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2024 , Vol. 39 >Issue 10: 2310 - 2334

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20241004

研究论文

中国国家公园治理中的社区角色及其巩固与发展

  • 何思源
展开
  • 中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101

何思源（1984- ），女，山西太原人，博士，副研究员，主要从事自然保护地社会—生态系统可持续机制研究。E-mail:

收稿日期: 2023-12-25

  修回日期: 2024-04-24

  网络出版日期: 2024-10-16

基金资助

国家自然科学基金项目(42371301)

收起

The role of communities in the governance of China's national parks and the consolidation and development of their role

  • HE Si-yuan
Expand
  • Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China

Received date: 2023-12-25

  Revised date: 2024-04-24

  Online published: 2024-10-16

Fold

摘要

有效的国家公园治理寻求发挥政府、市场、社会主体等各方力量，形成多方共治。以文献研究为基础，阐释中国国家公园治理中社会主体的重要一方——社区作为关键行动者的底层逻辑，结合实证研究提炼社区参与治理的特征与挑战，提出推动实现国家公园与社区协同发展这一治理目标的建议。研究指出：只有合理的自然资源多方共治才能维持自然与人的和谐共存。当前国家公园治理中的社区参与存在路径依赖、情境依赖和资金依赖，治理有效性受到结构性因素、本地认知和激励方式等主要因素影响。研究构建了国家公园与社区关系分析框架，以提升国家公园治理成效为目标，建议通过差异化社区机制、多元化激励与保障、内部化外部政策和主流化生物多样性等路径，推动多维的社区赋权以巩固和提升社区这一国家公园治理行动者的作用。

关键词： 国家公园社区; 社会—生态系统; 国家公园治理; 社区参与; 协同发展; 多方共治; 社区赋权

本文引用格式

何思源 . 中国国家公园治理中的社区角色及其巩固与发展[J]. 自然资源学报, 2024 , 39(10) : 2310 -2334 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20241004

Abstract

As China's national park system reform enters a crucial phase, effective governance of national parks seeks to leverage the strengths of government, market, and societal entities to establish a multi-actor co-governance structure. National park communities, as a vital component of societal entities, are a key link in fostering effective governance of national parks. Based on literature research, this paper elucidates the underlying logic of communities as critical actors in the governance of China's national parks. It distills the characteristics and challenges of community involvement in national park governance through empirical studies and proposes recommendations for promoting the coordinated development of national parks and communities. The study indicates that, as complex socio-ecological systems, Chinese national parks feature distinct patterns of community-based natural resource utilisation. The necessity of community involvement in national park governance fundamentally lies in the fact that only reasonable multi-actor natural resource governance can sustain harmony between nature and humans. Current community participation in national park governance is influenced by path dependence, context dependence, and financial dependence. Governance effectiveness is affected by structural factors, local cognition, and incentive mechanisms. Based on the analysis of current community participation, this paper further proposes an analytical framework to disentangle the park-people relationship that can be steered to be positive under good governance. Thus, to fully leverage the role of communities as actors in national park governance and achieve coordinated development between national parks and communities, the paper suggests differentiated community management mechanisms, diversified incentives and guarantees, internalisation of external policies, and mainstreaming biodiversity. This approach aims to achieve socio-ecological systems' adaptive governance, foster cooperation among governance entities, realise livelihoods compatible with conservation, and prompt interdepartmental government collaboration to address structural issues. Ultimately, clarifying natural resource property rights, decentralising management authority, and promoting community-led conservation based on local needs and cultural contexts should be central to community empowerment in community governance. To achieve the governance goal of coordination between national parks and community through a multi-actor governance approach, it is necessary to strengthen the power and secure rights of national park communities, with legal protection as the starting point and community self-awareness enhancement as the endpoint. Thus, multidimensional community empowerment, including political, economic, cultural, social, and technical aspects, should be implemented in the process of national park governance.

Key words： national park community; social-ecological systems; national park governance; community participation; coordinated development; multi-actor governance; community empowerment

中国国家公园体制建设是生态文明改革的一项重大制度创新。自2021年以来，随着首批国家公园设立、国家公园空间布局方案出台，中国国家公园体制建设进入关键时期，保护空间不断扩大，保护成效不断提升[1]。在全力完成生态保护与修复使命时，建立有效的治理体系成为实现生态、社会、经济综合效益的必要举措[2]。当前，国家公园治理问题既包括法律法规缺位、主管部门统筹协调困难、央地及部门间权责边界不清等宏观问题，也存在共同参与制度缺失、多元资金保障不足、惠益共享机制有限等运行机制问题[2]。其中，统筹自然保护与社区发展愈加成为协调利益相关者关系的切入点，也成为当政府主导的治理模式在自然保护地体制改革初期已发挥重要作用后，进一步寻求提升国家公园管理成效的必由之路。当前国家公园体制改革是对长期以来人与自然二元对立的自然保护思想、理论和方法的反思与革新，也是寻求发挥政府、市场、社会主体等各方力量，形成多方共治合力的过程。国家公园社区是形成国家公园有效治理的关键一环，但连同其他非政府主体在内，在当下的国家公园治理中，多方参与的途径与范围还不明确，权益实现及其监督体系尚未保障，参与能力有待提升[3]。为此，解析国家公园治理中的社区角色正当其时。
在“社区”概念发展历程中，社会学社区研究的开先河者德国学者滕尼斯[4]提出的偏重纯理论阐述的“社区”（Gemeinschaft，强调人与人之间所形成的亲密关系和共同的精神意识以及对Gemeinschaft的归属与认同，译为“共同体”更为符合滕尼斯的本意）是指“有共同地域基础、共同利益和归属感的社会群体”，区别于社会分工和法理契约下形成的“社会”；后来以帕克[5]为首的芝加哥社会学派偏重实证的“社区”（Community）则具有以下基本特点：一是有按区域组织起来的人口，二是这些人口不同程度地与其赖以生息的土地有着密切的联系，三是生活在社区中的每个人都处于一种相互依赖的互动关系中，这赋予社区更多“地域性”含义并在美国多元文化和异质性特点下关注边缘、弱势人群和亚文化群体。
师承帕克的费孝通[6]在20世纪30年代将这一概念引入中国，接受滕尼斯“社区”与“社会”二分法，把社区定义为一种“以地区为范围，人们在地缘基础上结成的互助合作的群体”。不过，传统中国式“社区”的基础仅限于血缘、地缘、文化等先天与稳定要素，并无西方“社区”概念认知中的个体自由意志与公民身份。在中国背景下，乡村社区既保有中国传统基层社会的元素，又在经历政经合一的单位——人民公社的建立与解体中剥离生产功能而充实服务功能；既是基于血缘与地缘的社会生活共同体，也是与政府相对并受到政府领导的基层社会治理单元。因此，中国乡村社区可以理解为建立在地域性基础上的居住邻里或者村庄，受到行政区划制约，通过个体或特定组织形式与政府、市场、社会发生关系并实现生产、服务、管理、参与、保障等多种功能。
基于“社区”地域性基础和功能需求，近年来中国学者从不同角度引入了自然保护地或者国家公园社区概念，并对社区分类和差异性管理在自然保护地体系[7,8]、国家公园群[9]、单个国家公园[10]等不同尺度进行实证研究。学者普遍认为国家公园社区是存在于国家公园内部及其周边具有一定居住历史、共同价值体系、文化特征和共同利益的群体，受制于也同时影响到国家公园管理[11⇓-13]；也有学者将入口社区[14]以及自然村落外的商业街区、小城镇纳入国家公园社区的范畴[7]。
可见，国家公园社区居民长期或相对长期生活在国家公园内部及其周边，一般早于国家公园建立。从国家公园治理视角认识社区时，一方面，我们强调其历史性，即世代居住并通过人与自然环境、人与人长期互动而形成本地化生产和生活方式的人群，血缘、地缘和业缘使得他们拥有共同的价值体系和文化特征；另一方面，我们也关注其现实性，即因国家公园划界、分区而干扰其社区空间以及因管理而在社会、经济、文化乃至心理等多层面受到持续影响，并且通过认知和行为能够反过来影响国家公园管理的社会群体。
中国在六十余年的自然保护地体系建设中，在对公共资源开展管理时，社区真实需求被忽视，市场力量介入但缺乏约束，社会力量广泛但难以介入，自然资源治理不免受到权力意志与资本逐利的影响，传统社区生计分化、文化变质乃至内部治理逐步瓦解[15]。但随着自然保护理念由封闭到包容，自然保护实践由排斥当地社区到社区参与，自20世纪90年代以来，不断尝试将社区纳入自然保护地管理[16]；中国国家公园体制建立也在改革创新中反思社区定位，学习全球保护实践的前沿理念，将实现自然生态系统保护修复、生态保护和社区发展互促共赢纳入体制改革目标[17]，在《建立国家公园体制总体方案》中提出“构建社区协调发展制度，完善社会参与机制”。为此，国家公园体制建设正在不断激励并保障当地社区介入国家公园建设与管理，继承和创新社区参与机制，维持和建立政府、市场、社会与社区间的互动合作。
社区是中国国家公园建设不可忽视的力量，是国家公园治理的核心行动者之一，社区参与是可持续保护的前提。本文以文献研究为基础，结合作者实证研究，阐述中国国家公园治理中的社区角色、现阶段问题以及未来发展建议。首先阐明中国国家公园社区的特征及其为国家公园管理带来的影响，指出从冲突到协同发展是保护与发展的趋势和目标；其次，基于观察、研究、阅读和交流，从中国国家公园管理实践提出国家公园治理中社区参与的新特征与现实挑战；再次，面对这些挑战，进一步提出国家公园与社区协同发展的思路；最后，从社区赋权角度进行总结。

