指标所对应的进展数据，在实地调研考察、访谈的基础上，通过湖北省自然资源厅下发通知，收集17个市（州、区）生态修复规划实施进展方面的实际数据，数据涵盖项目“开展时限、投入资金、资金来源、产业引入情况、主要修复任务和民众满意度”等相关信息；收集得到反映生态修复规划实施进展的11项指标数据，与生态修复规划目标达成方面的16项指标数据；在收集各地市上报的数据支撑材料过程中，通过电话、微信等方式对收集的资料数据进行核实，确保数据的准确性与真实性。

1.3 研究方法

1.3.1 基于生态修复规划实施成效评估要求确定评估思路

国土空间生态修复规划具有较强的前瞻性、战略性与综合性，其实施过程涉及多个要素与部门，因此，生态修复规划实施成效评估具有复杂性、动态性与导向性等特点。这就要求对生态修复规划实施成效进行评估时，一要做到体现生态修复实施进展。国土空间生态修复规划实施是一个漫长且复杂的过程，在对生态修复规划实施进行评估时，要注重规划实施主体在条件建设、项目推进、资金筹措和项目管理等环节的进展情况，以保证生态修复规划实施过程最终能够达到既定的生态修复目标。二要体现生态修复阶段性目标达成。中国正在实施的国土空间生态修复规划，其规划期为2021—2035年，是一个耗时15年的过程，其生态修复成效在规划期结束之后才会完整呈现。但是，各个阶段的实施进展可以客观体现部分修复目标的达成。这就要求我们基于生态修复规划的目标，进行阶段性的目标达成性评估，以客观反映项目工程的初步成效。基于以上认识，本文本着“夯实生态修复过程，监测生态修复成效，形成生态修复管理抓手”的研究目标，基于生态修复规划的“实施进展”和“目标达成”两个维度，构建生态修复规划实施成效评估的指标体系，对生态修复规划实施成效进行评估。

1.3.2 构建国土空间生态修复规划实施成效评估的指标体系

（1）生态修复规划实施进展评估的指标体系
营造良好的社会舆论环境，建立部门协调的工作机制，出台生态保护修复相关制度，是国土空间生态修复规划得以顺利实施的前提条件。项目推进是生态修复规划实施的关键环节，涵盖从项目申报、项目启动到项目工程实施的全过程，是生态修复规划落实的关键动作。生态修复需要巨大的资金投入，因此，在政府纵向投入资金有限的情况下，如何引进社会资本参与生态修复，这对保障生态修复项目顺利落地至关重要。在规划实施过程中，强化项目过程管理，监测进展成效，提升信息化管理水平等，是生态修复规划项目实施的重要保障。据此，构建了涵盖“条件建设、项目推进、资金筹措与项目管理”4个二级指标、11个三级指标的“规划实施进展”评估指标体系（表1）。
表1 生态修复规划实施进展评估指标体系

Table 1 Indicator system for assessing progress in implementing ecological restoration planning

一级指标 二级指标 序号 三级指标 监测要素
规划实施进展 条件建设 1 舆论宣传 宣传方案、宣传行为与项目公示等
2 机制建设 规划实施领导工作小组、部门协同机制
3 制度建设 建立生态修复规划实施相关制度、办法
项目推进 4 项目申报 策划申报的各级各类生态修复项目及申报成效
5 项目启动 实际启动的各级各类生态修复项目数
6 工程进展 实施项目的工程进度及项目竣工情况
资金筹措 7 到位资金 实际到位资金及保障情况
8 资金来源 生态修复基金来源构成、社会资本比例情况
项目管理 9 过程监管 有明确的监督部门、督导机制与考评办法
10 成效监测 构建了成效评价指标体系，并有监测评价行为
11 信息化管理 有生态修复项目信息化监管平台
（2）生态修复规划目标达成性评估的指标体系
在《国土空间生态修复规划（2021—2035年）》中，各地基于生态修复目标，设置了约束性与预期性规划指标。这些指标的达成情况，是评估生态修复规划实施过程成效的重要依据。国土空间生态修复规划目标包括重要生态系统保护与重要生态修复工程两个层面的实现目标，前者侧重于保护后的生态环境质量，后者侧重于生态修复治理带来的变化。据此，从“生态保护类”与“修复治理类”两个目标视角，构建了涵盖2个二级指标、16个三级指标的“规划目标达成性”评估指标体系（表2）。其中，生态保护类目标包括：国家重点保护野生动植物物种保护率、森林覆盖率、森林蓄积量、湿地保护率、生态保护红线、自然保护地面积占国土面积比例、水土保持率、重要河湖自然岸线保护率、重要河湖基本生态流量达标率；治理修复类目标包括：营造林面积、森林质量提升面积、水土流失综合治理面积、历史遗留矿山综合治理面积、湿地修复治理面积、石漠化综合治理面积、外来物种入侵治理面积。
表2 生态修复规划目标达成性评估指标体系

