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自然资源学报 >

2024 , Vol. 39 >Issue 10: 2294 - 2309

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20241003

研究论文

基于碳交易的国家公园生态碳汇补偿机制设计

  • 高燕 , 1, 2 ,
  • 凌威 3 ,
  • 盛春玲 3 ,
  • 邓毅 2 ,
  • 李湘梅 4
展开
  • 1.碳排放权交易省部共建协同创新中心，武汉 430205
  • 2.湖北经济学院旅游与酒店管理学院，武汉 430205
  • 3.国家林业和草原局国家公园（自然保护地）发展中心，北京 100013
  • 4.湖北经济学院低碳经济学院，武汉 430205

高燕（1980- ），女，湖北荆门人，博士，副教授，研究方向为自然保护地体制建设、生态旅游。E-mail:

收稿日期: 2024-01-02

  修回日期: 2024-04-25

  网络出版日期: 2024-10-16

基金资助

国家社会科学基金项目(23BGL229)

收起

Design of ecological carbon sink compensation mechanism for national parks based on carbon trading

  • GAO Yan , 1, 2 ,
  • LING Wei 3 ,
  • SHENG Chun-ling 3 ,
  • DENG Yi 2 ,
  • LI Xiang-mei 4
Expand
  • 1. Collaborative Innovation Center for Emissions Trading system Co-constructed by the Province and Ministry, Wuhan 430205, China
  • 2. School of Tourism and Hospitality Management, Hubei University of Economics, Wuhan 430205, China
  • 3. National Park (Nature Reserve) Development Center, National Forestry and Grassland Administration, Beijing 100013, China
  • 4. School of Low Carbon Economics, Hubei University of Economics, Wuhan 430205, China

Received date: 2024-01-02

  Revised date: 2024-04-25

  Online published: 2024-10-16

Fold

摘要

国家公园的全面落地对生态补偿资金需求提出巨大挑战，财政补偿不仅杯水车薪，更难以破解补偿不足和补偿错位的僵化困局。以碳交易为解决国家公园生态补偿问题的工具，梳理了将生态碳汇开发成温室气体自愿减排量到碳市场上获益的国际、国内和第三方独立自愿减排机制等三条通道，分析国家公园生态碳汇通过CCER市场获得充分且精准的补偿还存在市场供给受限、难以有效交易和收益分配模式不明确等三个关键问题。在基于碳交易的生态碳汇补偿机制设计中，提出了在方法学障碍清除后，兼顾经济和社会生态效益原则下保障生态碳汇项目最大盈利可能的筛选机制，通过抵销比例、异地抵销、政府保护设置促成交易并区分政府和市场补偿边界的有效交易机制；以及为规避经营风险，通过引入第三方专业碳汇开发企业的PPP模式进行生态碳汇开发，并根据碳汇相关供给主体的贡献进行收益分配的精准补偿机制，为主管国家公园的林草部门和主管碳市场的生态环境部门提出了相关政策建议。研究成果将为包括国家公园在内的所有自然保护地及其他生态空间建立市场化生态补偿机制提供参考和借鉴。

关键词： 国家公园; 碳交易; 生态补偿; 生态碳汇

本文引用格式

高燕 , 凌威 , 盛春玲 , 邓毅 , 李湘梅 . 基于碳交易的国家公园生态碳汇补偿机制设计[J]. 自然资源学报, 2024 , 39(10) : 2294 -2309 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20241003

Abstract

The large-scale construction of national parks poses a huge challenge to the demand for ecological compensation funds. Financial compensation is not only a drop in the bucket, but also difficult to solve the rigid dilemma of insufficient and mismatched compensation. This study uses carbon trading as a tool to solve the ecological compensation problem in national parks, and outlines three channels: international, domestic, and third-party independent voluntary emission reduction mechanisms that develop ecological carbon sinks into voluntary greenhouse gas emissions reductions to benefit the carbon market. Among them, China Certified Emission Reduction (CCER) is the main channel for realizing the ecological carbon sink value of national parks in the future. Then, the study analyzed three key issues: limited market supply, difficulty in effective trading, and unclear profit distribution models for national parks to obtain sufficient and precise ecological compensation through CCER market. In the design of ecological carbon sink compensation mechanism based on carbon trading, a screening mechanism is proposed to ensure the maximum profit potential of ecological carbon sink projects under the principle of balancing economic and social ecological benefits after the methodological barriers are cleared. An effective trading mechanism is established by offsetting ratios, offsetting in other regions, and government protection settings to promote transactions and effectively distinguish the boundary between government and market compensation. In order to avoid operational risks, a precise compensation mechanism is introduced by establishing a PPP model of third-party professional carbon sink development enterprises for ecological carbon sink project, and income distribution is based on the contributions of relevant carbon sink supply entities. Finally, the study provides relevant policy recommendations for National Forestry and Grassland Administration, which is in charge of national parks, and Ministry of Ecology and Environment, which is in charge of carbon markets in China. The research results are expected to provide reference and inspiration for establishing market-oriented ecological compensation mechanisms in all nature reserves and other ecological spaces, including national parks.