1 国家公园社区特征及其作为治理行动主体的必然性

1.1 社会—生态系统视角下的中国国家公园社区特征

自然保护地内及其周边长期存在人类活动是一个客观事实，是中国在漫长的农耕文明演化背景下形成的人地关系。中国1657个已界定范围边界的自然保护区内共分布有居民1256万人（2014年）[18]，首批五个国家公园内有共有居民63.66万人（2020年）[2]。随着以国家公园为主体的自然保护地体系建设不断深入，自然保护地的整合、优化与调整持续带来自然保护地及其毗邻社区的关系重置。国家公园规划与建立一方面会继承既有自然保护地—社区关系，另一方面因其空间规模与管理规范带来公园—社区的新互动。未来还会有数十个国家公园陆续开展规划设立，了解国家公园社区的特征成为理顺国家公园人地关系的前提，从社会—生态系统视角来看，自然资源管理特征反映了国家公园社区的复杂性。
第一，国家公园社区是自然资源依赖性强的乡村社区。社区居民普遍从事富有社会、经济和文化特征的传统产业，即沿用长期积累的生产经验和技术，以人力、畜力、自然物质投入为主，接受现代生产技术，辅以适当机械和化学物质投入进行的农业生产，以及依附于农业生产的手工业和粗加工业，包括种养殖业、畜牧业、林业、渔业、采集、狩猎、初级加工和家庭手工业[19]。产业结构单一，存在交通不便、自然环境恶劣、既有生态管理严格等问题，经济发展水平普遍不高，居民拓展生计类型、寻求替代生计的能力有限[20]。
第二，国家公园社区土地权属问题复杂。例如，全国一半以上的自然保护区内分布有集体林[21]，并在厘清社区生产、生活用地方面存在历史遗留问题[22]。国家公园建立时对既有自然保护地开展空间优化整合，国家公园边界与分区涉及更多的村落、农田、牧场以及集体山林等生产、生活空间，衍生出与生态保护空间多种多样的位置关系[23]。以往保护管理寻求土地权属统一的征收、征用、赎买等方式在确定土地权、统一管理上起到了一定成效，在国家公园建设中适度沿用，但在满足全民公益性，提升长期保护成效上还未充分解决社区公平收益和可持续发展问题[24]。
第三，国家公园社区是资源利用的核心利益相关者并受到规则的直接影响。一方面，为确保生态保护目标实现，自然保护地在管理中往往从资源获取、土地利用、乡村景观风貌等多方面对社区生产生活进行限制，造成了农户生计发展受限，人居生态环境治理滞后，传统文化流失，甚至面临野生动物资源争夺与致害风险；另一方面，为满足地方发展需求，地方政府往往从高投资回报角度出发发展旅游，政府、市场与社区缺乏有效协调机制，产生垄断式经营，造成资源无序利用、生态破坏，而社区无法获得公平收益[25]。判断成本—收益是自然保护地社区形成对自然保护态度的基础[26]。为此，社区居民极为关注国家公园相关政策，自然资源经营机制的创新、生态补偿的多样化与公平性等举措成为改善社区认知与国家公园管理实际成效的关键[16]。
第四，国家公园社区深受所在地自然与文化背景的影响。中西部地区与东部地区发展程度存在差异，民族、地方与宗教文化塑造当地不同的生态认知，不同地区的资源依赖、传统产业及其长期以来的保护与发展矛盾焦点各不相同，从减贫需求当先到公平发展为重各有所侧重，因此，国家公园体制创新突破口也各不相同[19]。即使从单个国家公园空间结构看，国家公园社区的时空延续性带来了区域发展视角下的社区差异性：国家公园内部、边界（2~5 km）和外围社区（10 km以内）在协同保护与发展上存在不同的规划定位，如分别重视降低干扰、利益公平、品牌溢出等[27]。基于非同质化社区形成激励才能在区域整体上通过功能互补减轻社区对自然资源的依赖，提高资源利用与价值实现的效率[28]，并以社区发展来适应和应对社会整体发展中乡村人口向城市流动、闲置土地生态功能恢复、社区风貌与本土文化流失等问题[29]。
基于国家公园社区特征，只有保障社区居民自身利益才能保证其对国家公园的支持，既能维持自然生态系统平衡，又能促进自然资源可持续利用，最终形成社会多元主体共建的社会—生态共同体[30]。

1.2 社区作为治理行动主体的必然性

1.2.1 治理实践：从政府管理到赋权社区

回顾全球自然保护话语发展历程，自20世纪70年代末，自然保护理念与实践开始从“堡垒式”保护走向“社区保护”[24]。同一时期，自然资源治理在发展中国家也从政府一元管理到多元治理转向，企业、社区和非政府组织等非政府行动者加入管理来弥补政府作为单一行动者的知识与激励的不足，通过多种机制共同作用和伙伴关系形成协调良好的治理体系[31]。“堡垒式”保护的代表之一国家公园的管理范式由此发生改变[15]，以野生动物及自然景观为保护对象并视其为国家资源，以生态效益和服务少数人来获得经济效益为管理目标，以专家意见为技术支持，以财政经费为核心来源，由政府开展“岛屿式”管理的方式逐渐走向多方共治：保护对象重视科学性、文化底蕴和保护地建设的社会经济可行性，包括当地居民资源权利等的社会效益进入管理目标，地方和传统知识得到应用，运行经费来源更为广泛，由许多合作伙伴共同管理并促进自然保护地“网络式”发展。
在这一范式转变过程中，政府、企业、社区和非政府组织通过不同干预方式的替代或协同实现国家公园的生态、经济和社会多重管理目标。国家公园的多方参与、共同治理成为一个以地方制度与政府管制、市场机制从碰撞走向协调的过程，特别是借助社区等地方力量实现全球生物多样性价值保护，通过生物多样性价值保护保障地方发展与保护意愿，成为国家公园治理的一个闭环[28]。社区力量的实现建立在赋权上，使个体和社区有能力对可持续地利用自然资源做出适宜的决策。在自然保护与自然资源管理中，对社区赋权的认识和实践经历了最初的以社区整体为对象、以消除贫困和提供生计发展机会为核心的自上而下的赋权（1970s），到更为关注个体选择权和经济权利外多维权利的自下而上的赋权（1980s），直到下放自然资源治理权、依托公共池塘资源和社区保护的赋权（1990s以来），让赋权既是一个过程，也成为保护成效的衡量因素之一[32]。
在中国，社区机制是多方共治中不可缺少的一环，进入国家公园体制建设阶段，推动公益治理、社区治理、共同治理等保护方式明确进入中央文件，这是中国自然保护地体系建设在60余年的探索中扎根国情的实践总结和与国际交流的趋势使然：从注重社区经济解困到开展社区增权，从依赖专家技术支持到开展知识合作生产，从监管社区行为到寻求多方合作。社区参与理念不断深化，社区保护实践形式逐步多样[33]。
从首个自然保护区建立到20世纪90年代初，中国自然保护地管理对社区角色认知处于初级阶段。从20世纪60年代起，王朗自然保护区即与周边白马社区定期联络并长期雇佣社区精英；20世纪80年代，唐家河自然保护区设立护林防火领导小组，与周边乡镇和行政村共同建立森林联防体系[34]。
进入20世纪90年代，全球社区保护实践主要模式开始进入国内。1993年国际鹤类基金会（International Crane Foundation，ICF）将社区共管（Community-based Co-management，CBCM）理念引入国内，并在草海自然保护区进行模式探索；1995年，全球环境基金（Global Environment Facility，GEF）在中国5省10个自然保护区实施为期六年的“GEF中国自然保护区管理项目”时将社区共管作为一个重要方面；同年，美国麦克阿瑟基金会（MacArthur Foundation）开始在高黎贡山自然保护区资助实施“高黎贡山森林资源管理与生物多样性保护项目”；1997年，世界自然基金会（World Wide Fund for Nature，WWF）在四川平武启动“综合保护与发展项目”，并将项目经验在2001年推广到秦岭地区；1998年，荷兰政府资助在云南六个保护区开展“中荷合作森林保护和社区发展项目（FCCDP）”；2002—2008年，全球环境基金在7省13个自然保护区实施“林业可持续发展项目（SFDP）”时社区共管成为一个子项目[35,36]。
随着社区角色逐渐凸显、项目制保护形式的优劣得到客观评价，进入21世纪以来，更加制度化、规范化、具有适应性的社区保护形式开始进入国内保护视野，本土非政府行动者深度介入。2006年，保护国际（Conservation International，CI）将协议保护（Conservation Steward Program，CSP）引入青海、四川、甘肃等地，开启了政府、社区、国内外非政府组织确权合作，研究机构、企业等多方参与的新型保护机制。此后，全球环境研究所（Global Environmental Institute，GEI）、山水自然保护中心等国内一批民间环保组织在多个省份开展“社区协议保护”示范和推广，并于2017年和2019年先后发起“社会公益保护地联盟”和“公民生物多样性保护联盟”，“社区协议保护”也被纳入《建立国家公园体制总体方案》和自然保护地体系改革建设的指导内容。截至目前，各个国家公园体制试点在建设中都在延续或创新社区机制及其与政府机制、社会机制、市场机制的互动，在干中学，推动建立统一、规范、高效的国家公园体制。