Table 2 Indicator system for assessing the achievement of ecological restoration planning objectives

一级指标 二级指标 序号 三级指标 指标类型 计量单位
规划目标
达成性		 生态保护类
目标		 1 国家重点保护野生动植物物种保护率 预期性 %
2 森林覆盖率 约束性 %
3 森林蓄积量 预期性 万m3
4 湿地保护率 约束性 %
5 生态保护红线 约束性 km2
6 自然保护地面积占国土面积比例 约束性 %
7 水土保持率 预期性 %
8 重要河湖自然岸线保护率 预期性 %
9 重要河湖基本生态流量达标率 预期性 %
修复治理类
目标		 10 营造林面积 预期性 km2
11 森林质量提升面积 约束性 km2
12 水土流失综合治理面积 约束性 km2
13 历史遗留矿山综合治理面积 预期性 km2
14 湿地修复治理面积 预期性 km2
15 石漠化综合治理面积 约束性 km2
16 外来物种入侵治理面积 预期性 km2

1.3.3 确定国土空间生态修复规划实施成效评估指标的权重

通过问卷调查方法，对各指标的重要程度进行两两比较，共收集了205份有效问卷，并基于问卷调研数据，采用层次分析法对因素层和指标层的分值进行权重分析，然后根据专家建议再次对指标权重进行修正，最后确定国土空间生态修复规划实施成效评估中“规划实施进展”和“规划目标达成性”两个维度所各自对应的具体指标权重。
（1）生态修复规划实施进展评估指标权重
在生态修复规划实施进展评估中，“条件建设、项目推进、资金筹措、项目管理”四个二级指标的权重分别为0.25、0.40、0.20、0.15，详见表3。
表3 生态修复规划实施进展评估指标权重

Table 3 Indicator weights for assessing progress in implementing the ecological restoration plan

一级指标 二级指标 权重 序号 三级指标 权重
实施进展评估 条件建设 0.25 1 舆论建设 0.08
2 机制建设 0.08
3 制度建设 0.09
项目推进 0.40 4 项目申报 0.16
5 项目启动 0.12
6 工程进展 0.12
资金筹措 0.20 7 到位资金 0.15
8 资金来源 0.05
项目管理 0.15 9 过程监管 0.05
10 成效监管 0.05
11 信息化管理 0.05
（2）生态修复规划目标达成性评估指标体系
在生态修复规划目标达成性评估中，“生态保护类目标”与“修复治理类目标”的权重分别为0.59与0.41，其中，约束性指标的重要程度超过预期性指标，其设置权重相对较高，详见表4。
表4 生态修复规划目标达成性评估指标权重

Table 4 Indicator weights for assessing the achievement of ecological restoration planning objectives

一级指标 二级指标 序号 三级指标 指标权重
规划目标达成性 生态保护类目标 1 生态保护红线 0.13
2 湿地保护率 0.07
3 森林覆盖率 0.07
4 自然保护地面积占国土面积比例 0.07
5 国家重点保护野生动植物物种保护率 0.05
6 森林蓄积量 0.05
7 水土保持率 0.05
8 重要河湖自然岸线保护率 0.05
9 重要河湖基本生态流量达标率 0.05
修复治理类目标 10 森林质量提升面积 0.07
11 水土流失综合治理面积 0.07
12 石漠化综合治理面积 0.07
13 营造林面积 0.05
14 历史遗留矿山综合治理面积 0.05
15 湿地修复治理面积 0.05
16 外来物种入侵治理面积 0.05

1.3.4 确定各评估指标的计分方法

（1）生态修复规划实施进展评估指标的计分方法
生态修复规划实施进展评估总分100分，根据确定的指标权重，“条件建设、项目推进、资金筹措与项目管理”四个二级指标分别设置25分、40分、20分与15分，所对应的三级指标及其监测要素的计分方法如表5所示。
表5 生态修复规划实施进展评估指标计分标准

Table 5 Scoring criteria for indicators to assess progress in ecological restoration planning implementation