Key words： national park; carbon trading; ecological compensation; ecological carbon sink

2022年12月，国家林业和草原局等四个部门联合印发的《国家公园空间布局方案》公布了49个国家公园设立区和候选区，占陆域国土面积的10.3%，预期中国将建成全球最大的国家公园体系。如此大体量的国家公园建设对生态补偿资金需求提出巨大挑战，仅依赖财政行政补偿不仅杯水车薪，更难以破解补偿僵化困局，具体表现为无法精准定位应保生态空间和生态保护主体而引发的补偿错位，以及无法平衡财政支付能力与补偿需求之间的差距造成的补偿不充分。只有生态保护主体得到超过成本的剩余，才具备激励生态保护的动因。而国家公园作为中国最严格的保护地，更要解决生态补偿不充分不精准的问题。
本文期望通过建立市场化生态补偿新渠道解决以上问题。围绕如何构建市场化的国家公园生态补偿机制，意即将自然保护形成的生态碳汇开发成自愿减排产品进入碳市场以实现生态价值和收益分配，中央已出台一系列相关政策文件：2016年，国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》指出“将生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容”。2018年，国家发展和改革委员会、财政部等9部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》提出要“建立健全以国家温室气体自愿减排交易机制为基础的碳排放权抵消机制，将具有生态、社会等多种效益的林业温室气体自愿减排项目优先纳入全国碳排放权交易市场，充分发挥碳市场在生态建设、修复和保护中的补偿作用”。2022年，财政部、国家林业和草原局《关于推进国家公园建设若干财政政策意见》指出“支持开展森林、草原、湿地等碳汇计量监测，鼓励将符合条件的碳汇项目开发为温室气体自愿减排项目。”此外，2022年，习近平总书记在视察海南热带雨林国家公园时首次提出“热带雨林国家公园是国宝，是水库、粮库、钱库，更是碳库”，将国家公园生态碳汇开发成温室气体自愿减排项目到碳市场上交易以获得补偿是实现国家公园“碳库”功能的重要途径。可见，生态碳汇交易已经作为解决财政生态补偿问题的有效途径被政府重视且支持。
选择国家公园作为研究情境，缘于基于碳交易的市场化生态补偿机制在国家公园比其他生态空间更具实施的可行性：一是国家公园科研监测提供了自然资源时空变化信息，为碳汇计量提供了核算条件；二是国家公园保护的是大面积连续生态系统，空间连续，碳汇开发成本低，更具盈利可能；三是国家公园自然资源确权登记工作，提供了权属信息，为碳汇收益分配奠定了基础。本文将为包括国家公园在内的所有自然保护地及其他生态空间建立市场化生态补偿机制提供参考和借鉴。

1 国家公园生态补偿困境

生态补偿是从源头解决生态保护与社区发展矛盾的必然途径，强调对生态保护行为进行物质奖补。目前学界关于生态补偿研究中主要聚焦在以下三个方面：
研究生态补偿的主体，目的是确定“谁来补”，核心是划分政府和市场补偿的边界。已有研究阐明自然环境是具有正外部性的公共物品，从理论上论证了政府财政生态补偿的合理性[1⇓-3]。有学者进一步分析了财政补偿面临的压力，提出建立市场化补偿的设想[4⇓-6]，但对两大主体的补偿边界研究还不够深入。
研究生态补偿的对象，目的是确定“补给谁”，核心是解决生态保护激励错位。精准补偿有两个层面：首先，是否补偿了应保护的重要生态功能区?其实质是生态保护空间选择[2]。Camm等[7]从经济学角度提出在确定保护物种数量和固定预算前提下的集合覆盖（SCP）和最大集合（MCP）两种生态保护范围选择模型。空间异质性带来生态价值差异，需进行补偿优先性研究[8]，优先补偿生态价值高的区域。其次，在确定保护空间前提下，是否补偿给了生态保护的贡献者和受损者?根据生态贡献和受损程度，差异化地将补偿精准分配给生态保护行为主体，提升补偿效率和公平性。
研究生态补偿的标准，目的是确定“补多少”，核心是解决既有财政支付能力条件下的补偿不足问题。充分生态补偿可提升生态系统服务供给水平。学界有关生态补偿标准研究聚焦在绿色农业[9]、流域治理[10]、退耕还林、生态公益林和自然保护地建设[11]。补偿标准主要通过机会成本法、市场价值法、意愿调查法、生态效益等价分析法等微观经济学模型确定[3]，每种方法对应不同的补偿依据。补偿依据和核算方法五花八门，每种方法都不具备绝对优势，一方面导致结果差异较大而不被认同，另一方面对影响生态补偿标准的因素没有系统全面考虑[12]，且生态补偿标准的出发点是需求，并未考虑财政能力的可能性，导致补偿不充分。
学界就碳生态补偿的途径进行了积极探索。一是政府补偿，包括：通过纵向或横向的财政转移支付、专项基金、碳汇补贴等方式进行的货币补偿[13⇓-15]，税收减免等政策补偿，以及向受偿主体提供节能减排技术培训和咨询方式的技术补偿；二是市场补偿，包括通过碳市场进行碳汇交易[15]与向受益者征收碳税[16]等两种形式；三是社会补偿，包括企业、社会组织和个人自发的碳补偿行为，如捐赠资金用于生态保护项目，旅游者对旅游目的地进行碳补偿支付[17]等。在实践中，可根据具体情况选择适合的补偿形式，或者将多种补偿形式结合起来，以更有效地实现碳生态补偿的目标。近年来，随着“双碳”目标的提出，学界开始关注通过碳交易实现生态碳汇价值和收益分配以进行市场化生态补偿[18]。生态碳汇是生态系统提供的重要生态产品[19]。碳交易是以市场为基础的碳定价工具[20]。虽然基于碳交易进行生态补偿的实践案例在不断增加，但仍然存在生态资源本底不理想[21]、碳汇项目开发投入成本大[22]、碳汇开发专业性强[23]、碳市场成熟度不高[23]、碳汇计量技术门槛高[15]、碳汇归属和收益分配不明确[24]等多个方面的问题。