1.2.2 科学基础：从生态系统到社会—生态系统

国家公园治理中社区角色日益凸显的背后，是学界、保护实践领域和保护政策领域对生物多样性价值的系统解析与对生物多样性保护复杂性的深入认知。新千年评估指出，生物多样性是一个多层级的公域（Commons），作为全球公域惠泽全人类，作为区域公域对生态旅游等收益至关重要，作为局地公域为当地居民提供生态系统服务使其获得福祉[37]。如果以强调生态系统完整性为目标，地方社区和原住居民仍被视为干扰因素，其保护参与仅是“合理的”，而将其与自然生态系统视为整体，则其参与将成为“必然”。因此，生物多样性保护作为一个公域保护问题不仅需要保护生物学从生物学、生态学等自然科学层面予以解决，也因其公域权属和纵横交错的利益互动，需要纳入社会科学的理论和方法来解析[38]。不同学科对自然和社会系统结构、功能和相互关联的新认知以及对生物多样性保护实践的反思，也使得自然保护地管理从“一张蓝图”走向“多元方法”[39,40]：自然生态系统是具有层级嵌套、不确定性和多重稳态等特征的复杂适应性系统，其演化方向无法设定蓝图；保护自然生态涉及的社会系统同样包含从局地到全球的不同层级，充斥着历史、政治和文化影响下的多元知识及其支持的多元观点。
因此，以社会—生态系统理解自然保护地治理，可以认为其目的是为满足不同的生态系统服务受益人的需求，由各个行动者对各种生态系统服务开展管理[38]。生态系统服务具有不同的经济学商品属性：以市场为导向的私有产品（大部分为供给服务），基于公共池塘资源的公有产品（大部分为供给服务），随着需求增加而逐渐具有排他性的俱乐部产品（大部分为文化服务），以及泽惠众人的公共产品（大部分为调节服务，部分为文化服务）。国家公园的“公”主要代表的“公共产品”集中于固碳、水土保持、生物多样性等生态系统服务，这类产品供给是生态保护优先的产物，是国家公园的首要管理目标，受益人难以计数，因此决定了政府治理的主导性；但其他生态系统产品与服务的供需双方复杂多样，如需要利用市场机制提升供给产品价值，又要规范市场、尊重传统习俗，避免资源过度开发，这些管理规则的制定与实施的一个关键目标则是确保国家公园社区作为生态系统服务供给者获得经济利益，作为生态系统服务受益人获得福祉[41]。因此，自然保护地治理面对的是复杂而多层级的社会—生态系统，统筹保护与发展需要面向多元目标开展合作，而社区作为一个扎根地方的关键行动者进入治理体系，能够联动自然与社会、联结地方与更高层级的组织、激活其他非政府行动者、融合多元知识、走向多元目标。
中国全面进入国家公园体制建设正是在生态学科迅速发展，保护社会科学思潮逐渐兴起的时期。各领域学者围绕生物多样性保护从不同学科视角解析国家公园社区与其他利益相关者影响与响应国家公园管理的机制，决策者、学者、保护实践机构与专家等不同利益相关者共同推动形成科学—政策—实践平台（Science-Policy-Practice Interface，SPPI）[41]。各方逐步明确国家公园社区人地关系各不相同[20,42,43]，意识到单一的生态保护目标较为适合重点保护区域；人口压力不大，经济发展实力较强的区域，认同中国国家公园治理需要社会—生态系统视角[22,43]。随着国家公园体制建设下保护面积的扩大，保护手段的发展和对保护成效的重视，各方对国家公园治理中社区角色从合理性到必要性形成了一些共识：
第一，国家公园不仅包含自然生态系统，而且包括历史文化系统、社会经济系统、资源管理系统等，子系统要素复杂、类型繁多、相互关联，基于土地与自然资源权属带来不同利益相关者的多样诉求，而集体土地的大量存在使得社区成为国家公园自然资源的行为主体和基本决策单元。
第二，国家公园社区居民在适应自然、改造自然的过程中与其形成了相对稳定、互利共生的关系，保留了不少有益于生态系统稳定和健康的生产与生活方式，形成了从知识到技术，从体制到价值观的一整套传统知识或本土知识，对生态保护存在正向影响。
第三，国家公园社区生计行为具有丰富的驱动因素，国家公园不仅需要继续为社区居民提供必要的自然资本，而且需要能够帮助社区发展生计，维护社区既有的文化资本和社会资本，让国家公园的存在和管理提升社区生计能力，降低生计风险。
第四，国家公园社区可持续生计与生物多样性可持续保护相辅相成，保护生物学已经走向保护社会学，社区农户由保护威胁者开始成为保护执行者，国家公园需要发展项目、技能培训、参与式管理等社区合作模式让社会—生态系统管理理念得到检验和实践。