一级指标 二级指标 三级指标 监测要素 计分标准
规划实施进展 条件建设
（25分）		 舆论宣传
（8分）		 宣传方案
（2分）		 有生态修复规划实施宣传方案的，加2分
宣传行为
（4分）		 有生态修复规划实施宣传行为（如宣讲会、新闻报道、网络推文等）的，加4分
沟通公示
（2分）		 生态修复项目实施前有项目区走访、沟通动员、项目公示的，加2分
机制建设
（8分）		 领导小组
（5分）		 成立了生态修复规划实施领导小组或专班的，加3分；市级领导挂帅的，再加2分
工作机制
（3分）		 建立了部门协同工作机制的，加3分
制度建设
（9分）		 法律制度
（5分）		 出台了生态修复规划实施相关法律条例的，加5分
管理办法
（4分）		 制定了生态修复规划实施相关管理办法的，记3分，有行动方案的，加1分
项目推进
（40分）		 项目申报
（16分）		 申报情况
（16分）		 实际申报项目数占规划期规划项目总数比例≥60%的，加10分；比例在40%~60%的，加8分；比例在20%~40%的，加6分；申报比例低于20%的，加4分。其中，存在成功申报市级生态修复项目的，加2分；成功申报省级生态修复项目的，加2分；成功申报国家级生态修复项目的，加2分
项目启动
（12分）		 启动情况
（12分）		 实际启动项目数占申报项目总数比例≥60%的，加12分；启动比例在40%~60%的，加10分；启动比例在20%~40%的，加8分；低于20%的，加6分
工程进展
（12分）		 完工比例
（12分）		 实际完工项目数占启动项目总数比例≥60%的，加12分；完工比例在40%~60%的，加10分；完工比例在20%~40%的，加8分；低于20%的，加6分
资金筹措
（20分）		 到位资金
（12分）		 到位资金
（12分）		 到位资金比例≥60%的，加12分；比例在40%~60%的，加10分；比例在20%~40%的，加8分；比例在20%以下的，加6分
资金来源
（8分）		 渠道多样性
（8分）		 在已到位的资金中，若社会资本投入比例≥60%时，加8分；比例在40%~60%之间，加6分；比例低于20%~40%的，加4分；比例低于20%的，加2分
项目管理
（15分）		 过程监管
（5分）		 监管机制
（5分）		 有明确的监督部门、督导机制与考评办法的，加5分
成效监测
（5分）		 监测机制
（5分）		 构建了成效评价指标体系的，加2.5分；已经实施了具体的监测评价行动的，加2.5分
信息化管理（5分） 平台建设
（5分）		 建设有生态修复项目信息化监管平台的，加5分
（2）生态修复规划目标达成性评估指标的计分方法
生态修复规划目标达成性评估总分100分，根据确定的指标权重，“生态保护类、修复治理类”两个二级指标分别设置59分、41分，具体计分方法参见表6和以下公式：
G A I m = F R m × T m
F R m = A P m T P m
T P m = Y a - Y b Y p - Y b
A P m = V A m - V B m V P m - V B m
式中： G A I m为第 m项指标得分； T m表示指标 m的总分值； F R m表示指标 m的完成率； T P m表示指标 m的规划进程比例； A P m表示指标 m的实际完成比例； Y a表示评价年； Y b 表 示 基 期 年 ； Y p表示规划年； V A m表示在评价当年指标 m的值； V B m表示在基期年指标 m的值； V P m表示在规划目标年指标 m应达到的值。
表6 生态修复规划目标达成性评估指标计分标准

Table 6 Scoring criteria for indicators for assessing the achievement of ecological restoration planning objectives

一级指标 二级指标 序号 三级指标 计分标准
规划目标达成性 生态保护类目标 1 生态保护红线（13分） 参见式（1）~式（4）
2 湿地保护率（7分）
3 森林覆盖率（7分）
4 自然保护地面积占国土面积比例（7分）
5 国家重点保护野生动植物物种保护率（5分）
6 森林蓄积量（5分）
7 水土保持率（5分）
8 重要河湖自然岸线保护率（5分）
9 重要河湖基本生态流量达标率（5分）
修复治理类目标 10 森林质量提升面积（7分）
11 水土流失综合治理面积（7分）
12 石漠化综合治理面积（7分）
13 营造林面积（5分）
14 历史遗留矿山综合治理面积（5分）
15 湿地修复治理面积（5分）
16 外来物种入侵治理面积（5分）

1.3.5 国土空间生态修复规划实施成效评估的模型

生态修复规划实施成效综合评估结果表示生态修复规划实施进展评估和生态修复规划目标达成性评估两个部分的综合得分情况，计算方式为：
E I P I = 0.51 × I S I + 0.49 × G A I
式中： E I P I为生态修复规划实施过程成效评估总体得分； I S I为生态修复规划实施进展评估总得分； G A I为生态修复规划目标达成性评估总得分；0.51与0.49分别表示生态修复规划实施进展评估部分与目标达成性评估部分的权重，此权重系数是基于205份调研问卷数据，通过层次分析法和专家建议确定。
根据国土空间生态修复规划实施过程成效评估结果，参考生态环境部发布的《生态保护修复成效评估技术指南》，建立了生态修复规划实施成效评估的等级标准（表7）。
表7 生态修复规划实施过程成效评估等级