2 生态碳汇市场通道现状及障碍

2.1 国家公园生态碳汇价值实现通道及其比较

通过碳交易实现国家公园生态碳汇价值的通道是自愿碳市场。自愿碳市场是强制碳市场的重要补充。与强制碳市场主要交易碳配额不同，自愿碳市场的主要交易品种是碳信用。企业等社会主体的气候承诺是碳信用市场增长的主要驱动力。
目前，通过自愿碳市场机制实现国家公园生态碳汇价值的通道主要由三部分组成：国内自愿减排机制、国际自愿减排机制、第三方独立自愿减排机制。其中，国内自愿减排机制和国际自愿减排机制是政府官方构建的、由政府规制或具有法律约束力的协议驱动的碳信用交易机制，被称为合规市场（Compliance Markets）。而独立第三方碳减排机制是由非政府组织建立的，为非合规市场。未来，国家公园通过碳交易实现生态碳汇价值的通道机制如图1所示。在自愿碳市场上，生态碳汇的需求一部分来源于联合国气候变化框架公约等国际协议和各国法律规定的一系列合规义务，一部分来源于公司或其他组织做出的自愿减排承诺。此外，还有小部分来自企业绿色营销的需求，产品和重大活动的碳中和需求以及生态环境损害行为人被强制“购买碳汇”的赔偿处罚[25]。
图1 国家公园生态碳汇参与碳交易的市场通道

Fig. 1 The channel for national park ecological carbon sinks to participate in carbon market trading

第一，国际自愿减排机制主要是指清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）。1997年联合国气候变化框架公约组织第三次缔约方会议奠定了全球最初的碳信用体系，会议通过的《京都议定书》建立了清洁发展机制。经核证的减排量（Certified Emission Reduction，CER）通过清洁发展机制到国际市场上实现价值，旨在帮助强制碳市场的管控企业灵活履约，并通过允许发达国家和发展中国家进行项目级减排量抵销额度交易，促进发达国家用资金技术帮助发展中国家减排，发展中国家也因发达国家的投资或者技术而获益。截至2016年8月，中国通过清洁发展机制（CDM）注册的3807个项目中仅有5个林业碳汇项目，其中仅2个项目获CER签发。《巴黎协定》6.4下的机制又叫可持续发展机制（Sustainable Development Mechanism，SDM）。SDM沿用CDM架构，但更强调可持续发展贡献，两者在计入期上存在差异。此外，SDM要收取一定比例的减排量放入全球排放缓解账户并直接注销。
第二，国内自愿减排机制主要是指中国核证自愿减排（China Certified Emission Reduction，CCER）机制和地方试点碳市场的自愿减排机制。中国自愿减排市场与强制碳市场之间通过抵销机制链接。抵销机制是创造自愿碳市场产品需求的通道，为通过强制碳市场无法完成履约的强制控排企事业单位提供了通过购买核证自愿减排量完成履约的机会。此外，国内自愿减排机制还包括了地方试点碳市场上的碳信用机制，如北京市核证减排量（BCER）项目、广东省碳普惠核证减排量（PHCER）项目、福建省林业碳汇减排量（FFCER）项目以及贵州省单株树碳汇扶贫项目等。
第三，非政府组织建立的第三方独立的碳减排机制影响力逐渐增强，其中排名靠前的包括核证碳标准（VCS）、黄金标准（GS）、美国碳注册（ACR）、气候行动储备（CAR）等。第三方独立碳减排机制不同于合规市场，合规市场是国家、地区或国际政策/监管要求的结果。在合规市场中，实体可以购买和使用碳项目产生的碳信用，以遵守各自的法规或要求。某些合规市场同样接受包括VCS在内的自愿温室气体信用计划颁发的高质量碳信用，以满足其各自的减排或去除要求。
国家公园生态碳汇交易应聚焦在哪一个通道?理应优先选择国内自愿减排机制通道，原因如下：（1）中国气候目标实现的紧迫性要求生态碳汇自愿减排量停止出口，优先满足国内需求，这意味着未来国家公园生态碳汇的价值实现通道应优先选择国内自愿减排机制。相较于印度尼西亚、巴布亚新几内亚和印度在内的国家正在停止碳信用的出口，以帮助实现本国的气候目标，中国“30·60”双碳目标的实现更为紧迫。国家公园生态碳汇是未来最具潜力和价值的自愿减排产品，通过国内自愿减排量交易实现价值以获得生态补偿的同时，还可以持续推动中国低成本实现碳减排目标，完成中国日益加剧的碳中和任务，缓解控排企业日益加重的履约压力，平衡好保护与发展的关系。（2）国际自愿减排机制和独立第三方减排机制的不确定性导致这两个通道的碳交易存在风险。如清洁发展机制项目因国际政治风险、经济风险、注册风险和监测风险发展逐步受限，而独立第三方自愿减排机制也面临部分自愿减排项目质量不高，额外性不合格，存在帮助企业“漂绿”的质疑，导致做出气候承诺的企业缺乏动力优先考虑购买此类碳信用。（3）三类市场通道的需求方购买碳信用的驱动机制存在差异，国内机制更具有盈利可能。中国作为全球最大规模的碳市场，已经覆盖了年二氧化碳排放量超过45亿t的企业，随着碳市场扩容至8大行业和碳配额紧缩，辅之以愈发严厉的履约违规处罚机制[20]，控排企业对碳汇类自愿减排量需求的急迫性高于国际碳市场和独立第三方自愿减排市场，国家公园生态碳汇的价格会持续升高，有利于国家公园生态碳汇价值的充分实现。
综上，国家公园生态碳汇无论是基于中国双碳目标实现的战略需要，还是碳汇价值实现通道的可靠性和盈利的充分性，都应选择国内自愿减排机制通道。这也意味着中国政府应加快推进自愿减排市场的建设。