1.3 新时期国家公园治理目标：自然保护地与社区从冲突到协同发展

从全球尺度以社会—生态系统视角理解国家公园治理时，社区与国家公园管理机构因国家公园建立打破了原有的资源管理秩序，会在土地权属与利用方式、资源获取、利益补偿与经营收益分配等方面出现冲突；国家公园管理机构的一系列制度安排，包括土地政策、生态补偿政策、社区参与政策等在不同社会—生态系统中能够加剧或缓和各类冲突[44]。从根源上缓解冲突需要回归社区土地权属、认可社区权力，赋权社区居民成为国家公园建设和管理的一部分，从资源管理体制上解决冲突。
纵观中国自然保护区治理历史，社区在管理中的主体性不断提升，呈现出“排斥—限制—合作—认可”的发展脉络[45]，在自然保护地类型不断丰富的同时，政府管理下的包容性不断提升，为缓和冲突提供了制度空间。中国国家公园社区将沿着乡村社区在60余年的自然保护地体系建设中的轨迹，承担资源治理角色、发挥治理主体作用，履行资源管理的权力与职责、开展决策、在与其他利益相关者的互动中获得相应的话语权和收益。当然，基于既有自然保护地，国家公园社区在治理中的角色与作用在具体地区存在差异，从组织结构上，指令式与协商式皆有；从参与程度上，从咨询式到赋权式形成梯度；从参与目的上，从应急式的缓和冲突到可持续的互利共赢程度不一。
从自然保护地治理的总体发展趋势和迈向人地和谐共生的中国式现代化需求来看，社区在自然保护地多方共治中发挥作用是为了实现自然保护地与社区协同发展[46]。中国国家公园的设立本身是中国自然保护地治理体系优化调整的具体措施，也通过完善法律制度，优化条块管理，重构社区、社会、市场和政府关系解决既有自然保护地治理弊端，实现国家公园与社区协同发展。
一方面，这一治理目标符合生态文明理论内涵。“人与自然和谐共生”强调人与自然的互利关系，“绿水青山就是金山银山”强调生态与经济的辩证统一。从系统论看待自然保护地，山水林田湖草冰沙人成为不同的子系统，既有自然生态要素，也有人类活动形塑的地域文化要素，自然与人类子系统之间的互动与关联的目标就是协同：以自然保护为总体系统目标来协调自然与人类子系统及其要素间关系。自然保护地与社区的协同，也是可持续发展在特殊地域空间的具象化，需要从实现保护兼容性生计，即以不损害保护目标的生产方式实现社区经济收益、知识合作生产、能力提升和权利保障的微观角度，来论证自然保护地社区本身的可持续性，使得生态保护成为当地居民福祉的保障，从而化解冲突。
另一方面，这一治理目标也符合中国人地关系的现实需求。中国传统的农耕体系源远流长，发展出诸多生态智慧对自然资源开展合理利用，形成以全球和中国重要农业文化遗产为代表的传统农业系统延续至今，有些成为生物多样性100+全球典型案例 ① 。随着对农业文化遗产的重视以及生物多样性主流化、农食系统转型等行动的不断深化，在复杂人地关系中寻求延续这些传统生态智慧，是自然保护地与乡村社区关系的发展趋势[24,47,48]。随着对生态与生计闭环机制的讨论与实践不断涌现，协同发展愈加成为利益相关者之间制约权力与平衡权利的选择，从经济解困到社区增权，从专家话语到地方知识，从生态唯一到生计共赢，越来越多的机制创新重视化解土地权属与使用收益间的矛盾。同时，在数十年的探索中，社会力量、市场机制逐步介入政府与社区互动过程，开始释放乡村潜力，在自然保护约束下帮助重新组织形成乡村发展的新秩序，让新要素与新子系统的产生有序融入自然保护地复杂系统运行中，从而化解冲突。

2 国家公园治理中的社区参与特征与挑战

2.1 国家公园治理中的社区参与特征

中国国家公园建设既是在全球保护话语与实践日益重视并认可当地社区的角色与作用的过程中，也通过制度化手段深化国家公园社区与国家公园管理的关系，以权力分配保障权利实现，为协同保护与发展的国际议题提供可能的有效实践。在国家公园体制建设过程中，试点地区面对相似的人地关系但不同的具体问题和本地条件探索实践，总体上呈现一些典型特征。同时，囿于自然保护的历史进程和现实条件，国家公园治理中社区充分发挥行动者作用还面临挑战，这是中国国家公园从确立体制到真正将重心转向有效治理中必须思考的问题。本研究从制度创新角度提出当前国家公园治理中社区参与的三个典型特征。

2.1.1 国家公园治理中的社区参与存在路径依赖，制度创新成效不尽相同

单体国家公园在建设过程中涉及到原有自然保护地优化整合，原有自然保护地面积比例在国家公园中从30%到80%不等，对原有自然保护地—社区关系有所继承，特别是在探索自然资源资产经营利用上存在明显的路径依赖。
第一，在统一管理集体所有自然资源资产上，对于武夷山、钱江源等集体土地比例占比60%以上的地区，对既有制度的改变难度相对较大。例如，国家林业和草原局于2022年6月印发的《国家公园管理暂行办法》第十九条规定，国家公园管理机构可通过设立保护地役权等方式对国家公园内的集体土地实施管理。早在国家公园体制试点期间，钱江源国家公园尝试实施集体林地地役权来平衡集体与个人利益，实现自然资源统一高效管理[49]。虽然地役权本身以细分权属、自愿参与、精细管控从而以最小的限制获得最大的土地整体效益，但在包括钱江源、武夷山在内的集体林地、毛竹林上设立保护地役权时，并未做到从地块功能的空间差异化来进行精细化的区别管控[50⇓⇓-53]。在制度推进时，一方面在区域内呈现“一刀切”的补偿标准和管控方式，另一方面其资金来源和实现形式与原有生态公益林补偿没有显著差异，居民本身对保护地役权的精细化管理没有直观理解，反而将其视为“封山费”。同时，制度改革决策过程中尽管地方政府、管理部门深入社区内部推动达成共识，但社区普通居民还是相对被动，参与权有限[54]。
第二，在自然资源资产经营方式与社区利益分享上，既有经营关系较难变动。例如，武夷山国家公园2020年出台《武夷山国家公园特许经营管理暂行办法》，对九曲溪竹筏游览、环保观光车、漂流等三项经营活动实行特许经营。然而，这些经营内容是原有风景名胜区旅游管理服务中心大众旅游运营的组成部分，是既往景区被企业整体承包的垄断经营[4]，一些具有成熟景区的国家公园（试点），如神农架，也存在类似问题[55]。因此，从国家公园自然资源资产适度经营角度出发，社区的角色还未能明确说明，其参与和收益权利与途径也不够明确。
此外，对于国有或集体人工林，在停止经营性采伐后社区既有收入减少的情况下，寻求合适的处置方案协调林地采伐与经营和保护与修复需求实属不易。例如，东北虎豹国家公园建设中非自然保护地划入面积达到60%以上，相关区域已受到天然林资源保护工程和全面停止天然林商业性采伐政策制约，国家公园管理进一步约束了集体林经营活动；虽然以生态补偿进行协调，但仍造成生计冲击[56]；海南热带雨林国家公园自建设以来，一般控制区范围内人工集体商品林更新采伐暂定，林农无法开展林地经营；人工林处置任务拟采用分区分期方式进行[57]。对于核心保护区内人工林经营的全面停止并采用赎买和租赁方式管理，对一般控制区原自然保护地内采用不采伐可经营结合赎买开展管理；一般控制区原自然保护地方位外用材林、经济林到最近轮伐期后可进行采伐，之后采用补偿等进行管理。总体而言，全面禁伐后将林木所有权转移给国家公园管理局时，补偿资金来源成为挑战[58]。

2.1.2 国家公园治理中的社区参与受到情境的明显影响，制度创新着力点各有千秋

国家公园在建设中受到自然与社会经济因素影响，同时受到既有自然保护地管理中人地关系的影响，地方政府与管理机构的能力、视野、国家公园社区复杂程度差异很大。国家公园治理中社区角色定位和发挥作用因此而处于特定的情境，也成为当前国家公园因地制宜地寻求共同治理的前提。
三江源国家公园、祁连山国家公园体制试点区等草原生态系统动态离不开人类的适度干扰；同时，藏区牧民的传统放牧需求长期存续，因此，牧民生态友好行为能够成为生态保护和生计延续的有效路径。为此，三江源国家公园建立“一户一岗”生态管护岗位，将生态系统管理的权力下放[59]。对面积广大的草原生态系统激发牧民基于生态意识，运用本土知识开展集体行动，把家庭生计需求要求的草场保护与高原生境整体保护有机融合，促进当地政府、国家公园管理机构、社区和牧民个体各行动主体形成利益共同体；让社区既有机会掌握先进技术，也有空间运用传统的资源管理智慧，提升自主赋权意识，成为国家公园治理的一员。祁连山国家公园体制试点区青海片区重点探索“村两委+”的国家公园共管模式，以村两委作为国家公园管理机构和社区与居民纽带，让乡村社区治理适应于国家公园管理[60]。以村委会、村党支部为依托，赋权社区共建生态监管，同时从社区居民意愿和能力出发，帮助社区对接社区组织、市场主体等，提升社区能力建立生态服务型经济[61]，让生态友好行为成为经济发展动力，赋权社区将国家公园共管变为乡村治理的实现路径。
民间机构与国际组织长期活跃于包括三江源。大熊猫国家公园所在区域等生物多样性热点地区，通过引入社会资本，协助、监督及协调管理机构、地方政府、企业、公众和社区，对吸纳社区进入生态治理，提升其治理能力积累了丰富的经验[62]，在国家公园体制建设时期一方面进一步帮助建立生态服务型经济等，另一方面能够在空间治理上充分利用社区机制，形成法定保护地外的保护区域[50]。在大熊猫国家公园，对集体林/国有林的委托管理或共同管理由保护地外向内发展，通过落实社区保护权利和责任形成社区在空间上的治理联动。此外，社会企业、乡村合作组织等开始与三江源、海南国家公园等保护地管理机构共同探索特许经营实现机制，积极推动社区惠益共享[63]。
在经济发达地区率先探索市场机制。钱江源—百山祖国家公园体制试点区基于生产性景观的生物多样性保护功能，寻求生态产品价值转化，将国家公园社区农户生产经营融入市场；通过承包土地地役权改革，结合农田生态管理与国家公园品牌特许，钱江源片区加速生态产品价值实现[64]。
上述依赖于情境的多样化制度创新对社区内部资源管理体制的优势予以发挥，也引入社区外部的知识和资本，全面提升社区参与国家公园治理的能力。