Table 7 Scale for evaluating the effectiveness of the ecological restoration planning process

指数分值范围 评估等级
90≤ E I P I≤100 优秀
80≤ E I P I<90 良好
60≤ E I P I<80 合格
0≤ E I P I<60 不合格

2 结果分析

2.1 湖北省国土空间生态修复规划实施成效的评估结果

基于收集到的数据，通过建立国土空间生态修复规划实施成效评估模型，得到湖北省国土空间生态修复规划实施成效评估结果（表8）。
表8 生态修复规划实施成效评估结果

Table 8 Results of the evaluation of the effectiveness of the implementation of the land space ecological restoration plan

市（州、区） 规划实施进展 规划目标达成 总分
A 89.50 91.02 90.24
B 86.50 90.66 88.53
C 82.50 87.94 85.16
D 77.50 85.20 81.27
E 70.50 88.48 79.31
F 71.50 86.07 78.63
G 71.50 85.03 78.12
H 66.50 87.60 76.83
I 68.50 82.40 75.31
J 64.50 86.53 75.29
K 63.50 83.45 73.27
L 57.50 88.40 72.64
M 59.50 85.60 72.28
N 61.50 82.88 71.97
O 57.50 85.60 71.26
P 54.50 86.40 70.13
Q 52.50 85.60 68.72
全省均值 67.97 86.40 77.00

注：湖北省17个市（州、区）采用随机字母代替。

2.2 评估结果分析

2.2.1 整体进展评价

整体来看，全省国土空间生态修复规划实施成效评估综合得分为77分（表7），生态修复规划实施成效合格；进一步比较发现，“规划实施进展”部分的评估分值（67.97）低于“规划目标达成性”部分的评估结果（86.40），说明生态修复规划实施的目标完成程度更高。