2.2 中国核证自愿减排市场建设进程及现状

中国于2012年开始建立国内的温室气体自愿减排交易市场，建设进程如图2所示。在短暂建设6年后，因温室气体自愿减排交易量小、方法学不规范等问题而在2017年暂停受理CCER的备案申请。据中国自愿减排信息平台数据，CCER自启动至暂停备案和签发，公示的林业碳汇项目仅有97个，其中已备案和减排量备案的项目分别为15个和3个。可见，中国的林业碳汇项目的备案和成交规模都很有限。
图2 CCER市场建设进程

Fig. 2 The construction process of CCER market

自2021年7月全国碳排放权交易市场正式启动上线交易以来，亟待纳入除碳配额之外的更多交易主体和交易品种以激发碳市场活跃度。CCER因涵盖了林业碳汇等类型丰富的自愿减排产品，可以提高市场流动性和主体多元程度，激发市场活跃度，缓解控排企业履约压力。经过5年的等待后，终于在2023年迎来了CCER重启的两大信号：一是生态环境部发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》；二是生态环境部公布首批温室气体自愿减排项目方法学，涵盖造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造。

2.3 基于碳交易的国家公园生态碳汇补偿面临的障碍

2.3.1 国家公园生态碳汇市场供给受限

即使迎来了CCER市场的重启，从国家公园生态碳汇到碳市场上实现价值再到精准的生态补偿，仍然有三大关键环节未打通。
从生态碳汇到核证碳汇量，出现方法学短缺和项目开发存在风险的问题，打通该环节将解决国家公园生态碳汇市场准入受限和供给意愿不高的问题。一方面，方法学短缺导致了市场准入受限。碳汇量需要通过计量与核证才能够成为可成交的标的。温室气体自愿减排项目方法学是用于确定项目基准线、论证额外性、计算减排量、制定监测计划的方法指南，是项目设计、实施、审定和减排量核算、核查的主要依据。目前只有2017年以前国家发展和改革委员会公布的5个碳汇类方法学和2023年10月生态环境部公布的2个碳汇类方法学（表1），国家发展和改革委员会公布的碳汇方法学是继续使用还是废止目前还没有定论。国家公园生态碳汇不仅包括人工林，更有广泛的自然林；不仅有森林，还有草原、湿地、湖泊等生态系统碳汇。目前自然林以及湿地、湖泊等类型的生态碳汇还缺乏核证碳汇量的方法学，这意味着生态碳汇的市场准入受限。另一方面，在解决方法学受限问题后，风险是导致核证碳汇量市场供给意愿不高的重要因素。学界大多从林农个体视角研究碳汇供给意愿影响因素，相对人口统计特征[26]、碳汇分布和权属情况[26]、专业技术[27]、社会资本[28,29]、碳汇认知[30]等可控因素，生态碳汇开发过程中面临更多的是不确定的经营风险、市场风险、政策风险[31]。明确各类风险责任可为碳汇项目利益相关者提供决策依据。国家公园生态碳汇开发首先面临的是政策风险，政策的变化可能直接影响生态碳汇项目的实施和减排量的认定。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（2022年），国家公园作为八类自然资源资产所有权委托代理试点之一，其管理机构应履行自然资源资产的管理者职责，保障自然资源资产保值增值。所以，国家公园管理机构应是生态碳汇项目开发的决策者，应承担政策风险带来的损失。其次是经营风险，项目实施过程和计入期中可能遇到各种不可预见的问题，如融资风险，技术不确定性导致减排量被低估，自然灾害或人为破坏引发碳泄漏，继而导致收益不可持续。国家公园管理机构、林农以及第三方碳汇开发企业共同参与经营过程，其风险应由利益相关者共担。最后是市场风险。市场风险在于市场需求低迷时，生态碳汇无法通过交易获得超过成本的充分补偿，甚至无法交易。这取决于第三方碳汇开发企业对生态碳汇开发成本的控制和对市场行情的了解程度，其中，前者需要将生态碳汇单位固碳増汇成本控制在单位工业减排成本以下才能获得充分补偿。第三方碳汇开发企业是碳汇开发成本的控制者和出售时机的决策者，由此引发的市场风险应由其承担。
表1 CCER生态碳汇类方法学