2.1.3 国家公园治理中的社区参与主要依赖政府资金投入，制度创新普遍存在赋权不足

形成政府主导、多方共治的国家公园治理体系需要社区作为重要行动者具有治理意识和治理能力，社区与个体具有公共事务的参与意愿和参与能力是确保其履行生态保护义务、开展负责任的资源管理的关键。不过，目前国家公园治理中的社区主动参与相对不足，参与能力的提升还比较有限，社区参与国家公园治理的制度创新普遍存在赋权不足。
社区参与国家公园治理相对被动，对政府资金补助依赖较强，输血式补助不足以全面赋权、引导参与意识和提升参与能力。国家公园与各创建区域基本都已提供（或规划）各类型生态补偿，设置生态公益岗位、吸纳社区参与生态修复建设和适度经营等社区参与方式，建立地方政府、管理机构和社区三方共管机制等，但补偿/工资金额标准、实施方式等一般均由政府（不同部门）主导，社区被动接受。包括创新实施的集体林地地役权等在补偿中也以直接补偿资金实施为主，对社区利益诉求缺乏回应；在人兽冲突保险、生态旅游参与等方面，社区也相对缺乏参与规划、标准指定、流程编制等的话语权和信息反馈渠道。
从环境治理强调的对个体的激励与动员来看，政府主导、基于行动的（Action-based）生态补偿既不是最有效的提升社区生态意识、实现生态保护的方式，也不是激励社区长期参与资源经营、实现保护兼容性生计的最优途径[65]。政府主导的包括规划论证、生态监测、资源经营等社区参与的多元途径不成体系，对社区居民的能力建设关注仍显不足[27]。大部分社区居民本身对国家公园的认识从利益出发多限于负面资源限制，对其机遇不甚了解[30]；并无足够的人力资本、金融资本、物质资本等生计资本投入餐饮、住宿、生态产品开发等生态旅游服务中，进入公益性岗位难以真正提升个人能力和拓宽发展前景[66]，自行发展的资源经营也容易造成社区内部贫富分化、社会资本流失[67]；即使拥有丰富自然和文化资本，社区居民也缺乏启动资本、信息与联络渠道、风险应对能力等建立生态产品和服务供给链条，反而容易受到外来资本涌入造成挤出效应[67]。
因此，社区成为治理主体所需的关键“知识”和平等“地位”都还无法保障，社区能力与治理需求尚不匹配。

2.2 国家公园治理中的社区参与的挑战

2.2.1 结构性问题为社区参与国家公园治理带来挑战

社区参与国家公园治理受到生物多样性主流化战略、权力结构、产权与监管政策等结构性问题的影响，确定行动者角色，明确行动者权责利，成为解决社区参与国家公园治理的关键之一。尽管中国正在不断推进生物多样性主流化，生物多样性保护上升为国家战略，但国家公园体制建设由中央政府自上而下主导，落实到地方上还未成为与社会经济发展相一致的内生行为。
长期以来自然保护主要以“自上而下”的政府单向治理开展，而“治理”概念更为强调政府、市场、社会、社区等多元主体的共同参与和协商合作[48]。从政府单向治理到政府主导、多方共治，政府必须首先尊重并认可国家公园多种治理机制和手段的共存与互补，明确行政命令的局限性和不可持续性，有能力和信心放权于社区开展自然资源管理。然而，目前一些地方政府对于多元主体相互协作还心存疑虑，或对多元机制厚此薄彼，不利于确立社区作为治理主体之一的地位和在多元主体间建立平等的协商合作关系；政府部门间利益尚未统一到生态系统保护目标之上开展协作，不利于政府职能转变并为其他治理主体创造参与空间，权、责、利不易下放到社区。
同时，从自然保护外部性、激励相容和信息对称等角度考虑，国家公园社区在资源利用上与国家公园生态保护产生的矛盾需要国家公园管理机构与地方政府携手解决，跨区域国家公园进一步让政府部门协作、地方政府与国家公园管理机构之间的事权划分变得复杂[68]。然而，跨行政区域政府部门协作的缺失影响国家公园不同区域社区参与国家公园管理的一致性、公平性。虽然大多数国家公园管理机构和地方政府划分涉及国家公园社区的事权，但具体落实并不到位或存在困难；国家公园规划体系与不同层级政府发展规划、国土空间规划缺乏衔接，已在乡村道路与基础设置建设等方面出现矛盾，在实施国土空间用途管制上还未能理顺国家公园管理机构和各级政府自然资源管理部门的关系。地方政府往往相对强势，这既不利于政府权力下放，也不利于真正通过识别社区身份认同、价值需求和利益诉求来提升社区主体素质，激励社区参与国家公园管理，实现长期的区域协调发展。
社区在国家公园治理中的主体性也缺乏法律保障。国家公园体制建设过程中对社区参与、多方共治等国家公园治理体系构建的关注大多只是宽泛的、原则性的、指导性的政策文件[69]，对于具体的治理机制实现的规定立法层级较低，用词较为随意，对社区机制和多元主体参与的典型方式和路径等缺乏系统的阐述，在政策法规中都缺少一套可操作的社区及其他多元主体参与规划、管理、监督、评价等的具体要求。对于社区在国家公园中的权力与权利缺乏法律保障，将导致社区治理的风险与不可持续，特别是涉及到多元主体时，社会资本撤出、市场风险、政府换届等治理主体间相互作用时的多重风险无法得到缓解。
此外，国家公园治理中多元主体的自然资源和土地权属仍然存在不明晰之处，阻碍国家公园形成清晰的权责利划分。

2.2.2 社区认知和地方差异为社区参与国家公园治理带来挑战

从认知—态度—行为的角度看，国家公园社区认同其治理角色深受其对国家公园认知的影响[26]并进一步影响其决策和行为，最终关乎有效的治理体制形成和国家公园管理目标的实现。
在国家公园体制建设过程中，国家公园社区对国家公园的认识和了解相对狭窄，主要是从保护生态能否为其带来经济利益出发来考虑[70]。这就导致社区参与相对片面，社区居民对自身能力和发展潜力的认知有失全面，自我赋权意识不强。例如，生态管护和生态补偿的社区参与率非常高，而其他社区能力建设则鲜有人问津。这种片面认知一方面是来自结构性问题，国家公园建立中还未能保障社区参与、知情、监督和反馈等权力；另一方面，这源自社区记忆的延续。以往自然保护地管理造成的生计损失没有得到公平合理的弥补，居民生计风险与生态保护成效不成比例，保护地社区与非保护地社区生计在历时性对比中不占优势等等。这些记忆以及现实中国家公园体制建立中的社区缺位，也让社区质疑国家公园，担心本土文化、地方性知识再次让步于新的、愈加严格的生态保护措施。
同一地域内的国家公园社区因其依赖的自然资源类型、土地权属、生产方式等存在差异而对国家公园管理存在不同诉求[48]，因此对同质化的国家公园管理政策产生差异化的认知和评价，造成国家公园社区内部的居民态度和行为分化，影响国家公园治理中社区参与的一致性。同一地域内，农业社区的土地依赖性强，对发挥农业多功能的诉求高；林业社区生态补偿依赖性强，存在适度回归资源可持续利用的需求；牧业社区传统文化依赖性强，对草场动态管理和公共服务发展的呼声高。同时，区域内地理环境局部差异、民族文化传统、各利益相关者既往关系等又可以在相近的产业社区造成差异。当前社区的异质性是自然保护的路径依赖、情境特征和现实管理的综合体现，是开展国家公园管理的基线，对多方共治的一个理念、多种形态提出了要求。每个国家公园都需要根据空间范围、行政分割、自然生态、民族文化、资源权属、生计策略等特征推动社区参与国家公园治理。