2.2.2 指标差异分析

从两个一级指标的差异来看，规划目标达成指标的平均分值为86.40分，最低的I市（82.40分）与最高的A市（91.02分）相差较小，地区间的差异性不明显，而规划实施进展部分的高值（A市89.50分）远高于低值（Q市52.50分），表明生态修复规划实施进展部分的地区差异较为显著。
进一步考察二级指标的得分情况发现，在规划实施进展评估中，各市（州、区）在项目实施、条件建设环节的成效显著，但在资金筹措与项目管理环节的成效有待进一步提升。在条件建设中，总分为25分，17个市（州、区）在这一环节的平均分为17.53分，得分率为70%。多数市（州、区）进行了大量的生态修复规划实施舆论宣传，有效提高了公众对生态修复工作的认识水平和关注度，给生态修复规划实施营造了良好的社会舆论环境。目前部分市（州、区）所成立的生态修复规划实施领导小组或工作专班的成员多是自然资源和规划局的工作人员，而生态修复作为一项涉及多个职能部门的专项工作，各相关部门应共同参与生态修复规划实施，加快建立更完善的部门协同机制，协调解决跨部门的生态环境问题。为提升生态修复和保护质效，多数市（州、区）制定了生态修复规划实施的行动方案，但生态保护修复相关法律条例和管理办法较为匮乏；在项目推进中，总分为40分，17个市（州、区）在这一环节的平均分为29.77分，得分率高达74%，湖北省生态修复规划实施项目推进情况良好。在项目推进工作中，各市（州、区）积极进行生态修复项目申报，并及时启动已申报成功的生态修复项目，说明地方政府高度重视生态修复规划的实施工作，生态修复政治站位较高。囿于新型冠状病毒肺炎疫情后经济态势疲软，地方政府财政较为困难，能够支撑生态修复项目推进的财政资金不多，导致个别市（州、区）所完工的生态修复项目占启动项目数量的比例不足10%；在资金筹措中，总分为20分，17个市（州、区）在这一环节的平均分为12.00分，得分率为60%。各市（州、区）在资金筹措方面的工作还需加强，根据所到位的生态修复资金来看，多数市（州、区）的金融和社会资本参与度不高，面临着巨大的资金筹措压力。尽管多数市（州、区）出台了关于支持和鼓励社会资本参与生态保护修复的若干办法，但由于多数生态修复项目属于公益性质项目，导致项目实施仍主要依靠财政资金支撑。根据已有的社会资本所参与的生态修复项目来看，多集中在全域国土综合整治项目上，生态修复资金的来源渠道以及引入社会资本参与其他生态修复项目的方式和途径有待进一步拓展；在项目管理上，总分为15分，17个市（州、区）在这一环节的平均分为8.68分，得分率仅有58%，在项目管理上的工作有待大力加强。目前，仅有少数市（州、区）制定了相应的生态修复督导工作方案和启动了建设大范围生态修复项目信息化监管平台，加强了对生态修复规划实施的监管。另外，关于生态修复规划实施成效的评价指标体系的制定和监测评估行动的实施等方面的工作进展较为滞后。
在规划目标达成性评估中，各市（州、区）的生态保护目标成效要好于修复治理目标成效，约束性指标的完成进度要好于预期性指标。在规划目标达成性评估中，生态保护类目标总分为59分，各市（州、区）的平均分为53.68分，得分率高达91%，各市（州、区）生态保护类目标指标完成情况良好。生态保护类目标完成最好的是M市，得分为59.00分，I市得分最低，为46.20分。其中，各市（州、区）完成情况最好的指标是生态保护红线指标和重要河湖基本生态流量达标率，完成情况较差的指标是湿地保护率。修复治理类目标总分为41分，各市（州、区）的平均分为36.87分，得分率为89%，各市（州、区）生态修复预期性指标完成情况同样较好。修复治理类目标完成最好的是L市，得分为41.00分，K市得分最低，为27.30分。其中，各市（州、区）完成情况最好的指标是外来物种入侵治理面积，完成情况较差的指标是历史遗留矿山综合治理面积。从指标类型的角度看，约束性指标总分为55分，各市（州、区）的平均分为47.55分，得分率为86%，总体来说，各市（州、区）生态修复约束性指标完成情况较好。约束性指标完成最好的是A市，得分为54.19分，I市得分最低，为41.40分。其中，各市（州、区）完成情况最好的指标是生态保护红线指标，完成情况较差的指标是森林质量提升面积。预期性指标总分为45分，各市（州、区）的平均分为38.24分，得分率为84%，各市（州、区）生态修复预期性指标完成情况同样较好。预期性指标完成最好的是A市，得分为42.53分，N市得分最低，仅为34.88分。在其完成情况中，各市（州、区）完成情况最好的是重点野生动植物保护率和外来入侵物种治理面积，完成情况最差的是矿山治理面积指标，这可能与矿山修复的难度大、投入多、见效慢等因素有关。

3 结论与讨论

3.1 结论

（1）湖北省国土空间生态修复规划实施进展顺利，总体实施成效达到合格标准，符合规划预期目标。生态修复规划实施的“目标达成”评估结果好于规划“实施进展”评估结果，说明生态修复规划实施的目标完成程度更高；在后续推进国土空间生态修复规划实施过程中，应加强对“条件建设、项目推进、资金筹措和项目管理”等关键环节的建设，尤其是资金筹措和项目管理环节，进一步夯实生态修复过程成效。
（2）从评估结果的有效性来看，省级管理部门与成果评审专家都对评估结果给予高度肯定，认为构建的国土空间生态修复规划实施成效评估方法能够合理、有效和精准反映生态修复规划实施的进展及阶段性成效，可以形成强化生态修复规划实施管理工作的关键抓手；从接受评估的地方政府来看，各市（州、区）的生态修复管理部门也对评估结果一致好评，认可程度达到90%以上。

3.2 讨论

生态修复规划实施成效的评估结果主要取决于评估指标的合理性与评估数据的真实性。从构建的指标体系来看，本方法目前没有将生态修复管理队伍纳入评估范围，而生态修复规划实施成效较好的地区，其生态修复管理队伍均较强大，说明管理队伍建设也是影响规划实施成效的重要因素。在后期的指标体系优化过程中，宜纳入这一因子，进一步提高评估方法的科学性。从评估依托的数据来看，囿于部分地区的相关数据由于监测不到位而缺失、部门与部门间的数据难以统一收集等原因，导致部分市（州、区）的规划实施成效的分值较低。例如在实地考察过程中，可以看到L、O、P和Q等市在生态修复规划实施过程中积极营造良好的生态修复舆论环境，注重部门协调机制建设，并采取多种方式拓宽融资渠道，积极推动生态修复项目实施，国土空间生态修复规划实施进展较为顺利，但由于部分数据提交不及时，致使最终的成效评估分值较低。因此，在生态修复规划实施过程中，要提升地方部门的数据意识，建立数据年度上报汇总的平台，强化生态修复数据信息化管理，为动态精准评估生态修复成效奠定数据基础。

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