Table 1 CCER ecological carbon sink methodology

编号 方法学编号—版本 方法学名称 颁布部门
1 AR-CM-001-V01 碳汇造林项目方法学 国家发展和改革委员会
2 AR-CM-002-V02 竹子造林碳汇项目方法学 国家发展和改革委员会
3 AR-CM-003-V01 森林经营碳汇项目方法学 国家发展和改革委员会
4 AR-CM-004-V01 可持续草地管理温室气体减排计量与监测方法学 国家发展和改革委员会
5 AR-CM-005-V01 竹林经营碳汇项目方法学 国家发展和改革委员会
6 CCER-14-001-V01 造林碳汇 生态环境部
7 CCER-14-002-V01 红树林营造 生态环境部

2.3.2 国家公园生态碳汇的市场交易受限

从核证碳汇量到价值实现，还存在如何有效交易的问题，即生态碳汇如何在国内自愿碳市场获得超过成本的收益，打通该环节将保障国家公园生态碳汇在碳市场上获得充分补偿。抵销机制是碳汇等自愿减排产品进入碳市场的通道，抵销比例设置[32]和是否设置异地抵销限制等细节是影响生态碳汇价格的重要因素。《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（2021年）规定抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。在区域试点碳市场上，CCER用于抵销企业应清缴碳排放配额的比例不一，最高的是湖北和天津碳市场（10%），最低的是上海碳市场（3%）。除湖北、北京外，其他试点碳市场均有CCER抵销的地域限制。如果生态碳汇抵销比例和异地抵销限制不能科学设置，将会导致对生态碳汇的需求不足，最终无法产生交易。
更为关键的是，由于生态环境是具有正外部性的公共物品，理应设置面临市场风险时的生态碳汇保护机制，以规避市场清冷时生态保护主体得不到应有的成本补偿，否则难以激发生态保护的积极性和主动性。目前，碳市场还尚未建立起生态碳汇保护机制。在福建三明碳票制度实践中，福建金森碳汇科技有限公司依托福建海峡股权交易中心投资碳汇资源，并对碳汇资源进行兜底保障，以推动碳票项目的开发和交易[33]。方恺等[34]提出政府可以将碳汇生态产品战略储备作为调控碳市场的重要工具，在市场低迷时购入，在市场供应不足时投放，从而有效防范和化解相关风险。以上研究实质上孕育了建立生态碳汇保护机制的思想。

2.3.3 国家公园生态碳汇市场收益分配模式不明

从生态碳汇价值实现到收益分配，如何基于生态碳汇项目开发的组织形式进行收益分配尚未明晰，打通该环节将实现国家公园生态碳汇精准补偿。生态碳汇项目开发难度大，需要形成可借鉴的国家公园生态碳汇开发组织形式。由于中国林地承包经营权和林木所有权分散在林农手中，单个林农开发碳汇难度极大，主要体现在：一是单个林农开发碳汇的规模很小，且在地理空间上可能是零星分布，难以形成规模化收益[21,35]；二是林农缺乏融资能力，无法承担碳汇项目所需的长周期的巨大成本投入；三是林业碳汇开发程序复杂，林农缺乏相应的技术和业务能力。那么，国家公园生态碳汇项目开发应该采取何种组织形式才能规避上述问题呢?是否存在引入第三方进行生态碳汇项目开发的必要性?现有研究中碳汇项目涉及业主、开发企业和自然资源所有权人（林农）等三类主体[28]，为数不多的研究呈现出两种收益分配的倾向：一是将所涉主体博弈结果作为收益分配的依据[28]，但技术限制和信息不对称很可能导致因保护而受损的林农得不到应有补偿，这种分配模式难免会忽视相对弱势的因保护而受损的国家公园社区农户的诉求，扭曲国家公园生态补偿的应有之义；二是以自然资源所有权作为收益分配考量依据[24]，但这种分配模式又不利于激发业主和开发企业的积极性。

3 基于碳交易的国家公园生态碳汇补偿机制设计

3.1 生态碳汇项目筛选机制

生态碳汇主要是通过植树造林、改进森林管理、退化生态系统恢复与修复等对二氧化碳进行封存[35]。国家公园森林、草原、湿地、湖泊、海洋等生态系统均具有碳封存功能，但由于碳汇方法学开发有限，目前仅有少量森林、草原等林业碳汇项目和红树林等海洋碳汇项目可以核证碳汇量，进入碳市场交易。在碳汇计量监测解决核算难题的基础上，生态增汇应满足自然可行与经济可行[36]。本文建立了国家公园生态碳汇项目筛选和排序机制（图3），以确保生态碳汇在碳市场上最大盈利可能的基础上，还能兼顾生物多样性保护与社区发展目标。这是对生态保护行为主体充分补偿和精准补偿的基础。
图3 国家公园生态碳汇CCER项目筛选和优先开发机制