2.2.3 短期经济激励为社区形成长期治理能力带来挑战

作为对国家公园社区经济利益优先的回应，经济激励成为激发社区生态保护行为的主要乃至首要方式，但是这一方式正是社区对自身片面认知的另一方面，即政府和国家公园管理部门缺乏对多元社区机制（自然资源管理、乡规民约、传统文化）的诱发和引导，避开长期的社区参与制度保障，其本质是未能将经济作为生态的内生系统形成闭环。
中国的保护实践已经证明，经济激励简化了社区与自然保护地的关系，甚至切断了社区建立或重建人与自然联系的其他机会[71]。经济激励会在短期内改变社区居民行为，但行动导向的经济激励可能带来意料之外的生态和生计后果，同时也可能对态度并未带来积极影响，反而强化了国家公园的建立必然有经济负面影响的印象。经济激励的结束往往意味着行为方式的反弹，特别是当经济激励下的行动缺乏对本土文化和传统知识的尊重与运用时，社区会因文化流失、经济依赖增加而造成政策依赖风险，降低社区资源管理的长期能力。同时，经济激励的自上而下性经常缺失对目标行为的规范性、技术性的培育和对风险的控制，资金标准本身也不足以达到目标行为。
在一些建立在多元主体共同参与之上的社区发展模式中，经济利益共享存在项目依赖性，特别是社会组织如果尚未完成社区能力建设，建立资金长效机制，那么短期的分红或者补助之后，社区依然会回到原有行为模式上，而这一挑战必须从社会组织的参与上解决结构性问题。
在实践中，直接的经济激励往往对应的是“一刀切”的惩罚，进一步影响社区参与意愿的培养和能力建设。国家公园治理中社区作为重要行动者的核心挑战就是引导社区主动走上绿色发展之路，以保护促生计发展，以生计发展对保护改观，这是短期的经济激励无法完成的任务，务必需要探索合理的激励机制提升社区长期能力和自我赋权意识。

3 完善治理体制推动国家公园与社区协同发展的建议

3.1 国家公园与社区协同发展的分析框架

尽管社区参与在国家公园多方共治话语中具有必然性，但其落地实践仍具有一定挑战，巩固与发展社区在国家公园治理中的角色和作用必须面对国家公园与社区的复杂关系，以有效的治理体制的建立来促进国家公园与社区协同发展。为此，本文在前述研究基础上，立足社区参与视角，提供一个良性的公园—社区关系逻辑框架解析国家公园与社区协同发展的关键要素及其相互关系，为进一步分析国家公园治理优化路径提供一个普适的思路（图1）。
图1 提升国家公园治理为目标的国家公园与社区关系的解析框架

Fig. 1 A framework for national park-people relationship aiming at good governance

在国家公园建设与管理中，周边社区主要与国家公园存在三个层面的关系。首先，社区与国家公园存在以空间关系为基础的既有物质关联：社区从国家公园空间内获取生物资源与其他自然资源或开展物质生产，在空间场域内进行文化活动或通行，也受到包括野生动物干扰等自然灾害风险影响。其次，社区与国家公园存在以治理为基础的行动者互动：社区因为国家公园管理规则而重新定位自身角色和作用，并采取行动来保障自身权益。最后，从个人角度，社区存在对国家公园的认知与态度，这建立在个体对国家公园特定事务的判断之上。
因此，良好的国家公园—社区关系需要国家公园治理既要达到有效保护来为社区可持续生计提供基础，又要保障社区福祉以带来积极的态度持续支持国家公园保护。为此，社区在国家公园治理中的作用集中于保护自然生态系统和维持自身活动低于国家公园生态系统干扰阈值。为切实起到这两个作用，社区需要在重构治理结构中巩固和发展相应角色：作为国家公园规划和管理的决策者，作为国家公园运行的监督者，作为生态系统的保护者，作为自然资源的经营者以及作为自然保护的受益者。
这些角色的实现，从国家公园治理角度来看，深受其他当地行动者影响，这些行动者与社区发生互动而形塑国家公园管理规则，进而影响社区与国家公园的物质关联，也成为社区认知国家公园的对象之一。为实现国家公园基层治理的有效性，这些行动者需要帮助实现社区角色，发挥社区作用，从而建立和维持良好的国家公园与社区的关系，与社区合作共同促进国家公园有效保护。为此，国家公园治理需要赋权社区促进其继续开展负责任的集体行动，通过尊重其地方与传统的资源管理体制促进社区成为资源管理决策者、经营者和生态保护者；也需要协调社区与其他行动者利益关系，通过强化能力、建立信任和公平管理来实现国家公园的综合效益。当地行动者通过一系列的具体路径为赋权和协调提供激励与保障。同时，在宏观层面上也需要支持地方价值观与制度的法律和政策体系，为明晰社区角色与作用背书。
基于以上国家公园与社区关系解析，进一步提出国家公园治理中社区参与如何巩固和发展良性的国家公园与社区关系，优化治理，达到社区福祉和有效保护。

3.2 国家公园治理体系中社区参与的目标、路径和基本原则

从国家公园治理的社区参与特征与挑战来看，政府主导形成多方共治任重道远，以良好的国家公园—社区关系为目标推动国家公园共同治理十分必要（图1）。在“权力—利益”视角下，政府与社区是国家公园核心利益相关者[72]。特别是对于社区而言，从治理组织看，社区与自然资源关系最为直接和密切，资源依赖性决定其利益关注度，是治理组织中的必要成员；从治理规则看，社区关于自然资源的本土与地方知识能够弥补政府管理的不足，基层组织与非正式规则有利于降低监督和管理成本；从治理激励看，社区居民需要有机会公平利用资源和合理受益，从而提升生态意识、积累保护经验、发展生计能力，最终巩固国家公园长效保护机制。
同时，国家公园治理具有多层级、跨部门特征，国家公园治理体系囊括纵向的央地机制、横向的部门机制以及交织于纵横间的市场、社区与社会机制。社区作为重要的治理主体，主要是在基层治理层面作为高权力—高利益行动者与中央政府、地方政府、企业、社会组织等核心和其他利益相关者开展管理决策、共同实现国家公园管理目标。
对于社区而言，国家公园管理的终极目标是自然生态系统的良好保护。国家公园设立的原则是生态保护优先，这是国家公园与社区协同发展的大前提。国家公园管理既要重视减轻人类过度和不当的干扰，也要维持和恢复对自然生态系统具有积极影响的人类活动，促进维护稳定、健康和可持续的人地关系，并充分发挥乡村社区治理在生态保护中的作用。
国家公园管理直接目标是社区保护兼容性生计发展。有效的道德、经济、社会以及制度激励不但要满足基本的减贫需求，而且要尊重合理的发展诉求，这是国家公园与社区协同发展的基础。生态系统保护的正外部性需要惠益社区，不但能有益于收入和经济水平提升，而且有益于文化延续与自信，还有利于通过赋权让社区形成从国家公园认知到生态友好行动的良性循环。
最终，国家公园治理达到国家公园与社区协同发展需要通过价值转化实现社区的保护兼容性生计。国家公园需要根据生态系统服务的商品属性匹配合适的治理机制来明确地方政府、国家公园管理局、社区等的角色，推动社区产业转型、产品增值乃至知识经济，实现社区资源利用、生态保护、管理监督等多种权益。
从国家公园与社区协同发展这一目标来完善国家公园治理体制需要把握以下原则：
责任共担。国家公园管理机构与社区都有义务承担生态保护与人居环境整治的责任并承受其损害的后果。
利益共享。保护效益以及多元价值的实现应以不同形式由社区、管理机构、企业、社会组织等共同分享，地方政府要进行角色转换，退出经营领域回归公共服务。
协商共赢。自然资源权属与权益相关人群和组织应寻求共同价值与总体利益最大化，在社区内部，社区与其他利益相关者之间展开协商，求同存异。
优势互补。从广泛的自然资源管理权利出发，结合正式法律法规与保护周边社区自然资源管理权利与习俗的作用，提升社区能动性和管理能力。
公平透明。以规则制定、执行和制度形成为重，确保成本—收益分配的分布公平、传统知识等权利获取和维持等认知公平，以及信息共享和决策参与等程序公平，提升参与者能力和积累经验，以“干中学”的适应性理念提高实践效率和改进长期的能力与成果。
主体灵活。界定社区权、责、利的承担主体依据其与政府、市场、社会发生关系的具体情境可以是居民个体或利益相关群体、各级村民委员会组织系统、村级集体经济组织系统和群团组织系统，以及在利益相关者界定基础上形成的能够代表整体利益的相关组织。

3.3 国家公园与社区协同发展的治理优化之路

3.3.1 以差异化社区机制匹配自然保护地网络建设需求，形成社会—生态适应性治理

社会—生态系统适应性治理旨在通过适应性的社会权利分配与行为决策机制，使社会—生态系统能够在动态条件下可持续地保障人类福祉[73]。推动国家公园与社区协同发展，需要立足生态保护目标以空间规划明晰生态—生产—生活空间边界及其互动关系[74]，基于社区差异形成推动社区生计秩序良性发展的分区治理，促进园内开展社区共管、区域整体形成多方共治，促进区域保护网络体系建设（图2）。
图2 国家公园所在区域多方参与的治理模式

Fig. 2 Multi-actor governance mode of national parks and their surrounding areas

为此，在区域景观尺度，需要衔接国家公园规划与乡村规划。在技术层面，面向区域整体协调保护和发展，利用分区管控、空间布局、风貌引导、基础设施支撑等技术手段清晰界定社区居民生产、生活用地范围；在管理层面，经由产权界定确定成本分摊和收益分配原则，清晰设定产业准入空间与门类，以前置审批控制土地利用；在治理层面，依据管理目标和社区特质形成不同空间范围内的行动情境，采用不同的社区机制发挥社区居民知情人、参与者、监督者和决策者作用。
核心保护区域，生态优先，政府主导。在需要长期封闭保护的国家公园区域综合评估社区搬迁需求与能力，通过民主协商进行生态搬迁，进行生态恢复，开展生态补偿。
一般控制区域，保护兼容，社区参与。在不需要长期封闭保护的国家公园区域通过社区多渠道各层次参与，界定社区生产、生活用地规模与强度，通过激励与保障建立生态保护与生计发展回路。
周边协同区域，人地和谐，多方共治。通过多规合一为社区预留发展空间，拓展保护兼容性生计在区域不同空间形成特色与优势互补，对标区域景观保护目标，与各类型社会公益保护地、社区保护地等其他有效的区域保护措施（Other Effective Area-based Conservation Measures，OECMs）一起，巩固景观连通性，提高治理多样性。
这些不同的社区机制匹配不同空间的保护目标，而面对多样化产权时，社区集体行动始终是自然资源治理的核心路径之一[71]。基于在国家公园社区的观察和研究，提出两个途径推动社区集体行动：
一是发挥基层民主作用，以村级组织及相应社区内集体行动关键人物联结社区居民和以政府与国家公园管理机构为主的行动者。基层民主治理对信息的传递，对以血缘、地缘、业缘为基础的社会资本的重视和利用，能够缓冲社区居民与政府的直接冲突。
二是优化国家公园宣传作用，通过阶段性、针对性、差异性、层次性的宣传和对话提升国家公园社区自我效能。为唤起社区自我赋权意识，宣传要讲证据、重参与，重点阐述保护政策与社区发展的直接关系，激活社区居民对权力、能力和掌控力的感觉，让国家公园社区相信自己的知识和能力有益于保护、能够得到认可，并能够从保护中受益。

3.3.2 多元激励机制与保障措施促进治理主体合作，帮助社区实现保护兼容性生计

国家公园与社区协同发展核心是以自然资源产权为基础的责任共担、利益共享。需要保护社区对资源的所有权和其他传统使用权（如进入权、收益权），尊重并发挥其传统自然资源治理体系（如社区组织和习惯法）的作用。在此基础上通过政府、市场、社会等多元路径，提供包括道德、经济、制度及其综合激励；建立全面的保障制度，促进治理主体合作，推动社区集体行动，减轻资源依赖，提高资源利用效率，实现资源多重价值，推动保护兼容性生计发展。
保护兼容性生计是在自然保护地及其周边社区构成的社会—生态系统中，以一定的土地利用为主导或基础开展的自然资源利用、管理与生产经营等谋生方式[29]。激励国家公园社区发挥治理主体作用实现保护兼容性生计，需要依靠有效的市场机制、可信的政府作为、广泛的社会参与来合作提供兼顾自然保护并实现资源价值的最优路径，直接响应生计需求，从而吸引社区主动选择生计发展路径。基于在国家公园的观察、探究和前人研究发现，激励机制类型多样，在不同类型社区的适用性亦有不同，可以根据社区经济、社会和文化特征及其自然保护参与经验设计因地制宜的激励，本文针对国家公园治理中为社区赋权以助推多方共治的需求，聚焦三个方面的激励机制。
一是产权机制创新。通过明晰产权，分割权利束，统一集体土地管理，从提升国家公园管理效率角度创新土地管理制度。对社区生产用地和资源利用方式与强度进行适度干预，确保生态系统健康的同时满足社区生计资源利用需求，辅以市场、经济等其他激励共同提升资源利用效率和产品附加值，在当前中国国家公园体制建设中，考虑继续以保护地役权、保护协议等方式平衡公私利益，共享土地使用权。
二是市场机制多样。通过创造经济机会，提升资源禀赋价值与相应的产品价值，经由多方合作建立市场，促进资源使用费、生态标签与证书以及利益共享机制等在国家公园治理中的具象化。基于中国国家公园人地关系特色，应着力推进国家公园品牌建设落地，建立农产品、手工艺产品、生态旅游服务等多系列绿色认证体系；匹配社区居民知识、能力、生计资本等要素和社区组织能力，在国家公园工程建设和日常管理中予以就业机会，在特许经营项目中予以投资和经营机会，进行利益共享。
三是补偿机制合理。根据国家公园管理目标评估现有多部门、分资源类型开展的生态补偿项目的合理性，逐步统一项目类型并由资源数量导向的补偿转向以保护成效为导向的动态补偿；优化保险机制，特别是结合生态旅游发展等市场机制建立保险项目启动资金，如大熊猫国家公园实施的特许经营利润10%作为野生动物损害补偿资金，并结合营利事业将保险与社区发展相结合。优化补偿机制应尝试补偿资金与市场激励机制的互动，重视利用国家公园社区居民的生态知识支持补偿标准的设立和动态补偿的执行。
激活社区也需要唤醒社区长期以来的道德与责任，并对上述激励机制配套建立引导机制（Facilitative Incentives）[75]。促进与帮助社区了解和参与各类保护兼容性生计发展激励机制与具体项目，既是社区参与的路径，也是社区参与的保障。为此，引导机制主要包括教育和技术支持，旨在帮助社区居民进行决策；简化管理程序，旨在减小交易成本来吸引社区参与生计发展项目；认可社区贡献，旨在通过宣传、表彰等多种手段肯定社区居民对国家公园保护的贡献。
保障措施用以确保激励机制产生和实现，从多方共治促进价值实现和利益共享角度出发，保障机制的实现及其对象涉及政府、保护地管理机构、社会组织、社会企业等多个利益相关者。国家公园治理要厘清不同主体的权力边界及其关系，确保不同商品属性的资源得到有效管理，避免社区被架空、政府权力任性与扩张、市场资本任性与非理性逐利等问题，为此，研究提出，国家公园体制建设需要进一步提升三大保障能力支持社区发挥治理主体作用。
首先，健全的组织保障。在当前国家公园管理局普遍设置社区协调、发展等部门与专职管理人员，和/或以基层（县、乡/镇）干部兼行管理局、管护站职责的同时，应建立制度化的协商组织将国家公园社区居民及激励机制涉及的社区组织、商业团体、社会组织与科研机构等行动者纳入国家公园日常管理机制中，加强村民自治组织与地方政府、管理部门的实质合作，并将形成“利益共同体”的制度建立作为国家公园管理效能的评价考核指标之一。
其次，完善的法律保障。逐步在法律体系中完善社区作为自然保护地治理主体的合法性，明确社区在国家公园治理中的权、责、利，衔接其他法律明确社区对集体土地或其他自然资源的权利，界定社区在国家公园规划、资源管理、经营中的合法权益；完善自然保护地治理多样性的合理性与必要性，界定社区作为行动者的组织形式、参与内容、参与程序，确立政府治理与社会公益治理之间的互动与补充关系。
最后，充分的风险保障。在完善的法律体系下以健全的组织开展国家公园治理，仍会因国家公园生态系统和资源利用模式动态变化、治理主体之间权力博弈等情况产生治理的不确定性。为保持社区持续和有效参与国家公园管理，需要建立风险应对机制。建立第三方监督和反馈机制，由非利益相关的跨领域、跨学科的学者、保护实践者、社区、社会行动者形成评估小组，评估治理公平性并由各行动者做出适应性调整；建立协调机制，由国家公园管理体系内部/社区非正式组织和/或外部权威体系共同就行动者内部或之间的利益分歧进行冲突调解或裁判。