Fig. 3 Screening and priority mechanism for ecological carbon sink CCER projects in national parks

本文确定经济原则为筛选进入国家公园生态碳汇项目备选库的基本原则，原因在于生态保护行为主体和受损者需要获得超过成本的剩余，才能增强信心，激发生态保护的动机。该原则保障了生态碳汇项目盈利可能性。生态碳汇在碳市场盈利取决于可供交易的碳汇当量和成本。碳汇能力直接关系到碳汇当量，决定了碳汇未来在碳市场交易中的货币收益。但从成本视角，保护成本会因地理位置、经济发展水平、生物多样性水平等条件不同而存在差别。碳汇开发成本也会因产权和空间分布的整合程度而异。49个国家公园设立区和候选区区位、海拔、气候、分布等自然因素与权属、经济水平等社会因素导致的保护成本和开发成本差异需要被充分考虑。据此预评估出生态碳汇项目的净收益，只有在净收益大于0的情况下，该项目才能进入国家公园生态碳汇备选库。
国家公园生态碳汇项目进入备选库之后，应将社会生态效益作为项目优先开发的筛选原则。采取该原则的目的是将具有重大生态和社会效益但经济效益不明显的碳汇项目优先遴选进入碳汇市场交易。该原则对接的是精准补偿的第一个层面——是否补偿了理应保护的重要生态空间?国家公园建设的首要目标是生物多样性保护，在开发生态碳汇时，优先项目的选择标准需要兼顾碳标准和生物多样性标准。同时，优先项目可以作为国家公园生态碳汇示范项目，起到培育市场的作用。
国家公园管理机构履行自然资源资产管理者职责，生态碳汇项目筛选和优先开发评估主体是国家公园管理机构。国家公园管理机构在掌握自然资源的权属信息和时空变化信息的基础上，结合社区发展需求，列出生态碳汇开发的项目清单。考虑到专业技术限制，委托第三方进行项目筛选和优先开发评估，以在兼顾社会生态效益的基础上，确保项目最大盈利可能，规避市场风险。

3.2 生态碳汇碳市场有效交易机制

市场交易受供需关系的支配。在CCER市场上，生态碳汇市场供需关系可以通过抵销比例和异地抵销限制的设置进行调节，这是保障国家公园生态碳汇有效交易的基础。有效交易机制设计不仅需要体现“谁受益，谁补偿”的生态补偿原则，更为实现充分补偿创造条件。以下将从三个方面阐述生态碳汇有效交易机制如何促进充分生态补偿：
第一，有必要根据碳中和进程和碳市场扩容进度动态设置生态碳汇的抵销比例。碳排放企事业单位面临着减排成本和购买生态碳汇成本之间的比较与选择，设定抵销比例就是限制排放企事业单位购入碳汇用于抵销碳排放的量。一方面，随着碳中和进程加剧，实在不能减少的碳排放仍要依靠生态碳汇去中和，理应通过提高生态碳汇抵销比例来增加成交量，激发社会主体生态增汇行为，完成碳中和目标。另一方面，随着碳市场扩容，控排企事业单位对CCER的需求激增，通过提高生态碳汇抵销比例可以保障已经达到技术减排瓶颈的企业以更低的成本完成履约，平衡保护与发展的关系。
第二，有必要根据全国范围内大气污染热点分布情况科学设置生态碳汇销往异地限制。理论上，碳市场可以突破时间和空间限制，使碳减排发生在边际成本最低的主体，以较低代价实现排放控制目标，所以无论在何地进行碳汇，在国家层面上碳中和的效果是相同的。但当存在非均匀混合污染物时，会在局部地区聚集浓度较高的污染物，形成污染热点。如果取消生态碳汇抵销的异地限制，便很可能会在工业发达地区形成温室气体排放污染热点。生态碳汇销往异地的限制应根据污染热点的分布情况而调整，以有效驱散污染热点，但因自然地理因素限制，在不具备开发生态碳汇项目的地区，是否该设置异地限制也需要因地制宜。
第三，有必要设置生态碳汇市场的政府保护价。该机制不仅能以“先市场，后政府”的补偿逻辑有效区分市场和政府的补偿边界，还能形成市场和政府两大渠道，确保充分补偿。国家公园“国之大者”的战略定位和具有正外部性的公共物品属性，从现实和理论两个方面充分证实了国家公园应由政府财政进行生态补偿的合理性，这也是生态碳汇不同于其他类型CCER产品之处，由此就形成了政府和市场两大国家公园生态补偿主体。但是，为了避免重叠补偿，需要在生态碳汇市场交易机制设计中加以区分。目前中国碳市场没有CCER保护机制，但国家公园生态碳汇理应建立政府保护机制。当CCER市场价格跌至生态碳汇项目成本以下时，生态保护主体将无法通过市场获得充分的成本补偿，此时就应当设置政府保护价以保证其不受损失。生态碳汇政府保护价设置的依据应为生态碳汇保护成本。这种制度安排的创新性在于：科学地划分了市场补偿和政府补偿的边界，即首先由市场进行补偿，市场补偿不足的由政府补偿，从而实现了由市场和政府两大渠道形成的充分补偿，不仅解决了财政补偿不足的问题，还以“托底”形式规避了市场风险，树立社会主体参与碳汇项目开发的信心，激发社会主体参与生态保护的积极性。

3.3 生态碳汇收益分配机制

3.3.1 国家公园生态碳汇自愿减排项目开发相关主体

生态碳汇项目权益主要包括林下土地经营权、林木所有权和项目核证自愿减排量收益权[28]。本文聚焦于国家公园生态碳汇核证自愿减排量收益分配机制研究。生态碳汇项目涉及到项目业主（国家公园管理机构）、自然资源所有权人（林农、村集体等）、项目开发的第三方（专业的生态碳汇开发企业）等三类开发主体。收益应基于生态碳汇自愿减排项目的开发组织形式在参与主体之间进行分配。合理的分配意味着收益将精准地补偿给生态保护行为主体，确保“谁保护，谁受益”。国家公园生态碳汇自愿减排量开发和交易过程中涉及相关主体如图4所示。
图4 国家公园生态碳汇开发与交易过程中所涉相关方关系

Fig. 4 Stakeholder relationships involved in the trading of ecological carbon sinks in national parks

3.3.2 第三方碳汇开发企业引入的必要性和引入模式

第三方碳汇开发企业是生态碳汇与碳市场之间的专业中介机构。在生态碳汇自愿减排项目开发中引入第三方企业的必要性主要表现在以下三个方面：
一是技术中介，引入第三方碳汇开发企业可解决生态碳汇自愿减排项目开发专业性程度低和效率不高的问题。生态环境部首批温室气体自愿减排项目造林碳汇方法学免除了年均降水量≤400 mm地区的造林项目、国家重点生态功能区造林项目及生态公益林造林项目的额外性论证。此举虽简化了流程，激发了国家公园生态碳汇CCER项目开发的积极性，但后续开发流程涉及项目设计、审定、备案、实施、监测、核证、碳汇后续管理等多个环节和生态碳汇增汇技术，业务流程和相关技术仍然复杂且专业。目前，在中国碳市场尚未建立完善的专业技术咨询体系的情况下，非专业机构的碳汇开发能力仍需要长期培育才能具备。
二是信息中介，引入第三方碳汇开发企业可以规避线下交易中信息不对称问题导致的议价能力欠缺，提升生态碳汇价格公正性。全国范围内，生态碳汇项目不仅在空间上分散，其交易对象也分散在各个行业和不同类型需求主体。第三方碳汇开发企业具备同类项目开发经验，在线下谈判或国际谈判中，能将碳汇产品价格横向对比，提升议价能力，保障生态碳汇的最大获利可能。
三是资金中介，引入第三方碳汇开发企业可有效解决项目周期长带来的融资难题。碳汇自愿减排项目需要投入大量成本，但因开发周期长而难以在短期内得到回报，导致生态碳汇的管理主体国家公园管理机构和集体产权所有人无法承担资金压力，碳汇自愿减排项目将被迫搁置。引入第三方碳汇开发企业是一种新的融资模式，吸引社会资本参与国家公园建设，形成多元化资金投入格局，响应中央关于建立市场化、多元化生态保护补偿机制的政策要求。
那么，以何种模式引入第三方专业的生态碳汇开发企业呢?财政部PPP（Public Private Partnership）综合信息平台管理库数据显示，实践中早已出现生态补偿PPP模式。通过PPP模式将第三方碳汇开发企业引入到生态碳汇自愿减排项目开发中，可以解决国家公园生态碳汇自愿减排项目开发信息孤岛和融资难题，提升项目专业化水平，进而规避国家公园管理机构自行经营的风险问题。
2021年，国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》提出“与政府合作模式”是社会资本参与的方式之一，“对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易”是社会资本获益方式之一。当生态效益充分转变为经济效益，生态补偿PPP项目就具备了撬动社会资本参与的回报机制。生态碳汇自愿减排PPP项目的回报机制即为核证碳汇量通过碳市场交易获得收益。2023年11月，国家发展和改革委员会、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）要求政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，包括林业生态项目（详见《指导意见》附件）。国家公园生态碳汇自愿减排项目高度契合PPP新机制未来支持领域的要求。根据新机制，未来国家公园生态碳汇自愿减排PPP项目应采取特许经营模式实施。当第三方碳汇开发企业与国家公园管理机构形成了建立在“收益共享、风险共担”[37]基础上的公私合作伙伴关系，国家公园管理机构的角色也不再是单一的生态服务供给者，而是具有监督者与合作者的三重身份。

3.3.3 生态碳汇供给方自愿减排量收益的分配依据

PPP模式将生态碳汇自愿减排项目的利益相关者联结起来。对产出的贡献程度是PPP项目中核证自愿减排量收益在自然资源的所有权人、管理者、劳动者之间精准分配的主要依据。首先，国家公园管理机构是生态碳汇的管理主体，从生态安全和国有自然资产增值保值的角度考虑，应将碳汇项目核证减排量收益的一部分分配给国家公园管理机构作为管理资金，保障核证减排量交易后生态碳汇后续的可持续管理和保护。其次，农户作为自然资源资产的所有权人，可以通过产权入股的方式获得一部分的碳汇收益。由于集体所有的生态碳汇地理空间和产权的零星分布造成项目开发成本高、开发标准复杂[21,23,38]，农户在造林、防火、病虫害防治等生态碳汇管理方面存在技术障碍，因此有必要将农户组织起来，通过村集体或农村基层经济合作组织将生态碳汇资源统一流转给第三方碳汇开发企业，以降低开发成本。农户根据自然资源产权作股份额，获得应得的碳汇收益。最后，第三方碳汇开发企业是生态碳汇自愿减排项目开发的劳动者。在不能砍伐的情况下，通过可持续管理技术增加碳汇，按照方法学流程要求核证出碳汇自愿减排量，并通过交易实现价值。第三方碳汇开发企业理应按照贡献程度，与所有权人和管理者协商出劳动者应得的碳汇收益。碳汇收益分配应以合同约定的方式固定下来，并在项目开发设计文件中注明[24]。