3.3.3 社区传统和地方知识与现代保护管理政策衔接，内化外部激励提高管理成效

全球保护研究正在从以生态科学为主体的保护生物学向融合经济学、社会学、人类学、发展科学等的保护社会学（Conservation Social Sciences）转向，呈现提倡多学科合作的研究导向，不断通过剖析各类独特的社会经济和生态情境（Context）中的社区角色与作用，发现社区治理成败的基本原则[76]。全球保护实践证明，社会—生态系统适应性治理必须因地制宜地建立社区集体行动的准则，关注社区作为行动主体带来的生物文化多样性[77]，以使得国家公园所制定的制度体系与当地条件相适应。因此，推动国家公园与社区发展协同，需要将社区传统和地方知识与自上而下推动的制度变迁相衔接，自上而下的政策推动需要尊重、认可社区作为制度选择主体的文化特征、自主性和自发性，让面向保护兼容性生计的外部激励内化到社区自然资源管理下，让政府主导推动的制度变迁更有机会产生正向影响，乃至重新激活社区自主寻求的制度变迁。
中国国家公园实行最严格的管理，这既是基于证据的保护，也建立在科学决策之上。在管理社会与生态紧密耦合的复杂系统时，“证据”不仅涉及物种与生态系统特征和变化，也包括社区与自然的互动机制和影响；“科学决策”不仅需要政府与管理人员，也需要当地社区。国家公园社区的传统知识体系、风俗习惯、宗教信仰、组织体系、习惯法等均构成了社会—生态系统的组成部分，是生物多样性和自然景观影响下的生产、生活、文化实践的支持与结果。衔接社区传统、地方知识与现代保护管理政策，能够通过社区视角丰富和补充生态系统“基线”证据，以“保护兼容”的地方价值完善国家公园保护对象的价值体系和内涵。这不仅能够减少不同行动者的认知差异、建立信任、减少政策“水土不服”，而且能更好地激活社区，通过认可其保护贡献调动保护意识，为进一步赋权社区自发开展多方合作提供机会。建议从三个方面推动国家公园社区传统、本土、民族知识与价值体系和文化实践进入管理政策制定和实施。
首先，促进多学科理论融合、方法综合和研究合作。提倡研究者与社区居民开展知识合作生产，以历史视角探究社区与当地生物多样性和生态系统服务的互动关系及其演变过程中社区对自身、对他者以及对各类保护措施的认知与态度，解析传统生态知识的有效性与适应性，系统总结社区机制的经验和教训，通过对制度变迁的研究探索创新社区治理。
其次，予以社会组织发展空间，充分发挥草根组织桥接力量，降低传统与现代融合的制度变迁成本。政策鼓励扎根社区的社会组织连结社区内外行动者，帮助社区利用传统知识进入组织化、现代化的生态系统监测、评价和管理体系；丰富科学—政策—实践平台，为包括不同级别政府、不同政府部门、多领域学者、社区居民、社会组织等多方开展交流、深化认知、统一方向、优化政策等提供便利。
最后，强化社区共同体意识，让国家公园社区赋权与广泛的乡村治理体系构建相互促进。在政府主导下开展国家公园建设，需要政府充分认可由乡村社区共同体意识内化而来的村规民约、自治组织，予以类似具有内生性约束力、半规范性的自治制度政策效力；履行村级社区的村民自治制度，发挥民主决策、管理和监督制度在管理国家公园自然资源资产中的作用，将国家公园保护管理内化为社区可持续发展管理；评估国家公园社区的参与能力和程度，促进社区参与的长效机制形成，也提升乡村治理能力。

3.3.4 主流化生物多样性，推动政府部门间协同解决结构性问题

生物多样性主流化已成国际社会共识，将生物多样性充分纳入政府部门政策与规划成为必然。生物多样性保护需要强政治意愿下的政府执行力和政策实施动力，需要可持续生产和利用技术支持产业部门转型，需要企业、科研机构、社会组织与当地社区积极参与。生物多样性保护在中国上升到国家战略。中国建立“中国生物多样性保护国家委员会”促进各政府部门间沟通和协调；建立起涉及多个部门、议题广泛、层级分明的生物多样性保护政策法律体系；将生物多样性纳入经济社会发展和生态保护修复规划、国土空间规划及其专项规划；持续投入财政资金并广开渠道调动民间资本投入生物多样性保护相关工作；持续强化生物多样性对民生发展、资源可持续利用、社会公平的作用。
从推动国家公园政府领导、多方共治、实现国家公园与社区协同发展来看，政府职能需要进一步转变，部门政策进一步协调整合，从根源上解决结构性问题，让国家公园社区意志得到充分表达、主观能动性得到积极调动、将外部激励有效内化为保护兼容性发展动力，最终实现保护和发展的双赢。
首先，各部门必须依法明晰产权边界和保护措施。确定全民所有自然资源资产的承包到户部分和集体所有自然资源资产的有偿使用与权益管理的政府事权划分；遵照相关法律保障农村集体经济组织或承包方享有自然资源资产的所有权、使用权和收益权；明确国家公园管理机构不能干预其使用、流转和收益，可以通过征收、用途管制、协议保护等方式实现对自然资源资产的统一管理。
其次，各部门必须确保规划衔接和管理协调。以规划落实法定保护地外“保护地”的合理地位；明确国家公园所在地区行政事务、国家公园内部社会公共管理的政府事权与国家公园管理机构在其中资源保护与利用、建设项目的规划管辖权；确保农业、基建、旅游业、交通运输业等行业部门管理政策在国家公园内及其周边（含“天窗”）实施时与国家公园总体规划目标一致。
最后，各部门必须依法强化信息公开与保证沟通顺畅。从法律上明确赋予社区作为公民的环境权益，在国家公园管理中长期具有知情权、参与权、表达权、监督权而非仅借助项目实施赋权，并在地方政府政绩考核中纳入社区治理水平；政府建立联接国家公园管理机构、社区居民、经营者等利益群体之间的信息交流机制帮助社区居民及时获得有效数据做出决策。

4 结论

本文从社会—生态系统视角阐释社区成为国家公园治理主体的必要性，从区域保护的发展趋势阐释了国家公园与社区协同发展的治理体系完善路径，从系统论角度丰富了环境治理理论。国家公园治理中社区成为治理主体之一的关键是赋权，国家公园社区内个体能够自主思考和开展生态行动，社区整体能够解决问题并让结果可控，完善人的“选择权”，选择可持续的资源利用方式、有效地与以政府为首的其他治理主体交流互动，这种赋权的理念源自人与生物圈计划以人为导向（People-oriented）的保护计划，也在其实践发展中指导中国国家公园体制建设中国家公园社区治理角色定位与能力提升。
从中国国家公园治理中社区参与特征可以看出，自上而下的赋权较为普遍，主要在于政府提供多元生计发展机会来减轻社区居民的自然资源依赖性，社区具有一定的经济决策权；自下而上的赋权正在发展，政府创造条件让社区居民个体选择权不断提升，经济维度以外的多维“权利”意识提高；社区自主开展资源管理和生态保护也在进入自然保护地体系建设的视野，保护地内外联动、知识合作生产悄然兴起。因此，社区赋权也需要具有“适应性”：面向保护目标并立足社区资源管理实际。
自然资源产权明晰、管理权下放和基于地方需求与地域文化的社区自主保护，将愈来愈为成为赋权的核心。实现国家公园协同保护与发展的治理目标，走上多方共治治理之路，强化国家公园社区权力与权利，需要以法治保障为起点，以社区自我意识提升为终点，在国家公园治理过程中进行多维赋权：政治赋权——依赖社区基层治理体系强化国家公园管理的决策参与；经济赋权——依托自然资源资产产权的权利束创新经营途径；文化赋权——尊重本地与传统价值观念并唤起文化自信与集体行动；社会赋权——通过乡规民约和社区自治组织等稳固社会关系并强化社会资本；技术赋权——通过数字技术提供及时、专业的信息来丰富选择权和提高社区参与度。

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