4 结论与建议

4.1 结论

国家公园生态补偿是公共物品供给问题，财政生态补偿面临的核心难题是补偿不足和补偿错位。基于碳交易的国家公园生态补偿机制设计将生态碳汇交易作为解决财政生态补偿问题的市场化工具。碳市场是政府人为创造的市场，研究生态碳汇的市场准入和筛选机制、有效交易机制和收益分配机制便具备了可以落地的条件。研究结论如下：
（1）将生态碳汇开发成温室气体自愿减排量到碳市场取得收益的国际、国内和第三方独立自愿减排机制等三条通道中，国内自愿减排机制是未来国家公园生态碳汇价值实现的主要通道。
（2）从生态碳汇到自愿减排量核证，存在国家公园生态碳汇市场供给受限问题。对此，可以从方法学和风险规避两个着力点去打通。扫清这两大障碍就能缩短项目开发的决策周期，进入项目筛选和开发优先性评估环节。该环节保证了国家公园生态碳汇自愿减排项目最大盈利可能，实现充分补偿。
（3）从核证碳汇量到价值实现，存在如何有效交易的问题。对此，需要根据碳中和进程和碳市场扩容进度动态设置抵销比例，根据全国范围内大气污染热点分布情况科学设置生态碳汇销往异地限制。抵销比例和异地限制的科学设置可以调节甚至创造出生态碳汇的市场需求，不仅能平衡保护与经济发展的关系，又能确保生态碳汇的有效交易以获得充分补偿。同时，为规避市场风险，需设置生态碳汇市场的政府保护价，以“先市场，后政府”的补偿逻辑有效区分市场和政府的补偿边界，形成由政府和市场组成的两大充分补偿渠道。
（4）从生态碳汇价值实现到收益分配，存在如何将生态碳汇核证自愿减排量收益在项目业主（国家公园管理机构）、自然资源所有权人（林农、村集体等）、项目开发的第三方（专业的生态碳汇开发企业）等三类利益相关主体之间分配的问题。引入第三方碳汇开发企业以规避融资难题、信息孤岛、技术障碍等因素引发的经营风险。通过基于PPP模式的项目制运作，将碳汇收益根据碳汇供给主体对产出的贡献程度进行分配，以市场化的分配方式实现精准的生态补偿。

4.2 政策建议

有计划地扎实推进生态碳汇方法学开发工作。作为国家公园的政府主管单位，林草部门应根据生物多样性保护需求和资金投入现状，制定国家公园生态碳汇方法学编制计划和不同类型生态碳汇方法学编制指南，有计划地推进生态碳汇方法学开发工作。与生态环境部门就方法学开发进程进行积极沟通，确保方法学能覆盖国家公园所有的生态碳汇类型，提高国家公园生态碳汇产品市场可进入性。林草部门也可根据方法学进行保护地不同类型生态系统的增汇管理。
积极培育生态碳汇自愿减排项目开发的专业中介机构。在生态碳汇项目中引入第三方专业中介机构是项目成功开发的关键。专业中介机构可规避生态碳汇经营风险和市场风险，化解融资难题。金融机构在国际碳市场中扮演着中介这一重要角色。政府林草部门可以借鉴国际自愿减排市场和第三方独立自愿减排市场上专业中介机构发育经验[39]，通过制定林业碳汇补贴[40]等支持政策促进保护地生态碳汇市场中介机构发育，实现国家公园多方共建。
多部门协同设置生态碳汇抵销机制细节和政府保护机制。林草部门应基于抵销比例、异地抵销限制、政府保护价等相关科研成果向主管碳市场的生态环境部门提出设置建议。在后续将正式出台的《碳排放权交易管理办法》《温室气体自愿减排交易管理办法》中将相关制度固定下来，明确将生态碳汇核证自愿减排量纳入碳市场交易品类，动态设置生态碳汇的抵销比例，科学设置生态碳汇的异地限制机制和生态碳汇保护机制，以保证政策的稳定和持续。
推进国家公园生态碳汇自愿减排示范项目工程。根据《国家公园空间布局方案》，49个国家公园及候选区涵盖了所有生态系统类型的碳汇产品，选择方法学成熟、权属单一、空间连续等碳汇开发基础条件好的国家公园，打造国家公园不同生态系统类型的碳汇自愿减排示范项目，根据生态碳汇方法学开发进程分阶段地推进国家公园生态碳汇自愿减排示范项目工程，促进生态碳汇市场的起步和发展。

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